蓼沿中心小学老师:村民自治实践与《村组法》的修订：问题与建议-中国选举与治理网

　　当前，中国村民自治实践出现了一些问题，主要是乡村治理结构中存在的多种关系需要妥善处理，包括党在农村基层执政地位与村民自治的关系、村民委员会与村民会议和村民代表会议的关系、村民委员会和乡镇政府的关系等。

　　一是如何体现民主条件下党的核心领导，把党在农村基层执政地位与村民自治有机统一起来。《村组法》正式实施后，实践中暴露的最突出问题之一是党支部的核心领导地位与民选村委会自治组织的关系问题。实行自治后由于村主任权力的来源发生了质的变化，村主任由村民直接选举产生，但书记还是由少数党员选举。这种权力来源的民意基础不对称，导致书记绝对权威受到挑战，相当一部分由多数村民选出的村主任不服少数党员选举的书记的领导。尽管后来普遍提倡推行的“两推一选”有效解决了二者权力来源（授权）的民意基础不对称的问题，书记的民意被加强，权威重新得到了强化，但在实际中，由于角色冲突（都想说了算），二者的矛盾仍然存在，为此又提倡村书记与村主任“一肩挑”，力图从体制上解决这一矛盾。这样一来，却产生了新的矛盾，权力集中到一人身上，不符合民主体制下要求权力分散的原则，容易使民主决策、管理、监督流于形式，因而很多已经有了民主意识的农民并不赞成“一肩挑”，特别是在集体经济实力强的村或比较大的村更是如此。在实际当中有相当多的村子也不具备“一肩挑”的条件，要不没有这样的“强人”，要不“强人”威望不够，甚至有的书记不愿兼村主任，有的村主任不愿兼书记。现在不少村子实行的村党支部和村委会两委联席会议成了事实上的决策机构，取代了村民会议和村民代表会议法定的决策地位。这不仅与村民自治体制矛盾，而且村两委会联席会议也没有法律地位。

　　二是如何理顺村民委员会与村民会议、村民代表会议的关系，使得民主决策、民主管理、民主监督与民主选举同步运行。十多年的自治实践让积极参与民主的村民明白了一个道理，即使民主选举的村官，要是离开了有效的民主监督，未必一定会为村民好好服务，以回报把他推选上台的村民，甚至于少数村子发生了村民要把他们选上台的人“罢免”的事情。但在实际当中真正达到罢免目的却少之又少，究其原因，主要在于《村组法》规定村民会议由村委会负责召集，从而导致许多罢免意向由于村主任不召集会议而胎死腹中。有的罢免案之所以能启动，是因为群众上访上级政府干预的结果。按照《村组法》设计的民主架构，村民会议及村民代表会议是承担决策职能的权力机构，村民委员会是执行机构，村民会议和村民代表会议与村民委员会的关系是监督与被监督、“主人”与“仆人”的关系。第七条明确规定“村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作”。但由于在同一法律中又规定村民会议和村民代表会议由村委会负责召集，使得村委会或村委会主任成了决策过程中的实际领导人，民意难以对民主决策形成决定性影响。村官罢免难和民主决策难的主要原因都在于“村民会议由村民委员会召集、由村民委员会召集村民代表开会”（《村组法》第十八条、二十一条）的规定违背了民主决策、民主管理、民主监督的逻辑，把民主选举过程中摆正了的村民与村官、“主人”与“仆人”的关系又搞颠倒了。

　　三是民主选举的村民委员会还要不要“对上负责”，怎样理顺村民委员会与乡镇政府的关系。《村组法》把乡村关系由过去的上下级关系规定为指导关系，这符合村民自治原则。过去的村官大多由上面指定，因而对上负责多；现在的村官选择的制度安排变成了由村民选举产生，由此决定村官的行为必然变成不得不对下负责。但在实际中有的村官为了“对下负责”甚至把民主原则绝对化，以至违背法律和政策，用多数人意见剥夺少数人的正当权利。现实当中的乡村关系，由于乡镇对村委会失去了有效的制约手段，相当多的是靠个人感情维系来推动工作，感情好什么事情都好商量，感情不对路该办的事情也难办。而乡镇一级，有的还是像过去一样指挥村上干什么不干什么，指挥不灵就企图撤掉民选村官；有的干脆放任不管，当一天和尚撞一天钟，对村上发生的事情睁只眼闭只眼，随大流。农村税费改革后，有的乡镇为了能把村上管住，就用卡上级财政对村转移支付和卡村干部补贴的办法，制约干涉村上的事情。开展新农村建设后，有的则利用项目申报来影响制约村上。

　　二、现有《村组法（修订草案）》（简称《修订草案》）的不足之处

　　现行《村组法》虽然是在试行了十多年的基础上才于1998年11月正式颁布施行的，但在1999年第一次全国村民委员会换届选举结束后，就有人针对实践中出现的问题开始提出修订建议，正式施行十多年来要求修订的呼声一直不断。有关方面从法律稳定性的角度考虑，同时也期望问题暴露得更全面、更充分，以便能修订出一个更加符合中国农村实际、能够长远的《村组法》，早期并没有急于对《村组法》进行修订。2009年12月17日，在中国农村实施了11年的《村组法》面临重新修订，政府为此向社会公开征集意见。这次修订《村组法》是中国农村基层民主由全面启动推行向规范完善阶段发展的重要标志，必须抓住这一机遇认真修改。

　　从现在公布的《修订草案》看，确实有了很大进步，由原来的三十条增加为三十九条，从结构上分设了章，内容上进一步完善了选举和罢免程序、民主议事制度和民主管理监督制度。但坦率地讲，由于对当前中国农村基层民主现实状况把握得不够全面，对基层干部群众的民主需求了解得不够准确，对到底什么是中国特色的农村基层民主制度研究不够深入，从而提出的修订内容大多是就事论事，缺乏中国特色的农村基层民主制度整体架构设计，一些根本的逻辑矛盾没有解决，解决某一具体问题却又导致另一问题产生。如果按照这个《修订草案》施行，虽会有一定进步，但不能解决当前中国农村基层民主发展现实中的根本问题、主要问题。

　　第一，党的领导已经成为中国的基本国情，它既是中国农村基层民主的起点，又是民主持续发展的底线。处理好党的领导与村民自治的关系，不仅事关当前农村基层民主的健康发展，而且更关系到未来中国宏观民主的发展走向。这是《村组法》修订需要理顺的第一关系，要以法律的形式把党在农村基层的核心领导地位要求具体化、程序化，有可操作性，而不能仅仅是一个简单抽象的原则。否则，实践中有很多问题，理论上解释不通，法律上根据不充分，最终难以妥善解决。遗憾的是，现在的《修订草案》却回避了这一根本性问题，需要引起高度重视。

　　第二，《修订草案》虽然完善了选举委员会推选程序，增加了选民登记内容，降低了罢免的门槛，但没有改正“村民会议由村民委员会召集、村民代表会议由村民委员会召集”（《修订草案》第二十条、二十四条）这一违背监督与被监督关系的逻辑错误。只是针对罢免程序启动难的问题，提出“表决罢免要求的村民会议由村民选举委员会主持”，这样又产生了把选举委员会这一在换届选举中的临时机构变成常设机构的问题。

　　第三，实行村民自治后乡村关系到底应该怎样处理，乡干部和村干部都希望对此能有个明确的说法。《修订草案》没有回答这一问题。

　　第四，《修订草案》提出“村应当建立村务监督机构，……并由村民选举产生”（第二十九条）。这实在没有必要。一是村民自治属于微观民主范畴，机构应该是少而精，管用就行。村民会议和村民代表会议本身就具有监督职能，现在的民主组织资源不去充分利用，却再新起一个炉灶，既增加换届选举的负担和选举成本，又增加运行成本（第三十一条规定村务监督机构成员与村民委员会成员一样由村民或村集体承担误工补贴）；二是专门建立村务监督机构，显然是把重点放在了民主监督上。但是从农村实际出发，选举之后，村民自治应该把重点放在事前的民主决策和民主管理上，使民选村官不犯或少犯错误，而不应放在错误已成事实的事后民主监督上。一旦违背村民利益的事情已经成为现实存在，在一个熟人文化处于主导地位的乡村社区，直接得罪人的监督是没有多少人会出面的。

　　第五，第十三条关于选民资格的规定提出：“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，经村民会议或者村民代表会议同意的公民，”有资格成为选民。这一规定顺应了城乡人口流动和户籍制度改革的要求，是一个很大的进步。但这样规定显然低估了这一问题的复杂性。过去农村的村民与村集体经济组织成员（简称社员）资格是一致的，凡是村民的又都同时是村集体经济组织的成员。实行村民自治后，一些退休回到老家居住的国家干部、职工的户口和党的关系转回了当地，成了村民，有的还当了村干部，但他们并没有同时成为村集体经济组织成员，村民与社员概念分离，原因是他们享受退休待遇。流动人口要参加某村的选举，可以经过申请获得这个村的村民资格，既享有选举权，也享有被选举权，但并没有同时成为这个村集体经济组织的社员，没有参与该村土地及其他原来集体资产收益分配的权利。这一点应予明确，否则原来村民会有顾虑。因为流动人口在成为某村村民后，如果不做出明确规定，一旦他们中有人当选村官，难保不利用这一漏洞去谋取私利。

　　第六，关于村民委员会的任期，多数人建议由三年延长为五年。我认为应该接受，包括村民小组组长任期也可延长为五年。同时，还建议把审计作为换届选举的前置程序，对实绩突出、没有审计出明显问题的村，由村民会议对原村民委员会进行信任投票，对获得全体村民三分之二（不是参加会议村民的三分之二）以上多数信任的村民委员会，可不再进行新的选举。如果村主任通过了信任投票，其他成员没有通过，则只对没有通过的成员通过新的选举补充。这样建议，是因为不管出于什么原因，每次换届选举实际都要耗费方方面面的很大精力，许多村子换届前后半年甚至一年几乎干不成什么事情。我们现在应该在总结经验教训的基础上，力求寻找成本最低的微观民主实现形式。

　　另外，《修订草案》第三条关于村民委员会设立的规定应该是村，而不是村民委员会，村民委员会是通过选举产生的；第八条关于村民委员会的职责应增加“组织推进社会主义新农村建设”的内容；第十五条关于候选人名额应进一步明确规定，村民委员会由五人以下组成的（含五人）候选人名额应比应选名额至少多出一名，村民委员会由五人以上组成的候选人名额应比应选名额至少多出二名；第十七条规定村民对破坏选举的行为不满，有权直接向县级人大常委会和县政府举报。这样规定门槛过高，不便村民行使民主权利，同时显示出对乡镇一级的不信任。应该先向乡镇举报，问题不能解决时再向县级举报；第二十八条规定的计划生育政策落实方案和救灾救济款物发放情况也应作为第二十二条村民会议讨论决定的事项，并列入第三十三条审计的内容。

　　三、 关于《村组法》的具体修订建议

　　首先，建议强化村民代表会议法律地位，由村党组织书记兼任村民代表会议（村民会议）会议召集人，从体制上理顺村党组织与村民委员会，村民委员会与村民代表会议（村民会议）的关系。《村组法》正式实施十多年来，民主选举（可称为“选举民主”）已经被人们普遍接受，虽然还存在不少问题，但总体上是不断完善的问题，而同样作为村民自治基本内容的民主决策、民主管理和民主监督（这三项可称为“日常民主”）却远未破题。按照《村组法》规定，村民会议应是实施日常民主的主体，但由于农民外出打工等客观原因，经常召开村民会议确实普遍很难。因此，发展日常民主最现实的路子是加强村民代表会议法律地位，为其充分发挥作用创造条件。具体设想是，村民代表会议的法律地位应相当于各级人大的常务委员会；村民代表会议在换届时由村民选举产生，任期与村民委员会相同；村民委员会成员及其直系亲属不能担任村民代表，村民对不能履行村民代表职责或失去村民信任的村民代表有权撤换；村民代表会议设立召集人，召集人由村党组织书记经村民选举兼任（同时也是村民会议的召集人）；村民议事会和理财小组隶属于村民代表会议，其作用类似于各级人大常务委员会下的各专业委员会；村民代表会议每个月或两个月至少召开一次，或根据需要召开，提交村民会议的事项一般应先经村民代表会议讨论。这样修改，理顺了村民委员会与村民代表会议（村民会议）的关系，解决了被监督对象领导监督主体的逻辑矛盾；能够避免由村党组织书记兼任村民委员会主任权力过于集中，妨碍日常民主的问题；促进了党在农村基层的执政方式发生本质性变化——由过去的直接决策实施变为组织村民实施日常民主，从体制上保证了村党组织的“屁股”与多数村民坐在一条板凳上。党的核心领导地位由直接决策、直接实施转变为领导组织村民实施民主决策、民主管理，对民主选举产生的村民委员会进行依法监督，保障其按照法律政策行使职能，不能、不敢违背多数村民的意志，侵犯村民的权利和公共利益。这样表面看是退，实质是进，与直接在前台把什么矛盾都集中到自己身上相比，获得了更多的选择余地和空间，更加主动，更加有利于农村基层党组织代表多数村民的利益。这是主动适应农村基层民主发展趋势的一种必然选择，是党的执政理念的历史性进步，对中国共产党今后在更高层次实施民主执政具有一定借鉴意义。按照这个设计，把前面讲的三个问题能够解决两个，就没有必要专门规定“表决罢免要求的村民会议由村民选举委员会主持”，也没有必要成立村务监督委员会。

　　其次，建议理顺乡村关系，让民选的村民委员会既对下负责，又对上负责。要理顺这二者关系，前提是要明确指出，中国实行的村民自治，是一种有限自治，而不是无限自治。说它是有限自治，一是说这种自治是在中国共产党领导下的自治；二是说这种自治必须在法制的轨道上运行。建议《村组法》明确，指导关系仅限于村民自治范围的事情，乡镇对其可以提出指导意见或建议，但不能越俎代庖，更无权改变村上做出的决定，强行改变村上决定的要承担由此造成的法律责任和经济责任；但对于法律政策规定的事情，除了指导村上依法办事，执行政策，更重要是负有监督职能。对村上做出的明显违背法律政策的事情，乡镇有权责令其停止执行，并予以纠正。这样规定，也在乡镇层次体现了党和政府对村民自治的领导。

　　同时，建议由全国人大主持《村组法》修订工作。现在这个修订草案缺乏宏观性，整体框架设计不足，没有跳出部门订法修法的局限。应该由全国人大主持，吸收中央和国务院有关部门，特别是比较超脱的政策研究部门参加，吸收了解农村基层实际状况的专家学者参加。拿出新的修订草案后，要反复征求、广泛听取各方面的意见和建议。宁可时间长些，也不要把某一方面的重要意见遗漏了，以便修订出一个尽可能完善、能够管若干年的高质量的《村组法》。　　