“城乡同比”之后

　　“所有进步社会的运动，到此处为止，是一个‘从身份到契约’的运动。”——【英】梅因
 　　据报道，自2011年起，全国县乡两级人大将进行新一轮换届选举工作。这次县乡两级人大换届选举，是2010年3月选举法修改后首次实行城乡按相同人口比例选举人大代表。按照有关部门的统计，这次换届选举将产生县乡两级人大代表200多万人，涉及县级政权2000多个、乡级政权3万多个。参加这次县级人大代表选举的选民将达9亿多人，参加乡级人大代表选举的选民将达6亿多人。
 　　社会各界普遍认为，落实2010年修正后的《选举法》规定的城乡居民平等选举权意义深远。以前，我们一直是按照不同的比例来选举人大代表的。1953年中国通过的第一部《选举法》规定，在选举全国人大代表时，农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的8倍；在选举省、县人大代表时，则分别是5倍和4倍。而按照1995年修正后的《选举法》，农村选民的选举权被统一规定为城市选民选举权的1/4。即按农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数原则，来分配全国、省、县三级人大代表名额。这种根植于城乡二元结构的制度设计，虽然在推进城市化和工业化进程方面也曾发挥了一定的积极作用，但是，由此引发的问题也是较为严重的。在不少人看来，中国目前面临的诸多问题——如“三农”问题、城乡分治问题、农民缺乏社会保障问题、城市户籍壁垒问题，都多多少少与这种显失公平的制度设计有关。随着“社会对农民宪法地位的基本共识”，也随着中国城市化进程的加快（截至2008年底，城镇人口已占全国总人口的45.7%。预计到2015年，中国的城镇人口有可能超过50%），中国实行同比例选举人大代表的社会基础已经具备。所以，2010年修改后的《选举法》第16条明确规定：“全国人民代表大会代表名额，由全国人民代表大会常务委员会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。”的确，从城乡按照不同人口比例选举人大代表到按照相同比例选举人大代表，这是个巨大的历史进步。其不仅有利于实现宪法所规定的人人平等原则，而且可以使各级人大代表的代表构成更为合理，进而有利于保障农民群体在关系切身利益的公共事务中有更多的话语权。而话语权的提高，无疑有助于调动包括农民在内的全体人民的积极性，并有助于增强社会凝聚力和社会共同体意识，进而也有助于加速推进城乡一体化进程。
 　　与很多人一样，我也期待这项重大的制度改革能够得到有效地落实，以使广大农民能够真正享有平等参与国家政治生活的权利。但是，我始终不敢忘记德国学者勒内·达维德的提醒，那就是，“立法者大笔一挥，条文就可以被修改或废止，但法律条文背后的一些根本因素却不是它能左右的。”因此，“城乡同比”之后会怎么样，这个问题还需要我们进行深入地思考。
 　　首先，这项改革是否能够真正提高农民代表在整个代表中的比例还不无疑问。正如全国人大常委会委员陈斯喜所称，实行城乡同比例后，农村选区和农村人口较多的地方，分配到的代表名额会适当增加。但提名候选人和投票选举并没有区分城乡，所以从实际情况看，最后选出的代表还是城市人口会多一些。还有学者曾指出，比例的调整与实际农民代表的人数之间的联系并不具有正比例关系，也不意味着农村人口所产生的代表就是农民。因此，这项改革，究竟能不能让农民群体有更多的代言人，还有待于观察。
 　　其次，这些改革即使能够提高农民代表的比例，也未必能够达到不少法律人所期待的理想结果。这主要有两个方面的原因：其一，在各级政府的治理过程中，人大还没有能够发挥其应有的职能和作用；其二，作为中国最典型的边缘群体之一，农民代表通常缺乏履职所需要的基本技能。第一个原因比较复杂，这里暂且不说；就第二个原因来说，我倒是可以找到实实在在的例子加以证明。农民工代表康厚明在接受记者采访时坦承，“我接到‘两会’让我当人大代表通知的时候非常的紧张。”这至少在一定程度上可以证明，他缺乏履职所需要的基本素质。否则，他又怎么会紧张呢？！当然，他之所以这么紧张，更可能的原因是，他的这个代表，来的太突然。说白了，他的这个代表，是上面“随机”定下的，并不是农民工们选出来的。这时的他，对于人大代表该做什么以及该怎么做，恐怕并不十分清楚。因此，“非常的紧张”，太正常不过了。所以，如果我们真的希望农民代表在扭转城乡失衡方面发挥更多的作用，就必须有效地遏制选举实践中的“暗箱协商”，保障候选人的确定能够真正体现选民的意志（目前在不少地方，究竟谁能当上候选人，往往是由领导而不是选民说了算）。这样的代表，才可以成为大多数人利益的代言者。除此之外，我们还应当加强代表和选民之间的联系，切实解决人大代表“不好找”的问题。
 　　最后，在实现“城乡同比”之后，我们还应当为打破“城乡二元结构”做出更多的努力。目前，“城乡二元结构”已经成为中国经济和社会发展的重要制约因素。在孙立平教授看来，这个问题不解决，不但会造成一个城乡断裂的社会，甚至连城市本身的发展也会失去支撑和依托。连年来，困扰我国经济的“内需不足”和“市场疲软”，就是一个有力的明证。但是，要打破中国的“城乡二元结构”，仅仅实现“城乡同比”是远远不够的，还需要有一系列的“制度性突破”。这些“制度性突破”，除了包括于建嵘教授所提出的两个重要的切入点——即土地和户籍制度——以外，还应包括城乡基本公共服务的均等化，等等。这无疑是个更为复杂的问题，涉及到经济、社会发展的方方面面。因而，中国“城乡二元结构”的消失，很难做到“毕其功于一役”。
 　　总之，面对“城乡同比”的消息，我在欣喜之余，还想用自己微薄的力量大声呼吁，消解城乡对立，实现城乡一体。