软件开发需求文档:西部水土退化的制度性因素及对改良办法的建议——我的同学在养牛

西部水土退化的制度性因素及对改良办法的建议

许文丽

（内蒙古通辽市科左中旗满根农业开发公司）

1 西部水土资源的分类与现状

1.1 基本农田及其水利设施

在我国西部地区，地广人稀，土地资源人均占有量远远高于东部，以通辽所在的西辽河平原至科尔沁草原这一半农半牧地带而言，人均基本农田大约在5～10亩。但土地分割的情况非常严重，4口之家的30亩土地往往要分7～8块，这种小农经济的模式导致以下几种不良后果：

1现代化大型农业机械无法施展；

2先进的农业科技无法大面积推广；

3灌溉系统难于综合规划与实施；

4土地规划与改良难以统一进行；

5耕作效率地下与普遍贫困；

另外，在干旱和半干旱的西部地区，年降水量大多在300mm左右，不能满足农作物生长的需要，但在这个地区仍存在50%左右无灌溉条件的看天田，另外50%的水浇地又有一半要用柴油机浇水。用电水泵灌溉的普及率很低。这宝贵的西部百姓赖以生存的基本农田，水利设施如此缺乏，其直接的后果就是土地的产出不稳定和长期的贫困。

1.2 草牧场

西部是我国最主要的牧业地区，在解放初期，内蒙古大草原曾是我国最令人骄傲的自然资源之一。但建国50多年来，随着土地制度的变迁，人口的增加和不科学的生产力方式，草牧场退化十分严重。其中的湿地草场由于开荒种田而严重盐碱化；其中的平原草场由于开荒种田而严重沙化；只有山区的草牧场，由于土层太薄，难于种植，才保留下了原始的植被，但也存在过度放牧和缺少灌溉系统的问题，造成载畜量极不稳定，抗灾害能力低下。

1.3 林地——又分天然林和人工林

天然林是大自然长期自然选择的结果，往往具有很强的生命力，对当地生态系统的平衡起着很关键的作用。无奈制度导致的“无主经营”状态，曾使这里的乔木，特别是灌木，很多年来被当作薪柴来使用，毫无节制地采伐甚至导致了诸如红柳、山杏、榆树、梭梭等物种的大面积灭绝。

西部人工林是近二十年的产物，是国家针对濒于崩溃的生态系统做出的补救，这已起到了很大的积极作用，尚存的缺陷在于：①注意因地制宜，不适合造林的土地不能强栽，否则成活率极低。应该宜林则林、宜草则草、适合灌木的则推广灌木。②注意树种的多样性和地区适应性。③完善林权制度，保障造林人收益，刺激造林积极性。

1．4 河流

西部河流多为季节性河流，雨季水量也不是很大，遇旱季则经常断流。对这种脆弱的季节河，应采取认真系统的保护措施，切忌断流。因为断流会导致下游生态系统的中断甚至消亡，这会引起灾难性的连锁反应——如物种灭绝、地貌变迁、难以逆转的沙漠化……但在我国西部，对河流的保护措施不仅太少，而掠夺性地使用却大量存在。比如：在上游水量较充沛的地区，大面积使用河水灌溉农田，这种严重的浪费直接导致中游即断流，下游干脆十年八年见不到一滴水，河道名存实亡，下游百姓在河道中开荒种地的大有人在。另外，中上游工业用水也存在严重浪费和污染的情况，导致下游成为上游的灾区。

1． 5湖泊、滩涂及湿地

西部的湖泊多有以下特点：水层浅，面积大，蒸发量大，天然降水只是其水源的一部分来源，附近山区的积雪融化、泉水、地下水蓄积，途径河流的补给等，共同构成了其水源，这些水源一旦遭到破坏，则湖水蓄积量便会相应减少，而上述水源如果全面遭到破坏，则湖泊就会干涸消失。不幸的是，几十年来的破坏，已经使西部的许多湖泊消失得无影无踪了，如果我们对照建国初期勘印的地图，按照那些美丽的地名去核找那些水域，会痛心地发现，那里已面目全非，有些湖泊已彻底不存在了，尚存的多半也奄奄一息。

这可真是对不起祖先也对不起子孙后代啊！许多痛苦的景象催人泪下——皮之不存，毛将焉附？我们连世代生息的国土家园都维持不住，谈何繁荣与发展？！

再来看看那些可怜的滩涂与湿地吧，河流湖泊的水位下降，使它们变成旱地，于是附近的村民边开始开荒种地，开荒破坏了土壤的结构，使原先较为粘重的不透水性的土质变成了松散的易透水的颗粒状土壤。有些地区则干脆在旱年头把整整几千亩的干涸的河道湖底全部种上了庄稼，久而久之，即使到了水量大的年份这些湖泊也存不住水了。我们农场附近的胡里斯台水库，五十年代碧波万顷，鱼儿欢跳，十年前尚存两万亩水面，而如今，全部成了玉米、绿豆的种植区，春季的黄沙已将湖底淤平了。这个曾很知名的水库已很难恢复了，周围的植被也已从湿地植被退化成了旱地植被。当地百姓已从养鱼为生变成了开荒种地为生了。

还有一些湿地和滩涂在缺水的情况下迅速变成了盐碱地，于是又有一些农户在轻碱地上种葵花，在平缓的湿地上种水稻，实践证明，这都是逆自然规律而动，不仅亩产很低甚至赔钱，而且严重地破坏了原生湿地植被，又造成了生态系统的万劫不复。我们农场20公里外的苏吐水库就是这样一个活生生的例证。

1． 6地下水利用状况

西部乡村人畜引水主要是靠打井取用地下水，在人口较密集的乡镇，由于没有自来水系统和污水处理系统，所有污水均靠大自然过滤循环，这已严重污染了地下水源，直接影响到当地居民的健康。这在地广人稀的牧区尚不明显，但在半农半牧地区，特别是有采矿业和农牧产品加工业的地区，情况则较为严重，而且大多处于无人应对、听之任之的状态。

总之，我国西部的水土退化情况非常严重，积重难返，再不治理，必将威胁到国泰民安，成为整个国家生产力进步的严重负担。那么我们只有找到原因，对症下药，表本兼治，长期奋斗，才有可能从根本上遏制这一大面积的不良情况并使其向好的方向出现转机。

2 对导致现状的因素的分析及改良建议

经过六年在西部生产和生活的亲身体验，我认为导致今天这种恶果的根本原因在于这个国家的经济结构和社会制度。

2.1 土地制度

建国以来，政府以土地公有制替代了几千年的土地私有制，将国之土地分为国有土地和集体土地。国有土地大多为城市用地、工业、交通用地等公用设施用地。而在广大的农村，也就是农业生产所需的土地均为集体所有，而这些集体土地又分为两种：已落实到人头的基本农田和宅基地。以村为单位，集体名下的大量荒地。

前一种土地已明确到人，政府承诺30年不变，是广大农民安身立命之本。而后一种土地则存在着归属和使用上的不确定性，在许多情况下，由村长或村书记说了算。比如我们农场所在的“两棵树村”，占地面积2万亩，人口1000多人。基本农田7000多亩，集体林地1000多亩，集体草牧场5000多亩，另有沙荒地、小池塘、轻碱地6000多亩，统称为荒地。近30年的情况就是：基本农田由于包产到户，后又改成30年不变，产出相对稳定；集体林地早已陆续变卖，乔木由村委会卖了钱，灌木全部被村民砍了当柴火烧了；集体草牧场由于过度放牧逐年退化，载畜量不足30年前的三分之一；另外6000多亩荒地，由村委会对外发包，发包时地块大小不一，好坏不等，承包者使用目的不同，承包年限也不相同，最后的结果就是：土地缺乏统一规划，七零八落，既无一条象样的道路，也无法实施灌溉系统。有的承包者开荒种地，一年一包，这块地沙化了就到别处去换一块再包，再开荒；有的承包者专包小池塘或者湿地，雨水大的年份就养鸭养鹅，雨水小的年份就种玉米或黄豆。我们公司自2001年承接了3000亩沙荒地造林围封，至2003年便开始草木繁盛，植被已全面恢复。又由于全面规划了道路、井、电力设施和防护林系统，现在既可划区轮牧，又可以用牛粪改良土壤种植多年生优质牧草（苜蓿、沙打旺等），土地的生态效益和经济效益全面回升。但这种方式前期投入大（大约1000元人民币/亩），回收周期长（7~10年），农户较难进行类似的工作。我们对此荒地的承包期为30年，（全村最长的一份承包合同），而我们公司由于并没有得到这份土地的所有权，也就是说得不到完整的产权，所以我们对于加大投入也顾虑犹存。古人云：有恒产者有恒心。我们认为，为改变对土地的掠夺式经营，避免短期行为，最根本的方法是改变土地制度。从经济学角度来看，人类最基本的生产要素就是：土地、资金和人类自身的劳动。而在我国，由于土地集体所有，没有明确的产权人，使资金和人类的劳动无法明确地、有保障地与土地长久地结合在一起，所以对土地的投入不足，建设不够。

土地作为最基本的生产要素，它应是产权明确的，“耕者有其田”应是有其田的所有权而非仅仅是年头有限的使用权。土地应是可继承、可买卖、可抵押、可租赁的全产权制。国家可以针对土地的等级、质量、用途等进行土地税的征收。比如：对于荒漠、戈壁、盐碱地、荒山、滩涂等需保护和改良的土地，由于其投入大、周期长、条件艰苦，国家可以给予一定年限的免税甚至补贴；而对于草牧场、林地可实行低税率，以减轻生产经营者的负担；而对于土壤肥沃的好耕地，可实行正常的税率，刺激生产者通过先进技术和机械的使用来提高生产效率，充分发挥土地的效能。

对于中国政府而言，西部大量的荒地如果在当地乡村集体所有的名义下，是无法统一规划利用的，（有些偏远地区，地广人稀到每平方公里不足1人），而这些土地如果收归国有并进行拍卖，情况就会立刻不同。对拍卖的地块可按质论价，但一定要有一定的规模，先购者先挑选，好地征税，差地给予一定年限的免税，这样财政上可以获得巨额收入用来投入到西部的基础设施建设中去，如教育、修路、架桥、高低压输电线路、整修水利设施、遍部通讯系统等，这无异于盘活了西部的土地资源，使现在这些无法利用、日益退化、甚至年年需要财政补贴的无主土地变成了有主人的、有企业或个人去长期投入建设的、有了明确归属的土地。而这些买地的企业和个人，他们又将带来资金、技术和劳动力，他们不仅需要基础设施，他们还将提供就业机会，他们不仅将刺激当地的生产力发展，也将带动当地的文明与繁荣。国家财政在一次性获得巨额售地收入后，还可以源源不断地获取税收收入。而西部大规模的基础建设工程可吸纳大量从当地土地上转移出来的富余劳动力。国家可以对西部民工进行统一的招收、培训，就象征兵一样，经过几年的培养和使用，使他们成为训练有素的产业工人，就好象当年的工程兵。这样也可避免土地制度重大变化可能带来的人口流离失所以及社会的不稳定。

且不说美丽如童话世界的欧洲农场与庄园，那是几百年世代相传、一代又一代人建设的结果，我们只要对比一下当年美国西部的开发史，再看看以色列的农业、日本的农业，我们就会明确地认识到，真正影响一个国家、一个地区进步与繁荣的根本因素是制度而非自然条件。坏的制度能使草原变荒漠，山林变成泥石流，好的制度能使以色列那样干旱少土的国家产生出世界一流的农业，使日本那样一个多山少地、人口密度很大的岛国生产出了富足优质的农产品，使美国那样一个建国仅两百多年的新生国家以占全国人口1.8%的农业人口，养活了近3亿的美国人，还使美国成为全球最大的农产品出口国，成为世界上自然资源保护得最好的国家之一。

我们生活在当今的世界，有很多好的建国兴邦的制度可以借鉴，问题在于制度设计的全面性，实施的可操作性和可持续性。我认为只有改变土地制度，才能从根本上遏制西部水土退化的蔓延，使国家以较少的财力，通过撬动经济和制度杠杆来启动西部的经济开发和生态保护，否则像现在这样，头疼医头、脚疼医脚，治表而不治本，国家财政根本补贴不过来，千疮白孔的西部生态很难从根本上好转。

2.2 水资源管理制度

在这里我想向大家推荐两本书：《黄河断流与黄河水权制度研究》（常云昆著，中国社会科学出版社出版），《美国地方政府》（美国奥斯特罗姆等著，北京大学出版社出版）。常云昆老师对黄河断流及全流域水资源的分配、使用中存在的问题作了系统的论述，并列举和比较了世界上主要的水权制度。此书调查深入，论述翔实，很有实际价值，我读后深感钦佩和赞同。我感到黄河的问题是西部河流湖泊在水资源利用上存在的普遍问题。在这里我想强调的是，对于任何一条西部的河流，对于任何一个西部的湖泊，我们首先必须要让它们能够存活，只有它们能够存活，我们人类才有可能利用它们。它们的干涸消失也就是它们的死亡，它们都死亡了对我们就好象慢性自杀。只有从全流域水资源综合管理的角度入手，进行水权制度的变革，国家强力实行水源保护，才能从根本上扭转现有的局面。

我在这里提到的《美国地方政府》一书，主要是有以下的启发：在我国从中央到地方，从东部到西部，各级政府的部门结构和职能几乎是完全一样的，而实际的情况是，由于东西部差别很大，基层政府在所面对的主要工作和所需承担的社会职能上也是差别很大的。在美国西部地广人稀的地区，其政府部门少，人员少，主要工作大致如下：①财政税收、②水资源利用及污水处理、③道路、交通及公共财产管理、④消防和警察、⑤垃圾处理和环境卫生等公用事业。而且，在干旱及半干旱地区，水资源的利用和保护是当地政府工作的重要内容。而我这6年来，在内蒙看到许多河流都因上游过度用水而造成中下游断流，长期断流又造成河道淤堵、水利设施废弛。一旦遇到上游降水集中，需向下游泄水的时候，临时疏通河道根本来不及，于是中下游周边的村庄便要遭殃，淹没了村庄、道路与田地，之后再通过民政部门一层层向上要救灾款，救灾之后河道仍旧没有人疏通，水利设施仍旧没有人建设，抗灾害能力仍旧很弱。而实际上，这所谓的洪水本身水量并不大，根本就没有流到下游，如果河道通畅，这宝贵的上游来水如果真能顺流而下，恐怕连给下游的河床湿湿地皮的水量也不够。

所以我们建议用救灾的钱防灾，治理河道应该是当地政府的常规性工作，禁止上游过度用水，在全流域范围内确保水资源的科学、合理分配，将取水、用水与污水处理作为同等重要的工作，改进并完善现行的水资源管理制度。

2.3 村民自治法的误区

现行的村民自治法有两大误区：

（1）民选的村委会与政府任命的党支部在行使职能上出现矛盾怎么办？

（2）村民经投票产生的具有法律效力的决议与现行法律法规一旦产生冲突，应何去何从？

我们在这里提到村民自治法，其主要原因就是因为集体土地都在村委会的管辖范畴里，谁当村长谁说了算，谁当村长谁就有权卖地——卖村上集体所有的荒地，甚至连河道、湖泊也都可以一起卖掉，而卖地的钱很少有对村民公开报帐的，往往村长自行支配，顶多也就是村书记加上村委会那几个人有参与的可能性。于是在荒地较多或有其它资源的村庄，争当村长的实惠显而易见，而村长的当选大多都不是民主选举产生的。由于我国农村近50年来人口流动性很差，宗族势力已经形成，哪个家族势力大，便选出自己的代言人，随后便可享有村里的资源。另外两种情况是通过贿选和武斗，来搞定村委会的班底，以便获利。真正民主的选举和有效公正的村级政府只是凤毛麟角。

这样的村民自治法加上现行的土地制度直接导致了土地承包的混乱和涸泽而渔的情况。有些村长在任三年，把能卖的荒地全卖光，卖地的钱也全部花完，造成后任无利可图，当村庄全面沙化，国家下任务治理的时候，这个村长已无人愿当了。

近年来，围绕土地和村民自治法产生的问题很多，百姓上访告状的很多，矛盾和积怨都已不少。在我看来，村民自治法应该废除，农村居民也好，城镇居民也好，所有的民事问题都应在民法的调整范畴内来面对和解决。行政和司法各自独立，政府部门只设到到旗县一级就够了，在乡镇可以有派驻机构，村一级不用设政府的行政组织，所有公民只要面对法律去平等地承担他们的义务和责任就够了。

2.4 严重缺失的政府职能，公众参与及社会舆论功能

政府应是公共事务的管理者，应是公共产品和服务的提供者，而不是国家资源的垄断者、命脉行业的经营者。

造成了今天这种生态退化、资源枯竭的局面，和政府行政职能的缺失密不可分。我们国家的政府善于抓权、抓钱，有错时善于“批评和自我批评”，没错时善于歌功颂德。就是不善于提供公共产品和服务。

而政府即使该干的都没干，不该干的全抢着干了，公众也没有说话的地方，公众也没有参与的途径。因为舆论掌握在执政党手上，永远的异口同声其实与万马齐喑无异。这会使公众逐渐丧失独立思考和独立表达的能力，于是国家会僵化。民族会衰落。在中国，除了党报党刊就是告诉人们如何吃喝玩乐的小报花刊，除此以外，关于正经事的媒体太少了，忧国忧民的声音太小了，如果这个国家真的是国泰民安、健康发展也罢了，可实际看到的，令人痛苦不堪的事情却又那么多，许多令人忧虑的国家大事长期得不到解决。

比如我们今天看到了严重的水土流失现象总想去追究原因，只有找到原因才有解决之道，而解决之道如果触及这个国家的现行制度，我们往往就无力推进了。而做些力所能及的事情往往是治表不治本的。或许“治表不治本”比什么也不治要强，这话也对，但我认为这个国家只有形成治本的力量和行动，才能真正带来制度的进步，才能真正走上健康发展的道路。

如果打开地图，看看我国西部所处的纬度，看看其地貌、土壤、降水量、光照、无霜期等大自然赋予的客观条件，我们会发现老天爷待我们不薄，世界上有很多自然条件不如我们的地方都已经建设得比我们进步、美丽而且繁荣，同样作为人类的子孙，我们凭什么就要坐视大好资源的荒废甚至成为全世界的生态包袱。我们应该有设计国家制度的能力，有自我更新和进步的能力，我们应形成强大的执行力，将理想变为现实。

我觉得，这中间的每一个字，都胜过千言华丽的辞藻。

在这个世界上，总有一些人在别人喧嚣的时候，坚定地追寻着自己的梦想。

七千五百亩草场，六百头牛，二十万棵树。

如果能给地球留下这样一份遗产，任何人都应该为之骄傲。

枯燥的数字背后，隐去了其间的艰难。没有什么抱怨，有的只是追梦的脚步。

许文丽说：“我只不过是还原了这块土地应有的价值。我们这儿，本就应该是一块美丽富饶的土地。”

事实上，我把这样的人，就叫做中国的脊梁。

我们的专家中，有头脑的很多，但真的去种了树，养了牛的却太少，我们真的需要那样多的头脑？

还是脊梁多一点吧。