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相对人不服复议机关作出的不予受理申请的决定能否以复议机关为被告提起行政诉讼？ 发布日期：2011-02-28      浏览 219次       董永华等诉重庆市人民政府拆迁行政复议案       [案情]       上诉人 (原审原告)：董永华等108户居民。       被上诉人 (原审被告)：重庆市人民政府。       一审法院经审理查明：董永华等108户被拆迁户，因垫江县桂溪镇北苑小区旧城改造，于1998年得知垫江县人民政府颁发给县有关部门的垫府发【1998]】2号《关于认真做好北苑小区旧城改造房屋拆迁补偿安置工作的通知》，认为该通知对北苑小区范围内的被拆迁人具有强制力，对原告的权利、义务产生了实际影响。期间不断地向垫江县人民政府申请复议，要求撤销该文件。2000年7月7 日，垫江县人民政府发出《行政复议告知书》，告知董永华等人应当自接到告知书之日起向重庆市人民政府申请复议。2000年7月22 日，原告向重庆市人民政府提起复议申请，重庆市人民政府于2000年8月7 日作出渝府复裁 【2000】15号不予受理裁定。       [审 判]       重庆市高级人民法院经审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法》)第二十五条第二款、最高人民法院《关于执行 (中华人民共和国行政诉讼法)若千问题的解释》(以下简称《解释》)第二十二条以及 《中华人民共和国行政复议法》(以下简称 《行政复议法》) 第十九条的有关规定，在下列三种情况下，人民法院可以复议机关为被告，对其行政复议行为进行合法性审查：（1） 复议机关改变原具体行政行为而作出复议决定，公民、法人或其他组织对该复议决定不服的；（2）复议机关受理复议申请后，在法定复议期限内不作出复议决定，公民、法人或其他组织对复议机关的不作为不服的；（3）法律、法规规定复议前置，行政复议机关不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的。纵观本案，对于原告的复议申请，被告既然不予受理，就谈不上复议决定是否改变具体行政行为，也谈不上在法定期限内不作出复议决定的不作为，本案原告申请复议，并非提起行政诉讼的前提条件。在非复议前置前提下，当事人对复议机关不予受理裁定不服而起诉，要求人民法院立案受理，缺乏法律依据。故原告要求人民法院判决撤销被告不予受理其复议申请的裁定依据不足。根据 《解释》第四十四条第一款第 (一)项之规定，裁定如下：驳回原告起诉。案件受理费100元，其他诉讼费100元，由原告负担。       董永华等人不服一审裁定，向最高人民法院提起上诉称：根据 《行政复议法》第十九条、三十条以及 《解释》第一条、第十二条的规定，被上诉人所作的渝府复裁【2000】15 号行政裁决是可诉的行政行为，上诉人向原审人民法院提起诉讼，符合法律规定，所列被告是正确的。被上诉人所作的渝府复裁【2000】15 号行政复议裁定书，对上诉人的权利和义务产生了实际影响，属于可诉的具体行政行为。重庆市人民政府辩称，根据《行政复议法》第十九条规定的精神，上诉人对重庆市人民政府提请审查的行政行为非复议前置，重庆市人民政府做出不予受理复议申请的决定，上诉人不能将此决定作为被诉对象。       最高人民法院经审理认为，对重庆市人民政府作出的不予受理复议申请的决定可以提起行政诉讼，原审驳回起诉是错误的，遂于2001年6月13 日作出（2001）行终宇第1号行政裁定，指令重庆市高级人民法院继续审理。       重庆市高级人民法院重审后，作出一审判决。判决认为，垫江县人民政府发布的《关于认真做好北苑小区旧城改造房屋拆迁补偿安置工作的通知》，是以文件的形式下发到桂溪镇人民政府、县府各部门、县属各企事业单位，并抄送到县委相关部门，末发小区内的被拆迁单位和被拆迁户。但实际上，有关部门已将文件内容通过各种形式告知了北苑小区的拆迁户。从针对的对象看，尽管范围限于北苑小区，但并没有特指小区内的某个被拆迁单位或被拆迁户，而是泛指位于小区内的全部被拆迁单位和被拆迁户；从效力上是否可反复适用看，尽管该文件因北苑小区的拆迁而产生，也将因北苑小区拆迁结束而终止其效力，但在拆迁期间，对小区内的不同单位和个人均可反复适用;从效力的时间性看，该文件并不是对已存在的事实给予的法律评价，只对被拆迁人将来的行为有拘束力，而不对被拆迁人过去的行为有拘束力。从内容上看，虽然对限期搬迁、补偿标准、奖惩手段等作了规定，但从庭审调查看，该文件并不具有强制力，并非所有的拆迁人与被拆迁人都遵守了该文件的规定，而采取了另外的方式完成拆迁。最重要的，从能否进入执行程序看，依据该文件不能直接进入执行程序。作为强制执行的依据，只能是行政机关针对具体的人和事所作的具有个别性质的行政裁决或决定，而不能是一种对象不明的原则规定的规范性文件。综上所述，垫江县人民政府所作的垫府发(1998)2号文，具备了抽象行政行为的所有特点。被告重庆市人民政府以原告所申请事项属于抽象行政行为为由裁定不予受理正确。但在适用法律时，只适用了《行政复议法》第九条、第十七条规定，没有适用《行政复议法》第六条即行政复议的受案范围，属于引用法律不全，但该瑕疵不影响其定性。根据《行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定，判决如下:维持重庆市人民政府渝府复裁【2000】15号不予受理行政复议裁定;案件受理费200元，其他诉讼费900元，计1100元，由原告负担。       董永华等人不服，提出上诉称，垫江县人民政府所作的垫府发(1998)2号文所针对的对象是北苑小区的全部被拆迁单位和被拆迁户，人数是确定的。该文件只适用于北苑小区内确定的被拆迁单位和被拆迁户，其效力不及于其他对象，不能反复适用。根据该文件的规定，未在拆迁期限内完成拆迁的，将被依法强制拆迁，因此该文可以直接进人强制程序。综上，垫江县人民政府垫府发(1998)2号文是享有国家行政权的行政机关以自己的名义作出的，对相对人的权利义务产生了实际影响，属于可诉的具体行政行为。因此，一审判决维持重庆市人民政府不予受理上诉人复议申请的裁定是错误的。       垫江县人民政府答辩称，第一，垫府发(I998)2号通知所指向的对象是不特定的。该通知所针对的对象是"凡纳入北苑小区旧城改造范围内需要拆除的各类房屋及附属物和电力线、通讯线、广播线、电视闭路线、自来水管、天然气管(简称'四线两管')"。其所针对的对象，既有该旧城改造范围内需拆除的各类房屋，也有上述"四线两管"，还包括各类违法建筑物。该通知不仅仅针对董永华或某一个被拆迁人。第二，垫府发(1998)2号通知可反复适用。该通知既涉及被拆除房屋的拆迁、安置补偿，也涉及小区房屋建设、买卖、税收优惠、"农转非"等等事项。只要小区范围内的拆迁、安置补偿、房屋建设、买卖、"农转非"指标的安排等等事项没有结束，该通知将在北苑小区范围内反复适用。第三，垫府发【1998】2号通知不能直接进入执行程序。根据1999年《重庆市城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定，若拆迁人与被拆迁人就拆迁安置补偿问题不能达成协议的，必须先经行政裁决程序，才能寻求司法救济。第四，垫府发【1998】2号通知的外部表现形式和具体内容也符合抽象行政行为的特征。       最高人民法院经审理认为，垫江县政府作出的垫府发【1998】2号通知中有关拆迁补偿安置的标准、办法以及未按通知执行的法律后果等内容涉及到当事人权利义务，上述内容针对的对象是特定的，即北苑小区的全部被拆迁单位和被拆迁户。上述内容的效力只适用于北苑小区旧城改造范围的被拆迁单位和被拆迁户，其效力不及于其他对象，不能反复适用，一旦北苑小区的拆迁工作完成，该通知即失去其效力。该通知第二条第(一)款规定，对个别超过拆迁公告规定的拆迁期限，并经拆迁动员单位督促后，仍拒不拆、搬的，在给予一定经济惩罚的基础上，依法实施强制拆除。该规定不仅为相对人设定了义务，而且规定一旦相对人未履行义务，将直接承担被强制拆除的法律后果。综上，垫江县政府垫府【1998】2号《关于认真做好北苑小区旧城改造房屋拆迁补偿安置工作的通知》中含有具体行政行为的内容，根据 《行政复议法》第二条、第六条的规定，属于申请复议的范围。重庆市人民政府认为该通知属于抽象行政行为、不属行政复议的范围的理由不能成立，其作出的渝府复裁【2000】15号行政复议裁定书主要证据不足，适用法律错误，应予撤销。 重庆市高级人民法院（2001）行重字第8 号行政判决维持重庆市人民政府的渝府复裁 【2000】15 号行政复议裁定，属于认定事实不清，适用法律错误。上诉人的上诉理由成立，应予支持。本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第 (二)项、第六十一条第 (三)项的规定，判决：撤销重庆市高级人民法院(2001)行重字第8号行政判决；撤销重庆市人民政府渝府复裁【2000】15 号行政复议裁定;由重庆市人民政府重新作出具体行政行为。       [评 析]       一、复议机关作出的不予受理复议申请的决定是否可诉       1、本案被上诉人重庆市人民政府作出的不予受理复议申请的裁定，既不属于《行政诉讼法》第二十五条所规定的"复议机关决定维持原具体行政行为的"情形，也不属于《解释》第二十二条所规定的"复议机关在法定期间内不作复议决定"的情形，故本案不适用上述两条规定。即使认为被上诉人所作的不予受理复议申请的裁定属于积极的不作为，那么也应适用《解释》第二十二条的规定，当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。       2、《行政复议法》第十九条规定的是复议前置的案件在什么情况下以及在多长时间内可以向人民法院提起行政诉讼，并没有规定当事人对复议机关作出不予复议决定应以谁为被告的问题。       3、根据《行政诉讼法》第二十五条第二款、《解释》第二十二条、《行政复议法》第十九条，出现上述三条所规定的情形，当事人不服向人民法院提起行政诉讼，应当以复议机关为被告。但并非只有出现上述三条规定的情形才能以复议机关为被告，向人民法院提起行政诉讼。《行政诉讼法》、《行政复议法》和《解释》均未对当事人不服复议机关作出不予受理复议申请的裁定，应以谁为被告作出限制性的规定。对于行政纠纷，政机关拥有更丰富的专业知识和经验，由行政机关先行复议，当事人不服再提起行政诉讼，更有利于法院查清事实，作出正确裁判，也有利于节约人民法院的审判资源，减轻行政诉讼案件对人民法院造成的负担。因此当事人有权决定是以作出原具体行政行为的行政机关为被告，还是以复议机关为被告。董永华等人认为复议机关不予受理的裁定侵犯其合法权益，以复议机关为被告向人民法院提起行政诉讼的，人民法院应予受理。一审法院驳回董永华等人的起诉，属认定事实不清，适用法律错误。       二、如何区分具体行政行为和抽象行政行为       根据《解释》第三条规定，"具有普遍约束力的决定、命令"，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。根据该条的解释，判断一个行政行为是具体行政行为还是抽象行政行为主要从以下几个方面来把握，即:针对的"对象是否特定、能否反复适用、能否直接进入执行程序。本案中，垫江县人民政府作出的垫府发(1998)2号通知有关拆迁安置工作的组织管理、拆迁补偿安置工作领导小组人员的确定等内容不属于可诉的行政行为;但该通知中有关拆迁补偿安置的标准办法、未按通知执行的法律后果等具有涉及相对人权利义务的内容则属于可诉的具体行政行为。理由如下:       1、通知中的上述内容针对的对象是特定的。对象是否特定，不在于它所针对人数的多少，而在于对象的确定与不确定。抽象行政行为的对象是不确定的，无法统计。具体行政行为的对象是确定的，尽管有时涉及到的人很多，但是确定的、可以统计的。本案中，垫府发(I998)2号通知所涉及的对象是特定的，即北苑小区的全部被拆迁单位和被拆迁户，人数是确定的。不能因为行政行为没有列举相对人的名单而否认其对象的特定性。       2、该通知不能反复适用。具体行政行为原则上只对特定的对象适用，其效力不及于其他对象;抽象行政行为则可以反复适用。这种反复适用应当理解为对事件或事项的反复适用，而不是对人的反复适用。该通知只适用于北苑小区内确定的被拆迁单位和被拆迁户，其效力不及于其他对象，不能反复适用，一旦北苑小区的拆迁工作完成，该通知即失去其效力。       3、能否直接进入执行程序。具体行政行为具有直接的执行力；而抽象行政行为不能作为直接的执行根据，必须有一个具体行政行为作为中介，才能进入执行程序。该通知第二条第 (一)项规定，对个别超过拆迁公告规定的拆迁期限，并经拆迁动员单位督促后，仍拒不拆、搬的，在给予一定经济惩罚的基础上，依法实施强制拆除。该条规定不仅为相对人设定了义务，而且规定一旦相对人未履行义务，就要强制执行，无需行政机关再作出一个具体行政行为后，才能强制执行。       综上，垫江县人民政府垫府发 (1998)2号 《关于认真做好北苑小区旧城改造房屋拆迁补偿安置工作的通知》中含有具体行政行为的内容，根据《行政复议法》第二条、第六条的规定，属于可以申请复议的范围。重庆市人民政府认为该通知属于抽象行政行为、不属行政复议的范围的理由不能成立，其作出的渝府复裁【2000】15号不予受理复议申请通知书主要证据不足，适用法律错误，应予撤销。一审判决维持重庆市人民政府复议裁定，属于认定事实不清，适用法律错误。故最高人民法院二审判决：撤销重庆市高级人民法院（2001）行重字第8号行政判决;撤销重庆市人民政府渝府复裁【2000】15号行政复议裁定;由重庆市人民政府重新作出具体行政行为。（撰稿人：马永欣）