地方改革试验区涌现

如果说，30年前的深圳特区、20年前的浦东新区、10年前的西部大开发都是万众瞩目的焦点，那么近年来，当大量的国家区域规划涌现时，“国家区域战略”这块“金字招牌”如何从数量转化为质量已经成为人们关注的焦点。

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“特区”涌现

2008年2月，广西北部湾经济区发展规划获得国务院批复，由此开启了新的“特区”时代。

北部湾之后，如雨后春笋般，又涌现了10个国家级区域规划。它们分别是珠江三角洲地区、江苏沿海地区、关中—天水经济区、辽宁沿海经济带、中国图们江区域、黄河三角洲高效生态经济区、鄱阳湖生态经济区、皖江城市带承接产业转移示范区、长江三角洲地区、山东半岛蓝色经济区。

在近三年时间，国家也在继续增设综改试验区，在上海浦东、重庆、成都、武汉城市圈、长株潭城市群的基础上增加了天津滨海、沈阳和山西。另外，还出台了若干针对区域经济社会发展的指导意见。

为何在“十一五”时期密集出台如此多的区域战略规划？这是国家区域社会经济发展的需要，也是形势所逼。

近年来，在经济发展中，工业的无序、无度开发表现严重。2002年，新一轮的重化工业兴起，为追求发展速度，不管有没有条件的地方都在搞。结果是，全国各地的重工业比都超标，沿海地区达到60%以上，有的地方甚至超过了80%，产业结构急需调整；而在华北，有些严重缺水的地方却在搞高耗水、高耗能的重工业，造成当地水资源枯竭；在南方地区，一些环境容量很小的地方却布局了一些资源性工业，超越了生态环境的承载力，导致当地环境资源遭到严重破坏。

中国社科院工业布局与区域经济研究室主任陈耀说：“这促使国家必须对区域进行规划，明确地方的定位、目标、工业和生态布局，以及在国家战略中的地位。”

相对于规划，综改试验区是以“改革”为内容，目标是解决问题、探索实践，鼓励地方“先行先试”。

由于国家给予“综改试验区”与“区域规划”同样力度的政策支持，它们已经成为带动地方发展的引擎。目前，我国的综改区分别有为“开发、开放”而设的上海浦东和天津滨海；为建设资源节约型和环境友好型社会而设的“武汉城市圈”和“长株潭城市群”；有突破城乡二元结构，实现城乡统筹发展的成都和重庆；探索 “新型工业化”的辽宁沈阳；探索“资源性经济”的山西。

除了“区域规划”和“综改试验区”之外，中共中央、国务院的“指导意见”也是支持区域发展的重要文件。相对于“区域规划”和“综改试验区”来讲，指导意见更偏重指导性，政策层级更高，主要针对特殊区域和有被关注问题地区的发展。例如，2009年5月，国务院通过《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》。

除了海峡西岸经济区、海南国际旅游岛等备受关注的指导意见外，国家针对西部大开发、中部崛起、长三角的发展都出台过指导意见。另外，还有不少指导意见未被公众广泛关注。

与上世纪80年代国家所设立的“特区”、“国家级经济技术开发区”相比，如今，国家给予的区域政策并没有本质上的不同，只是覆盖范围从较小范围的工业园区和城市个体扩展到更多的省区、更大范围的城市群和跨省区域。

“与东部政策相比，中西部的政策是一致的，不同的是具体措施不同。”国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成告诉《中国经济周刊》。

至此，中国的发展区域已成百花齐放之势。“如果说改革开放前20年，是东部一极带动中国经济的发展，那么在1999年西部大开发后，中国区域在多极化发展。这好比动车组，不再是一个火车头带动，而每节车厢都有自己的动力，就加快了发展的速度。”陈耀对《中国经济周刊》说。

地方的渴望

纵观各地，在我国31个省（市、区）中，只有浙江、黑龙江、贵州等少数省份没有国家规划，其余都已进入国家战略之中。未来，新的国家区域战略还将陆续出炉。各地依然在激烈的角力之中。

2010年12月21日，国务院《全国主体功能区规划》，其中“中原经济区”被列入国家“重点开发区域”。河南省发改委副主任张廷建介绍， 这是国家第一次将中原经济区写入国家文件，标志着中原经济区建设已上升到国家战略层面。

根据《全国主体功能区规划》，此次被列入重点开发区域的除了“中原经济区”，还有冀中南地区、太原城市圈等17个区域。

一位专家对记者表示，主体功能区颁布以后，河南的记者纷纷打来电话，要求采访“中原经济区”的问题，这让他很为难，规划内容中只是提到“以郑州为中心的中原城市群部分地区”。他认为被列入《全国主体功能区规划》与“中原经济区”规划获国务院批复是有区别的，“中原经济区”规划尚未被国家批准。

在此之前，“中原经济区”的概念则已经提了好多年，2010年，河南省政府起草“中原经济区”规划，并上报国务院。一年过去，国家批复了3个区域规划——皖江城市带区域规划、山东半岛蓝色经济区规划、长江三角洲区域规划，同时还有沈阳、山西两个“综改试验区”，“中原经济区规划”还没有动静，但地方对于国家战略区域规划的渴望依然强烈。

“在中部，中原经济区没有批，去年年底让山西拿到了综改试验区，中原经济区以后能否批复，依然是一个问号。”一位业内人士如此描述。

现实中，国家战略规划依然是稀缺资源也是带动地方发展的一个跳板，因此一个主题的规划甚至被几个地区争抢。

“山东半岛蓝色经济区”是“十二五”开年的第一个国家区域规划，也是我国第一个以“海洋经济”为主题的区域规划，但人们看到的是，在其获批的背后，浙江和广东都在打“海洋牌”。

“到如今，很多地方都将争取进入国家战略作为重要工作之一，这种思路已经被普遍接受，在争抢中很多地方难免有了这种心态——如果其他地区有了，我这个地区也得有，有总比没有好。”中国人民大学公共管理学院教授陈秀山对记者说。

另外，国家区域战略本身的利好也是巨大的诱因。“在博弈的过程中，一旦争取到国家支持就会对地方发展有利。一方面，区域发展上升到国家战略，它的影响力最广；另一方面，如果地方政府不去争取，就会错失良机，在今后的发展中就处于一个不利的位置，就可能被政策边缘化，对未来的招商引资会影响很大。”陈耀说。

“因而，无论有没有国家战略规划的必要，争取国家政策就成了地方政府的‘必修课’。”一位专家如此调侃。

但也有人认为，地方大可不必如此。与20年前沿海城市开放开发相比，如今的区域发展环境已发生了巨大变化。那时候政策效益大是基于国家战略的稀缺性，而且，当时国家正处于计划经济向市场经济转变的初期，总体上是由国家控制着整个资源，谁的政策松动一下谁就有了市场。而如今，在中西部的很多地区都具备了自身发展的工业基础，自我发展的能力大大提高。

陈秀山认为，地方发展也不一定非要获得巨大的外部资源或政策上的优惠。各地发展的现实成效证明，对于国家战略规划的申请还是要回归到自身发展的需求，切实进行改革创新，而不是仅仅去争一顶“帽子”。

既要竞争也要融合

对于有些区域，“帽子”就不是那么重要了，解决区域经济“一体化”的问题倒是更加迫切。

长三角是东部最先发展的区域。近年来，上海的工业已经开始往江苏、浙江两省转移，此时，作为中央直辖市，上海与江浙之间的协作显得尤为重要。然而，当上海的企业将工厂转移到了浙江嘉兴，而研发中心和管理中心留在上海，这就产生了一个疑问，工厂所创造的GDP是属于浙江还是上海？大规模的转移后，是否会造成上海GDP的下降？这些因行政体制而产生的问题成了产业转移的障碍。

在湖南省，长株潭城市群的经济一体化已经提了20年。虽然只囊括三个城市，但三城之间存在相互竞争，而且各自管辖，三城融合仅仅局限于通信和交通领域，真正的经济一体化尚未开始。

一个省区内部的经济融合尚很困难，那么跨省区城市之间的一体化就更不容易了。在“十一五”期间，国务院曾有一个部署，计划编制几个跨省区域规划，重点是长三角、京津冀、东北和成渝四大区域。

在具体实施中，东北规划编制得最快，并在2007年获得国务院同意；长三角的区域规划则是孕育了10年，2010年5月24日才被国务院正式批复。而京津冀和成渝经济区则一直在国务院审批之中，至今尚未出台。

其实，京津冀和成渝内部，城市之间的竞争远远大于合作，这很难让几大城市变成吃一锅粥的自家人。

2010年9月，重庆与成都对于全球第二大笔记本代工厂台湾仁宝落户的争夺让两个城市之间竞争升级。一直试图吸引仁宝落户的重庆发现，仁宝携几十家配套企业在考察了重庆同时，也考察了四川成都、绵阳等地，还在相应市、县召开“仁宝集团笔记本电脑配套产业对接会”，这让重庆市政府倍感压力。

而对此事，成渝还打起了口水战，有媒体报道，重庆官员指责对方采用“抄袭”、“散布谣言”等方式赢得竞争，另一方的网民则据理力争，群起攻之。一时间，成渝之间旧怨未了，又添新恨。

近几年，围绕英特尔、富士康在内的一大批项目，重庆与成都之间的竞争早已白热化，成渝双方比经济条件、比优惠政策，几乎在每一个项目上都展开争夺。如此之下，让成渝握手言好谈何容易。

除了竞争关系之外，重庆与成都发展程度的差异也是导致不易融合的直接原因。作为中央的直辖市，近年来，重庆抢到了很多优先的政策，拿到了陆港建设、两江新区等政策，发展势头很猛。在这种情况下，城市更愿意为自己着想，不愿下嫁。

对此，关中—天水经济区有了新的探索。关中—天水经济区横跨陕西、甘肃两省，由于处于同一个产能区，两省经济往来密切，企业经常同时面对两省的管辖，有的企业甚至设立了两套班子分别处理陕西和甘肃的事务。为打破这一局面，两省在政府领导班子中抽调人员组成“关中—天水经济区管委会”，管委会如同一个两地一体化的行政机构，负责两地事务的沟通和协调。

陈耀认为，必须要建立一个大区域级别的行政机构来进行统一决策和执行，否则难以完全破解体制壁垒。东北三省也曾做过相关探索，建立了类似的“省长联盟”。由于新机构会对现有省区域行政体制造成冲击，对于成渝、京津冀这样跨省大区域来讲，目前可能性还不大。

“在某种程度上，壁垒的阻隔力和市场力会产生博弈，市场力量大就会有突破，比如北京、天津和河北，行政阻隔力很大，但市场力也很大，所以突破了障碍，致使河北的城市与北京、天津的联系就越来越密切。”肖金成说。首钢的搬迁就是市场的力量突破了行政的障碍，最终形成北京和腹地河北之间的产业转移，协同发展。