蔡昉：改革的核心是打破城乡分割的二元结构

                 艾经纬 张越          第一财经日报 2010年08月15日

　中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡昉：改革的核心是打破城乡分割的二元结构

　　“随着户籍制度改革帕累托改进性质的增强，我认为改革条件日益成熟，有望打破悖论。”中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡昉近日接受第一财经日报《财商》专访时表示。

　　作为国内最早研究中国二元经济结构和剩余劳动力的学者，他指出户口的福利含金量造成了户籍制度改革悖论。即越是户口附着较多福利的地区，户籍制度改革越难推进；而户籍制度不改革又无法改变其附着的福利。

　　《财商》：对于重庆推行的户籍制度改革，支持者认为，符合人口登记管理的本质要求；质疑者则认为，农民拿土地换户籍并不公平。对此，您怎么看？

　　蔡昉：改革确实是恰逢其时。中国已经普遍出现了劳动力短缺、劳动力成本上涨的现象，传统的经济增长模式受到挑战，形势迫使各地方政府都要考虑未来经济增长的推动力何在。

　　户籍制度改革，从全国来看，可以通过把农民和农民工转化为市民，提高公共服务特别是社会保护的覆盖率，扩大就业参与率，改善收入分配，进而达到扩大消费需求，把经济发展方式引导到内需驱动的轨道。

　　而具体到特定的地区，政府的动机又不尽相同。例如，沿海发达地区可能更多的是为了解决劳动力供给问题，而重庆目前劳动力短缺问题并不是突出矛盾。可以说，重庆发展的制约是用地。所以，把户籍制度改革与土地问题联系起来，是其改革特色，更是其改革动机。

　　改革需要有激励，像户籍制度这样主要靠政府推动的改革，政府激励也很重要。不承认政府的改革激励，就难以推动改革的实质进展。

　　不过，涉及承包地和宅基地的问题，的确要万分谨慎。我们都知道土地对农民意味着什么，哪怕是已进城的农民。

　　我个人的判断是，中国农业已经不再是剩余劳动力的蓄水池，农村劳动力向城市的转移是不可逆的。但是，这是就整体趋势而言，具体到农民个人，还是存在进城风险的，要给他们回旋的余地。重庆给退还土地留出了三年期的余地，更好的方式则是让农民自愿地、用市场的方式退还土地。如果政府真正尊重农民的意愿和利益，那样未必会延误土地及其用地指标的使用。

　　《财商》：重庆本次的户籍制度改革主要面向本地农民，没有提到对外来人口。那么，这样的改革是不是仍没有剥除如您所提的户籍福利？是不是树起了一个更大的藩篱？

　　蔡昉：这的确是个问题。重庆户籍制度改革的受益者主要是本市户籍的农民，改革还没有惠及到外地农民工。当然了，重庆不是一个典型的外省农民工流入地，因此，目前的改革局限在本市居民也无可厚非。

　　但就中国总体而言，户籍制度改革急需破题的是如何实现跨省流动农民工及其家属的市民化。我国目前有1.45亿跨乡镇流动的农民工，跨出省界的超过一半。如果各地都采取重庆、广东限于本省户籍人口的改革模式，流入沿海地区务工的中西部农民工，是不是只能回到本省去参与城市化过程？

　　不过，我说的那个“如果”并不成立。中国有31个省、市、自治区，600多个各级城市，每个地区推动户籍制度改革的动机有所差异，所以，既不应从一个地区的改革局限性而诟病该项改革试验，也不必以此作出整体的悲观判断。

　　实际上，在一些强烈感受到民工荒的发达地区，以降低落户条件为特征的户籍制度改革，也并没有仅仅限于本地户籍人口。改革需要多样性，也应该允许多种探索模式的存在。

　　《财商》：从户改的历程来看，改革的力度时强时弱，地区间差异较大，那么，户改是否可以视为是受城市化进程的需要而被动推进的呢？

　　蔡昉：如果我们从比较广义的角度定义户籍制度改革，即从政府和社会的角度看对劳动力流动的态度越来越友好，从结果的角度看，劳动力流动力度增强，规模越来越大，可以说改革是被经济和社会发展的阶段性变化，以及相应产生的制度需求所推动的。

　　从上世纪90年代我们就可以看到，每当城市对外来劳动力需求强烈时，农民工面临的居住和就业环境就比较好，而当经济形势趋紧，就业压力大时，他们往往受到不公正的待遇。

　　从2004年民工荒普遍出现以来，整体就业形势发生了根本性的变化，中国经济迎来刘易斯转折点。与此相适应，制度需求和制度供给格局也发生了变化。从制度需求的角度，当劳动力不再是无限供给之后，农民工有了更多的就业机会，可以用脚投票了，并用此方式表达其制度需求，如更高的工资、更加稳定的居住和就业、均等享受的公共服务，等等。

　　从制度供给的角度看，一方面，城市对于外来劳动力的需求变得越来越具有刚性，因此，劳动力输入地政府过去招商引资的积极性，部分地转移到对人力资源的吸引上面，因此，各地纷纷尝试各具特色的户籍制度改革。

　　另一方面，保持经济增长可持续性，要求启动城市化这个新引擎，而农民工无疑将扮演重要角色。因此，城市政府在与城市化有关的诸多制度变革领域都有所动作，甚至在一些方面已经有所作为。所以，城市化的需要推动政府改革户籍制度，是合乎规律的。

　　《财商》：您的户籍制度改革主张是什么？改革的核心是什么？

　　蔡昉：户籍制度改革的核心是打破城乡分割的二元制度结构。我说的分割既是指妨碍生产要素合理配置的劳动力市场分割，也是指造成城乡均等享受发展成果的公共服务体系分割。

　　前者解决的是经济增长源泉问题，过去30年的经济成就就是直接得益于劳动力流动的扩大。后者解决的是社会公正和公平问题，解决的是经济发展成果的分享问题。所以，我倡导用剥离户籍制度本身所附着的公共服务的方式，推进这一改革。

　　其实，我赞成两条腿走路。一个是尽快把户籍制度的含金量去掉，降低城乡在各种基本公共服务领域上的落差，这可以进一步为改革创造条件。我们近年来加快了农村社会保障体系的建设，以及将农民工纳入城市的社会保护范围等等，就属于在这个方面的努力。另一个则是用降低门槛的方式，使尽可能多的农民和农民工在城市落户。一步放开不现实，所以我们从一定的起点出发加快改革。过去是落户门槛太高，所以，从降低门槛入手，是可行的改革推进方式。

　　《财商》：如何打破户籍制度改革中的悖论？能不能形成一种帕累托改进式的改革？

　　蔡昉：帕累托改进式的改革，是指这种改革可以在不伤害任何一个群体利益的前提下，至少使其他一个群体获益。

　　中国的改革，在早期的时候有很多领域，改革收益十分明显，改革成本却比较低，因此，可以形成帕累托改进式的改革。如在农村实行家庭联产承包制的改革，在城市对国有企业进行的放权让利式的改革，都具有帕累托改进的性质。

　　哪些领域的改革可以形成帕累托改进，哪些领域不行，并不是绝对的，而是随着时间的推移而变化的。随着对制度需求和供给的变化，一项改革的收益和成本都可能发生变化，一旦改革收益大到可以弥补改革成本时，改革的帕累托改进性质就出现了。

　　或者，我们也可以用一个更贴近的术语：一种改革，如果其收益总体上大于成本，以至可以用改革所取得的收益来对损失进行补贴，这种改革可以被称为卡尔多式的改进。

　　随着刘易斯转折点到来，劳动力短缺现象出现，政府财力也大大增强，这时，户籍制度改革就具备了一定的帕累托改进性质，至少可以进行卡尔多改进式的方式推动。

　　更具体地说，城市越来越离不开外来劳动力，城市建设也需要把新市民作为需求的来源，这都赋予户籍制度改革以帕累托改进的性质。在不那么直接的意义上，如稳定劳动力供给以延缓人口红利的消失、缩小城乡差距改善收入分配、提高城市化水平以适应小康社会目标，也都具有卡尔多改进的性质。

　　以前写文章提到户籍制度改革的悖论，现在我认为，改革条件日益成熟，有望打破这个悖论。

　　《财商》：放眼全国，户籍制度改革呼声很高，但推进较慢，问题集中在哪？

　　蔡昉：本世纪以来，各地对于户籍制度改革的呼声很高，也纷纷实践。但是，正如你说的，进展不大。经验表明，关键还是处理好户籍制度中所包含的公共服务内容。

　　例如，尽管有些地区取消了农业户口和非农户口的区分，似乎大家都是居民了，身份上没有区别了。但改革实质进展不大，因为这样做并没有解决城乡居民在享受公共服务上面的差别。

　　《财商》：解决问题的路径是什么？

　　蔡昉：由于并非所有的城市政府都具备财力，一下子就能解决公共服务均等化的问题，这个改革约束条件，有赖于城乡统筹的社会保障体系的进一步完善。按照社会发展速度，我们可以预期政府为城乡居民提供基本公共服务的水平将大幅度提高，均等程度也会显著提高。这方面的每一步进展，都相应地改进户籍制度改革条件。

　　各地的经验也表明，改革取得实质进展，则是那些实实在在降低了落户条件的地区。中国进入刘易斯转折点之后，许多地方政府积极探索保持经济增长可持续性的新路，其中一些做法就是进行制度改革和制度建设，包括用降低落户门槛的方式改革户籍制度。重庆改革最实在的一点就是，它为农民进城落户设定的条件，不再是可望而不可即的。

　　其实，许多人并没有注意到，在过去十年里，以农民落户为标志的户籍制度改革，效果是很明显的。例如，非农户籍人口比重的年平均提高速度，在1997~2007年期间达到了2.1%，按照国际标准，这也是一个不错的速度。

　　我从事二元经济结构问题的研究，呼吁户籍制度改革已经超过20年了。现在，我总的感觉就是，坚冰已经打破，条件日益成熟，改革曙光在即。