城市化与地方政府的土地收入

　　在当下之中国，城市化进程势不可挡。数据为证：1949年，我国的城镇化率仅为10%。而到2009年，这一数字已达到50%。这意味着在全国13亿人口中，主要居住、工作在城市的人数为6-7亿。以1978年改革开放到现在共32年计，平均每年有超过7000万的人转移到城市。中国城市随之而呈爆炸式的增长。
 　　快速的城市化、工业化对城市的公共设施、公共服务提出了严峻挑战。如果说前几年这方面的压力还限于政府层面、普通百姓对此尚感知不够的话，这几年出现的切切实实的出行难、看病难、上学难和身边日渐污染的空气和永远穿梭不止的庞大人流已让每一个人感受到了居住在城市的巨大压力。典型的例子是伟大祖国的首都北京近来已有了“首堵”之雅称，而即使在成都这样的西部城市，城市摊大饼的势头现在似乎也还看不到边。
 　　钱，钱，钱……到处都需要钱。解决交通拥堵的问题，各方一致认为唯有建设地下、地面、空中的立体交通体系方为根本之道，仅地铁一项，投资即为天文数字；解决看病难的问题，需要建更多的医院，需要培训更多的医护人员，还需对向全社会提供医疗保障，仅此一项五年之中投入就要达8500亿元；建设保障性住房和廉租房，也需要巨大的投入；更别说治理环境，保护生态了……
 　　现行体制下，围绕城市的公共设施与公共服务提供，其资金责任主要落实在在所在城市的政府身上。钱的来源无非两样，一是自筹，二是外引。以后者而论，由于这些城市多为省会城市或省内重要城市，经济相对发达，财力相对富裕，因此往往不在上级政府转移支付的名单之列。余下的就是自筹了。这方面的资金通途又有：税收收入、各类非税收入和债务收入。所有人都知道，地方政府的税收收入一般情况下仅够本级政府“吃饭”和“养人”，用于建设方面的支出往往需要寻求它途。
 　　这几年万众瞩目的“土地财政”即为此例。记得有个资料上说通过出让土地使用权获得资金的做法最早始于广东，后来逐渐为全国各地所效仿。不过，对于任一地方政府而言，一是只有邻近城市的土地方有可观的市场价值，二是这些有市场价值的土地数量理论上总有一个极限值，如何扩大各地可卖土地的实际数量，各地政府就八仙过海，各显神勇了。
 　　“土地整理”是近年来盛行于各地的、用于扩大可卖土地数量的方法之一。
 　　让我简要地解释一下。在我国现行分类管理的土地政策下，土地分为建设用地、工业用地和农业用地，现行法规对于农业用地转为建设和工业农村有严格的限制，极难通过。怎么办？在成都早几年以“三个集中”为主要内容的城乡一体化建设中，就有将历来分散居住的一家一户的农民集中起来，迁入政府修建的、以多层楼宇为主的社区之中，由此置换出农民宅基地指标。有人做过估计，置换比率大约为1：6。更有甚者，是将将边远地区的贫地、瘠地整理成农地，替换那些近城的、真正的农地指标，达到耕地总量不变，但实际上移花接木，即符合了“18亿亩耕地红线”的硬性要求，又实质性地扩大了建设用地的空间的目的。
 　　在解决建设用地指标的同时，依托于高速成长的房地产市场和一再冲高的房价，土地整理给地方政府带来了巨大的收益。前两天在北大参加“城市化进程中的公共财政”研讨会，有一个学界非常有名的教授给了个例子：河北某地，以30万每亩的价格从农民手中收储土地，转手以120万每亩的价格出证给房地产商，政府于是从中获得了90万每亩的级差收入！他说的是某县，如果是大城市，这中间的级差就更令人咋舌了。这是说的土地出让金的地方收入部分，另外还有一部分是附着于其上的房地产生产、交易所产生的种种税费。有一个财政局长告诉我，他那个地方的财政收入70%左右靠的是土地。
 　　问题是，城市政府用这些钱干嘛了？有一种肤浅的看法，认为政府将这些钱作为自己的收益装进腰包中，因此是此轮土地运动的最大受益者。我是研究财政的，我一点都不否认政府里有人借此机会上下其手，从中牟利，也不否认有的地方政府将此中部分资金作为资金或福利发给职工，或是用于吃吃喝喝。但是，我想说明两点，一是在现行的财政管理制度下，所有土地出让收入必须进财政部门的大帐，涉及到具体支用，大多是由当地政府领导集体决策的。换言之，尽管比较弱、尽管不太规范（比如，土地收入不一定向人大报告，或虽然报告了，但没有全部报告），但这笔钱还是处于现制度的监管之下的。
 　　其二也是更重要的，这些土地收入用到了什么方面？据我所知，这笔钱的大部分还是用于了地方的各类建设性支出，比如，道路、各类公用设施等。再说直接一点，对于地方政府而言，庞大的土地收入事实上是城市化、工业化进程中所需庞大资金的主要来源之一。
 　　其三，即使庞大的土地出让收入主要用于城市建设，仍然远远不够。只要稍微体会一下发生在我们身边的城市化、工业化进程，就不难理解背后有多么巨大的资金需要。事实上，除了土地收入，相当多的地方政府还通过筹建本级的各类融资平台来向银行贷款以获得建设资金。前两天，我看到一则关于清查地方政府融资平台的总结报告，据称，经清查，地方政府融资平台的总额达到7万亿左右，以最早搞融资平台的重庆市为例，共设有八大平台公司，如水务控股、城投公司等等，就其名称与业务而言，还真是名至实归，
 　　发展经济学的理论告诉我们，在工业化的初期，政府将大量兴建各类助推经济发展的基础设施，为下一个起飞阶段营造必要的条件。现在中国的情况正是如此。庞大的基础设施、城市设施和公共服务等是地方政府必须面对的不可承受之重。但是，地方政府的可用资金来源又高度受限于现行体制，如在西方国家广泛发行的市政债券在我国至今难觅踪影，“既要马儿跑，也不给马儿吃草”，地方政府不另辟蹊径，又能如何呢？
 　　我一点没有为地方政府辩解的意思。我想说的是，在我们观察、分析或者指责地方政府的行为的时候，必须将地方政府面对的制度条件一并考虑进来，才可能得一个更完整的图画。进一步地，只有正确识别了地方政府行为的原因，我们才可能开得出一帖对症的药方。以上述所言而论，如果想扼止地方政府在土地方面的不当行为，则必须为地方政府开辟出应对城市化巨额资金需求的正常通道。这就是贾康所长所谓的“开前门，关后门”，允许地方政府发行债券，阳光融资，将有关债券管理与风险问题一并置于市场下中，地方政府既有获得资金的渠道，也要暴露在风险之中，承担自己行为的后果。
 　　总之，我认为不能简单地说地方政府行为不理性，或是干脆给地方政府贴上一个“恶”的标签。现象是极其复杂的，也是相互勾连的，需要做面面观。不明白此中况味，就难以提出切实的解决问题之道。