让手产生静电魔术:关于洪水保险1

关于洪水保险1

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杂谈

　　早在今年两会期间，就有四位全国政协委员提交提案指出，1998、1999两年，长江流域发生的洪水灾害造成了巨大的经济损失，中央和地方政府为防范洪灾已经投入上百亿元，同时采取了移民建镇、退耕还湖等措施以减少灾害损失，但尚不能完全解决受灾居民的生产和生活问题。因此建议国家尽早在长江流域的蓄滞洪区试办洪水保险，以解决解决蓄滞洪区的有效运用和经济补偿问题。

　　这4个政协委员分别是中国社会科学院世经所研究员徐更生、国土资源部咨询研究中心副主任刘文甲、北京证券有限公司副董事长张克俭和中国人民大学工商管理学院副院长郭国庆。

　　政协委员们说，我国早在50年代就通过长江水利委员会的系统规划安排了40个蓄滞洪区，以解决特大洪灾时的超量洪水。但由于管理措施不力，使蓄滞洪区的经济发展和人口增长过快从而无法真正发挥其分洪职能。而单纯依靠工程措施无法解决大江大河的防洪问题，我国现行的洪灾补偿、救助制度是由各级政府对受灾居民进行救济，政府限于财力，不可能对洪灾损失给予充分补偿，而且最终会形成居民对政府的依赖心理，为将来大面积推行灾害保险带来困难。因此应该在蓄滞洪区推行洪水保险。由于长江流域蓄滞洪区大多分布在长江中游的湖北、湖南、江西、安徽四省，防洪区的范围比较大，人口众多，符合保险的“大数法则”，采取政府、社会、个人多方面筹集资金的方式，中央、地方政府投入一定比例的资金，受益地区征收一定数量的资金，蓄滞洪区缴一部分保险费，从而积聚风险基金，完全可以做到“风险分摊”。

　　委员们提出的试行方案中，建议由国家财政部、水利部、水利部长江水利委员会联合设立“长江流域洪水保险管理局”，负责统一管理和组织实施洪水保险的技术规划和洪水保险基金管理，由国有商业性保险公司作为代办主体，提供保险技术支持，主要是销售保单、灾后定损、理赔。蓄滞洪区居民的房屋、生活用具、农具、耕畜、作物等家庭财产实行一揽子捆绑式保险。采用定值保险，按蓄滞洪区经济发展水平对不同保险标的确定不同的保险限额，超过限额标准的财产，政府不予保费补贴。对超计划生育人口、非法迁入人口、违规建设项目等不符合享受洪水保险补贴要求的对象，按定值征收全额保险费，政府不予补贴。保险单只在蓄滞洪区范围内签发，每年必须在汛期前投保完毕，以1年为一个保险年度，到期续保。他们对保险基金的积累还提出，除中央和地方财政补贴拨款及投保人自缴保费外，防洪区内受益者都必须承担适当比例份额，对居民所缴的保险费实行特别账户管理，将居民每年缴的保费和政府拨款补贴的保费计入一个账户，年年积累，可以继承，但不能提现，积累达到一定水平，可以降低投保费率，或提高保险金额、保障水平。

　　按照国外的经验，政协委员们一致认为洪水保险实际上也是一种补偿救助方式，是一种政策性保险，但在很大程度上可以减少救灾经费，国家应尽快研究制定《洪水保险条例》、《长江流域蓄滞洪区洪水保险办法》等法规，并组织专家深入调查各蓄滞洪区的状况，编制流域洪水风险图，建立与目前经济发展水平相适应的经济指标体系，对不同保险标的的分洪损失率及各蓄滞洪区的运用次序和几率进行定量研究，为确定不同区域风险损失、制定相应的保险费率提供依据。

　　经济发达地区更需要开展洪水保险

　　中国水利水电科学研究院专家刘树坤分析说，我国国民经济命脉在七大流域的中下游地区，占全国生产总值的70％以上，一旦发生叠加灾情，处于长期高水位的洪水排泄不畅，会造成经济发达地区难以估量的经济损失。如1997年一次11号台风，江浙沪保险赔款高达8亿元。而1998年发生了长江、嫩江超历史水位、西江百年未遇洪水、淮河流域次纪录特强暴雨。但据报道，保险赔款也只有10亿元。世界银行的一位副总裁说，一旦发生重灾度地区的叠加洪灾，由于七八万亿保险财产有六七万亿集中在经济发达地区，即使发生1％损失，也不是目前保险准备金所能承受得了的。

　　他说，我国洪水成灾面积占受灾面积的比例呈上升趋势，1950—1959年年均受灾3895万亩，而1985—1994年年均受灾达到7793万亩，超过一倍之多，受灾属自然属性而成灾属社会属性，受灾而不能缩小成灾，表明我国的防洪减灾能力逐年在削弱。近年我国每年洪水灾害经济损失达千亿，国家难以全包，捐赠非长久之计，实施洪水保险已刻不容缓。洪水保险将从非财政性渠道筹集资金，减灾工程的投入产出比为1：10，在保证洪水保险基金的偿付能力的前提下，将其有偿投入水利减灾，会使社会得到经济效益。市场经济中受损方由受益方补偿是合情合理的，保险可以通过双方保费的合理负担进行调节。国务院前几年发布的防汛条例第40条规定对蓄洪区逐步推行洪水保险制度，中国人民保险公司在1991年洪水灾害中赔了15亿元，这笔资金不影响财政预算支出。实际上是办的一种“纠洪保险”，由保险承担政府分洪行为所造成的损失，从客观上获得最佳经济效益，分洪淹没一些分洪区，在“丢卒保车”中存在被保护城市、重点项目获得经济利益和被淹没分洪区遭受损失两者之间的经济利益关系。对分洪区所作牺牲如果能由牺牲方与受益方共同分担，合乎情理事情就变得好办多了。但是，灾害机遇的不确定性，只能由保险来解决。“卒”参加保险，“车”也参加保险，共同负担保险费，由于“车”的参加大大降低了“卒”的保险费负担，一旦遭灾，保险赔款就是“车”对“卒”的补偿。通过保险协调双方的经济利益，以达到社会的最佳经济效益。但如果只动员“卒”参加保险而“车”不参与，会因费率过高而办不下去。因此，洪水保险要采取政府政策扶持下的保险合同行为，有别于无偿救济行为。

　　他指出，多年的实践证明：保险在洪水的防灾、救灾补偿中起着难以替代的巨大作用，应继续发挥作用。国家有关部门编制的“中国洪水灾害风险区划图”将完成，可为制订洪水保险费率提供依据。通过科学制订洪水费率积聚保险基金以及建立国际巨灾再保险关系，将使我国的洪灾巨额损失得到科学的、充分的补偿。

　　洪水保险不能仅靠商业保险公司

　　中国地球物理学会天灾预测专业委员会专家、华泰保险公司研究员赵阿兴说，洪水保险难以推开一个主要的原因是商业保险不敢轻易开展此项业务，因为风险太大。洪水保险应纳入政策性保险和政策性保险公司业务范围，商业保险公司主要是补充。国家有关部门也有了行动，但还没有实际的进展。从加入WTO以后比较紧迫的要求以及条件成熟程度来看：

　　首先，洪水、地震等农业保险应当作为政策性保险从中国人民保险公司中分离出来，成立专业性的中国农业保险公司，并以此为龙头指导并用再保险手段，连接农村合作保险，组织农民互助共济，把农业风险的承保与分散结合起来，专门对农民的农业生产经营风险提供保险服务，使农民在得到政府保险补贴的同时，拿出钱来以保险形式互助共济，形成政府和农民、农民和农民共同建设的保险保障体系。对农业保险实行政策姓补贴是市场经济国家的通行做法，而对农产品出口和市场销售价格的补贴则会产生不公平贸易的嫌疑，遭到多边贸易国家的反倾销。所以，加快政策性农业保险体系的建设十分必要。

　　其次，存款保险和存款保险公司。防范和化解金融风险是亚洲金融风暴以来人们最热门的话题。防范和化解金融风险，除了加强金融的行政监管之外，还需要通过存款保险和存款保险公司的具体措施来实际操作。存款保险是对商业银行、信用社等各种金融机构实行具体的经营监督、业务监控、风险预警、风险排除以及倒闭银行善后处理等措施的一项特殊政策性保险制度。随着我国各种银行、信用社的发展，金融企业的经营风险也在增大，不良资产增加、金融犯罪的问题也日益增多，可以说整个金融系统中个别堤段信用“垮堤”的可能性是存在的。为了避免出现美国30年代社会性的金融信用危机，我们应加紧建立存款保险制度，成立专业性的政策性存款保险公司，配合政府的行政监管，解决实际问题。

　　再次，要设立洪水保险、地震保险等巨灾保险和保险机构。这方面的风险一旦发生，损失巨大，比如1998年、1999年的特大洪水、1976年唐山地震等，对于我国现有资本实力并不雄厚的保险公司来说，将面临巨大的赌款支付压力，很有可能导致一些保险公司倒闭，故需要通过政策性保险机构的专项保险基金和特殊保险方式加以解决。

　　应借鉴国外经验：强制购买洪水保险

　　据专家们介绍，国外要求居民强制购买洪水保险的经验值得借鉴。比如，在美国每一项牵涉到建筑物抵押交易的贷款者都要查看现行的国家洪水保险计划地图，以确定该建筑物是否在特定洪水风险区内，并完成标准的洪水风险确定表格。如果贷款者确认该建筑物在特定洪水风险区内，且该建筑物所在的社区已经参加了国家洪水保险计划，那么他将发出正式通知，要求业主购买洪水保险作为接受贷款的条件。

　　1973年美国出台的洪灾保护法和1994年的国家洪水保险改革法中规定：把强制购买洪水保险作为任何在社区特定洪水风险区内收购和建造获得联邦或与联邦有关的补助的建筑物的条件。该法规定，在特定洪水风险区内禁止联邦贷款机构（如小型工商管理局、美国农业部农村住房服务社、政府主办的住房供给部）进行贷款、抵押或用改善的房地产或可移动的房屋做担保的贷款，除非借款者购买了洪水保险，并使整个贷款期维持在保单的有效期内。该法适用于联邦贷款机构实体管辖范围内的贷款者。这些联邦实体包括：联邦储备系统董事会、货币审计署、节约监督办公室、、国家信用合作社管理局和农业信贷管理局。该法也要求美国联邦住宅贷款抵押公司和联邦全国抵押协会执行强制购买洪水保险的要求。

　　联邦管理的贷款者为不参加国家洪水保险计划的社区内的建筑物做常规的贷款时不要求做洪水保险。虽然在沿海屏障地带系统中的新建或实质性改建的建筑物不能获得洪水保险，联邦管理的贷款者仍可为此贷款。在这种情况下，要求贷款机构通知借款者，在发生总统宣布的洪灾的情况下，这些建筑物不能获得永久性的修复或是重建的联邦灾难补助。要求联邦管理和担保的贷款机构在任何情况下都要对用位于特定洪水风险区内的建筑物做抵押的借贷者发出正式通知。

　　国家洪水保险计划的目的是让社区对洪水的危害提高警惕，并帮助他们减少可能会遇到的洪灾损失。所以即使在许多年都没有遇到洪水或是从来没有遇到过洪水的社区，只要是符合上述法规要求的强制购买洪水保险条件的都不能免除。因为联邦紧急情况管理局确认洪水风险时，历史的洪水记录仅是其中的一个考虑因素，更多的决定因素如：降雨、河流流量、地形、风速、潮汐涨落、防洪措施、发展状况（现在的和规划的）、社区地图和其他资料数据。

　　1996年10月1日开始生效的法律规定：联邦管理的贷款者和联邦贷款代理机构在做需要洪水保险的贷款时，要求由第三方保存，待条件完成后即交受让人的担保证书。如果为了税收、保险和其他理由已经要求第三方保存担保证书，用改善了的居民房地产或可移动的房屋为抵押的贷款所需要的洪水保险也必需第三方担保证书。法令要求100％的遵守在贷款期内维持洪水保险保单生效的要求。

　　■资料

　　美国国家洪水保险介绍

　　国家洪水保险计划是美国国会根据1968年通过的国家洪水保险法建立的。1973年通过的洪灾保护法对该计划作了进一步的扩大和修改。1994年的国家洪水保险改革法又对该计划作了进一步的修改。

　　国家洪水保险计划由联邦保险管理局和减灾董事会负责管理，他们都属于联邦紧急情况管理局。联邦保险管理局负责设定国家洪水保险计划的保险组成，减灾董事会负责监督该计划的各个方面，他们的工作是紧密联系的。

　　在实行国家洪水保险计划以前的几十年中，国家对洪灾的反应通常局限在建设防洪工程，如大坝、堤防、海堤等，同时对洪灾受害人提供灾难救济。这种方法既没有减少损失，也没有减少不明智的开发。在某些情况下，可能事实上促进了这种开发。通常还会导致公众不购买保险公司的洪灾保险保单，以及忽视能减少洪灾损失的建筑技术等问题。

　　国家洪水保险计划旨在用保险的方法来代替灾害救助的方法。国会建立国家洪水保险的目的是为了解决由于洪灾损失的逐步升级从而使广大纳税人承担的救灾款不断上升的问题。该保险通过社区的洪泛区管理条例，并通过支付保险金的保险机制来对业主未来有可能损失的财产提供保护。

　　社区只要在特定洪水风险区范围内采纳和执行洪泛区管理条例，就可与联邦政府签定协议，联邦政府就可为该社区做洪水保险，作为对该社区的洪灾损失的财政保护。全国有19,000多个社区获得了国家洪水保险。

　　国家洪水保险计划通过社区、保险业和贷款业的共同参与，每年减少洪灾损失大约8亿美元。此外，按照国家洪水保险计划的建筑标准建造的建筑物要比不遵守该标准的建筑物遭受的损失减少77％。而且，每付出3美元的洪水保险索赔，就可节约1美元的灾害补助支出。

　　在平常的年份，国家洪水保险计划是自我维持的，也就是说，该计划的运行费用和洪水保险索赔不是由纳税人支付的，而是通过洪水保险单筹集的保险金来维持的。

　　冀文海