讨鬼传属性相克:关于黄石市农村生产生活基础设施的调查与建议

农村基础设施建设是农村经济发展和社会进步的物质基础，也是改善农民生产生活条件的重要保障,对于推进社会主义新农村建设至关重要。建设新农村的着力点应是大力加强农村基础设施建设，突破点应是改善农村的生产生活条件和居住环境。为贯彻落实中共中央1号文件精神，根据市政协工作安排，从三月下旬开始，第一调研组围绕我市农村耕地保护、基础设施建设和人居环境等情况，先后深入市直相关部门和大冶、阳新的部分乡镇、村庄进行了专题调研。现将调研情况报告如下：     一、我市农村生产生活基础设施的基本情况    我市目前农村人口132.87万人；全市共有乡镇28个，其中大冶市10个建制镇、1个乡，阳新16个建制镇，西塞山区1个建制镇；全市行政村711个，自然村（村民小组）7050个，其中：大冶市行政村365个，自然村3815个；阳新县行政村318个，自然村2570个。“十五”时期，我市认真贯彻科学发展观，全面落实各项惠农支农政策，把握机遇，加快发展，五年累计投入农村基础设施建设资金10亿多元，使我市农村基础设施迈上了一个新台阶。    耕地保护方面：截止去年底，全市国土面积4582.9平方公里，占全省土地总面积的2.465%，人均土地面积2.75亩。全市耕地面积10.8万公顷，占全市土地总面积的23.59%，人均耕地0.646亩。已划定基本农田2080块，保护净耕地9.39万公顷，超出省级下达计划指标288公顷。全市人口密度为546.82人/平方公里，高出全省平均水平322.1人/平方公里的69.76%。近年来，通过在全市开展基本农田保护检查督察，弃耕抛荒比例大幅度降低。    农田水利设施方面：截止目前，全市农田水利基本建设已完成各类工程790处，完成土石方530万立方米，小型渠道4591公里，小型水库258座，小型供水设施5300处，小型灌溉泵站631处，排涝泵站160处，灌溉全市75%耕地。改造渍害低产田2.6万亩，治理水土流失面积10万平方公里，完成农村饮水安全项目4处，水利灭螺1.5万亩，解决了阳新、大冶及市郊12.19万人的饮水困难问题。这些水利工程在改善农民生产生活条件，提高农业综合生产力，实现农民增收等方面发挥了重要作用。    农村公路建设方面：我市从1997年开始实施“富通工程”，“十五”期间全市共完成农村公路建设1683.98公里，其中县道347.08公里，乡道545.57公里，通村公路791.33公里。目前，全市所有的乡（镇、场）及行政村已通公路，通达率100%，通油路（或水泥路）的行政村（分场）达444个，通畅率达61.5%。截止去年底，我市农村公路建设的发展速度与全省平均水平相比高出15个百分点。    村镇规划建设方面 ：目前全市28个乡镇已完成建设总体规划25个，占总数的90%。村庄建设规划完成173个，主要是实施移民建镇工程，这些移民新建村大多按规划布局建设，房屋建筑选用了我省推广通用的标准图集，建筑风格一致，色彩协调。据初步统计，大冶市共完成村庄规划70多个（包括2003年移民建镇规划20个），按自然村计算，村庄编制水平在2%左右；阳新县规划完成103个（大多是移民建镇的自然村建设规划），按自然村计算，村庄编制水平在4%左右。    农村生活基础设施及人居环境方面：目前，我市农村生活基础设施是以先满足农业生产、后满足生活来建造的。公共服务设施方面，村委会基本上都建有办公设施，一般都有集中文化活动场所和村级卫生所（室）；饮水方面，全市17.6%的村庄建有自来水，村庄污水基本以自然排放为主，没有污水处理设施，垃圾基本没有实行集中存处；通讯设施方面，广播、电视、电力、电讯建设情况较好，主要得益于我市农网改造等工程的实施。    二、我市农村生产生活基础设施存在主要问题和原因通过调查，我们发现，尽管近些年来，我市农村生产生活基础设施建设取得很大的成绩，但按照“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”的要求，现阶段我们离社会主义新农村的目标还有较大的差距，在基础设施建设方面还存在许多突出的问题，主要表现在：    1、耕地质量整体下滑，人增地减矛盾突出。一是矿产过度开采，使环境污染，土壤受破坏，耕地质量下降。据统计，全市工矿废弃地8.45万亩，地质灾害隐患点（区）295个，因矿产开发造成地面塌陷6.5平方公里。由于矿产资源的过度开采，导致地质结构环境恶化，遗留下大量工矿废弃地，使大部分农田只能基本耕作，不能高产。二是我市人多地少，后备耕地资源不足。联合国人均土地警戒值是0.8亩/人，而我市实际不足0.64亩。各类新增建设项目占用耕地还在逐年攀升（2003年246.55公顷；2004年 325.80公顷；2005年340.65公顷），少数地方和个人未经批准在基本农田内挖塘养鱼、占用农田修建私房，导致人多地少的矛盾更加突出。    2、水利设施年久失修，农业生产保障能力脆弱。一是农村水利设施老化严重。全市80%以上的农村水利工程建于建国初期至上世纪70年代，早已进入老损期。目前，全市有170余座二类水库存在不同隐患，防洪标准低，有待除险加固；排灌站机电设备老化残缺，已成为防洪防灾的薄弱环节；灌区渠系配套工程不完善，存在渠道淤塞、塌方、漏水等问题。水利设施的严重老化，直接导致我市有效灌溉面积和旱涝保收面积的严重萎缩和抗灾能力的减弱。全市8座万亩以上水库设计灌溉面积37万亩，实际仅20.7万亩。“有水排不出，缺水灌不进”的现象较为普遍。二是农村水生态环境建设滞后。由于中小河流流域治理力度不大，控制水土流失能力不强，导致中小河流水环境没有得到根本性转变。农田水利设施较薄弱，制约了农业综合生产能力的提高；农业自然受灾面积增大，增加了农民生产的风险；农田排涝抗旱成本增加，减少了农民的收益。农业基础设施建设薄弱问题，已成为制约我市农业发展的“瓶颈”。    3、建、管、养脱节，农村公路建设喜中有忧。一是农村公路发展不平衡。经济条件较好的乡镇大都完成了硬化任务，条件差的乡村特别是一些贫困的高山村、水袋子村，村组之间基本是土路。二是道路建设质量缺乏监管。有些乡村公路受造价影响，偷工减料，以劣充优，公路质量无法得到保证。三是通达行政村的乡村客运网络不健全，农民出行难问题仍突出。农村客运班次少、密度小，乡村客运站点大多设施陈旧、无人管理。四是有人建设、无力管养的问题日益凸现。目前，已建好的农村公路，大都因超载致使路面破损，普遍存在建、管、养脱节的问题。    4、生活基础设施不完善，农民饮水难问题突出。一是生活基础设施存在明显城乡差别。我市村镇大多没有污水处理、垃圾处理等设施，生活污水未经处理直接排入河道、沟渠或农田，多数村镇没有推广使用沼气。据调查，全市40%村庄出行困难，90%垃圾乱堆乱放，60%无排污沟渠。二是农民饮水难的问题依然突出，严重影响农民身体健康。由于人畜粪便、垃圾没有集中堆放和处理，加上农药、化肥过量使用，致使农民生活用水条件恶化。据调查，80%以上的村庄没有自来水，以打井取水为主，全市农村饮水不安全人口比例达55%以上，饮水安全已成为影响农民生活质量提高的重要因素。    5、村庄无序建设情况严重，人居环境不容乐观。一是建设乱。我市的村庄规划编制覆盖率较低，也缺少管理，农民建房基本处于自发无序的状况，一些村民未经审批，随意占地建房，建新房不拆旧宅，有的甚至“沿路爬”，公路通到哪里，新房就建到哪里。部分村镇规划编制时间较早，有的十几年未曾进行修编与调整，已远远不能指导目前的村庄建设。二是环境差。我市农村人居环境整体较差，村容村貌“脏、乱、差”问题较为严重。不少村庄虽然新房林立，但村庄面貌并未焕然一新，各种不文明行为屡见不鲜，垃圾乱倒、污水乱排、电线乱拉、管道乱铺等现象随处可见。产生和存在上述问题的原因是多方面的，既有历史的原因，也有现实的原因；既有思想认识的原因，也有管理体制上的原因；既有“钱”的因素，也有“人”的问题。这些原因，也是下一步推进新农村建设的制约因素。归纳起来，主要有以下四个方面：    第一，认识不足制约了基础设施的建设和发展。主要表现在：一是部分干部对农村基础设施建设的重视不够，认为有钱重点是抓项目，出政绩，投入农村是打“水漂”，甚至认为基础设施对“城市生活不可少，乡村可搞可不搞”。二是对新农村建设存在认识偏差和实践误区，“等、靠、要”思想严重，认为新农村建设就是国家拿钱给农民建房；有的把新农村建设简单理解为盖新楼房、修新马路、大拆大建。三是农民陈旧的生产、生活习惯，影响了文明素质的提高，导致保护生态环境和维护公共设施意识的缺失。    第二，体制不顺延缓了基础设施的建设和发展。如在基本农田保护方面，虽然根据规定，农田保护由国土部门负责监管，但由于其承担着保护耕地和保障经济发展用地的双重职责，农田使用与保护的责任分离，致使随意占用基本农田的违法现象不能得到及时有效遏制。又如涉水事务方面，目前城乡水利管理体制已不能适应我市经济社会发展的要求，体制不顺，多头管理，严重影响了水利基础设施的安全维护和良性运行。再如我市乡镇改革并村调整后，阳新县2003年乡镇改革由449个行政村压缩至目前的318个行政村，导致131个村232公里通村公路没有列入农村公路发展规划，不能享受到国家的优惠政策。    第三，规划滞后阻碍了基础设施的建设和发展。自我国将《城乡规划条例》修改为《城市规划法》以来，基础设施建设重点基本上放在城市，镇村基础设施建设一直由地方自筹进行；自提出城镇化战略后，小城镇规划和建设逐步得到重视，但关系农民生产和生活的村庄建设规划仍被忽视。我市市域城镇体系规划、县域城镇体系规划、镇域村庄布局规划这三级规划的缺失，使目前新农村建设规划失去宏观层面，只能在“就村论村”的层面上进行，直接影响到镇村基础设施的建设和发展。    第四，投入不够限制了基础设施的建设和发展。首先是各级财政用于农村基础设施建设的资金数量较少。2005年，中央财政用于“三农”的支出总额虽然高达2975亿，但其中用于支持农村基础设施建设资金只有293亿，仅占9.8%。省级和市级财政投入不足，县级财政更是捉襟见肘，很难拿出更多资金用于基础设施建设。其次是农村经济发展水平较低，集体经济实力较弱，乡村债务较重，基本无力进行较大规模的基础设施建设。农民收入水平偏低，加之农村青壮年大量外出打工，使得筹资筹劳的难度加大，农民自觉自愿参加基础设施建设的积极性不高。三是社会资金流入量小。由于农村基础设施建设项目投资规模较大，社会公益性较强，但直接经济效益较低，加上缺乏有效的激励机制和优惠政策，难以吸引大量社会资金进入。    三、加强我市农村生产生活基础设施建设的对策    新农村建设是一项系统工程，是一项长期任务，必须找准突破口，突出重点，逐步推进。加强农村基础设施建设首在认识，贵在规划，重在建设，愁在资金，难在管理，益在于民。当前，要切实把改善农村基本生产生活条件放在优先位置，加大对农村基础设施建设力度，扎实有效地推进我市社会主义新农村建设。    （一）把握好三个原则，努力推进农村生产生活基础设施建设    1、坚持规划先行、因地制宜的原则。科学规划是基础、是目标，是推进新农村建设的根本纲领。没有科学的规划目标，会造成资源浪费和重复建设。其中科学的城镇体系、村庄布局规划是前提；交通、水利设施建设规划是改善农民生产条件的基础。村庄规划编制要始终坚持人与环境的和谐，贯穿生态理念，体现文化内涵，反映区域特色，并与土地利用总体规划、基本农田保护规划、村镇体系规划以及交通、水利等规划相衔接。规划一经制定和审批，必须严格执行，调整与修订规划应按规定程序报批。    2、坚持农民自愿、政府引导的原则。新农村是农民自己的家园，切实尊重农民的意愿，不包办代替，充分调动农民群众参与新农村建设的积极性，让农民真正得到实惠。尤其是覆盖广大农户、农民直接受益的项目，如建沼气、建民居、传统民居保护等，应从农户实际需要出发，吸引农民投资投劳自主建设。不能搞强迫命令，让农民举债建设，加重农民负担。政府要充分发挥规划、政策导向作用，通过财政贴息、税收优惠、项目扶持等形式，引导农民和社会积极投入新农村建设，形成建设新农村的合力。    3   、坚持统筹推进、协调发展的原则。必须“跳出三农解决三农”，实行“以城带乡、以工促农、反哺农业”的方针，用城乡统筹的办法建设新农村，用统筹的办法建设农村的基础设施，减少和避免资源的浪费。我市工业基础比较雄厚，城市化水平相对较高，具备工业反哺农业、城市支持农村的良好基础和条件，要充分利用建设社会主义新农村的良好机遇，加大统筹城乡发展力度，加快我市农村基础设施的建设，加快农村经济和社会事业的发展。     （二）解决好三个问题，努力推进农村生产生活基础设施建设    首先是要解决好“钱从哪里来”的问题。新农村建设必须解决投入资金来源的问题，逐步形成建设资金稳定增长的长效机制。政府应是农村公共基础设施建设的投资主体，但仅靠政府投资远远不够。因此还要创新投入机制，用市场经济的办法去经营运作，引导社会资本进入农村承建公共基础设施。建议通过以下渠道筹集资金：一是要加大本级财政转移支持力度。要把增加对农村基础设施投入看作加快启动农村消费的杠杆，在财力允许的情况下，将新增财政支出和固定资产投资向农村倾斜，将基础设施投资纳入各级财政预算，并根据发展的需要逐步增加。二是要积极争取国家和湖北省涉农专项资金。2006年中央预算用于各类“三农”支出将达到3300多亿元；省里将筹措11亿元补助资金安排通乡油路（水泥路）和通村油路，新增1400万元用于农村饮水安全工程，补贴新建20万口沼气池等。各有关部门要根据自身职能，各司其职，各负其责，同时又要相互配合，搞好服务，协调一致，合力争取资金。三是研究制定优惠政策和激励措施，引导社会资金投向农村。发挥财政资金的放大效应，探索建立政府补助、参股经营、以钱养事、以奖代补、财政贴息、担保融资等机制和方式，扩大支农资金来源。鼓励企业、法人、自然人投资农村，兴办沼气池、教育和医疗设施、饮水设施、污水和垃圾处理等基础设施。按照“自愿互利”的原则，鼓励和引导农民群众参与小型农田水利、沼气等生产生活设施建设。    其次，要解决好“资往哪里投”的问题。在不具备遍地开花的条件下，要合理安排和正确使用农村基础设施建设资金，着力解决农民最急需的生产生活基础设施。    生产基础设施方面：一是要重点加大对农田水利基础设施投入。设立农田水利基本建设补助基金，采取以奖代补的形式加大投入。重点抓好水利血防、水库整治加固等工程建设，提高农业抗灾能力。重点实施好大冶秀山小流域、阳新三溪河流域、黄荆山小流域的综合治理。到2010年全市主要江河湖库水功能区水质达标率65%以上。二是要重点加大对农村公路投入力度。建议按照“政府主导、分层负责、因地制宜、建养并重、协调发展”的原则，认真落实地方政府负责建设农村公路的责任；对乡道和村道，明确由乡（镇）政府和村委会负责养护和管理。三是要加大对基本农田保护的投入。建议将土地开发整理与新农村建设结合起来，将城区建设占用耕地所收费用，统筹安排到离城市较远的农村进行土地开发整理，并通过土地开发整理确保耕地总量。    生活基础设施方面：重点是抓好改路、改水、改厕、改厨、改圈、通路、通电、通水、通沼气、通信息等“五改五通”工程。一是要大力抓好农村饮水安全工程，加大农村改水改厕力度。建议改水要以县城镇和重点镇为中心建设适度规模水厂，延伸管网向周边农村供水，逐步改善水源污染地区的饮水水质，分布解决农村人口饮水安全问题。建议把农村改厕纳入村镇建设规划和建房审批程序。二是要大力发展农村沼气池，充分发挥沼气池的综合效益。要采取有力措施，力争到2010年，达到全市有3万农户使用沼气的目标。三是要大力搞好环境整治，切实改善村容村貌。要着力抓好农村生活垃圾集中收集处理工作，加大对河道、水塘及沟渠的整治工作，为农民生产生活创造优美环境。在整治村容村貌、改善农民居住环境时，要注意保护历史文化遗产、体现文化传统，注重保护自然风貌，依山顺水、因地就势地规划整治，形成自然和谐、各具特色的自然村落和田园村庄。既要抓好重点村建设，也要抓好非重点村的建设；既要抓好路边村、镇边村的建设，也要对条件差的后进村和边远村“雪中送炭”。    解决“建了如何管”的问题。一要加强农村基本农田的保护管理。要建立严格的用地审批、检查、验收、监督管理等制度，禁止借工程项目违法圈地。建议通过市县乡镇及农户层层签订保护责任书等办法来加大基本农田保护力度。二是要加强农村水利基础设施的管理。建议通过承包、租赁、拍卖经营管理权等方式，加强对农村水利设施的维护和管理。建议设立水务局，建立统一、高效的管水行政体制。三是加强农村公路的管养。建议在积极争取国家投入的同时，通过增加地方财政收入、企业赞助、个人捐款、拍卖路名等多种途径筹集资金进行农村公路的建设与管理。四是要建立村庄环境治理的长效机制。建议通过建立村规民约，由农民进行自我管理和维护，形成村庄环境的长效管理机制。    （三）做好六个方面工作，努力推进农村生产生活基础设施建设    1、加强领导，强力推进。一是要统一思想，转变观念。全面建设小康社会，重点和难点都在农村。当前，新农村建设的任务十分艰巨，促进农民增收的任务十分紧迫，改善农村环境面貌工作十分繁重。各级各部门要进一步增强责任感和紧迫感，积极转变观念，增强服务能力，将工作职能向农村延伸，将工作重点定位农村，用科学发展观指导新农村建设。二是加强领导，明确责任。推进新农村建设，市委、市政府是主体，县、乡是关键。市委、市政府要成立新农村建设领导专班和工作协调机构。各县（市、区）、乡（镇）都要成立由党政主要领导挂帅的新农村建设领导小组，抽调专门力量设置办公室。要选择一批干部包村进组进行帮扶指导。要选好配强村级领导班子，充分发挥村级组织在新农村建设中的基础作用。三是整合部门力量，抓好项目工程建设。各行业各职能部门要密切合作，形成合力，将新农村建设项目打包，向上争取资金，捆绑好农业、水利、交通、扶贫、民房改造、改水改厕、建沼气池、开行贷款等各项涉农资金，提高资金使用效率，推进农村环境整治和基础设施建设。    2、科学规划，同步推进。要始终抓住规划这个龙头不放松，坚持先规划后建设的原则，坚持高起点规划，防止低水平重复建设。要以县域、镇域“十一五”发展规划为指导，重点做好农村水利设施建设规划、农村公路建设规划、农村土地利用规划、农村村庄总体布局等专项规划。要根据各地不同的经济水平、区位特点和人文条件确定发展方向，形成以市域规划、县域规划为指导，镇总体规划为依托，村庄建设规划、城乡商业网点布局规划相配套的城乡规划体系。规划要建立在深入群众、调查研究的基础上，广泛征求群众意见，让农民参与、使群众得益。要将各类规划公布于众，让群众了解它、接受它、服从它，使规划变为群众的自觉行动。    3、示范引路，稳步推进。要通过政策倾斜、改革先行、资金扶持，大力发展一批先进典型，探索积累经验，然后逐步推开，稳步推进新农村建设。试点工作不能只搞“锦上添花”，应按好、中、差三类选取不同的村作为试点。建议各县(市)区政府组织专门力量，分别选定部分乡镇、村庄，按照“以农民为主体、量力而行、突出地方特色”的原则，抓紧制订村庄环境整治和建设的总体规划和具体实施方案，抓好试点。要以全省“百镇千村”示范工程为契机，以建设5个重点镇和40个示范村为突破，力争到2010年建成一批布局合理、设施配套、交通便利、环境整洁、文明富裕、保障有力的示范村。    4、健全机制，持续推进。一是要建立长效投入机制。如建立“工业反哺农业、城市支持农村”的长效投入机制；建立引导农民依靠自己辛勤劳动建设幸福家园的激励机制；建立引导全社会力量支持新农村建设的参与机制；建立财政投一点、包扶单位助一点、受益群众出一点、社会各界捐一点、政策优惠省一点的资金筹措机制等。二是要建立高效能管理机制。加快政府审批制度改革，进一步简化新农村建设的审批程序。总的原则是：村里能办的事，镇里引导，做好服务；镇里能办的事，市里坚决支持，把人、财、物、权一起下放，放活乡镇。    5、积极引导，合力推进。新农村建设的主体是农民，主导是各级政府。要充分发挥各方面的积极性，依靠农民辛勤劳动、国家扶持和社会力量的广泛参与，使社会主义新农村建设成为全社会的共同行动。要引导广大农民发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，通过自己的辛勤劳动改善生产生活条件，建设美好家园。同时，要大力实施“回归工程”，通过营造环境、搭建平台、降低门槛、倾斜政策、资金扶持等措施，推动农民工资本和人才回归创办经济实体，为新农村建设提供资金和智力支持。    6、加强宣传，全力推进。要通过各种媒体，广泛宣传新农村建设的目的意义、任务要求、措施途径，从而充分调动广大农民群众主动参与的积极性。要通过开展新农村的整体策划和宣传报道，及时总结经验，大力推广宣传先进典型，激励先进，鞭策后进。要通过广泛的宣传动员，使社会主义新农村建设这一重大战略决策家喻户晓、深入人心，形成广大农民群众踊跃参与、社会各方面鼎力支持的良好社会舆论氛围。