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范式之争：中美宏观调控比较研究 ——以金融危机的应对为例 盛美娟 刘瑞 2011年01月26日15:51 范式之争：中美宏观调控比较研究--中国共产党新闻 
内容提要 各国政府所出台的宏观调控措施对于成功应对金融危机、使世界经济快速复苏起到了至关重要的作用。当前，对于宏观调控内涵和外延存在诸多的争论，形成了多种理论范式。本文以中美两国政府应对金融危机为例，通过对比研究来解读宏观调控的本质，同时对中美两国所代表的宏观调控范式的特征进行理论概括，以加强对中国宏观调控特殊性的研究，从而为中国模式的解读和中国宏观经济理论的构建进行有益的尝试。
关键词 金融危机；宏观调控范式；规制型国家；开发型国家
作 者 盛美娟，烟台大学讲师，中国人民大学经济学院博士研究生；刘瑞，中国人民大学经济学院教授。
2008 年9 月，由美国次贷危机引发的金融危机给美国及整个世界经济带来的冲击无疑是巨大的，但是2009年下半年起，世界经济很快从金融危机的沉重打击中走了出来，开始了复苏之旅。在这一过程中，各国政府所出台的宏观调控措施对于成功应对金融危机起到了至关重要的作用。一直以来，理论界对于政府宏观调控的性质、目标和手段的选用，以及政府宏观调控权利的边界，存在着诸多争论，构建了诸多宏观调控的理论范式。宏观调控多元理论范式的存在及竞争虽有利于进一步开拓研究视野，但缺乏统一的认识不利于我国宏观调控成效的提高。此次金融危机为当前各种宏观调控理论范式真伪的验证提供了一个及时而有力的历史契机，有助于推进理论界关于宏观调控范式的深化研究。在应对金融危机的过程中，中美两国政府的宏观调控各具特色，差异性显著。作为成熟市场经济国家的典型代表，美国式的宏观调控是西方主流经济学所推崇的典范，而中国特色的宏观调控因在30多年来中国经济高速增长的过程中发挥了重要的作用而被世界各国广为关注。本文将通过对比研究而对中美两国所代表的宏观调控范式进行归纳和解读，旨在加强对中国宏观调控特殊性的研究，从而为中国模式的解读和中国宏观经济理论的构建进行有益的尝试。
一、中美宏观调控之比较
中美两国的宏观调控的差异主要集中在决策机制的构建和运行、目标、政策手段的选择以及产生的效果等方面。
1．中美两国政府宏观调控的决策机制不同
宏观调控的决策机制是指调控主体制定调控决策的基本工作规则和制度。决策机制是宏观调控的前提，它关系到政府决策的方向、质量、效率以及效果等重大问题。基于政治、经济制度及文化的差异，中美两国政府拥有完全不同的决策机制。这一点在中美两国救市方案的出台过程中体现得淋漓尽致。
2008年9月20日，在雷曼兄弟申请破产及众多金融机构陷入流动性困境之际，布什政府迅速向国会提交了一份总额为7 000亿美元的金融救助议案，以阻止危机的进一步恶化。议案的核心内容是要求国会授权政府投入7 000亿美元低价购买金融机构的不良资产，待市场初步稳定后政府再将这些资产出售给市场。此议案一经提出即遭到了普通民众及众多经济学家的反对：一方面，此救助方案是在用纳税人的钱来为华尔街的投机行为“埋单”，这有违公平性；另一方面，如此大规模的救助方案将进一步扩大政府的权力边界，导致政府对市场经济的过渡干预，这有悖于美国人所秉承的自由市场理念。由于当时正处于政治敏感期，总统大选加国会参众两院改选，各利益相关方围绕议案的辩论和博弈达到了白热化的程度。自29日在众议院被否决之后，议案几经修改，终于在10月3日获得国会参众两院的通过，并于当日由布什总统签署，成为《2008年紧急经济稳定法案》，美国历史上自大萧条以来最大规模的金融救助法案正式生效。纵观美国政府宏观调控措施的出台过程可以发现，美国政府宏观调控决策机制具有法制化、民主化和公共化的特点，即决策严格遵照法律规定的程序进行（即使是应急性的危机处理，也要按法定的应急程序办理），决策主体多元化，公众参与度高。美国政府宏观调控决策机制的这三大特点与美国的政治文化基础是密不可分的。在政治制度方面，美国是联邦制国家，实行立法、司法、行政三权分立与制衡相结合的政治制度和两党制的政党制度。其中国会是最高立法机构，由参议院与众议院组成。根据美国宪法，美国国会拥有财政控制权，财政权是国会制约和监督政府的重要手段。例如，尽管情况危急，美国政府提出的7 000 亿美元的救市方案也不是由政府直接做出预算支出决定的，而是经过代表民众利益的国会议员的审核和充分辩论，以及绩效评估这一法定程序才得以通过的。被国会批准的议案经总统签署后，成为具有法律效力的法案。法案对措施的具体细节加以明确的规定，其实施需置于司法机关及大众的公开监督之下。公众的广泛参与以及对法定程序的严格履行，使美国政府在决策时能够获得较多的信息支持，权力得到较为有效的制衡。同时，由于相关各方的利益多少都会得到眷顾，其决策结果易于为各方所接受。例如，围绕7 000亿美元金融救援计划，支持方（美国政府、商业和社会组织）与反对方（国会，民众）展开了激烈的辩论和博弈。通过博弈，金融救助措施被不断加以修正和完善，由最初的纯粹救助到增加监管和保护纳税人的利益，各方利益都得到了兼顾。从文化方面来看，美国民众对自由平等的崇尚及对法律的敬畏，在无形中强化了公民的参政议政意识，加强了对政府行为的监督，迫使政府的宏观调控要严格地履行法定程序。
同时，我们应看到美国宏观调控决策机制的不足之处：一是繁琐的决策程序及多元决策主体间相互推诿扯皮容易造成决策效率较低，贻误危机应对的最佳时机。二是整个决策过程受利益集团影响很大。利益集团是社会中的小团体，并不代表社会多数成员利益，但是利益集团利用操控的舆论系统放大自己的利益，从而使得政府的政策容易向少数利益集团倾斜。此类事实已经被抽象为一种理论解释--俘获论。三是频繁的政党和政府更迭容易造成决策目标短期化，政策连续性差，从而不利于经济的长远发展。在7 000亿美元救助计划的决策过程中，正是因为参众两院面临改选，众议院的议员们害怕失去选民的支持而在29日的首轮投票中否决了该议案，加剧了金融市场的动荡。面对决策机制效率低的短板，美国政府也在不断地寻求改善路径，例如在重大危机事件的处理时，政府会想方设法呼吁加快立法进程，敦促国会早日通过法案，以免延误危机的应对时机。美国文化中的实用主义哲学也往往在关键时刻发挥重要影响，使相关利益方较快达成共识，因为实用主义哲学“不是去看最先的事物、原则、范畴和假定是必须的东西，而是去看最后的事物、收获、效果和实施。”[1]对于7 000亿美元金融救助计划，如果按照正常程序操作，财政部需要45天的时间制定实施细则。美国政府及时采取非常规手段，通过市场辩论快速（15天内）解决问题获得救市授权[2]。
美国7 000亿美元救市行动本身也重新唤醒了沉寂20多年的凯恩斯主义政策主张。正是20世纪30年代的世界经济危机，为凯恩斯主义兴起提供了契机。对凯恩斯主义政策的回潮，当下一大批美国新自由主义学者是极为反对的，100多位经济学家就曾发表公开信反对布什的救市方案。但是危机根源未除，产业不振，失业率高位徘徊，是困扰危机高潮已过的当下美国社会的现实问题。从新上任的奥巴马总统后续治理危机行动看，是继续采用凯恩斯主义政策主张还是重新拾起新自由主义政策主张，尚无法归类划定。
2008年9月以来，在世界金融危机日趋严峻和严重波及我国经济情况下，我国宏观调控基调发生了迅速变化，由“两防”（防过热，防通胀）转向“保增长”。11月5日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究和部署了进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的措施，初步制定了应对经济危机、促进经济发展的十大政策措施，并初步敲定4万亿元人民币的投资计划。11月10日，国务院在北京召开省区市人民政府和国务院部门主要负责同志会议。温家宝总理要求各地区各部门要坚定信心、加强协调、认真贯彻落实中央的决策和部署，努力保持经济平稳较快发展。
这一重大宏观调控措施的出台清晰地折射出中国政府决策机制的特点：集中化、精英化和强行政化。在中国的宏观调控决策体制下，中央政府是唯一的决策主体，政策由政府中的专业精英制定，决策权力集中，公众的参与渠道较少。中国政府的宏观调控机制不仅是中国政治经济制度及文化的产物，还受到转型期制度变迁的影响。现代中国是政治和行政中央集权的高度合一。在政治方面，中国实行一党领导多党合作的政治制度，共产党对国家进行思想领导、政治领导和组织领导。在行政方面，地方政府隶属于中央政府，中央政府拥有绝对权威。政治和行政权力的高度集中使党领导下的中央政府成为宏观调控的唯一决策主体。中央政府在进行调控决策时积极发挥专业精英团队的作用，通过引入专家咨询制度，为确定重大宏观决策提供专业知识的支持。例如，国务院经常召开专家座谈会为专门研究和准确判断实时形势，以便更好地制定宏观经济政策。这种决策机制的具体表现是相对于立法机关的强行政，即行政机构做出快速决策。例如，尽管全国人民代表大会是我国的立法机关，根据宪法的规定，政府改变财政预算需提交全国人大讨论通过才能实施，但是国务院出台的4万亿元计划从提出到实施，并没有提交全国人大讨论，即没有严格地履行法定程序。[3]中国的这种典型的精英化决策机制的优势是可以有效杜绝各种权力间的扯皮推诿现象，不仅决策效率高而且连续性和稳定性均有保障，有利于经济的长远发展。另外，从经济制度来看，中国实行的是以公有制为主体的社会主义经济制度，国有经济掌控国家的经济命脉，由于中央政府的权威性强，中央出台的政策能够得以及时有效地执行。邓小平同志曾指出，社会主义宏观调控的最大优势就是能够集中全国力量办大事。中国宏观调控决策机制的存在有着深厚的文化基础。中国自古以来崇尚一元化，历史上的战乱和朝代的更迭使中国人明白，只有大一统的中央集权，才能使国家安定繁荣，民众生活幸福。这使中央集权的政治观念植根于中国人的意识之中。因而，与中央保持一致成为中国文化深层结构中的一条不因时、地、政治立场而异的“立法规则”。[4] 在这种文化意识的影响下，中国必然会形成中央集权的政治和行政体制，强化中央政府的主导作用，使决策极为高效。
但是，依照当下流行的理念，这种高度集中和高效能的决策机制使得公众参与不足、信息不透明、法制化程度较低，无法监督政府，从而会造成决策随意性，并容易滋生腐败，弱化政策的实施效果。这些问题与中国转型期不完善的制度建设有一定的相关性。中国目前的经济转型已基本完成，但社会转型还任重道远，法制建设还很不完善。我国法律没有对宏观调控主体的权利边界、宏观调控的决策程序、监督程序、评估程序及问责程序、政策形式做出明确规定，造成4万亿元“救市”方案无法可循的尴尬局面。另外，中国传统文化中的人治思想严重，民众更看重决策者的政绩而非决策者行为的合法性。这些都是造成中国政府宏观调控决策的法制化程度低的重要因素。
2．中美宏观调控的目标选择不同
宏观调控目标是指政府在宏观经济调控方面所要达到的国民经济运行状态的预定目的，是一个由若干具体目标所形成的目标体系。宏观调控目标决定宏观调控的政策手段，是宏观调控的核心，因此政府在实施宏观调控时，目标的确定至关重要。基于市场经济同质化的假定，西方主流宏观经济理论一般将集中于总量层面的经济增长、充分就业、稳定价格与国际收支平衡定义为宏观调控的目标，并且主张政府根据经济的实际运行情况寻求目标间的最佳均衡点。
由于在经济结构、经济运行周期以及经济社会发展阶段的不同，中美两国的宏观调控目标存在着很大的差异性：一是美国的宏观调控目标比较单一，主要集中在总量层面；中国则拥有多元化的宏观调控目标，不仅总量和结构并重，而且还关注民生、环境污染、资产价格及粮食安全等对经济社会产生重大影响的问题。二是在总量目标中，美国更注重充分就业和价格稳定的实现；而中国更注重经济增长。这种差异产生的原因在于美国拥有成熟的一元化的市场经济，经济社会结构合理，因此，政府只需关注对失业率、CPI和GDP增长率等代表总供给和需求状况的国民经济总量指标的调控，以实现宏观经济的平稳运行；而资源配置的实现和产业结构的调整主要依靠市场自发力量。从实践来看，美国政府宏观调控的首要目标是充分就业，其次为价格稳定，再次是维持经济平稳增长等其他目标。美国的相关法律对宏观调控目标的排序做了明确的规定，如1946年的《就业法》，要求政府的经济政策以充分就业、充分产出和充分购买力为宗旨；1977年的《联邦储备系统改革法》，专门就联邦储备系统货币政策的最终目标做出了具体规定--有效地促进充分就业，维持价格稳定；其后，1978年的《哈姆弗里·霍金斯法》和《充分就业与平衡发展法案》等无不将充分就业作为政府宏观调控的首要目标。美国之所以将充分就业视为宏观调控的首要目标，原因是多方面的，首先，充分就业是实现经济增长和增进社会总福利的条件。根据凯恩斯理论，充分就业是典型的需求目标，充分就业的实现可以刺激消费，创造有效需求，从而有效拉动经济增长，增进社会总福利。[5]。充分就业和价格稳定不仅关系到大众的生活质量，更关系到社会底层的生存，因此降低失业率和通货膨胀率就成了政府的首要责任和目标。例如本次危机中美国政府就连续出台了一系列的减税法案及经济刺激法案来不遗余力地增加就业机会以降低失业率。其次，充分就业目标也是美国民选政治的产物。美国的民主选举制度凸显了政府及执政党对民意的重视程度，充分就业状态证明了政府决策和政府政策的公正性及有效性。社会稳定、物质精神生活富足，有利于提升公众对政府机构及执政党的满意度与支持率，政府官员或政党谋求连任的机率就大。正是由于充分就业状态既满足了微观层面的公众需要，又满足了宏观层面的政府需要，是政府和公众理性预期目标的最佳耦合状态，因此，充分就业理所当然地成为政府调控的首选目标。这在美国的大选之年表现得更为明显。例如，金融危机期间，正值美国总统大选，奥巴马在竞选中一再承诺将通过多种措施创造就业机会，这也成为其在大选中获胜的一个重要筹码。在美国，物价稳定这一调控目标也很重要，但是，为了实现充分就业，往往牺牲物价的稳定。
有别于发达国家一元化的经济结构，二元经济结构是中国经济最为突出的特征，也是制约转型期中国经济社会发展的主要矛盾。中国经济在产业结构、需求结构、收入分配结构、区域经济结构等诸多领域都存在着不同程度的扭曲。不断加重的结构性矛盾单纯靠市场自身的力量来消化、调整可能要花费更长时间，遭受更多痛苦，更何况市场本身也会失效和失灵，由此，结构调整自然会被纳入到中国宏观调控的目标体系，从而使中国宏观调控的目标比美国等西方发达国家更加多元化。危机前，中国的宏观调控政策的目标在很大程度上就是为了调整经济结构，改变经济增长方式，改善民生。为应对突如其来的国际金融危机，中央政府明确提出宏观调控的战略方针：“保增长、扩内需、调结构”，将结构调整和总量调节置于同等重要的地位，在推出“4万亿元”经济刺激计划之后，立即推出了着眼于结构调整的“十大产业振兴规划”，随后又陆续推出了十大区域振兴规划。近年来，环保问题、资产价格问题、国际经济的影响已经演化为严重的公共问题，对中国的经济和民众生活产生了广泛的负面影响，因而也被纳入到宏观调控的目标之中。在总量层面，经济增长一直是中国政府调控经济的首选目标。原因之一在于自新中国成立以来，一直在实施经济赶超战略，希望尽快赶上发达国家。原因之二在于政府期待以高速的经济增长以及增长预期来消化存在的经济社会问题。高速的经济增长不仅使整个经济可以吸纳更多的劳动力，缓解巨大的就业压力，而且可以赋予大众良好的预期，使政府有足够的财力来反哺农业，扶持贫困地区，从而在一定程度上缓解收入分配差距拉大带来的社会矛盾。因此，经济增长这一目标在中国不仅具有重要的经济意义，而且具有重要的社会和政治意义。邓小平曾经讲过：“发展是硬道理。”中央也再三强调“发展是执政兴国第一要务”。可以说没有经济的增长，就没有其他目标的实现。[6]本次金融危机中，中央及时提出了“保八”的宏观调控目标。能否“保八”直接关系到能否将失业率控制在一定的水平之下，关系到民生的改善，关系到整个经济社会的稳定，也关系到中国赶超发达国家的时间表。
3．中美宏观调控手段的选择和运用不同
宏观调控的手段是指政府为实现一定的经济目标而运用的政策措施及工具。根据丁伯根法则，为达到一个经济目标，政府至少要运用一种有效的政策；为达到几个目标，政府至少要运用几个独立、有效的经济政策。目标设定得越多，政府所需采用的调控手段也必须随之增加。同美国相比，中国宏观调控目标的日趋多元化使得中国政府的宏观调控手段日趋庞杂；不仅如此，由于中国发展市场经济的条件与美国等西方发达国家不同，中国宏观调控手段的侧重点也与美国有很大的差异。
美国宏观调控手段的选择和运用主要有如下的特点：
（1）灵活运用以财政政策和货币政策为主的经济手段对宏观经济总量进行间接调控，成为西方国家调控宏观经济的典型模式，其中货币政策是侧重点。首先，美国市场经济成熟度高，微观市场基础完善，为市场化调控手段创造了良好的传导条件；美联储的货币政策较为独立，可以根据经济形势的变化而进行灵活调整。如在物价上涨出现过快苗头和经济出现衰退迹象的情况下，及时小幅提高或降低联邦基准利率来进行反周期操作，以使经济运行保持平稳。此次危机中，美联储将货币政策的运用发挥到了极致，如连续下调联邦基准利率至历史最低点0～0.25%的区间，并且创造出多种货币政策工具为金融市场注资，以缓解其流动性困境。相比较而言，繁琐的程序以及自由市场理念使美国财政政策的运用受到很大限制。其次，财政政策中的税收手段运用灵活。每当经济陷入萧条时，为了刺激经济发展，以降低税率和缩小税基为主的减税政策就成为美国政府主要的调控手段。为了刺激经济发展，历届政府都实施过大幅度减税措施。此次危机中，小布什政府及奥巴马政府连续多次推出大规模减税方案以促进消费，从而推动经济走出低谷。再次，财政政策与货币政策实现了灵活有效的搭配。在现实的经济运行中，财政政策与货币政策有各自的优势和调控重点。财政政策有利于结构调节，货币政策侧重于总量调节；财政政策侧重于调节收入分配，货币政策侧重于保持币值稳定；财政政策对治理通货紧缩作用明显，货币政策对治理通货膨胀作用明显。美国政府对两者之间松紧搭配的灵活掌控和运用对美国经济的平稳运行起到了积极的作用。例如在大萧条后期，罗斯福政府采取了财政政策与货币政策“双扩张”的搭配模式，使经济免于崩溃。此次金融危机中，美国政府不仅仅采取了“双扩张”的搭配模式，而且财政部与美联储在一些重大事件的处理过程中都采取了极度配合的态度，如双方联手促成了摩根大同收购贝尔斯登。
（2）采取隐性化产业政策以调整和优化产业结构。有别于日本及中国，美国政府没有采取过国家层面的全面的、综合性的产业政策，学术界也很少正面专门研究产业政策，主要原因在于产业政策带有深层次政府干预的特点，这有悖于美国民众所信奉的自由竞争和小政府的信条。但是基于保持国家竞争力的考虑，政府对于特定产业、特定行业的隐性政策支持却一直存在，而且力度很大，主要采取放宽经济规制、减税、增加政府投资及补贴等方式来支持产业技术创新，提高产业的国际竞争力。此次危机中，奥巴马签署的《2009年美国复苏与再投资法案》中加大了对新能源产业的财政支持，并明确提出要将新能源产业打造成美国新的经济增长点。
（3）严格依法运用经济政策来间接调控经济，调控政策必须获得国会通过成为法律后才能实施，实施过程完全透明公开。2009年3月，奥巴马政府的经济刺激法案出台不久，白宫即开通了经济刺激计划官方网站，纳税人可以通过网站查询每笔资金使用详情。可以说，在美国法律不是一种调控手段，而是合理运用调控手段的基础条件和制度保障。
（4）谨慎运用行政手段。行政手段具有强制性、权威性、封闭性等特点。虽然用行政手段调控经济见效快，但是主观性、随意性强，容易形成一刀切，不利于资源配置效率的提高。[7]基于此，西方宏观经济学极力排斥行政手段在宏观调控中的运用。为了免于冲破自由市场的信条，美国政府在行政手段的使用方面比较谨慎，并且往往援引已有的法律条文为依据或者制定法律加以严格的规范。例如，2005年美国政府以保护国家安全为由，强力阻止中海油收购挂牌出售的美国优尼科公司。此次危机中，美国政府对行政手段的使用也有所保留。基于危机的严重性，美国政府被迫以行政手段接管两房及其他的深陷流动性困境的金融机构，使其“国有化”。这一措施的采取一度被惊呼为美国要向社会主义迈进。但是认真研究后会发现，本次美国政府的“国有化”政策与中国的“国有化”有着本质的区别。美国的“国有化”只是一项典型的短期性措施，美国政府以直接购买金融机构股份的形式向濒于破产的金融机构注资，政府不干预企业的正常经营行为，不改变其私营性质。如果企业经营好转，可以偿还高息贷款从政府手里赎回股权，从而脱离政府的股权掌控。事实上，在这一措施采取后不久，花旗银行等机构便在政府的资金支持下逐步走出经营困境，并积极偿还政府的援助贷款以恢复其私有性质。中国的“国有化”是一种长期的、基本的制度安排，其目在于做大做强国有企业，一方面提高企业在国际上的竞争力，另一方面使国有经济掌控国家的经济命脉，以有效保证中国经济的社会主义性质。
为了实现多元化的调控目标，中国政府在实践中通过借鉴和不断创新，使手段日趋综合化，主要体现在以下几方面：
（1）经济手段逐渐发挥主导作用，其中多以财政政策为侧重点。改革开放以来，随着社会主义市场经济的逐步确立和完善，中国政府积极借鉴西方国家的宏观调控经验，逐步减少用行政命令直接调控经济的方式，转而运用经济手段来间接调控经济，灵活性大大增强。其中财政政策成为侧重点的主要原因在于：一是中国的结构性问题突出，财政政策有利于结构调整，对于解决中国经济的结构性问题有较强的针对性。二是中国财政政策的运用空间较大。截止2008年底，我国国债占GDP的比重只有17%，而美国国债占GDP的比重是72.4%。一般来说，国债占GDP的比重在60%以内属于安全范围，相比较而言，中国可以加大国债的发行力度，以扩大政府开支，启动经济，改善民生。三是中国是一个高储蓄的国家，通过国家举债的方式将储蓄转化为消费和投资可以增加民众的投资渠道，提高人们的收入，从而拉动消费增长，使中国经济逐渐转向消费导向型经济。四是中国货币政策的使用空间较小。我国央行体制不是完全独立运行的体制，央行直接受政府行政管辖，国务院统一领导下实施货币政策操作，货币政策无法自行其是。此次危机更加凸显了财政政策在中国宏观调控中的重要性，对中国经济快速走出危机起到了重要的作用。
（2）产业政策与区域政策的广泛使用成为调整结构和驱动增长的主要推手。首先，产业政策的运用在中国具有非常适宜的环境。一方面，由政府主导的产业政策的实施曾对日本经济实现迅速赶超发挥了巨大的作用，这对于同样具有强烈赶超意识、由政府主导经济发展的中国自然成为一种必然的选择。另一方面，日本的产业政策之所以能够成功，不仅在于政府的干预，而且在于政府能提出清晰的规范标准，奖罚并重，从而加快产业结构的调整和优化。[8]这一特点很适合于中国政府官员政绩考核体系。在这一体系下，地方政府间的激烈竞争促使中央政府不断修改政策并采纳各方竞争下胜出的模式，从而使产业政策不断往预设的发展方向修正并取得较大的成效。此次危机中，中央政府先后批准了十大产业振兴规划，其力度之大使世界其他国家望其项背。其次，区域政策也一直是中国政府调控经济的重要手段。中国地域广大，各地区受自然条件的限制发展十分不平衡，由此区域政策一直成为中国政府调控经济的重要手段。例如，改革开放以来，沿海经济特区的建立即是东部地区率先发展战略的具体体现。随后的西部大开发政策，以及振兴东北老工业基地、促进中部崛起的一系列区域政策，有效地改变了原区域间低水平发展的格局，推动了区域经济社会快速发展。此次危机中，中央政府连续批准了10大区域发展规划，这对于促进欠发达地区的发展，加快区域合作的深度和广度具有重要的意义。[9]
（3）国家计划和规划在宏观调控手段体系中发挥引导或“龙头”作用。国家计划和规划的作用是合理确定国民经济和社会发展的战略目标，搞好经济发展预测、总量调控、重大经济结构调整和生产力的合理布局规划，集中必要的物力财力进行重点建设，综合运用各种经济杠杆，促进经济更快更好地发展。中国之所以重视计划和规划的运用，是因为在计划经济时代，计划的编制和实施确实对中国经济的发展起到过积极的作用，而且中国的政府部门在计划的编制方面积累了丰富的经验。随着计划经济向市场经济的转轨，计划作为宏观调控的重要手段被传承了下来，至今中国已历经十一个五年计划（规划），“十二五”规划正在编制之中。当然，目前计划已逐步为规划所替代，其性质也由强制执行的指令性变成了指导性，在中国宏观调控手段体系中更多地发挥引导或龙头的作用。中央政府定期以已有的规划为参照，对于过多偏离指标的经济活动予以即时的调整和修正。美国政府对计划手段的使用讳莫如深，认为其与自由市场经济格格不入，因此并未有正式的国家计划和规划，仅以每年年初发布的总统经济报告对未来国民经济的发展进行预测和指导。
（4）行政手段作用突出。我国常用的行政手段主要包括直接信贷控制、土地供给控制、官员的任免、项目的关停，等等。行政手段在中国宏观调控中得以长期和广泛使用的主要原因在于：其一，中国不完善的市场经济体系决定了政府在尽量运用经济手段调控经济的同时，不得不辅之以必要的行政手段，以期取得快速的调控效果。其二，中国的社会主义市场经济属于政府主导型的市场经济，政府对资源配置的影响力较大，这也使大量行政手段的使用成为必然。其三，由于政绩观使然，彼此间的相互竞争不断加剧地方政府的投资冲动，从而成为历次经济过热的诱因。由于中央政府和地方政府之间存在行政隶属关系，在其他调节手段未能奏效的情况下，只有以行政手段予以严厉控制才可能得以逐步化解。例如行政手段的运用对抑制2004年经济过热起到了决定性的作用，尤其是2004年4月运用强制性行政手段对“铁本”事件的查处，对产能过剩行业、地区和部门起到了有效的警示作用。行政手段的运用是对我国计划经济时期的行政命令体制的一种自然的承继，也是中国传统文化（儒家文化，中央集权政治）影响的结果，对于中国的宏观调控体系而言，具有一定的内生性特征。因此，尽管市场经济的不断完善、中央与地方博弈的加剧、微观主体对政府宏观调控方式预期的改变等因素使行政手段的效力不断弱化，但行政手段的运用仍将会在中国的宏观调控中长期发挥作用。
（5）宏观调控手段的选择和运用缺乏法律保障。中国的学术界大多将法律视为宏观调控的手段，这在相关的教科书以及学术论文中有明确的表述。这种观点其实很值得商榷。对于美国等规制型国家而言，法律是一种信仰，是政府和微观主体的行为准则，政府部门的宏观调控权及决策程序均有明确的法律界定，因此，法律是宏观调控的制度基础而非手段。然而在中国，尽管近年来法制建设取得了长足的进步，但是“人治”思想依然严重。在这一特定环境下，法律自然不会被当成是一种宏观调控手段。很多学者建议制定以程序法为核心的宏观调控法以严格界定政府的宏观调控权并使其决策程序有法可依，这种观点是积极可取的。随着中国社会由“人治”向“法治”的转变，法律手段将逐步退变为政府宏观调控的一种制度基础。
4．中美宏观调控的效果不同
宏观调控的决策机制、目标和手段的差异必然导致结果的不同。中美两国宏观调控效果的差异性主要体现在以下几个方面：
（1）任何一种决策机制都无法做到尽善尽美。美国政府的决策机制存在层层博弈，程序繁琐，效率较为低下，很容易错失调控良机，加剧经济的波动；但是，通过层层博弈之后出台的政策是已经达成妥协之后的产物，为各方所接受，并且有法律机制保障，因此执行障碍明显较少。中国决策机制快捷高效，中央一旦判断准确，就能较好地把握调控时机；但如果判断有误时，这种机制也会放大失误效应。此外，这种机制缺乏上下反复沟通和法律程序保障，在政策选择过程中往往给执行带来阻力和难度，在 “上有政策，下有对策”的非规范政策执行过程中往往弱化宏观调控效果，因此，每当重大决策出台，中央都需要辅之于政治动员工作，要求各级各地政府将思想和行动统一到党中央精神上来。在不放弃这种决策机制的前提下，如何提高决策的准确性和执行力，是中国宏观调控范式要解决的问题之一。
（2）效果上存在不同差异。由于在政策执行过程中存在着不同层次的监督，美国在实施宏观调控措施的过程中可以较为有效地杜绝腐败现象；但是鉴于美国利益集团强大的游说能力，调控政策较多地向利益集团倾斜，调控的收益也多为利益集团所收获。在中国，由于中央政府绝对的权威性，政府的宏观调控政策实施力度强，短期效果明显。此次危机中，中国政府通过果断出手使中国经济率先走出了低谷就是最好的佐证；但是监督的缺失容易滋生严重的腐败现象，造成大量经济社会资源的浪费。
（3）美国的宏观调控以短期政策为主，并且拥有退出机制，能够灵活调整。中国的宏观调控兼具长短期目标，其政策选择大多长短结合，同时退出机制几乎不存在，容易使宏观调控长期化。在非常时期出台的宏观调控政策，往往在非常时期结束之后还继续存在，没有及时清理。在产业政策、区域政策分级实施与地方分权改革的模式下，地方政府对发展主导产业和区域经济抱有巨大的投资热情，从总体上产生较大程度的产业趋同和产能过剩现象，造成资源的大量浪费，使中国的宏观调控更具复杂性和艰巨性。
二、宏观调控的范式之争及其本质的解读
1．宏观调控的范式之争
美国的科学哲学家托马斯· 库恩首先提出了“范式”概念，并将之用于科学史和科学哲学领域。范式是观察世界和实践科学的方法，是特定学科的一般研究人员所共同掌握的信念、价值、标准、技术手段等的综合体。范式具有创新循环性、命题示范性及动态竞争性等特征。科恩把科学发展分为如下顺次:原始时期-范式形成期-常规发展期-范式转换时期-新的常规发展时期。当特定科学领域内的一般研究人员在日益增多的反常现象面前不再接受原来共同掌握的信念、价值标准、假设和定理时，则形成“范式危机”。在范式转换期，理论界对同一学科的原有科学理论（即主流范式）提出诸多的质疑，形成诸多的新的理论解释，并在竞争中形成新的共识，即实现范式的转换。[10]
当前，中国中央政府实施的宏观调控无疑是中国奇迹的重要组成部分，对于中国经济多年的高增长起到了决定性的作用。由于中国的宏观调控的前提条件和组织架构与以美国为代表的西方发达国家存在着巨大的差异，西方主流经济理论无法有效地解释中国宏观调控的动力机制、实现机制、政策选择及效果。当前，中国的理论界对于宏观调控存在着多种新的解释，形成了诸多范式。例如，刘国光认为，宏观调控即综合平衡，应强调国家计划和规划在宏观调控中的导向作用。诸多学者认为，宏观调控就是政府干预，宏观调控即常规宏观经济管理，具有长期性。持有新自由主义思想的学者秉承自由市场原则，认为宏观调控就是计划经济方法的运用，不利于市场经济自身所具有的自发调节机制作用的发挥，因而反对政府干预，反对宏观调控。公共管理理论认为，宏观调控属于与微观规制相互区别的政府经济职能之一。这种理论排斥在宏观调控中运用任何微观规制政策。刘瑞认为，宏观调控属于政府管理的一种特殊行为，是具有中国特色的概念创造。据其考证，宏观调控概念在中国的形成经历了从“宏观调节”到“宏观控制”再到“宏观调控”的过程。西方文献中没有与宏观调控一词的直接对应术语，较为接近的概念是“政府干预”（Government Intervention）。[11]尽管存在些许差别，两者都是指“为了防止市场经济条件下市场失效和保证国民经济总体的稳定运行，政府在市场发挥配置经济资源的基础性作用的前提下，通过运用宏观经济政策工具来调节国民经济，以最终实现国家的宏观经济目标的一整套运作过程”。[12](P430)上述理论解释大多从某一个角度来阐释中国的宏观调控，缺乏对宏观调控的本质、运作机制的全面系统的解释，因此有必要通过国际比较来推动关于宏观调控范式的深化研究。
2．宏观调控本质的解读
根据前面的论述可以发现，尽管中美两国政府的宏观调控在组织架构、决策机制、目标选择及手段运用甚至在其本身概念表述等诸方面存在着很大的差异，但其内涵本质是一样的。
首先，宏观调控不同于政府常规性的宏观经济管理行为，而是针对经济运行中出现的过冷或过热等异动现象时而采取的一种临时性的、短期的、非常规的国民经济管理行为。随着国民经济运行由于宏观调控而恢复正常，临时采取的一系列宏观调控措施也就会被逐步取消、退出，仅剩下基础性的常规宏观经济管理在发挥作用。例如，本次金融危机中各国政府大都采取了大规模的经济刺激措施以使经济尽快走出低谷，这些措施大多有明确的时间限制，美国7 000亿美元的金融救助计划的实施截止时间为2009年底，后根据形势需要被延长至2010年10月。中国十大产业振兴规划的实施时间确定为3年。2009年年底以来，随着全球经济逐步复苏，部分国家开始公布经济刺激计划的退出时间表。中国的宏观调控尽管存在长期化现象，但并不能改变其短期化性质。在中国经济社会转型的过程中，严重的经济结构问题必然会凸显长期性制度建设的重要性，因此政府自然会推出一些长期性措施与短期措施形成有益的互补。随着我国市场经济的不断完善，制度建设的完备，长期性措施会逐步退出历史舞台。
其次，宏观调控是一个动态发展的经济学范畴，不仅其目标在不同的经济发展阶段随经济运行的具体形势而发生变动，而且与之相对应的手段的选择和运用也将发生变化。将宏观调控的目标及手段的选择程式化、机械化的态度是不可取的。中国宏观调控具有经济性和社会性双重属性，因此除传统的四大宏观经济政策目标外，民生、环境污染、资产价格及粮食安全等诸多问题都应列入到调控目标之中。由于目标的多元化，手段的运用也不能仅仅局限于总量政策，还应对具有宏观目标的微观手段的运用予以肯定。[13]
三、中美政府宏观调控范式的理论概括
1．以美国为典型的规制型国家范式
开发型国家（Developmental State）、掠夺型国家（Predatory State）与规制型国家（Regulatory State）是20世纪80年代以来在国际学术界流行的三个相并列的政府干预模式概念，并被作为分析各个市场经济国家模式的基本参照系。界定这三个国家类型的关键不在于政府是否干预经济，政府是否在经济增长中起主导作用，而在于政府在社会经济当中如何发挥功能和扮演何种角色。
在规制型国家模式中，政府并不直接推动经济增长，而是向私人企业提供规则和制度法规服务来促使私人经济的投资、消费与出口增长，从而间接达到实现经济增长的目的。大多数西方发达国家属于规制型国家，其中以美国最为典型。规制型国家有着极强的自由市场理念和极其成熟的市场经济体系，经济结构高度整合，法律体系完善（种类复杂又极其严密的法规成为企业经营和政府经济活动的行为规范），政府的权力受到严格的限定和监督。根据前述的分析，此类国家的宏观调控范式的基本框架可以概括为：多元化的调控主体 + 法制化的决策机制 + 一元化的调控目标 + 二元化的调控手段。多元化的调控主体是指美国的立法机关、行政机构和执法机构共同参与调控，形成相互权力制衡；法制化的决策机制是指政府的宏观调控行为严格在法律框架内运行，充分重视和维护自由竞争市场机制自身的运行规律；一元化的调控目标是指美国政府的宏观调控目标主要集中在总量层面，其中根据经济运行的具体情况而对四大总量目标有所取舍和侧重，目标较为单一；二元化的调控手段是指美国政府主要运用货币政策和财政政策来间接调控宏观经济，通过间接微调，以减少对市场机制和微观主体的冲击。
尽管美国的宏观调控范式自20世纪80年代以来已成为学术界所推崇的主流范式，但是这一范式作用的发挥离不开其产生发育的原有环境。与自然科学范式不同，经济学范式的确立与其经济发育的成熟程度、政治经济制度、历史文化传统、民众的思想意识及信念息息相关。因此，并不存在放之四海而皆准的普适性的经济理论，此次金融危机便是对西方主流宏观经济理论的局限性的最好验证。美国的宏观调控范式演进自美国政府漫长的宏观经济管理实践。自20世纪30年代的大萧条以来，美国经济经历了数次大的波动，在这些经济波动的应对实践中，新的宏观经济理论的不断涌现和应用，使美国的宏观调控逐步走向多样。美国是一个讲求实用主义的国家，此次金融危机必然推动美国政府突破现有理论及意识形态的局限，但是目前还不能说美国范式已经破产，需要寻找替代范式。金融危机尚未完全结束，美国政府应对危机的措施也还在实施和不断推出之中，这些都需要通过实践来观察和做出结论。
2．以中国为典型的开发型国家范式
在开发型国家模式中，政府成为推动经济高速增长的积极因素，并为实现这一高速而向私人企业提供全方位的指导与保障。国际学术界在探讨和解释东亚奇迹产生的原因时进一步发展了这种模式的理论内含和实践外延，并将大多数东亚国家列为开发型国家，其中20世纪80年代以前日本的发展模式更是开发型国家模式的典型代表。日本作为开发型国家原创概念国的范式构成要素包括：第一，存在着一个小而精的官僚队伍，拥有适用于制度最好的管理才干。第二，存在着一个政治体制，让官僚队伍拥有采取主动和有效合作行动的足够空间。开发型国家的政治体制隐蔽性地将统治与支配分离：政治家统治而官僚支配。第三，在政府干预经济中完善与市场协调的方法，以政府与企业的良性协作推动经济的高速增长。第四，存在一个领航者组织如通产省。
目前中国的发展模式和当年的日本极其相似，拥有符合开发型国家模式的四个基本要素特征：第一，中国存在一个强有力的政治领导核心，对市场经济起领航员的作用。第二，中国不是通过立法机构而是依靠政府机构中的专业精英来对经济运行施行调控。第三，中国政府干预以宏观调控名义实施，包括制定发展战略、规划及宏观经济政策来引导经济发展，制定赶超型发展战略，奉行积极的宏观经济政策，并认真实施扶植主导性产业政策。第四，明确市场的基础性作用，同时强调宏观调控是必要的，即对中国快速经济平稳发展的重要性。这一模式连同中国经济的公有制性质、所处的经济社会转型的特殊时期以及中国经济的二元结构特征，使中国的宏观调控范式具有鲜明的中国特色，从而迥异于主流的宏观调控范式。
前述的分析可以向我们展现一个关于中国宏观调控范式的基本框架：一元化的调控主体 + 集中决策机制 + 多元化的调控目标 + 多元综合化的调控手段。一元化的调控主体是指中央政府是唯一的调控主体，地方政府必须与中央保持高度一致；集中决策机制是指党中央、国务院在广泛征求意见的基础上直接做出决策，立法机构不必事事审议和通过；多元化的调控目标是指目标不仅关注总量控制和结构调整，还包括其他对经济社会产生广泛影响的问题；多元综合化的调控手段是指中央政府在调控中综合利用各种适合中国国情的政策手段，以保证多元目标的顺利实现。不仅包括西方国家常用的经济手段，还注重国家计划和规划、产业政策、区域政策、土地政策等具有较强行政色彩的手段的综合运用。中国的国民经济管理体制保障了多元化的手段能够做到综合运用。
相对于美式宏观调控范式，中式宏观调控范式表现出鲜明的特点。这种特点最突出的地方是中国政府没有完全地照搬西方成熟市场经济国家的做法，而是在选择性地借鉴他国成功经验的基础上进行创新性设计，使之与中国的国情及体制基础相匹配。
中国经济的成功引起了国际上对中国模式的广泛关注。由于成功主导了中国经济的发展，宏观调控作为中国模式的重要组成部分已成为诸多学者的共识。加快对中国宏观调控范式的研究对于中国宏观经济理论的构建不无裨益。但是应该看到中国的宏观调控模式并非完全成型，而是存在着诸多的演变可能以及现在表现出来的一些局限性，比如政府对高增长的追求以及法制的缺失所导致的严重腐败等问题，都可能会给中国经济社会的长期稳定发展带来巨大的隐患。[14]因此，中国学者在有意识、有自信建立中国宏观调控范式并探究其独特性对于中国特殊国情的合意性的同时，还要以科学发展观为指导，不断地找出其不足之处加以修正和完善，从而更好地为中国经济社会的良性发展服务。
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来源：政治经济学评论
内容提要 各国政府所出台的宏观调控措施对于成功应对金融危机、使世界经济快速复苏起到了至关重要的作用。当前，对于宏观调控内涵和外延存在诸多的争论，形成了多种理论范式。本文以中美两国政府应对金融危机为例，通过对比研究来解读宏观调控的本质，同时对中美两国所代表的宏观调控范式的特征进行理论概括，以加强对中国宏观调控特殊性的研究，从而为中国模式的解读和中国宏观经济理论的构建进行有益的尝试。
关键词 金融危机；宏观调控范式；规制型国家；开发型国家
作 者 盛美娟，烟台大学讲师，中国人民大学经济学院博士研究生；刘瑞，中国人民大学经济学院教授。
2008 年9 月，由美国次贷危机引发的金融危机给美国及整个世界经济带来的冲击无疑是巨大的，但是2009年下半年起，世界经济很快从金融危机的沉重打击中走了出来，开始了复苏之旅。在这一过程中，各国政府所出台的宏观调控措施对于成功应对金融危机起到了至关重要的作用。一直以来，理论界对于政府宏观调控的性质、目标和手段的选用，以及政府宏观调控权利的边界，存在着诸多争论，构建了诸多宏观调控的理论范式。宏观调控多元理论范式的存在及竞争虽有利于进一步开拓研究视野，但缺乏统一的认识不利于我国宏观调控成效的提高。此次金融危机为当前各种宏观调控理论范式真伪的验证提供了一个及时而有力的历史契机，有助于推进理论界关于宏观调控范式的深化研究。在应对金融危机的过程中，中美两国政府的宏观调控各具特色，差异性显著。作为成熟市场经济国家的典型代表，美国式的宏观调控是西方主流经济学所推崇的典范，而中国特色的宏观调控因在30多年来中国经济高速增长的过程中发挥了重要的作用而被世界各国广为关注。本文将通过对比研究而对中美两国所代表的宏观调控范式进行归纳和解读，旨在加强对中国宏观调控特殊性的研究，从而为中国模式的解读和中国宏观经济理论的构建进行有益的尝试。
一、中美宏观调控之比较
中美两国的宏观调控的差异主要集中在决策机制的构建和运行、目标、政策手段的选择以及产生的效果等方面。
1．中美两国政府宏观调控的决策机制不同
宏观调控的决策机制是指调控主体制定调控决策的基本工作规则和制度。决策机制是宏观调控的前提，它关系到政府决策的方向、质量、效率以及效果等重大问题。基于政治、经济制度及文化的差异，中美两国政府拥有完全不同的决策机制。这一点在中美两国救市方案的出台过程中体现得淋漓尽致。
2008年9月20日，在雷曼兄弟申请破产及众多金融机构陷入流动性困境之际，布什政府迅速向国会提交了一份总额为7 000亿美元的金融救助议案，以阻止危机的进一步恶化。议案的核心内容是要求国会授权政府投入7 000亿美元低价购买金融机构的不良资产，待市场初步稳定后政府再将这些资产出售给市场。此议案一经提出即遭到了普通民众及众多经济学家的反对：一方面，此救助方案是在用纳税人的钱来为华尔街的投机行为“埋单”，这有违公平性；另一方面，如此大规模的救助方案将进一步扩大政府的权力边界，导致政府对市场经济的过渡干预，这有悖于美国人所秉承的自由市场理念。由于当时正处于政治敏感期，总统大选加国会参众两院改选，各利益相关方围绕议案的辩论和博弈达到了白热化的程度。自29日在众议院被否决之后，议案几经修改，终于在10月3日获得国会参众两院的通过，并于当日由布什总统签署，成为《2008年紧急经济稳定法案》，美国历史上自大萧条以来最大规模的金融救助法案正式生效。纵观美国政府宏观调控措施的出台过程可以发现，美国政府宏观调控决策机制具有法制化、民主化和公共化的特点，即决策严格遵照法律规定的程序进行（即使是应急性的危机处理，也要按法定的应急程序办理），决策主体多元化，公众参与度高。美国政府宏观调控决策机制的这三大特点与美国的政治文化基础是密不可分的。在政治制度方面，美国是联邦制国家，实行立法、司法、行政三权分立与制衡相结合的政治制度和两党制的政党制度。其中国会是最高立法机构，由参议院与众议院组成。根据美国宪法，美国国会拥有财政控制权，财政权是国会制约和监督政府的重要手段。例如，尽管情况危急，美国政府提出的7 000 亿美元的救市方案也不是由政府直接做出预算支出决定的，而是经过代表民众利益的国会议员的审核和充分辩论，以及绩效评估这一法定程序才得以通过的。被国会批准的议案经总统签署后，成为具有法律效力的法案。法案对措施的具体细节加以明确的规定，其实施需置于司法机关及大众的公开监督之下。公众的广泛参与以及对法定程序的严格履行，使美国政府在决策时能够获得较多的信息支持，权力得到较为有效的制衡。同时，由于相关各方的利益多少都会得到眷顾，其决策结果易于为各方所接受。例如，围绕7 000亿美元金融救援计划，支持方（美国政府、商业和社会组织）与反对方（国会，民众）展开了激烈的辩论和博弈。通过博弈，金融救助措施被不断加以修正和完善，由最初的纯粹救助到增加监管和保护纳税人的利益，各方利益都得到了兼顾。从文化方面来看，美国民众对自由平等的崇尚及对法律的敬畏，在无形中强化了公民的参政议政意识，加强了对政府行为的监督，迫使政府的宏观调控要严格地履行法定程序。
同时，我们应看到美国宏观调控决策机制的不足之处：一是繁琐的决策程序及多元决策主体间相互推诿扯皮容易造成决策效率较低，贻误危机应对的最佳时机。二是整个决策过程受利益集团影响很大。利益集团是社会中的小团体，并不代表社会多数成员利益，但是利益集团利用操控的舆论系统放大自己的利益，从而使得政府的政策容易向少数利益集团倾斜。此类事实已经被抽象为一种理论解释--俘获论。三是频繁的政党和政府更迭容易造成决策目标短期化，政策连续性差，从而不利于经济的长远发展。在7 000亿美元救助计划的决策过程中，正是因为参众两院面临改选，众议院的议员们害怕失去选民的支持而在29日的首轮投票中否决了该议案，加剧了金融市场的动荡。面对决策机制效率低的短板，美国政府也在不断地寻求改善路径，例如在重大危机事件的处理时，政府会想方设法呼吁加快立法进程，敦促国会早日通过法案，以免延误危机的应对时机。美国文化中的实用主义哲学也往往在关键时刻发挥重要影响，使相关利益方较快达成共识，因为实用主义哲学“不是去看最先的事物、原则、范畴和假定是必须的东西，而是去看最后的事物、收获、效果和实施。”[1]对于7 000亿美元金融救助计划，如果按照正常程序操作，财政部需要45天的时间制定实施细则。美国政府及时采取非常规手段，通过市场辩论快速（15天内）解决问题获得救市授权[2]。
美国7 000亿美元救市行动本身也重新唤醒了沉寂20多年的凯恩斯主义政策主张。正是20世纪30年代的世界经济危机，为凯恩斯主义兴起提供了契机。对凯恩斯主义政策的回潮，当下一大批美国新自由主义学者是极为反对的，100多位经济学家就曾发表公开信反对布什的救市方案。但是危机根源未除，产业不振，失业率高位徘徊，是困扰危机高潮已过的当下美国社会的现实问题。从新上任的奥巴马总统后续治理危机行动看，是继续采用凯恩斯主义政策主张还是重新拾起新自由主义政策主张，尚无法归类划定。
2008年9月以来，在世界金融危机日趋严峻和严重波及我国经济情况下，我国宏观调控基调发生了迅速变化，由“两防”（防过热，防通胀）转向“保增长”。11月5日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究和部署了进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的措施，初步制定了应对经济危机、促进经济发展的十大政策措施，并初步敲定4万亿元人民币的投资计划。11月10日，国务院在北京召开省区市人民政府和国务院部门主要负责同志会议。温家宝总理要求各地区各部门要坚定信心、加强协调、认真贯彻落实中央的决策和部署，努力保持经济平稳较快发展。
这一重大宏观调控措施的出台清晰地折射出中国政府决策机制的特点：集中化、精英化和强行政化。在中国的宏观调控决策体制下，中央政府是唯一的决策主体，政策由政府中的专业精英制定，决策权力集中，公众的参与渠道较少。中国政府的宏观调控机制不仅是中国政治经济制度及文化的产物，还受到转型期制度变迁的影响。现代中国是政治和行政中央集权的高度合一。在政治方面，中国实行一党领导多党合作的政治制度，共产党对国家进行思想领导、政治领导和组织领导。在行政方面，地方政府隶属于中央政府，中央政府拥有绝对权威。政治和行政权力的高度集中使党领导下的中央政府成为宏观调控的唯一决策主体。中央政府在进行调控决策时积极发挥专业精英团队的作用，通过引入专家咨询制度，为确定重大宏观决策提供专业知识的支持。例如，国务院经常召开专家座谈会为专门研究和准确判断实时形势，以便更好地制定宏观经济政策。这种决策机制的具体表现是相对于立法机关的强行政，即行政机构做出快速决策。例如，尽管全国人民代表大会是我国的立法机关，根据宪法的规定，政府改变财政预算需提交全国人大讨论通过才能实施，但是国务院出台的4万亿元计划从提出到实施，并没有提交全国人大讨论，即没有严格地履行法定程序。[3]中国的这种典型的精英化决策机制的优势是可以有效杜绝各种权力间的扯皮推诿现象，不仅决策效率高而且连续性和稳定性均有保障，有利于经济的长远发展。另外，从经济制度来看，中国实行的是以公有制为主体的社会主义经济制度，国有经济掌控国家的经济命脉，由于中央政府的权威性强，中央出台的政策能够得以及时有效地执行。邓小平同志曾指出，社会主义宏观调控的最大优势就是能够集中全国力量办大事。中国宏观调控决策机制的存在有着深厚的文化基础。中国自古以来崇尚一元化，历史上的战乱和朝代的更迭使中国人明白，只有大一统的中央集权，才能使国家安定繁荣，民众生活幸福。这使中央集权的政治观念植根于中国人的意识之中。因而，与中央保持一致成为中国文化深层结构中的一条不因时、地、政治立场而异的“立法规则”。[4] 在这种文化意识的影响下，中国必然会形成中央集权的政治和行政体制，强化中央政府的主导作用，使决策极为高效。
但是，依照当下流行的理念，这种高度集中和高效能的决策机制使得公众参与不足、信息不透明、法制化程度较低，无法监督政府，从而会造成决策随意性，并容易滋生腐败，弱化政策的实施效果。这些问题与中国转型期不完善的制度建设有一定的相关性。中国目前的经济转型已基本完成，但社会转型还任重道远，法制建设还很不完善。我国法律没有对宏观调控主体的权利边界、宏观调控的决策程序、监督程序、评估程序及问责程序、政策形式做出明确规定，造成4万亿元“救市”方案无法可循的尴尬局面。另外，中国传统文化中的人治思想严重，民众更看重决策者的政绩而非决策者行为的合法性。这些都是造成中国政府宏观调控决策的法制化程度低的重要因素。
2．中美宏观调控的目标选择不同
宏观调控目标是指政府在宏观经济调控方面所要达到的国民经济运行状态的预定目的，是一个由若干具体目标所形成的目标体系。宏观调控目标决定宏观调控的政策手段，是宏观调控的核心，因此政府在实施宏观调控时，目标的确定至关重要。基于市场经济同质化的假定，西方主流宏观经济理论一般将集中于总量层面的经济增长、充分就业、稳定价格与国际收支平衡定义为宏观调控的目标，并且主张政府根据经济的实际运行情况寻求目标间的最佳均衡点。
由于在经济结构、经济运行周期以及经济社会发展阶段的不同，中美两国的宏观调控目标存在着很大的差异性：一是美国的宏观调控目标比较单一，主要集中在总量层面；中国则拥有多元化的宏观调控目标，不仅总量和结构并重，而且还关注民生、环境污染、资产价格及粮食安全等对经济社会产生重大影响的问题。二是在总量目标中，美国更注重充分就业和价格稳定的实现；而中国更注重经济增长。这种差异产生的原因在于美国拥有成熟的一元化的市场经济，经济社会结构合理，因此，政府只需关注对失业率、CPI和GDP增长率等代表总供给和需求状况的国民经济总量指标的调控，以实现宏观经济的平稳运行；而资源配置的实现和产业结构的调整主要依靠市场自发力量。从实践来看，美国政府宏观调控的首要目标是充分就业，其次为价格稳定，再次是维持经济平稳增长等其他目标。美国的相关法律对宏观调控目标的排序做了明确的规定，如1946年的《就业法》，要求政府的经济政策以充分就业、充分产出和充分购买力为宗旨；1977年的《联邦储备系统改革法》，专门就联邦储备系统货币政策的最终目标做出了具体规定--有效地促进充分就业，维持价格稳定；其后，1978年的《哈姆弗里·霍金斯法》和《充分就业与平衡发展法案》等无不将充分就业作为政府宏观调控的首要目标。美国之所以将充分就业视为宏观调控的首要目标，原因是多方面的，首先，充分就业是实现经济增长和增进社会总福利的条件。根据凯恩斯理论，充分就业是典型的需求目标，充分就业的实现可以刺激消费，创造有效需求，从而有效拉动经济增长，增进社会总福利。[5]。充分就业和价格稳定不仅关系到大众的生活质量，更关系到社会底层的生存，因此降低失业率和通货膨胀率就成了政府的首要责任和目标。例如本次危机中美国政府就连续出台了一系列的减税法案及经济刺激法案来不遗余力地增加就业机会以降低失业率。其次，充分就业目标也是美国民选政治的产物。美国的民主选举制度凸显了政府及执政党对民意的重视程度，充分就业状态证明了政府决策和政府政策的公正性及有效性。社会稳定、物质精神生活富足，有利于提升公众对政府机构及执政党的满意度与支持率，政府官员或政党谋求连任的机率就大。正是由于充分就业状态既满足了微观层面的公众需要，又满足了宏观层面的政府需要，是政府和公众理性预期目标的最佳耦合状态，因此，充分就业理所当然地成为政府调控的首选目标。这在美国的大选之年表现得更为明显。例如，金融危机期间，正值美国总统大选，奥巴马在竞选中一再承诺将通过多种措施创造就业机会，这也成为其在大选中获胜的一个重要筹码。在美国，物价稳定这一调控目标也很重要，但是，为了实现充分就业，往往牺牲物价的稳定。
有别于发达国家一元化的经济结构，二元经济结构是中国经济最为突出的特征，也是制约转型期中国经济社会发展的主要矛盾。中国经济在产业结构、需求结构、收入分配结构、区域经济结构等诸多领域都存在着不同程度的扭曲。不断加重的结构性矛盾单纯靠市场自身的力量来消化、调整可能要花费更长时间，遭受更多痛苦，更何况市场本身也会失效和失灵，由此，结构调整自然会被纳入到中国宏观调控的目标体系，从而使中国宏观调控的目标比美国等西方发达国家更加多元化。危机前，中国的宏观调控政策的目标在很大程度上就是为了调整经济结构，改变经济增长方式，改善民生。为应对突如其来的国际金融危机，中央政府明确提出宏观调控的战略方针：“保增长、扩内需、调结构”，将结构调整和总量调节置于同等重要的地位，在推出“4万亿元”经济刺激计划之后，立即推出了着眼于结构调整的“十大产业振兴规划”，随后又陆续推出了十大区域振兴规划。近年来，环保问题、资产价格问题、国际经济的影响已经演化为严重的公共问题，对中国的经济和民众生活产生了广泛的负面影响，因而也被纳入到宏观调控的目标之中。在总量层面，经济增长一直是中国政府调控经济的首选目标。原因之一在于自新中国成立以来，一直在实施经济赶超战略，希望尽快赶上发达国家。原因之二在于政府期待以高速的经济增长以及增长预期来消化存在的经济社会问题。高速的经济增长不仅使整个经济可以吸纳更多的劳动力，缓解巨大的就业压力，而且可以赋予大众良好的预期，使政府有足够的财力来反哺农业，扶持贫困地区，从而在一定程度上缓解收入分配差距拉大带来的社会矛盾。因此，经济增长这一目标在中国不仅具有重要的经济意义，而且具有重要的社会和政治意义。邓小平曾经讲过：“发展是硬道理。”中央也再三强调“发展是执政兴国第一要务”。可以说没有经济的增长，就没有其他目标的实现。[6]本次金融危机中，中央及时提出了“保八”的宏观调控目标。能否“保八”直接关系到能否将失业率控制在一定的水平之下，关系到民生的改善，关系到整个经济社会的稳定，也关系到中国赶超发达国家的时间表。
3．中美宏观调控手段的选择和运用不同
宏观调控的手段是指政府为实现一定的经济目标而运用的政策措施及工具。根据丁伯根法则，为达到一个经济目标，政府至少要运用一种有效的政策；为达到几个目标，政府至少要运用几个独立、有效的经济政策。目标设定得越多，政府所需采用的调控手段也必须随之增加。同美国相比，中国宏观调控目标的日趋多元化使得中国政府的宏观调控手段日趋庞杂；不仅如此，由于中国发展市场经济的条件与美国等西方发达国家不同，中国宏观调控手段的侧重点也与美国有很大的差异。
美国宏观调控手段的选择和运用主要有如下的特点：
（1）灵活运用以财政政策和货币政策为主的经济手段对宏观经济总量进行间接调控，成为西方国家调控宏观经济的典型模式，其中货币政策是侧重点。首先，美国市场经济成熟度高，微观市场基础完善，为市场化调控手段创造了良好的传导条件；美联储的货币政策较为独立，可以根据经济形势的变化而进行灵活调整。如在物价上涨出现过快苗头和经济出现衰退迹象的情况下，及时小幅提高或降低联邦基准利率来进行反周期操作，以使经济运行保持平稳。此次危机中，美联储将货币政策的运用发挥到了极致，如连续下调联邦基准利率至历史最低点0～0.25%的区间，并且创造出多种货币政策工具为金融市场注资，以缓解其流动性困境。相比较而言，繁琐的程序以及自由市场理念使美国财政政策的运用受到很大限制。其次，财政政策中的税收手段运用灵活。每当经济陷入萧条时，为了刺激经济发展，以降低税率和缩小税基为主的减税政策就成为美国政府主要的调控手段。为了刺激经济发展，历届政府都实施过大幅度减税措施。此次危机中，小布什政府及奥巴马政府连续多次推出大规模减税方案以促进消费，从而推动经济走出低谷。再次，财政政策与货币政策实现了灵活有效的搭配。在现实的经济运行中，财政政策与货币政策有各自的优势和调控重点。财政政策有利于结构调节，货币政策侧重于总量调节；财政政策侧重于调节收入分配，货币政策侧重于保持币值稳定；财政政策对治理通货紧缩作用明显，货币政策对治理通货膨胀作用明显。美国政府对两者之间松紧搭配的灵活掌控和运用对美国经济的平稳运行起到了积极的作用。例如在大萧条后期，罗斯福政府采取了财政政策与货币政策“双扩张”的搭配模式，使经济免于崩溃。此次金融危机中，美国政府不仅仅采取了“双扩张”的搭配模式，而且财政部与美联储在一些重大事件的处理过程中都采取了极度配合的态度，如双方联手促成了摩根大同收购贝尔斯登。
（2）采取隐性化产业政策以调整和优化产业结构。有别于日本及中国，美国政府没有采取过国家层面的全面的、综合性的产业政策，学术界也很少正面专门研究产业政策，主要原因在于产业政策带有深层次政府干预的特点，这有悖于美国民众所信奉的自由竞争和小政府的信条。但是基于保持国家竞争力的考虑，政府对于特定产业、特定行业的隐性政策支持却一直存在，而且力度很大，主要采取放宽经济规制、减税、增加政府投资及补贴等方式来支持产业技术创新，提高产业的国际竞争力。此次危机中，奥巴马签署的《2009年美国复苏与再投资法案》中加大了对新能源产业的财政支持，并明确提出要将新能源产业打造成美国新的经济增长点。
（3）严格依法运用经济政策来间接调控经济，调控政策必须获得国会通过成为法律后才能实施，实施过程完全透明公开。2009年3月，奥巴马政府的经济刺激法案出台不久，白宫即开通了经济刺激计划官方网站，纳税人可以通过网站查询每笔资金使用详情。可以说，在美国法律不是一种调控手段，而是合理运用调控手段的基础条件和制度保障。
（4）谨慎运用行政手段。行政手段具有强制性、权威性、封闭性等特点。虽然用行政手段调控经济见效快，但是主观性、随意性强，容易形成一刀切，不利于资源配置效率的提高。[7]基于此，西方宏观经济学极力排斥行政手段在宏观调控中的运用。为了免于冲破自由市场的信条，美国政府在行政手段的使用方面比较谨慎，并且往往援引已有的法律条文为依据或者制定法律加以严格的规范。例如，2005年美国政府以保护国家安全为由，强力阻止中海油收购挂牌出售的美国优尼科公司。此次危机中，美国政府对行政手段的使用也有所保留。基于危机的严重性，美国政府被迫以行政手段接管两房及其他的深陷流动性困境的金融机构，使其“国有化”。这一措施的采取一度被惊呼为美国要向社会主义迈进。但是认真研究后会发现，本次美国政府的“国有化”政策与中国的“国有化”有着本质的区别。美国的“国有化”只是一项典型的短期性措施，美国政府以直接购买金融机构股份的形式向濒于破产的金融机构注资，政府不干预企业的正常经营行为，不改变其私营性质。如果企业经营好转，可以偿还高息贷款从政府手里赎回股权，从而脱离政府的股权掌控。事实上，在这一措施采取后不久，花旗银行等机构便在政府的资金支持下逐步走出经营困境，并积极偿还政府的援助贷款以恢复其私有性质。中国的“国有化”是一种长期的、基本的制度安排，其目在于做大做强国有企业，一方面提高企业在国际上的竞争力，另一方面使国有经济掌控国家的经济命脉，以有效保证中国经济的社会主义性质。
为了实现多元化的调控目标，中国政府在实践中通过借鉴和不断创新，使手段日趋综合化，主要体现在以下几方面：
（1）经济手段逐渐发挥主导作用，其中多以财政政策为侧重点。改革开放以来，随着社会主义市场经济的逐步确立和完善，中国政府积极借鉴西方国家的宏观调控经验，逐步减少用行政命令直接调控经济的方式，转而运用经济手段来间接调控经济，灵活性大大增强。其中财政政策成为侧重点的主要原因在于：一是中国的结构性问题突出，财政政策有利于结构调整，对于解决中国经济的结构性问题有较强的针对性。二是中国财政政策的运用空间较大。截止2008年底，我国国债占GDP的比重只有17%，而美国国债占GDP的比重是72.4%。一般来说，国债占GDP的比重在60%以内属于安全范围，相比较而言，中国可以加大国债的发行力度，以扩大政府开支，启动经济，改善民生。三是中国是一个高储蓄的国家，通过国家举债的方式将储蓄转化为消费和投资可以增加民众的投资渠道，提高人们的收入，从而拉动消费增长，使中国经济逐渐转向消费导向型经济。四是中国货币政策的使用空间较小。我国央行体制不是完全独立运行的体制，央行直接受政府行政管辖，国务院统一领导下实施货币政策操作，货币政策无法自行其是。此次危机更加凸显了财政政策在中国宏观调控中的重要性，对中国经济快速走出危机起到了重要的作用。
（2）产业政策与区域政策的广泛使用成为调整结构和驱动增长的主要推手。首先，产业政策的运用在中国具有非常适宜的环境。一方面，由政府主导的产业政策的实施曾对日本经济实现迅速赶超发挥了巨大的作用，这对于同样具有强烈赶超意识、由政府主导经济发展的中国自然成为一种必然的选择。另一方面，日本的产业政策之所以能够成功，不仅在于政府的干预，而且在于政府能提出清晰的规范标准，奖罚并重，从而加快产业结构的调整和优化。[8]这一特点很适合于中国政府官员政绩考核体系。在这一体系下，地方政府间的激烈竞争促使中央政府不断修改政策并采纳各方竞争下胜出的模式，从而使产业政策不断往预设的发展方向修正并取得较大的成效。此次危机中，中央政府先后批准了十大产业振兴规划，其力度之大使世界其他国家望其项背。其次，区域政策也一直是中国政府调控经济的重要手段。中国地域广大，各地区受自然条件的限制发展十分不平衡，由此区域政策一直成为中国政府调控经济的重要手段。例如，改革开放以来，沿海经济特区的建立即是东部地区率先发展战略的具体体现。随后的西部大开发政策，以及振兴东北老工业基地、促进中部崛起的一系列区域政策，有效地改变了原区域间低水平发展的格局，推动了区域经济社会快速发展。此次危机中，中央政府连续批准了10大区域发展规划，这对于促进欠发达地区的发展，加快区域合作的深度和广度具有重要的意义。[9]
（3）国家计划和规划在宏观调控手段体系中发挥引导或“龙头”作用。国家计划和规划的作用是合理确定国民经济和社会发展的战略目标，搞好经济发展预测、总量调控、重大经济结构调整和生产力的合理布局规划，集中必要的物力财力进行重点建设，综合运用各种经济杠杆，促进经济更快更好地发展。中国之所以重视计划和规划的运用，是因为在计划经济时代，计划的编制和实施确实对中国经济的发展起到过积极的作用，而且中国的政府部门在计划的编制方面积累了丰富的经验。随着计划经济向市场经济的转轨，计划作为宏观调控的重要手段被传承了下来，至今中国已历经十一个五年计划（规划），“十二五”规划正在编制之中。当然，目前计划已逐步为规划所替代，其性质也由强制执行的指令性变成了指导性，在中国宏观调控手段体系中更多地发挥引导或龙头的作用。中央政府定期以已有的规划为参照，对于过多偏离指标的经济活动予以即时的调整和修正。美国政府对计划手段的使用讳莫如深，认为其与自由市场经济格格不入，因此并未有正式的国家计划和规划，仅以每年年初发布的总统经济报告对未来国民经济的发展进行预测和指导。
（4）行政手段作用突出。我国常用的行政手段主要包括直接信贷控制、土地供给控制、官员的任免、项目的关停，等等。行政手段在中国宏观调控中得以长期和广泛使用的主要原因在于：其一，中国不完善的市场经济体系决定了政府在尽量运用经济手段调控经济的同时，不得不辅之以必要的行政手段，以期取得快速的调控效果。其二，中国的社会主义市场经济属于政府主导型的市场经济，政府对资源配置的影响力较大，这也使大量行政手段的使用成为必然。其三，由于政绩观使然，彼此间的相互竞争不断加剧地方政府的投资冲动，从而成为历次经济过热的诱因。由于中央政府和地方政府之间存在行政隶属关系，在其他调节手段未能奏效的情况下，只有以行政手段予以严厉控制才可能得以逐步化解。例如行政手段的运用对抑制2004年经济过热起到了决定性的作用，尤其是2004年4月运用强制性行政手段对“铁本”事件的查处，对产能过剩行业、地区和部门起到了有效的警示作用。行政手段的运用是对我国计划经济时期的行政命令体制的一种自然的承继，也是中国传统文化（儒家文化，中央集权政治）影响的结果，对于中国的宏观调控体系而言，具有一定的内生性特征。因此，尽管市场经济的不断完善、中央与地方博弈的加剧、微观主体对政府宏观调控方式预期的改变等因素使行政手段的效力不断弱化，但行政手段的运用仍将会在中国的宏观调控中长期发挥作用。
（5）宏观调控手段的选择和运用缺乏法律保障。中国的学术界大多将法律视为宏观调控的手段，这在相关的教科书以及学术论文中有明确的表述。这种观点其实很值得商榷。对于美国等规制型国家而言，法律是一种信仰，是政府和微观主体的行为准则，政府部门的宏观调控权及决策程序均有明确的法律界定，因此，法律是宏观调控的制度基础而非手段。然而在中国，尽管近年来法制建设取得了长足的进步，但是“人治”思想依然严重。在这一特定环境下，法律自然不会被当成是一种宏观调控手段。很多学者建议制定以程序法为核心的宏观调控法以严格界定政府的宏观调控权并使其决策程序有法可依，这种观点是积极可取的。随着中国社会由“人治”向“法治”的转变，法律手段将逐步退变为政府宏观调控的一种制度基础。
4．中美宏观调控的效果不同
宏观调控的决策机制、目标和手段的差异必然导致结果的不同。中美两国宏观调控效果的差异性主要体现在以下几个方面：
（1）任何一种决策机制都无法做到尽善尽美。美国政府的决策机制存在层层博弈，程序繁琐，效率较为低下，很容易错失调控良机，加剧经济的波动；但是，通过层层博弈之后出台的政策是已经达成妥协之后的产物，为各方所接受，并且有法律机制保障，因此执行障碍明显较少。中国决策机制快捷高效，中央一旦判断准确，就能较好地把握调控时机；但如果判断有误时，这种机制也会放大失误效应。此外，这种机制缺乏上下反复沟通和法律程序保障，在政策选择过程中往往给执行带来阻力和难度，在 “上有政策，下有对策”的非规范政策执行过程中往往弱化宏观调控效果，因此，每当重大决策出台，中央都需要辅之于政治动员工作，要求各级各地政府将思想和行动统一到党中央精神上来。在不放弃这种决策机制的前提下，如何提高决策的准确性和执行力，是中国宏观调控范式要解决的问题之一。
（2）效果上存在不同差异。由于在政策执行过程中存在着不同层次的监督，美国在实施宏观调控措施的过程中可以较为有效地杜绝腐败现象；但是鉴于美国利益集团强大的游说能力，调控政策较多地向利益集团倾斜，调控的收益也多为利益集团所收获。在中国，由于中央政府绝对的权威性，政府的宏观调控政策实施力度强，短期效果明显。此次危机中，中国政府通过果断出手使中国经济率先走出了低谷就是最好的佐证；但是监督的缺失容易滋生严重的腐败现象，造成大量经济社会资源的浪费。
（3）美国的宏观调控以短期政策为主，并且拥有退出机制，能够灵活调整。中国的宏观调控兼具长短期目标，其政策选择大多长短结合，同时退出机制几乎不存在，容易使宏观调控长期化。在非常时期出台的宏观调控政策，往往在非常时期结束之后还继续存在，没有及时清理。在产业政策、区域政策分级实施与地方分权改革的模式下，地方政府对发展主导产业和区域经济抱有巨大的投资热情，从总体上产生较大程度的产业趋同和产能过剩现象，造成资源的大量浪费，使中国的宏观调控更具复杂性和艰巨性。
二、宏观调控的范式之争及其本质的解读
1．宏观调控的范式之争
美国的科学哲学家托马斯· 库恩首先提出了“范式”概念，并将之用于科学史和科学哲学领域。范式是观察世界和实践科学的方法，是特定学科的一般研究人员所共同掌握的信念、价值、标准、技术手段等的综合体。范式具有创新循环性、命题示范性及动态竞争性等特征。科恩把科学发展分为如下顺次:原始时期-范式形成期-常规发展期-范式转换时期-新的常规发展时期。当特定科学领域内的一般研究人员在日益增多的反常现象面前不再接受原来共同掌握的信念、价值标准、假设和定理时，则形成“范式危机”。在范式转换期，理论界对同一学科的原有科学理论（即主流范式）提出诸多的质疑，形成诸多的新的理论解释，并在竞争中形成新的共识，即实现范式的转换。[10]
当前，中国中央政府实施的宏观调控无疑是中国奇迹的重要组成部分，对于中国经济多年的高增长起到了决定性的作用。由于中国的宏观调控的前提条件和组织架构与以美国为代表的西方发达国家存在着巨大的差异，西方主流经济理论无法有效地解释中国宏观调控的动力机制、实现机制、政策选择及效果。当前，中国的理论界对于宏观调控存在着多种新的解释，形成了诸多范式。例如，刘国光认为，宏观调控即综合平衡，应强调国家计划和规划在宏观调控中的导向作用。诸多学者认为，宏观调控就是政府干预，宏观调控即常规宏观经济管理，具有长期性。持有新自由主义思想的学者秉承自由市场原则，认为宏观调控就是计划经济方法的运用，不利于市场经济自身所具有的自发调节机制作用的发挥，因而反对政府干预，反对宏观调控。公共管理理论认为，宏观调控属于与微观规制相互区别的政府经济职能之一。这种理论排斥在宏观调控中运用任何微观规制政策。刘瑞认为，宏观调控属于政府管理的一种特殊行为，是具有中国特色的概念创造。据其考证，宏观调控概念在中国的形成经历了从“宏观调节”到“宏观控制”再到“宏观调控”的过程。西方文献中没有与宏观调控一词的直接对应术语，较为接近的概念是“政府干预”（Government Intervention）。[11]尽管存在些许差别，两者都是指“为了防止市场经济条件下市场失效和保证国民经济总体的稳定运行，政府在市场发挥配置经济资源的基础性作用的前提下，通过运用宏观经济政策工具来调节国民经济，以最终实现国家的宏观经济目标的一整套运作过程”。[12](P430)上述理论解释大多从某一个角度来阐释中国的宏观调控，缺乏对宏观调控的本质、运作机制的全面系统的解释，因此有必要通过国际比较来推动关于宏观调控范式的深化研究。
2．宏观调控本质的解读
根据前面的论述可以发现，尽管中美两国政府的宏观调控在组织架构、决策机制、目标选择及手段运用甚至在其本身概念表述等诸方面存在着很大的差异，但其内涵本质是一样的。
首先，宏观调控不同于政府常规性的宏观经济管理行为，而是针对经济运行中出现的过冷或过热等异动现象时而采取的一种临时性的、短期的、非常规的国民经济管理行为。随着国民经济运行由于宏观调控而恢复正常，临时采取的一系列宏观调控措施也就会被逐步取消、退出，仅剩下基础性的常规宏观经济管理在发挥作用。例如，本次金融危机中各国政府大都采取了大规模的经济刺激措施以使经济尽快走出低谷，这些措施大多有明确的时间限制，美国7 000亿美元的金融救助计划的实施截止时间为2009年底，后根据形势需要被延长至2010年10月。中国十大产业振兴规划的实施时间确定为3年。2009年年底以来，随着全球经济逐步复苏，部分国家开始公布经济刺激计划的退出时间表。中国的宏观调控尽管存在长期化现象，但并不能改变其短期化性质。在中国经济社会转型的过程中，严重的经济结构问题必然会凸显长期性制度建设的重要性，因此政府自然会推出一些长期性措施与短期措施形成有益的互补。随着我国市场经济的不断完善，制度建设的完备，长期性措施会逐步退出历史舞台。
其次，宏观调控是一个动态发展的经济学范畴，不仅其目标在不同的经济发展阶段随经济运行的具体形势而发生变动，而且与之相对应的手段的选择和运用也将发生变化。将宏观调控的目标及手段的选择程式化、机械化的态度是不可取的。中国宏观调控具有经济性和社会性双重属性，因此除传统的四大宏观经济政策目标外，民生、环境污染、资产价格及粮食安全等诸多问题都应列入到调控目标之中。由于目标的多元化，手段的运用也不能仅仅局限于总量政策，还应对具有宏观目标的微观手段的运用予以肯定。[13]
三、中美政府宏观调控范式的理论概括
1．以美国为典型的规制型国家范式
开发型国家（Developmental State）、掠夺型国家（Predatory State）与规制型国家（Regulatory State）是20世纪80年代以来在国际学术界流行的三个相并列的政府干预模式概念，并被作为分析各个市场经济国家模式的基本参照系。界定这三个国家类型的关键不在于政府是否干预经济，政府是否在经济增长中起主导作用，而在于政府在社会经济当中如何发挥功能和扮演何种角色。
在规制型国家模式中，政府并不直接推动经济增长，而是向私人企业提供规则和制度法规服务来促使私人经济的投资、消费与出口增长，从而间接达到实现经济增长的目的。大多数西方发达国家属于规制型国家，其中以美国最为典型。规制型国家有着极强的自由市场理念和极其成熟的市场经济体系，经济结构高度整合，法律体系完善（种类复杂又极其严密的法规成为企业经营和政府经济活动的行为规范），政府的权力受到严格的限定和监督。根据前述的分析，此类国家的宏观调控范式的基本框架可以概括为：多元化的调控主体 + 法制化的决策机制 + 一元化的调控目标 + 二元化的调控手段。多元化的调控主体是指美国的立法机关、行政机构和执法机构共同参与调控，形成相互权力制衡；法制化的决策机制是指政府的宏观调控行为严格在法律框架内运行，充分重视和维护自由竞争市场机制自身的运行规律；一元化的调控目标是指美国政府的宏观调控目标主要集中在总量层面，其中根据经济运行的具体情况而对四大总量目标有所取舍和侧重，目标较为单一；二元化的调控手段是指美国政府主要运用货币政策和财政政策来间接调控宏观经济，通过间接微调，以减少对市场机制和微观主体的冲击。
尽管美国的宏观调控范式自20世纪80年代以来已成为学术界所推崇的主流范式，但是这一范式作用的发挥离不开其产生发育的原有环境。与自然科学范式不同，经济学范式的确立与其经济发育的成熟程度、政治经济制度、历史文化传统、民众的思想意识及信念息息相关。因此，并不存在放之四海而皆准的普适性的经济理论，此次金融危机便是对西方主流宏观经济理论的局限性的最好验证。美国的宏观调控范式演进自美国政府漫长的宏观经济管理实践。自20世纪30年代的大萧条以来，美国经济经历了数次大的波动，在这些经济波动的应对实践中，新的宏观经济理论的不断涌现和应用，使美国的宏观调控逐步走向多样。美国是一个讲求实用主义的国家，此次金融危机必然推动美国政府突破现有理论及意识形态的局限，但是目前还不能说美国范式已经破产，需要寻找替代范式。金融危机尚未完全结束，美国政府应对危机的措施也还在实施和不断推出之中，这些都需要通过实践来观察和做出结论。
2．以中国为典型的开发型国家范式
在开发型国家模式中，政府成为推动经济高速增长的积极因素，并为实现这一高速而向私人企业提供全方位的指导与保障。国际学术界在探讨和解释东亚奇迹产生的原因时进一步发展了这种模式的理论内含和实践外延，并将大多数东亚国家列为开发型国家，其中20世纪80年代以前日本的发展模式更是开发型国家模式的典型代表。日本作为开发型国家原创概念国的范式构成要素包括：第一，存在着一个小而精的官僚队伍，拥有适用于制度最好的管理才干。第二，存在着一个政治体制，让官僚队伍拥有采取主动和有效合作行动的足够空间。开发型国家的政治体制隐蔽性地将统治与支配分离：政治家统治而官僚支配。第三，在政府干预经济中完善与市场协调的方法，以政府与企业的良性协作推动经济的高速增长。第四，存在一个领航者组织如通产省。
目前中国的发展模式和当年的日本极其相似，拥有符合开发型国家模式的四个基本要素特征：第一，中国存在一个强有力的政治领导核心，对市场经济起领航员的作用。第二，中国不是通过立法机构而是依靠政府机构中的专业精英来对经济运行施行调控。第三，中国政府干预以宏观调控名义实施，包括制定发展战略、规划及宏观经济政策来引导经济发展，制定赶超型发展战略，奉行积极的宏观经济政策，并认真实施扶植主导性产业政策。第四，明确市场的基础性作用，同时强调宏观调控是必要的，即对中国快速经济平稳发展的重要性。这一模式连同中国经济的公有制性质、所处的经济社会转型的特殊时期以及中国经济的二元结构特征，使中国的宏观调控范式具有鲜明的中国特色，从而迥异于主流的宏观调控范式。
前述的分析可以向我们展现一个关于中国宏观调控范式的基本框架：一元化的调控主体 + 集中决策机制 + 多元化的调控目标 + 多元综合化的调控手段。一元化的调控主体是指中央政府是唯一的调控主体，地方政府必须与中央保持高度一致；集中决策机制是指党中央、国务院在广泛征求意见的基础上直接做出决策，立法机构不必事事审议和通过；多元化的调控目标是指目标不仅关注总量控制和结构调整，还包括其他对经济社会产生广泛影响的问题；多元综合化的调控手段是指中央政府在调控中综合利用各种适合中国国情的政策手段，以保证多元目标的顺利实现。不仅包括西方国家常用的经济手段，还注重国家计划和规划、产业政策、区域政策、土地政策等具有较强行政色彩的手段的综合运用。中国的国民经济管理体制保障了多元化的手段能够做到综合运用。
相对于美式宏观调控范式，中式宏观调控范式表现出鲜明的特点。这种特点最突出的地方是中国政府没有完全地照搬西方成熟市场经济国家的做法，而是在选择性地借鉴他国成功经验的基础上进行创新性设计，使之与中国的国情及体制基础相匹配。
中国经济的成功引起了国际上对中国模式的广泛关注。由于成功主导了中国经济的发展，宏观调控作为中国模式的重要组成部分已成为诸多学者的共识。加快对中国宏观调控范式的研究对于中国宏观经济理论的构建不无裨益。但是应该看到中国的宏观调控模式并非完全成型，而是存在着诸多的演变可能以及现在表现出来的一些局限性，比如政府对高增长的追求以及法制的缺失所导致的严重腐败等问题，都可能会给中国经济社会的长期稳定发展带来巨大的隐患。[14]因此，中国学者在有意识、有自信建立中国宏观调控范式并探究其独特性对于中国特殊国情的合意性的同时，还要以科学发展观为指导，不断地找出其不足之处加以修正和完善，从而更好地为中国经济社会的良性发展服务。
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来源：政治经济学评论
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