九乡新闻网西游释厄传斜跑:农业行政执法取证
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农业行政执法取证(2010-06-11 10:35:23)
转载 标签： 行政处罚以行政相对人的违法行为存在为前提，而违法行为的认定必须有充分、确凿的事实依据。农业执法在行政执法领域里是比较年轻的部门执法，随着以法治国方略的全面推进，农业行政管理职能得到全面转换，监管职能逐步强化，农业执法从无到有迅速推开，通过十多年来的实践，在队伍、机构、制度、职能等方面不断规范完善和提高，在依法治农，服务“三农”，促进农村经济发展中起到了不可替代的作用，成为建设社会主义新农村的重要保障力量。农业执法是行政执法的重要组成部分，有其行政执法的一般共性，也有与农业产业特点相联系的个性。要增强农业执法能力提高执法效能，只有把握了证据收集与运用的一般规律和农业执法证据的特点，我们就能更好地依法行政，更很好地履行监管职能，只有这样才能打击各种违法行为，很好地制服违法，维护公正和正义，保护广大农民群众的利益，树立农业执法的权威，为建设社会主义新农村当好卫士。笔者就行政执法的一般共性与农业执法的证据特点，提高农业执法证据能力，作一初浅论述。
一、行政证据的概念
行政证据是行政执法的核心内容，是行政主体用于证明行政相对人的违法行为客观事实或事实材料。在行政执法活动中，行政主体经过法定程序收集的将要用以证明案件事实情况的材料，包括书证、物证、证人证言、勘验笔录、现场笔录、磁介刻录等都只能是行政证据材料，只有经过法定程序的多种方法的检验和确认，最终才能达到证明行政案件的目的，这些才是真正的行政证据。行政证据制度在行政程序中具有其他无可替代的重要作用。这是行政诉讼法、行政复议法为我国行政机关作出行政行为所确定的一项基本要求和原则，即“行政有证在先原则”，行政机关作出行政行为前，如果证据不充足，即在诉讼或复议中就承担败诉或变更、撤销的法律后果。在行政执法中，如果我们的行政执法人员收集的证据充足，就能稳、准、狠地制服违法；即使进入行政诉讼，我们也能够因证据充足而稳操胜券。
二、行政证据的基本原理。
行政证据同其他证据一样，不管在实践上还是理论上都有一整套严格的原则和规定，即我们称之为基本原理。根据我国的法律证据制度，行政主体收集和采信行政证据时须遵循法律和司法解释的一系列规定原则——行政证据原理。其内容主要是：一是法定性原则。行政证据和行政证据的收集和采信必须有法律、法规和规章的设定和依据，《农产品质量安全法》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、《兽药管理条例》等法律法规赋予农业行政执法部门收集证据的权力：即可以根据案件的需要进入生产经营现场进行检查、查阅、复制，查封、扣押，索取资料、抽样等，合法性是指与法律规定的同一，是法治的根本要求。二是公正性原则。主要指收集证据的行政程序公正。内容包括公开制度、回避制、申辩制、表明身份制、告知制、说明理由制、听证制等等。行政主体要公开执法范围、公开执法身份、公开执法证据、公开执法依据。这是行政法治的本质要求。三是相对人参与性。当事人不参与，不符合证据的客观性的要求，也就是真实性。四是质辩性。不让当事人陈述和申辩，不让相关人辨别的证据一般是不予采信的。五是顺序性。先调查取证后作决定的原则。六是行政效率性。稍纵即逝的案件事实，赋予行政主体的指证权。提不出相反证据即应认可。主要在法定简易处罚程序规定中进行。
三、农业执法的证据特点
农业执法的证据，除了行政证据的一般特征外，还因农业产业的特殊性，使其农业执法的证据与其他行政执法证据相比有其不同特点，所以在农业执法的实践中要认真注意把握，积极探索，在实践上上要不断总结，以提高农业执法水平，增强依法治农的能力。
（一）部分证据取得受自然条件和生产周期的限制。如对农作物种子纯度、产量、品质等有关证据的检测或鉴定时间（周期）长，一般都以一个生产周期来完成。这在时间上化费大，办案的速度受其制约。
（二）部分证据保存要求高。农业执法中部分证据是鲜活产品，例动植物，所以取证后和保存的地方和时间都要求很高，如果要异地保存的困难就非常大，所以一般都实行原地保存，由当事人负责保管，执法部门实行监管。
（三）部分证据保存的稳定性差。对种子、饲料、各种药品、食用农产品等产品的质量都有严格的保质期，对保存的环境要求也比效高，保存期间的容易发生质量变化，所以稳定性差，要求在证据保存（抽样、检测、评估）上要及时，固定方法要适当，处理要快速。
（四）有关证据把握上难度大。农业的生产本身是一种自然生产，受土、肥料、气候、种子、病虫害、管理等诸多因素的影响，对有关危害性判断取证不能只从某一方面，而往往从综合因素分析，所以在证据的收集把握上难度不小，需要多方面专业技术的配合，投入的精力往往很多，执法成本很高，情况比较复杂。
四、目前农业执法中取证能力上存在的问题
1、证据质量不够高，影响证明力。如，询问笔录主要表现为对调人员的身份表述大多简单另散，对实体法明确的案件事实调查不够全面周到，往往通过多次笔录才能达到要求，有的甚至离开实体法规定的事实行为调查，笔录质量不高。调查勘验笔录发现的问题主要是勘验笔录不全面，未能把现场的与案件联系的行为记录下来，有些勘验笔录做成询问笔录，勘验不规范；有些现场拍摄的照片质量不高，不但照片的显著特征少，而且只标注照片内容，缺少现场参与人签字确认，这样就降低了证明效力；现场证据固定或抽取的样品有时缺少特征标识和证人或当事人的签字，使证据不具有确切或唯一性的证明力。
2、证据单薄，相互间难以印证，证据证明力不强。在农业执法中，由于取证手段有限，往往取得的证据比较少，不但直接的证据很少，而简接证据也不多，有些案件很难形成证链或证据面。一旦某一证据被排除，证据链也就断裂，无其他证据面上的证据链接或其他证据的补强，案件处罚就达不到证明标准，如发生复议、听证或行政诉讼就很被动，有些农业行政案件属于涉刑案件需要追究刑事责任，一旦移送公安部门大都以证据不足而不予立案退回，从而削弱了打击力度。
3、农业执法装备有限，设施薄弱，经费紧张，从而制约着执法取证能力的提高。农业执法是一支年轻的行政执法队伍，由于国家只是对农业执法处于长时期的试点阶段，未能全面规范统一的组织机构、解决人员编制、经费保障等基本问题，而各地的重视程度不一，多年来，农业执法是在困难不少的情况下不断推进。现在不少市、县级农业执法机构执法经费财政未能保证，执法工作也是看钱办案，没钱无法办案。一是有些证据往往因经费的限止，未能较全面和充分的取得和采纳，如抽样成本与检测成本难以支付，二是在查处假劣产品坑农事件中，往往产品与为害地为不在一处，需要外调取证，工作费用和取证费都很大，有些案件只是部分或选择处理。因此，农业执法在取证能力上受设施、经费制约。
4、执法环境差。农业执法不仅受自然条件、生产周期性限制，而且还受农村人文素质的影响。现在从事农业生产的都是三十到五十年代出生的农民，大多文化素质低，法律意识淡薄，学习培训的机会又少，所以他们以传统的生产方式从事生产，对新知识的接受比较缓慢，生产上的随意性强，依法规范生产的概念薄弱，依法保护自己的能力弱，有关重要的证据未能自行保管（如购货发票、产品留样、说明书等），给案件查处取证带来许多困难。
5、农业执法队伍的理论水平还不能适应目前依法治农工作的需要。我们现在的农业执法人员大多原来是从事农业专业技术工作，对执法工作缺少理论上的系统学习和培训，在执法实践上也缺少交流总结，现在新进入执法队伍的年轻同志虽然部分是受正规学校毕业的法律专业人员，但数量不多，同时对农业执法的特殊性的把握上能力还不强，这些情况都影响了农业执法水平和能力的提高。
五、提高农业执法证据质量的措施
（一）加强证据理论学习，提高取证理论水平。对证据理论的学习是我们执法者的基本要求，只有在理论的指引下我们才能更好的开展执法工作。现在不仅是有关法律和司法解释还是法学界都对有关证据原理、规则比较认同，尽管这些证据原理、规则都来源于或适应于不同案件类型的，但都有其共性且相互都有互补性。因此，我们除了掌握行政证据的基本原理外，还须掌握这些规则，这样才能灵活，有效地开展取证工作，为我们更好的履行执法职能有很重要的意义。我国证据规则主要分散于三大诉讼法和有关司法解释之中，是程序法中一个相对独立的组成部分，主要有取证规则、采证规则、查证规则和定案规则四大类，在这些规则中具体的规则有最佳证据规则、补强证据规则、非法证据排除规则、相关性规则、传闻证据规则、推定证据规则等，我们应该重视这方面的学习和培训，提高取证能力。
（二）加大取证力度，增加证据量。收集证据要全面，尽管我们的调查是关于某一个问题展开的，不可能对当事人的所有行为都进行调查，也不能这么做。但是就某一个问题进行调查的时候，我们不能仅仅收集对当事人不利的证据，也要收集对当事人有利的证据，就是说，与我们调查的主题相关的所有证据都要收集。这样才能正确判断当事人是否构成违法，违法的性质有多严重，是否需要给与行政处罚，处罚的幅度是多少。根据程序法和有关实体法的规定，对证据的收集采取全面综合的方法，主要有：（1）收集物证：勘验、检查；查封、扣押、和群众走访调查；向有关组织和人员调查。要求是：力求获取原物。不能的可照相、复制。（2）收集证言：证言主观性，应个别询问、制笔录或录言。笔录应签字。（3）收集陈述：与证言收集一样，应核对、签名。（4）收集视听资料：偷拍、偷录、窃听等获取的证据，应当注意转换，标准是只要不侵害国家的利益，不侵害商业秘密，不能侵害他人合法权益，如言论自由、通讯自由隐私权、住宅权等即不在排除之列。（5）收集鉴定：鉴定结合应当由有资格或者有能力的机构和人员作出，否则，鉴定结论不具有效力。（6）勘验：搜集、保留证据，记录和固定现场情况。现场图、录像、笔录等。（7）现场笔录：客观记述现场情况。通过多方面收集证据，为实体法事实建立证据链、形成证据面，以充分的证据和证明力支持对案件作出的各种行政处罚。
（三）灵活运用各种取证技巧，提高证据质量。在执法工作中最常用的证据就是询问笔录、勘验笔录、照片、抽样鉴定、有关物证等。询问笔录大多是案件的直接证据，审查获取当事人口供和其他证人证言对身分表述与案件的法律事实关系还是法律责任关系必须要明确，要围绕实体法事实，针对不同类型的当事人进行询问。对诚实配合的当事调查可以按照案件发展的逻辑、时序进行调查，对防备心理很重很不配合的当事人可以采取迂回法，以其不备，寻找案件线索，尽可能掌握当事人的真实情况，提高询问笔录的质量。勘验笔录，既非书证也非物证，而是一种独立特殊证据，一般由现场文字记录，现场绘画和现场照片三部分组成。勘验、检查是一项非常严肃、艰苦的工作，时间性强，要求高，还需要一定的技术或设施，要抓住要点，要把现场发生的与案件有关的现象用文字或绘图和照片固定下来。照片对有关现场的固定也是非常重要的证据，特别是难以保存的证据只能用照片固定。照片关键是拍摄现场特征或当事人、执法人员在现场的调查取证场面，使照片有证明力的唯一性。同时，照片拍摄后要做好现场人确认手续。如瘦肉精案件证据收集中，对现场的猪棚、肉猪要进行编号、照相固定（方位）；抽样鉴定，要有代表性，按照规定有一定的样本量，程序要规范，该填写的项目必须如实填写。如生猪尿样的抽检面要广，每棚不少于二头，尿样一式三份，抽检时当事人在场，还要有见证人在场签字；鉴定报告要有户主、猪棚和肉猪的编号。对物证固定可以采取封存、扣押、证据保存等方法，签字手续要完备。取证中要注意的有关问，一要注重客观证据的收集，客观证据比主观证据更加重要。除了证人证言之外，我们应该更加重视其他各种客观证据，要尽可能穷尽证据，否则会误导我们的判断。二是取证要及时，农业执法的有关证据在时间上不耽误，一旦不及时取证，就可能取不到证据或者证据质量下降。
（四）增加投入，提高取证的物质保障能力。农业执法的经费是一项基础性保障，首先要从机构的性质、人员的编制、监管职能上要明确到位，然后要根据人员、职能的需要确定经费额度，要列入地方财政一级预算，作为一项长期的制度确定下来，这样才能从根本上解决农业执法经费不足的问题。通过经费保障，使执法设施得到改善，应急反映能力能够提高；抽样检测经费的保障，能增强产品质量的监管力度；工作学习培训费的保障，为执法工作的顺利开展和队伍的整体素质提高提供保障。总之，只有经费保障才能解决农业执法中的一系列实际问题。
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分类： 依法行政一、行政证据的概念
行政证据是行政执法的核心内容，是行政主体用于证明行政相对人的违法行为客观事实或事实材料。在行政执法活动中，行政主体经过法定程序收集的将要用以证明案件事实情况的材料，包括书证、物证、证人证言、勘验笔录、现场笔录、磁介刻录等都只能是行政证据材料，只有经过法定程序的多种方法的检验和确认，最终才能达到证明行政案件的目的，这些才是真正的行政证据。行政证据制度在行政程序中具有其他无可替代的重要作用。这是行政诉讼法、行政复议法为我国行政机关作出行政行为所确定的一项基本要求和原则，即“行政有证在先原则”，行政机关作出行政行为前，如果证据不充足，即在诉讼或复议中就承担败诉或变更、撤销的法律后果。在行政执法中，如果我们的行政执法人员收集的证据充足，就能稳、准、狠地制服违法；即使进入行政诉讼，我们也能够因证据充足而稳操胜券。
二、行政证据的基本原理。
行政证据同其他证据一样，不管在实践上还是理论上都有一整套严格的原则和规定，即我们称之为基本原理。根据我国的法律证据制度，行政主体收集和采信行政证据时须遵循法律和司法解释的一系列规定原则——行政证据原理。其内容主要是：一是法定性原则。行政证据和行政证据的收集和采信必须有法律、法规和规章的设定和依据，《农产品质量安全法》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、《兽药管理条例》等法律法规赋予农业行政执法部门收集证据的权力：即可以根据案件的需要进入生产经营现场进行检查、查阅、复制，查封、扣押，索取资料、抽样等，合法性是指与法律规定的同一，是法治的根本要求。二是公正性原则。主要指收集证据的行政程序公正。内容包括公开制度、回避制、申辩制、表明身份制、告知制、说明理由制、听证制等等。行政主体要公开执法范围、公开执法身份、公开执法证据、公开执法依据。这是行政法治的本质要求。三是相对人参与性。当事人不参与，不符合证据的客观性的要求，也就是真实性。四是质辩性。不让当事人陈述和申辩，不让相关人辨别的证据一般是不予采信的。五是顺序性。先调查取证后作决定的原则。六是行政效率性。稍纵即逝的案件事实，赋予行政主体的指证权。提不出相反证据即应认可。主要在法定简易处罚程序规定中进行。
三、农业执法的证据特点
农业执法的证据，除了行政证据的一般特征外，还因农业产业的特殊性，使其农业执法的证据与其他行政执法证据相比有其不同特点，所以在农业执法的实践中要认真注意把握，积极探索，在实践上上要不断总结，以提高农业执法水平，增强依法治农的能力。
（一）部分证据取得受自然条件和生产周期的限制。如对农作物种子纯度、产量、品质等有关证据的检测或鉴定时间（周期）长，一般都以一个生产周期来完成。这在时间上化费大，办案的速度受其制约。
（二）部分证据保存要求高。农业执法中部分证据是鲜活产品，例动植物，所以取证后和保存的地方和时间都要求很高，如果要异地保存的困难就非常大，所以一般都实行原地保存，由当事人负责保管，执法部门实行监管。
（三）部分证据保存的稳定性差。对种子、饲料、各种药品、食用农产品等产品的质量都有严格的保质期，对保存的环境要求也比效高，保存期间的容易发生质量变化，所以稳定性差，要求在证据保存（抽样、检测、评估）上要及时，固定方法要适当，处理要快速。
（四）有关证据把握上难度大。农业的生产本身是一种自然生产，受土、肥料、气候、种子、病虫害、管理等诸多因素的影响，对有关危害性判断取证不能只从某一方面，而往往从综合因素分析，所以在证据的收集把握上难度不小，需要多方面专业技术的配合，投入的精力往往很多，执法成本很高，情况比较复杂。
四、目前农业执法中取证能力上存在的问题
1、证据质量不够高，影响证明力。如，询问笔录主要表现为对调人员的身份表述大多简单另散，对实体法明确的案件事实调查不够全面周到，往往通过多次笔录才能达到要求，有的甚至离开实体法规定的事实行为调查，笔录质量不高。调查勘验笔录发现的问题主要是勘验笔录不全面，未能把现场的与案件联系的行为记录下来，有些勘验笔录做成询问笔录，勘验不规范；有些现场拍摄的照片质量不高，不但照片的显著特征少，而且只标注照片内容，缺少现场参与人签字确认，这样就降低了证明效力；现场证据固定或抽取的样品有时缺少特征标识和证人或当事人的签字，使证据不具有确切或唯一性的证明力。
2、证据单薄，相互间难以印证，证据证明力不强。在农业执法中，由于取证手段有限，往往取得的证据比较少，不但直接的证据很少，而简接证据也不多，有些案件很难形成证链或证据面。一旦某一证据被排除，证据链也就断裂，无其他证据面上的证据链接或其他证据的补强，案件处罚就达不到证明标准，如发生复议、听证或行政诉讼就很被动，有些农业行政案件属于涉刑案件需要追究刑事责任，一旦移送公安部门大都以证据不足而不予立案退回，从而削弱了打击力度。
3、农业执法装备有限，设施薄弱，经费紧张，从而制约着执法取证能力的提高。农业执法是一支年轻的行政执法队伍，由于国家只是对农业执法处于长时期的试点阶段，未能全面规范统一的组织机构、解决人员编制、经费保障等基本问题，而各地的重视程度不一，多年来，农业执法是在困难不少的情况下不断推进。现在不少市、县级农业执法机构执法经费财政未能保证，执法工作也是看钱办案，没钱无法办案。一是有些证据往往因经费的限止，未能较全面和充分的取得和采纳，如抽样成本与检测成本难以支付，二是在查处假劣产品坑农事件中，往往产品与为害地为不在一处，需要外调取证，工作费用和取证费都很大，有些案件只是部分或选择处理。因此，农业执法在取证能力上受设施、经费制约。
4、执法环境差。农业执法不仅受自然条件、生产周期性限制，而且还受农村人文素质的影响。现在从事农业生产的都是三十到五十年代出生的农民，大多文化素质低，法律意识淡薄，学习培训的机会又少，所以他们以传统的生产方式从事生产，对新知识的接受比较缓慢，生产上的随意性强，依法规范生产的概念薄弱，依法保护自己的能力弱，有关重要的证据未能自行保管（如购货发票、产品留样、说明书等），给案件查处取证带来许多困难。
5、农业执法队伍的理论水平还不能适应目前依法治农工作的需要。我们现在的农业执法人员大多原来是从事农业专业技术工作，对执法工作缺少理论上的系统学习和培训，在执法实践上也缺少交流总结，现在新进入执法队伍的年轻同志虽然部分是受正规学校毕业的法律专业人员，但数量不多，同时对农业执法的特殊性的把握上能力还不强，这些情况都影响了农业执法水平和能力的提高。
五、提高农业执法证据质量的措施
（一）加强证据理论学习，提高取证理论水平。对证据理论的学习是我们执法者的基本要求，只有在理论的指引下我们才能更好的开展执法工作。现在不仅是有关法律和司法解释还是法学界都对有关证据原理、规则比较认同，尽管这些证据原理、规则都来源于或适应于不同案件类型的，但都有其共性且相互都有互补性。因此，我们除了掌握行政证据的基本原理外，还须掌握这些规则，这样才能灵活，有效地开展取证工作，为我们更好的履行执法职能有很重要的意义。我国证据规则主要分散于三大诉讼法和有关司法解释之中，是程序法中一个相对独立的组成部分，主要有取证规则、采证规则、查证规则和定案规则四大类，在这些规则中具体的规则有最佳证据规则、补强证据规则、非法证据排除规则、相关性规则、传闻证据规则、推定证据规则等，我们应该重视这方面的学习和培训，提高取证能力。
（二）加大取证力度，增加证据量。收集证据要全面，尽管我们的调查是关于某一个问题展开的，不可能对当事人的所有行为都进行调查，也不能这么做。但是就某一个问题进行调查的时候，我们不能仅仅收集对当事人不利的证据，也要收集对当事人有利的证据，就是说，与我们调查的主题相关的所有证据都要收集。这样才能正确判断当事人是否构成违法，违法的性质有多严重，是否需要给与行政处罚，处罚的幅度是多少。根据程序法和有关实体法的规定，对证据的收集采取全面综合的方法，主要有：（1）收集物证：勘验、检查；查封、扣押、和群众走访调查；向有关组织和人员调查。要求是：力求获取原物。不能的可照相、复制。（2）收集证言：证言主观性，应个别询问、制笔录或录言。笔录应签字。（3）收集陈述：与证言收集一样，应核对、签名。（4）收集视听资料：偷拍、偷录、窃听等获取的证据，应当注意转换，标准是只要不侵害国家的利益，不侵害商业秘密，不能侵害他人合法权益，如言论自由、通讯自由隐私权、住宅权等即不在排除之列。（5）收集鉴定：鉴定结合应当由有资格或者有能力的机构和人员作出，否则，鉴定结论不具有效力。（6）勘验：搜集、保留证据，记录和固定现场情况。现场图、录像、笔录等。（7）现场笔录：客观记述现场情况。通过多方面收集证据，为实体法事实建立证据链、形成证据面，以充分的证据和证明力支持对案件作出的各种行政处罚。
（三）灵活运用各种取证技巧，提高证据质量。在执法工作中最常用的证据就是询问笔录、勘验笔录、照片、抽样鉴定、有关物证等。询问笔录大多是案件的直接证据，审查获取当事人口供和其他证人证言对身分表述与案件的法律事实关系还是法律责任关系必须要明确，要围绕实体法事实，针对不同类型的当事人进行询问。对诚实配合的当事调查可以按照案件发展的逻辑、时序进行调查，对防备心理很重很不配合的当事人可以采取迂回法，以其不备，寻找案件线索，尽可能掌握当事人的真实情况，提高询问笔录的质量。勘验笔录，既非书证也非物证，而是一种独立特殊证据，一般由现场文字记录，现场绘画和现场照片三部分组成。勘验、检查是一项非常严肃、艰苦的工作，时间性强，要求高，还需要一定的技术或设施，要抓住要点，要把现场发生的与案件有关的现象用文字或绘图和照片固定下来。照片对有关现场的固定也是非常重要的证据，特别是难以保存的证据只能用照片固定。照片关键是拍摄现场特征或当事人、执法人员在现场的调查取证场面，使照片有证明力的唯一性。同时，照片拍摄后要做好现场人确认手续。如瘦肉精案件证据收集中，对现场的猪棚、肉猪要进行编号、照相固定（方位）；抽样鉴定，要有代表性，按照规定有一定的样本量，程序要规范，该填写的项目必须如实填写。如生猪尿样的抽检面要广，每棚不少于二头，尿样一式三份，抽检时当事人在场，还要有见证人在场签字；鉴定报告要有户主、猪棚和肉猪的编号。对物证固定可以采取封存、扣押、证据保存等方法，签字手续要完备。取证中要注意的有关问，一要注重客观证据的收集，客观证据比主观证据更加重要。除了证人证言之外，我们应该更加重视其他各种客观证据，要尽可能穷尽证据，否则会误导我们的判断。二是取证要及时，农业执法的有关证据在时间上不耽误，一旦不及时取证，就可能取不到证据或者证据质量下降。
（四）增加投入，提高取证的物质保障能力。农业执法的经费是一项基础性保障，首先要从机构的性质、人员的编制、监管职能上要明确到位，然后要根据人员、职能的需要确定经费额度，要列入地方财政一级预算，作为一项长期的制度确定下来，这样才能从根本上解决农业执法经费不足的问题。通过经费保障，使执法设施得到改善，应急反映能力能够提高；抽样检测经费的保障，能增强产品质量的监管力度；工作学习培训费的保障，为执法工作的顺利开展和队伍的整体素质提高提供保障。总之，只有经费保障才能解决农业执法中的一系列实际问题。
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