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导论部分    行政执法概说
一、依法治国方略与行政执法体系建设
（一）治国方略的确定和依法治国的含义
1999年宪法修正案：“实行依法治国，建设社会主义法制国家”。（社会主义法制的基本要求：“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。）
依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的法制化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。
（二）依法行政是实行依法治国的主要组成部分
依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。依法执政，则是落实依法治国基本方略的必然要求。依法行政是依法执政的一个主要组成部分，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义。依法行政，就是各级行政机关按照法律的规定行使行政权力，管理国家事务，“建设廉洁、勤政、务实、高效政府”。其基本要求是：“所有行政机关及其工作人员必须按照法定权限履行职责，既不失职，又不越权；既要保护公民的合法权益，又要提高行政效率，维护公共利益和社会秩序，保证政府工作在法制轨道上高效地运行，推进各项事业的顺利发展。做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。”
（三）行政执法体制的健全和完善
行政执法，是指行政主体依法实施的直接影响相对方权利义务的行为，或者对个人、组织的权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为。
2004年4月20日，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出：十年左右建成法制政府。《纲要》要求“理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为 ”，五个方面具体规定：
一是深化行政执法体制改革。加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。继续开展相对集中行政处罚权工作，积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点。要减少行政执法层次，适当下移执法重心；对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施。要完善行政执法机关的内部监督制约机制。
二是严格按照法定程序行使权力、履行职责。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。要切实解决行政机关违法行使权力侵犯人民群众切身利益的问题。
三是健全行政执法案卷评查制度。行政机关应当建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。
四是建立健全行政执法主体资格制度。行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权；要清理、确认并向社会公告行政执法主体；实行行政执法人员资格制度，没有取得执法资格的不得从事行政执法工作。
五是推行行政执法责任制。依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序。要建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，评议考核应当听取公众的意见。要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。
二、行政管理的基本要素
所谓“行政”：是指国家行政机关对国家与公共事务的决策、组织管理和调控。具有以下几层含义：(1)行政活动的主体是国家行政机关;(2)行政活动的范围逐步扩大，现代行政已不限于管理国家事务，还越来越广泛地管理公共事务; (3)行政活动的目的是为了实现对国家事务和公共事务的组织与管理;(4)行政活动的方法和手段是决策、组织、管理和调控。其法律特征：1、具有国家意志性，是行政主体以国家的名义进行的活动，具有体现和实现国家意志的特点；2、具有执行性，是把法律。法规和权力机关的决议。决定付诸实施；3、具有法律性，行政必须遵循法律所规定的条件、程序、方式，受法律的约束，不得超越法律；4、具有国家强制性，行政的实施以国家强制力为后盾。相对人有服从、接受和协助的义务。
（一）行政主体
行政主体：指享有国家行政权、能以自己的名义行使行政权、并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。它具有以下特征:(1)行政主体是享有国家行政权的组织;(2)行政主体是能够以自己的名义行使行政权的组织;(3)行政主体是能独立承担法律责任的组织。行政主体主要是国家行政机关。
（二）行政行为
行政行为，是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中对外部所作出的具有法律意义、产生法律效果的行为。
行政行为主要分类：
1、抽象行政行为，是指以不特定的人或事为管理对象，制定具有普遍约束力的规范性文件的行为。包括制定法规、规章和发布决定、命令等。
2、具体行政行为，是指在行政管理过程中，针对特定的人或事所采取具体措施的行为，该行为的内容与结果将直接影响该特定对象的权益。具体包括：行政许可、行政处罚、行政征收、行政确认、行政裁决、行政强制、行政给付、行政奖励、行政规划和行政命令等行为。
（三）行政程序
行政程序：是指行政主体实施行政行为时必须遵守的方式、步骤、空间、时限。特征：行政程序具有法定性，即行政程序由法律、法规进行规范。
（四）行政责任
行政责任：是指行政主体及其工作人员违反法律、行政法规而应当承担的法律责任。行政责任是行政违法所引起的法律后果，行政主体不依法办事，侵害受法律保护的行政关系，就构成行政违法，如失职、越权、滥用职权、认定事实错误、适用法律错误、程序违法等等。在一定条件下，行政不作为或失当，也要承担行政责任。
（五）行政监督
广义的行政监督是指立法机关、司法机关、人民群众、社会团体等各方面对行政机关的监督，又称行政法制监督；狭义的行政监督，指行政系统内部的监督，主要是上级对下级的层级监督和行政系统内部的专门监督（专指监察机关的监督和审计机关的监督）。
（六）行政救济
行政救济：是国家为了排除行政行为对公民、法人和其他组织的合法权益造成的侵害而采取的各种事后补救手段和措施。 行政救济措施主要有：行政复议、行政赔偿、行政补偿和行政诉讼。
三、行政法概述
（一）行政法
“无法律即无行政”。 行政法是国家重要的部门法之一，是调整行政关系以及在此基础上产生的监督行政关系的法律规范和原则的总称，或者说是调整因行政主体行使其职权而发生的各种社会关系的法律规范和原则的总称。（当代中国法律部门。通常包括：宪法、行政法、民法、商法、经济法、劳动与社会保障法、自然资源与环境保护法、刑法、诉讼法。）
（二）行政法的表现形式
主要为以宪法为核心的各种制定法，包括：宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，行政规章、对法律法规作出的有权解释、条约和协定。对行政法律关系进行规范的所有法律法规均可视为“行政法”。
（1）宪法：一方面，是行政法的立法依据；另一方面，规定了行政活动的基本原则、各级行政机关的组织和职权，公民在行政方面的基本权利和义务。具有最高法律效力。（2）法律：全国人大及其常委会制订，具有普遍的约束力。是行政法的基本法源。（3）行政法规：由国家最高行政机关即国务院制订，《条例》、《办法》、《规定》等。大多直接对国家行政工作进行调整。（4）地方性法规。
在本行政区域内具有法律效力，是地方人民政府行使职权的依据之一。就全国的总量而言，是数量最大的规范性法律文件，2001年时就已达8000多件。
[州心达律师事务所提供]
《行政诉讼法》
一、行政诉讼的概念
在我国行政诉讼、行政审判是同刑事诉讼、刑事审判、民事诉讼、民事审判相对而言、相提并论的，是三大诉讼（审判）活动之一。根据行政诉讼法第二条之规定，行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，向人民法院提起诉讼的救济行为。俗称“民告官”。进入诉讼之后，人民法院由此依照行政诉讼程序对具体行政行为合法性进行审查并作出裁判，解决行政争议。
行政诉讼具有以下五个方面的特点：
1．行政诉讼起因于公民、法人或者其他组织认为具体行政行为
侵犯其合法权益、并向法院提起诉讼。
2．行政诉讼是在统一的法院主持之下进行的
我国的行政诉讼制度与法国、德国的对应制度不同，既没有独立的隶属于行政系统的行政法院，也没有虽然隶属于司法系统、但独立于审理刑事、民事案件的普通法院的行政法院。尽管在行政诉讼法制定前后直至当今，始终有人主张为更好地推动行政诉讼发展、避免行政对法院的过多干扰，应该建立独立的行政法院体系，但是，这一方面可能涉及宪法的修改，另一方面即便建构行政法院制度，其积极效果究竟如何，似乎也难以有明确的预期。当然，我国行政诉讼功能由统一行使司法权的普通法院来承担，又与英美国家的对应制度有所区别，因为我国法院内部结构是根据所审案件性质而定的，即划分为刑事审判庭、民事审判庭和行政审判庭，行政案件由行政审判庭予以审理。而英美国家普通法院却无此类结构上的划分。
3．行政诉讼适用不同于民事诉讼的独立的程序规则
在原被告的恒定性、被告没有反诉权、被告对具体行政行为合法性承担举证责任以及不适用调解等许多方面，行政诉讼程序都有明显不同于民事诉讼程序的规则。
4．法院在行政诉讼中主要审查具体行政行为合法性
与西方国家不同，我国现阶段的行政诉讼明确排除对行政机关作出的抽象行政行为的审查，行政相对人不能因为其认为抽象行政行为违反上阶位的法律规范，而直接向法院提起诉讼、请求法院审查抽象行政行为的合法性。此外，对于引起争议的具体行政行为，法院也只是更多地审查其合法与否，合法性审查是行政诉讼的一个基本原则。当然，任何原则都是有例外存在的，法院在少数情形中也可以审查具体行政行为的合理性。
5．行政诉讼是解决一定范围内行政争议的活动
刑事诉讼目的在于解决代表国家的检察机关或者提起刑事自诉的受害人对被告犯罪行为的控诉是否成立的问题，所存在的争议其实是国家或者自诉人与被告之间就被告是否有犯罪行为、应当给予什么刑罚措施（若有犯罪行为的话）的争议。民事诉讼则是解决作为平等主体的公民、法人或者其他组织之间产生的民事上权利义务之争。与这两种诉讼不同，行政诉讼旨在化解公民、法人或者其他组织作为行政管理相对一方与行政机关或者被授权组织之间因行政管理而产生的争议。在任何社会，此类因行政管理而引发的争议，与民事争议一样，是普遍存在的。然而，把此类争议由中立的法院进行审理、以司法监督行政权的行使，在人类历史上还是近代以来发生的制度变革。这凸显了人类在防范和制裁政府权力违法滥用、保护个体权益方面的一种追求。
二、行政诉讼法
行政诉讼法这一概念有广义和狭义之分。广义的行政诉讼法，是指规定人民法院、当事人、其他诉讼参与人以及法律监督机关进行行政诉讼活动，调控他们之间在诉讼过程中相互间关系的法律规范体系。简言之，行政诉讼法就是规定行政诉讼活动的一切法律规范的总和。而狭义的行政诉讼法，则是指具有专门、完整法律形式的行政诉讼法典，在我国即1989 年4 月4 日第7 届全国人大第2 次会议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》。
行政诉讼实践，是由广义的行政诉讼法予以全面调整的，而不是单纯地依据行政诉讼法典。
三、行政诉讼特有的基本原则
行政诉讼除与民事、刑事诉讼共有的原则之外，行政诉讼特有的基本原则——具体行政行为合法性审查原则。
行政诉讼法第5 条规定，“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”据此，行政法学界和实务界普遍认同，具体行政行为合法性审查是行政诉讼一项基本原则，并且是区别于刑事、民事诉讼的特有原则。这一原则包括以下两个层次上的要求：
1．法院只审查具体行政行为，而不审查抽象行政行为。
这一要求，不仅在行政诉讼法第5 条中非常明确，而且，在行政诉讼法第12 条关于受案范围的规定中也进一步得到体现。该条排除法院受理公民、法人或者其他组织对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”不服提起的诉讼。因此，法院审查的行政行为种类只限于具体行政行为。
行政诉讼法之所以作此规定，主要基于三个理由：（1）我国宪法组织法把对抽象行政行为的审查监督权，交由权力机关和行政机关系统本身行使；（2）抽象行政行为涉及政策问题，政策问题不宜由法院判断；（3）抽象行政行为涉及不特定相对人，有时甚至涉及到一个或几个地区乃至全国的公民，其争议不适于通过诉讼途径解决。但是，在过去，权力机关和行政机关对抽象行政行为的监督，只是原则性规
定而缺乏实际操作的程序规则，也没有赋予个人、组织启动监督程序
的权利。信赖和寄希望于这些监督机制，显然更多地是空谈。行政复
议法（1999 年）、立法法（2000 年）尽管在一定程度上改变了这种状况，但依然存在较大问题。更何况，权力机关议事程序本身具有较大局限性，行政机关系统内的监督又因为涉嫌自家处理自家事务而不能给人以充分的信任。这些因素使得目前对抽象行政行为的监督非常不力，存在违法问题的抽象行政行为使得行政相对人经常处于无助状态，所以，在学界和实务界，已经有越来越多的人倾向于应该逐步把抽象行政行为纳入司法审查范围。不过，在现行制度框架之内，对法院只审查具体行政行为、不审查抽象行政行为的原则的理解，还应注意两个方面。其一，2000.3.8颁布的年司法解释第3 条规定，“行政诉讼法第十二条第（二）项规定的‘具有普遍约束力的决定、命令’，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。”这就意味着，行政机关制定除了行政法规、规章以外的其他规范性文件，必须同时满足两个条件才可以在行政诉讼受案范围之外：一是不特定对象；二是反复适用。与1991年《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》对“具体行政行为”作出规定相比，现行司法解释通过严格限定抽象行政行为的涵义，无形之中扩大了受案范围。其二，法院只审查具体行政行为，并不意味着其对抽象行政行为不能进行间接的监督。因为，根据行政诉讼法第53 条规定，法院在审理行政案件时可以参照规章，而不是像对待法律、法规那样直接适用。
2．法院以合法性审查为原则，以合理性审查为例外。
原则上，法院对具体行政行为的审查限于合法性问题，而不过多介入合理性问题。行政诉讼法之所以有此规定，主要基于司法权和行政权的相对分立以及法院和行政机关在对待合法性问题与合理性问题上的相对优势。具体理由为：（1）裁定行政行为是否合法的争议
属于审判权范围，确定行政行为在法律范围内如何进行更为适当、更为合理，是行政权的范围。行政机关不能越权替代法院对行政行为合法性作终局评价，法院亦不能越权替代行政机关对行政行为如何实施方为适当作出评价；（2）相比之下，法院对适用法律更有经验，对法律问题更能作出正确评价。行政机关对行政管理更为熟悉、更具专门知识，对在法律范围内如何合理、适当地作出行政行为更有经验。然而，合法性审查原则并不是绝对的，将其确立为一项基本原则与其说是为了排除合理性审查，不如说旨在尽可能限制合理性审查。由于行政诉讼法第54 条还规定了法院对滥用职权的具体行政行为可以撤销，对显失公正的行政处罚可以直接予以变更，所以，法院在有限的范围内依然可以进行合理性审查。有些学者认为，“滥用职权”、“显失公正”是不合理达到一定程度构成不合法，故法院依据这两个标准进行的审查仍然是合法性审查。这种理解混淆了对合法性和合理性进行划分的原初意义，因为合法性审查本义在于，对具体行政行为在主体、权限、内容、程序等方面是否符合法律明确规定进行审查，而合理性审查本义是，对具体行政行为是否符合法律规定的内在精神和要求、是否符合立法目的、是否符合公正、比例原则等进行审查。具体行政行为“滥用职权”的情形，有些是明显地、严重地违法行使权力，对其予以审查监督属于合法性审查范畴，而有些则是明显背离立法内在的目的、精神以及公正、比例原则等，对其予以审查监督当属合理性审查范畴。行政处罚“显失公正”的情形，更无疑是合理性问题。只有充分理解并承认，滥用职权、显失公正标准的存在意味着法院在一定限度内有合理性审查权力，才能有利于加强法院对行政的监督而又不失于过分介入。
四、行政诉讼的受案范围
（一）行政诉讼受案范围的基本框架
1．对受案范围的总体规定
（1）《行政诉讼法》第2 条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼”
（2）司法解释第1 条第1 款规定：“公民、法人或者其他
组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不
服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”
2．对受案范围的正面列举
（1）《行政诉讼法》第11 条第1 款具体列举了7 类行政行为，并以“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”作为兜底条款。
（2）第2 款规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”
3．对不可诉行为的排除
（1）《行政诉讼法》第12 条规定了4 类不可诉行为，98 条司法
解释第2～5 条分别对国家行为、抽象行政行为、内部行政行为和终
局裁决行为进行了解释。
（2）司法解释第1 条第2 款，规定了5 类不可诉行为
（二）可诉行为和不可诉行为
1．可诉行为
（1）行政处罚决定
（2）行政强制措施
（3）侵犯法定经营自主权的行为
（4）行政许可行为
（5）未履行法定职责的行为
（6）行政给付行为
（7）违法要求履行义务的行为
2．不可诉行为
（1）国防、外交等国家行为
（2）抽象行政行为（针对不确定多数人；可反复适用；不能直
接作为强制执行根据）
（3）内部行政行为
（4）终局行政行为
（5）刑事侦查行为
（6）民事调解行为和民事仲裁行为
（7）行政指导行为
（8）重复处理行为
（9）对行政相对人权利义务不产生实际影响的行为，一般可以理解为尚未成立的行为。
五、行政诉讼中被告胜诉的条件
在行政诉讼中，作为被告的行政机关及法律、法规授权组织怎样才能立于不败之地？这就要求我们的行政行为必须同时过“五关”，即权限关、事实关、程序关、法律关、公正关。
1、行政行为符合法定权限
现代法治对一般公民的要求是，不为法律禁止的行为就是合法行为，“法无明文不受罚”、“法无明文不为罪”。而对国家行政机关的要求是，无法律依据的行为就是违法，即“无法律即无行政”。职权法定、越权无效是依法行政的基本要求，行政机关作具体行政行为的首要前提是其具有权限，为无权限的行为就构成违法，违法必然败诉。
2、行政行为具有事实根据
具体行政行为应当以“事实为根据”，做到事实清楚，证据确凿充分。行政诉讼法第32条规定：“被告作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”。第33条规定：“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据”。
3、行政行为符合法定程序。
依程序行政是具体行政行为合法的要素之一，它要求行政主体实施具体行政行为应遵循法定的步骤、顺序、方式、时间以及相适应的规则。
4、行政行为适用法律正确。
具体行政行为必须以“法律为准绳”准确适用法律，是依法行政的基本要求，行政诉讼法规定，具体行政行为适用法律错误的，法院应判决撤销。
5、行政行为符合公正原则要求。
具体行政行为要公平、正直、合情、合理。
六、行政诉讼证据规则
1、行政诉讼举证责任分配规则
行政诉讼法第32 条：“被告对作出的具体行政行为负有举证责
任”。主要由被告承担举证责任的理由：（1）原告难以了解行政管理行为的具体依据和有关的专业知识；（2）被告举证能力强，体现负担公平原则；（3）无论行政相对人能否提供具体行政行为违法的证据，依法行政原则要求在行政诉讼中的体现就是行政主体必须为其行为提供事实根据和法律依据。
2．原告负举证责任的情形
司法解释第27 条：“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；（二）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损害的事实；
（四）其他应当由原告承担举证责任的事项。
3、证据采信规则
（1）未经法庭质证的证据不能作为法院裁判的依据；
（2）复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为法院维持原具体行政行为的根据。换言之，复议机关如此收集和补充的证据也不能作为复议机关维持原具体行政行为的依据；
（3）被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的依据。
七、行政诉讼的判决的几种情形
1、维持判决（证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序），否定原告对被诉具体行政行为的指控，确认被诉具体行政行为合法有效的判决。
2、驳回诉讼请求判决。驳回诉讼请求判决的四种情形：
（1）原告起诉被告不履行法定职责而理由不能成立的，只能采用驳回诉讼请求判决；
（2）被诉行政行为合法，但有不合理问题，若法院判决维持有支持不合理行为的嫌疑，故采用驳回诉讼请求的判决，同时提出司法建议有利于被告纠正不合理的行政行为；
（3）被诉行政行为合法，但因事过境迁而需要改变其内容或效力，而法院判决维持可能为被告改变其行为设置障碍，故采用驳回诉讼请求的判决。
3、确认判决
确认判决分确认合法或者有效判决、确认违法或者无效判决两种。
4、撤销判决
包括：全部撤销；部分撤销；撤销重作（除因违反法定程序而遭撤销的以外，不得以同一事实和理由重作）适用的情形：主要证据不足的；适用法律、法规错误的；违反法定程序的；超越职权的；滥用职权的。
5、履行判决
适用于不履行或拖延履行的情形。
6、变更判决（显失公正的行政处罚）
7、赔偿判决
《国家赔偿法》
一、国家赔偿的概念及种类
根据《国家赔偿法》第2条之规定，国家赔偿是指国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人依法获得的赔偿。国家赔偿由赔偿义务机关履行赔偿义务。
国家赔偿分为行政赔偿和刑事赔偿两种，这里主要讲行政赔偿。
二、行政赔偿的概念及适用范围
行政赔偿是指国家行政机关及其工作人员在执行行政职务过程中，因违法侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益并且造成损失时，行政机关应承担的法律责任。我国《国家赔偿法》第二章第一节具体列举了行政赔偿的范围。
1、行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯人身权赔偿的情形：
（1）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；
（2）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；
（3）以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的；
（4）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；
（5）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。
2、行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯财产权赔偿的情形：
（1）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；
（2）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；
（3）违反国家规定征收财物、摊派费用的；
（4）造成财产损害的其他违法行为。
、国家不承担赔偿责任的几种情形：
（1）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；
（2）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；
（3）法律规定的其他情形。
三、行政赔偿责任的构成要件
1、侵权行为主体
行政侵权损害是由行政主体及其工作人员造成的，工作人员包括：公务员、被授权组织中的工作人员、受委托组织的工作人员、受委托的个人、事实上在执行公务或自愿协助公务的人员。
2、行政侵权行为
行政主体及其工作人员在行使职权时因违法而造成损害的行为，如何判断职务行为是关键问题所在。
3．实际或必然的损害
（1）根据我国当前赔偿法的规定，损害主要包括人身自由的损
害、生命健康的损害以及财产的损害，尚不包括其他公民权益的损害，
如受教育权的损害、精神方面的损害等。
（2）就人身自由的损害而言，确定的是自由和金钱的转换计算，以国家上年度职工日平均工资计算。在这里，实际损失的是自由；由
于自由的无法计算其价值，故必须以金钱替代。
（3）就生命健康的损害而言，确定的是实际损失（如医疗费、残疾赔偿金、死亡赔偿金、丧葬费）和可得利益的损失（如生活费）。
（4）就财产的损害而言，根据第28 条的规定，确定的是实际损失（如停产停业期间必要的经常性费用开支）。
4．因果关联
实际或必然的损害是由行政侵权行为造成的，侵权行为和损害结果之间有一种因果关系。
四、行政赔偿请求人和行政赔偿义务机关
（一）行政赔偿请求人
1．公民
（1）直接受害的公民本人（特殊情形下监护人代请求）。
（2）受害人的继承人和其他有扶养关系的亲属（间接受害人；赔偿请求权的转移。与原告资格转移不同的是：原告资格是转移给近
亲属
2．法人和其他组织：
（1）直接受害的法人和其他组织
（2）终止的话，承受权利者。
被吊销许可证或者执照的法人、在破产程序中的法人以及被撤销、变更或者注销的法人，一般不发生资格转移。
3．外国人、外国企业和组织（对等保护原则）
（二）行政赔偿义务机关
1．实施侵权行为的行政机关
2．共同赔偿义务机关
3．法律法规授权的组织
4．委托的行政机关
5．行政复议机关（复议决定加重损害的情况）
6．赔偿义务机关被撤销后的赔偿义务机关（“继续行使其职权
的行政机关”和“撤销赔偿义务机关的行政机关”）
五、行政赔偿程序
（一）单独提起的程序
双方对行为的存在、行为的违法性没有争议的情况下（包括行为已经被确认违法或者已经被撤销、变更等），受害人单独提出行政赔偿请求，应先向行政赔偿义务机关提出。
出现下列情形之一的，受害人可以提起行政赔偿诉讼：
（1）赔偿义务机关对赔偿请求不予理睬
（2）赔偿义务机关对赔偿方案不予执行
（3）赔偿义务机关决定不予赔偿
（4）受害人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议
（二）一并提起的程序
双方对行为的存在与否、行为的合法与否还有争议的情况下，赔偿请求人在申请行政复议或者提起行政诉讼的同时，一并提出赔偿请求。
六、行政赔偿的方式和计算标准
（一）赔偿方式
1、金钱赔偿；
2、返还财产；
3、恢复原状
（二）标准
1．人身自由损害的赔偿标准
（1）每日赔偿金按国家上年度职工日平均工资计算
（2）“上年度”：赔偿义务机关、复议机关或人民法院赔偿委员会作出赔偿决定时的上年度；复议机关或人民法院赔偿委员会决定维持原赔偿决定的，按作出原赔偿决定时的上年度执行。
（3）日平均工资：年均工资除以法定工作日数；年均工资由国家统计局公布
2．生命健康损害的标准
（1）一般伤害：医疗费、因误工减少的收入；最高额为年均工资的5 倍。
（2）残疾：医疗费、残疾赔偿金（包括因残疾而减少的收入、残疾后的生活困难补助以及精神损害赔偿。部分丧失劳动能力的，最高额为年均工资的10 倍；全部丧失劳动能力的，最高额为年均工资的20 倍）。
（3）死亡：死亡赔偿金、丧葬费，总额为年均工资的20 倍。
3．财产损害的标准
（1）违法占有或获取财产的
①返还财产。
②造成财产损坏，恢复原状，不能恢复原状的，按损害程度给付相应赔偿金。
③财产灭失的，给付相应赔偿金。
④财产拍卖的，给付所得价款。
（2）吊销许可证和执照、责令停产停业的
赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支，即用于维持生存的
基本开支，如水电费、仓储费、基本工资。
（3）对财产造成其他损害的。
行政执法责任制、评议考核制的
制度框架体系
在20世纪90年代末期，贵州省就已经开始推行具有地方特色的行政执法责任制，积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法，并通过数年来的执法监督实践不断丰富该项制度的具体内涵。省政府规章《贵州省行政执法过错责任追究办法》，与先期颁行的《贵州省行政执法监督规定》、《贵州省行政规范性文件备案审查规定》、《贵州省行政执法责任制与评议考核规定》等一批地方政府规章，共同构筑了我省行政执法责任制与评议考核制的制度框架体系。
《贵州省行政执法责任和评议考核规定》
一、行政执法责任制
（一）基本概念
本《规定》的第三条分四款分别明确了相关概念。
1、行政执法：“是指各级行政执法机关依法制定规范性文件，实施行政许可、行政处罚、行政强制、行政复议、行政征收或征用、行政裁决、行政确认、行政监督检查、行政给付等行政行为。”包括了抽象行政行为和具体行为两大类。
2、行政执法责任制：“是指行政执法机关将法定职责进行分解，明确行政执法机构及其人员的执法权限、责任和目标的制度。”
3、行政执法机关：“是指具有行政执法主体资格的各级行政机关，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，依照法律、法规或者规章委托的管理公共事务的事业组织。”分为行政机关、法律法规授权的组织和依照法律法规或者委托的事业组织三类。本《规定》第十六条要求， 行政执法机关的行政执法主体资格，由县级以上人民政府法制机构依据法律、法规和规章的规定审核确认，并在媒体上公共。
4、行政执法人员：“是指各级行政执法机关中取得行政执法资格，并承担行政执法任务的工作人员。”本《规定》第十七条要求，“ 行政执法人员必须审领贵州省行政执法证，实行持证上岗，亮证执法。根据法律、法规规定持有其他行政执法证件的，应当向同级人民政府法制机构备案。县级以上人民政府所属行政执法机关应当将本机关行政执法人员名单及其变化情况及时在当地媒体上公共，接受社会监督。”
（二）行政执法责任制的基本原则
《规定》第四条，即坚持“职权法定、权责一致、内外监督相结合”。
（三）领导体制、责任机关、责任人和报告制度
1、领导体制和组织实施机构
本《规定》第五条明确，（1）县级以上人民政府领导本行政区域内的行政执法责任制工作；（2）实行垂直管理的部门的行政执法责任制工作受上级行政主管部门、同级人民政府的领导；（3）县级以上人民政府法制机构及政府所属行政执法机关会同有关部门负责本区域、本系统行政执法责任制实施工作。同时，《规定》第十条规定，“ 行政执法机关的评议考核纳入目标管理，每年度进行一次，由县级以上目标管理工作机构与人民政府法制机构组织实施。”
2、责任主体：本《规定》第六条，明确“建立和实施行政执法责任制”的主体是“行政执法机关”。
3、责任人及其职责：《规定》第七条， “行政执法机关的行政首长的是本机关行政执法责任制的责任人，负责领导本机关行政执法责任制。” 第十三条还规定，对行政执法机关的评议考核结果，同时作为评价行政执法机关负责人政绩的内容之一。
4、逐级报告制度：第八条规定，（1）“ 县级以上人民政府法制机构每年应当将本行政区域实施行政执法责任制的工作情况报告上级人民政府法制机构。”（2）“县级以上人民政府所属行政执法机关每年应当将本机关实施行政执法责任制工作情况报告同级人民政府法制机构和上级业务主管机关。”
（四）行政执法责任制基本内容：
《规定》第九条明确行政执法责任制的基本内容有以下九项：
（一）法定职权的分类整理，分解落实，定岗定责；
（二）本机关及其内设机构、行政执法人员的行政执法权限、责任和工作目标；
（三）行政执法责任定性定量与评议考核制度；
（四）行政执法过错责任的追究制度；
（五）行政执法活动的公开、公示制度；
（六）勤政、廉政、行政效能方面的保障措施及举报投诉制度；
（七）对行政执法人员的法律知识培训、考核措施及秉公执法、文明执法的要求；
（八）行政执法文书使用、档案管理和案件统计报告制度；
（九）其他有关行政执法责任制的内容。
二、评议考评的制度设计
1、主要内容
根据《规定》第十一条，对行政执法机关评议考核的主要内容有：
（一）领导和组织实施行政执法责任制的工作情况；
（二）建立和落实行政执法责任制有关制度的情况；
（三）规范性文件备案审查工作情况；
（四）行政许可、行政处罚、行政强制、行政复议等行政执法情况；
（五）对行政执法人员违法行为的追究情况；
（六）县级以上人民政府确定的其他需要评议考核的内容。
2、考核评议的机构及主要方式
《规定》第十二条，明确考核评议“县级以上目标管理工作机构和人民政府法制机构”开展工作；考核评议方式主要有四种，所谓“可以”，即是以下方式单独或者合并使用：
（一）听取被评议考核机关的汇报；
（二）查阅行政执法档案以及与行政执法有关的其他工作资料；
（三）向被评议考核机关有工作联系的单位了解情况；
（四）征求人大代表、政协委员或社会各界对评议考核机关的意见。
3、考评的程序、作用
对行政执法机关的评议考核，按照目标管理考核程序进行。评议考核结果，由各级目标管理工作机构和同级人民政府法制机构共同核定。 对行政执法人员的评议考核纳入年度工作考核内容。其作用体现在两个方面，一是评价行政首长的政绩；二是对行政执法人员的考评。
4、考评的报告制度
县级以上人民政府所属行政执法机关应向本级人民政府报告遵守和执法法律、法规和规章的情况，及时反映存在的问题。
县级以上人民政府法制机构负责本行政区域内行政执法责任制有关工作的监督检查，并建立行政执法工作评价制度。
对本行政区域内社会反映强烈的有关行政执法工作的突出问题，应当及时开展专门调查，并向本级人民政府报告调查情况。
县级以上人民政府所属行政执法机关法制工作机构负责本系统行政执法责任制有关工作的监督检查。
三、罚则
1、对于落实行政执法责任制具有的三种情形之一的，给予通报批评或者行政处分：
（一）未建立和实施行政执法责任制的；
（二）拒不接受监督检查和评议考核的；
（三）弄虚作假的。
2、对于有关部门开展监督检查和评议考核的人员，在监督检查、评议考核工作中弄虚作假、徇私舞弊、玩忽职守，构成行政违纪的，按人事管理权限依法给予行政处分。
《贵州省行政执法过错责任追究办法》
行政执法过错责任追究制度，是行政执法责任制与评议考核制体系中的一个重要组成部分。该制度的落实以县级以上人民政府为主体，应当坚持“权利与责任相平衡、责任与惩戒相适应、教育与惩罚相结合”的基本原则。本《办法》具有较强的操作性。
一、行政执法过错的定性及其构成要件
根据《办法》第六条之规定，行政执法过错行为是指行政执法机关及其行政执法人员在行政执法活动中，因故意或者过失，作出违法或者明显不当的具体行政行为，以及不履行法定职责的不作为行为。
构成行政执法过错行为，具备三个要件：一是发生在执法活动过程中；二是行政执法机关及其行政执法人员主观具有过错；三是具有违法性。
二、行政执法过错行为的类型
为便于操作，针对社会生活中容易出现的、对人民群众影响较大的一些突出情况，《办法》还具体列举行政机关及其行政执法人员在行政执法活动中存在的滥用职权、越权执法、随意执法等了7类53种行政执法过错行为。
本《办法》的第二章，从第七条到第十二条，分别对实施行政许可、行政征收、征用、行政检查、行政强制、行政处罚、其他行政管理以及不履行法定职责等七大类行政行为中的过错行为，逐项明确、界定，达53种之多。这些行政执法过错行为，均加以严惩，进行责任追究。
三、法律责任
《办法》规定，行政执法机关和行政执法人员在执法活动过程中，因主观过错造成的任何违反法定义务的不作为和乱作为行为，都必须承担相应的法律责任。对违法者或不当行政执法行为的行政执法机关，将给予限期整改、通报批评、调离岗位，甚至取消执法资格等处理；应当追究政纪责任的，由任免机关、监察机关依法给予行政处分；涉嫌犯罪者，移送司法机关处理。
四、归责体系
为了确保追究行政执法过错责任客观公正，《办法》规定对责任人作出处理前，应当听取当事人的意见，保留其陈述和申辩的权利，确保不枉不纵。关于行政执法过错责任的归责体系，《办法》规定，“行政执法过错行为妨碍正常行政管理秩序，损害行政管理相对人合法权益，造成不良社会影响或者其他危害后果的”，才予以追究。
同时，《办法》也规定了相应的免责条款，以防止追究泛化，影响现有的行政执法秩序，降低行政效率。具体表现在《办法》第二十二条，具有下列情形之一的，不承担行政执法过错责任：（一）因不可抗力产生的行政执法过错行为；（二）因正当防卫、紧急避险等原因产生的行政执法过错行为；（三）因行政管理相对人的过错造成的行政执法过错行为。此外，《办法》第二十三条规定，“情节、危害后果显著轻微的，可以不追究”。
五、追究机关与监督机构
《办法》所指的行政执法过错责任追究机关，是指有权追究行政执法机关、行政执法人员过错责任的各级人民政府，以及各级人民政府所属的监察机关和行政执法机关。
行政执法过错责任追究工作专业性、法律性强，涉及到行政执法工作的方方面面，需要法律专业性强的监督工作机构承办。因此，《办法》明确：县级以上人民政府及其所属行政执法机关的法制机构负责具体承办本级政府、本机关追究行政执法过错责任的有关工作。做到有错必纠、有责必究。
《省人民政府办公厅关于开展行政执法案卷评查工作
的通知》
按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》、国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办发〔2005〕37号）的要求，经省人民政府同意，决定在全省各级行政执法机关开展行政执法案卷评查工作。从2006年6月30日发文之日施行。
一、基本概念和目标
1、行政执法案卷：是行政执法机关（包括具有行政执法职能的行政机关、法律、法规授权和依法接受委托的组织）行政执法活动的载体，反映行政执法机关依法行政的水平和行政执法机关行政管理的基本状况。
2、开展行政执法案卷评查，是规范行政执法行为的重要举措，是今后一个时期推进依法行政，推动建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制的重要着力点，是各级行政机关完善自我约束监督机制的重要方面，对提高行政执法机关的行政执法水平，保障公民、法人和其他组织的合法权益，追究行政执法过错行为，促进政府职能转变，保障行政执法机关切实履行行政执法职责等具有十分重要的意义。目标：争取通过五年左右的努力，以评查促进整改提高，逐步完善对行政执法全过程的监督制约机制，不断提高行政执法机关的行政执法水平，保障公民、法人和其他组织的合法权益，推进依法行政。
二、基本原则
1、程序与实体并重，以程序公正保证实体公正。既要评查行政执法行为程序的合法性，又要评查行政执法行为实体的合法性与适当性。通过规范行政执法程序，保证实体公正。
2、整改提高，注重实效。通过评查，梳理出行政执法活动中的突出问题，不断整改提高，规范行政执法行为，切实提高行政执法人员适用法律的水平，使行政管理科学、高效。
三、工作范围
所有具有行政执法职能的行政机关、法律、法规授权的其他组织，以及依法接受委托开展行政执法工作的行政机关及其他组织，在行政执法过程中产生的行政处罚、行政许可等各类行政执法案卷。
四、阶段性安排
全省行政执法案卷评查工作按三个阶段开展：
第一阶段：2006年，启动行政执法案卷评查工作。
第二阶段：2007年，各级行政执法机关继续开展行政处罚案卷评查，并启动对行政许可案卷评查工作。目标是较好地解决行政处罚过程中强制措施、证据收集等方面的规范性问题，解决行政许可的及时性问题，各系统建立基本统一的行政许可案卷分类装订规范。
第三阶段：2008年至2010年，深化行政执法案卷评查工作，逐步开展各类行政执法案卷的评查工作，达到开展行政执法案卷评查工作的基本目标，各系统案卷装订规范，管理更加科学，建立起规范行政执法行为的长效机制。
每年度行政执法案卷评查工作的开展，按照准备、自查、综合评查、整改提高、总结等阶段进行部署。
五、评查标准和案卷管理
六、组织领导和有关要求
资料：
一、城市管理行政执法主体
市行政执法局是行政机关。一般来讲,行政执法的主体是指享有国家行政执法权，能以自己的名义进行行政执法活动，并能独立承担由此而产生的相应的法律责任的组织。行政执法主体具体包括以下两种：（1）国家行政机关。必须按照宪法和有关组织法，经法定的批准程序设立，在法定范围内行使有关行政执法权。（2）法律、法规特别授权的组织。必须经过法律、法规的授权，才能成为行政执法主体。
《行政处罚法》明确：“一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”;省政府批文中也明确了：“集中行使城市管理行政处罚权的行政机关，应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府部门的内设机构或下属机构。”因此城市管理行政执法局只能是行政机关，而不是“特别授权组织”。
县级以上各级人民政府及其所属各工作部门（行政机关）属于机关法人，应该到质量技术监督部门办理申领代码及代码证书。
行政执法大队是行政机关直属事业单位。在机构改革后，行政编制很难增加,而工作量在不断增大,所以很多行政单位都通过采取增加事业编制的作法来达到增加人员,但是由于机关事业编制一般限制在行政编制的15%以内,所以对于需要大量增加人员的单位,通常采取了经过批准下设一些局或所、队、中心等的事业单位,这些都是采用了事业编制,所以是绕过了行政编制这个坎,当然也就是造成被人所诟病的机构改革越改越来越大,人员越来越多的现象。这也是从中央到地方，机关中普遍存在的，属于机构改革后遗症，历史遗留问题。
行政执法局与行政执法大队是委托与被委托的关系。《行政处罚法》第十八条规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。” 例如宾州滨州规定：滨州市城市管理行政执法局是市政府实施城市管理相对集中行政处罚权工作的主管部门，所属城市管理监察支队，以市城市管理行政执法局的名义实施行政处罚，由市城市管理行政执法局承担法律责任。由于执法大队是事业单位法人，不是行政机关，又没有法律和行政法规授权，不能以自己的名义行使行政权并承担权力行使的法律后果，不具有行政法上的主体资格，因此，需要行政机关委托。受委托之后，行政执法大队以行政执法局的名义进行执法活动。（而行政编制的内设部门执法，则不必委托，直接可以以所属行政机关的名义执法，如公安的治安大队等。转了个大圈，人为复杂化了。）
“依法行政”对于行政主体合法性的要求是十分严格的。其严格性的一个表现是：行政机关分支机构或者派出机构（即使是行政编制）除非有法律或者行政法规明确授权，或者有上级的行政授权，是不能以自己的名义作出具体行政行为的。在这方面有权的典型就是公安交警大队和消防大队，分别根据《道路交通安全法》《消防法》以自己的名义（独立于公安机关）进行行政执法。
一般来说，行政机关的分支机构或者派出机构或者受委托机构以自己的名义执法的，属于超越职权，一旦当事人起诉到法院，百分之百的要败诉。例如网上有个案例：2003年3月,李某不服某县国土资源局土地执法大队责令停止占用土地行政措施案件，法院认为，土地执法大队作为国土资源局的内设机构，虽有相应的执法承办权，但是依照土地法的规定，对违法占用土地行为的法定处理机关是国土资源局。土地执法大队以自己的名义责令李某停止违法占用土地违法，被法院判决撤销该行为。
在受委托执法的事业单位中，非工勤人员才具有执法资格。《山东省行政执法证件管理办法》第八条规定：“申领行政执法证件的应当是国家公务员或者是行政执法组织中符合国家公务员资格条件的工作人员，必须参加公共法律知识和专业法律知识培训，并考试合格。”（此处的公务员不是新公务员法的公务员，而是指行政机关的干部，即工勤人员以外的管理岗位或者专业技术岗位人员。）
你不是城管
■　王道庄
《意汇(黑白版)》2006年第8期　　文摘类期刊-花絮
二强在大学读的是城市管理专业，他哥是小城的城管。这年暑假的一天，二强喝了点酒突发奇想：何不利用假期把自己的专业实习一番?便悄悄拿着哥哥的红袖章和罚款单，上路演练了。
刚刚走到小城大道的道口，发现一个占道摆摊的老汉，二强来到跟前：“大伯，我是城管，你占道经营了。”
一连说了几遍，老汉头也没有抬，二强纳闷，指着自己的红袖章，又说了声：“大伯，我是城管，你占道经营了。”
老汉抬起头来，“嘿嘿”一笑：“你不是城管!”
“你怎么知道我不是城管?”老汉没有回答，反问道：“如果是城管，说话会这么客气吗?”
向前走了一段，又发现一个占道的，二强恶狠狠喝道：“我是城管，你占道了!”喝斥了好几声，只见摆摊的脸一仰：“你不是城管!”看二强纳闷，解释说：“如果是城管，就该掏出罚款单了。”
前面又有一个占道的，二强扬言罚款后使掏出单子，假装填写日期和签名，然而，摆摊的毫不在乎：“你不是城管!是城管，罚款哪有给票的?”
接着又遇到一个，二强拿出罚款单，在他面前晃了又晃，可是，那人熟视无睹：“你不是城管!是城管，不交罚款早就抢夺我的秤了。”
这下二强彻底明白了。来到一个占道摆摊者面前，二强执行了前边的程序后，便夺过了对方手中的秤。意想不到的是，回答与前几个一样：“你不是城管!城管夺了秤，会当面给折断的。”
一连几次都说自己不是城管，酒劲上来的二强有些愤怒了。不远处又发现个占道的，二强一把夺了秤，一手秤头一手秤尾，要把它给折断：看你们还说我不是城管!
让二强大跌眼镜的是，那人又是一句：“不是城管!”并且讥讽说：“本城的城管，不是谁都能冒充的。”
二强大惑不解。追问了半天，摆摊的看着二强手中的秤，这才说出了原因：“嗨!你如果是城管，你这么大的个子，一杆小小的木秤，还能一下子折不断吗?”
(王峰摘自《新故事》)
黔西南州六届人大一次会议政府工作报告亮点
三、统筹城乡发展，在加快基础设施建设、改善城乡面貌上实现新突破
完善综合交通网络。力争建成汕头至昆明、水城至兴义高速公路黔西南段，开工建设兴义至晴隆高速公路，加快建设经济路、矿区路、旅游路，基本实现“高速出州、二级通县、油路通乡、村村通路”的目标。加快汽车客货运输场站建设，中心城市建立比较完善的公交体系。支持做好南宁至昆明铁路二线及隆昌至百色铁路建设的前期工作，做好一批重点产业基地的铁路规划等前期工作。完善兴义机场配套设施建设，巩固现有航线，培育开通新的航线。进一步改善南北盘江——红水河通航条件，配套建设白层、岩架、蔗香、百口、八渡、板坝、昂武等港口码头，发展港口经济。逐步完善以铁路、高速公路为骨架，航空、水运、管道运输等各种运输方式互为补充的综合交通网络。
提高水资源调配能力。新开工建设一批水源性工程，建成水车田、坝朝和箐口水库，加快盘江灌区节水灌溉改造工程的立项建设，积极做好桑郎、马岭、五嘎冲、打鱼凼水库和柘仑、木浪河水库扩建等项目前期工作，并力争早日开工建设。着力抓好一批水利配套工程、烟水配套工程、病险库治理工程和以“三小”为主的“益民工程”建设。完成水保世行贷款工程项目和珠治二期工程项目建设任务。进一步加强城市镇　防洪工程建设。新增和恢复有效灌溉面积ｌ３万亩，解决农村６０万人饮水安全问题。
推进城镇化进程。建立与城镇化相适应的行政管理体制，统筹区域规划、城市规划和土地利用规划，依法按规划建设城市，确保规划的权威性和严肃性。优化城镇结构布局，完善城市服务功能，强化经营城市理念，积极推进城市基础设施建设和市政公用设施的市场化经营，提高城市承载能力和管理水平。促进中心城市和重点城镇协调发展，力争到２０１１年兴义市区人口达到３５万人左右。进一步加快公共服务综合信息平台和信息基础设施建设。完成全州县城道路硬化、供水管网改造和城乡电网改造。城镇燃气电　普及率、县市城区绿化率、污水处理率、垃圾集中处理率明显提高。推进户籍、土地、就业、入学、社会保障、公共服务等方面的制度改革和机制创新。突出特色，搞好小城镇和农民新村建设，在具备条件的地方推进城乡一体化进程，拉动农村发展。