长沙颐而康:行政执法主体

 

     一、行政执法主体的含义

　　行政执法主体，是指行政执法活动的承担者。行政执法活动是行使国家行政权的活动，这就要求承担行政执法活动的机关或组织，要具备相应的条件或资格并经国家有关机关的合法许可。

     二、行政执法主体条件

　　根据宪法和有关法律规定，行政执法主体需要具备下述条件：　　（1）行政执法主体必须是组织而不是自然人。组织这个概念的外延很广，可以指机关、机构，也可以指单位、团体等。组织在一定的条件下可以成为行政执法主体，但个人无论在何时何地都不具有这个资格。尽管具体的行政执法行为是由行政执法人员来实施的，但他们是以组织名义而不是以个人名义实施的，因此，行政执法人员只是行政执法主体的构成要素，而不是行政执法主体本身。　　（2）行政执法主体的成立必须有合法的依据。行政执法是行使行政权的行为，承担行政执法任务的组织不能任意成立，必须有法律上的依据。在我国，行政执法主体产生方式主要有两种：一种是国家明文规定建立某一机关或组织承担某种行政执法任务，另一种是国家通过法律、法规授权的方式将某种执法权直接赋予某个业已存在的机关或组织。　　（3）行政执法主体必须具有明确的职责范围。行政执法主体的职责范围是该组织行使权力的空间，也是其活动发生法律效力的空间。任何一个行政执法主体都必须具备明确、具体的职责范围。否则，其执法活动的法律效力就无法实现。我国的行政执法体系是一个科学严谨的系统。各执法主体相互联系，相互依存，但又相互区别，自成一体。彼此之间可以密切配合但不能相互取代。任何行政执法都只能在法定的范围内活动，任何程度的越权都会导致该行为无效。实践中也有一些部门之间的职责范围互有交叉，但这种现象往往是一种机制转换过程中的暂时现象，或者说是一种有待于改革的现象。职责范围不明确、不具体往往会造成执法上的混乱，妨碍执法工作的顺利进行。因此，在有交叉的职责范围内，相关的执法主体也必须确定主次，分清责任，才能有效地进行管理。　　（4）行政执法主体必须能以自己的名义作出具体行政行为并承担相应的执法责任。　　以上四项条件相互依存，缺一不可，任何组织作为行政执法主体都必须同时具备以上四项条件。　　此外，在实际工作中，还存在委托执法的形式。应当认为，委托执法只是一种职务活动，是行政执法主体自身作出的活动。委托的执法权必须是委托机关本身固有的权力，其他机关的执法权不能予以委托，委托机关要承担相应的责任，而不是由被委托组织承担。通过委托，被委托组织虽然获得了一定行政执法权，但却是代表委托机关来行使的。由于它不能以自己的名义作出具体行政行为，其本身又不承担相应的执法责任，因此，它不能行使行政执法主体的某些特定权利。被委托组织执法权的行使要受到委托机关的某些限制，委托机关因要承担被委托机关的执法责任，故而有权对被委托组织的执法活动进行监督。

     三、行政执法人员

　　行政执法人员是国家行政机关依法录用或委托并赋予其相应执法权的工作人员。　　从我国现阶段看，行政执法人员主要有两种：一种是当然的行政执法人员，即行政机关中拥有执法权的正式在编人员和法律、法规授权的执法组织中的人员；另一种是因受行政机关合法委托而获得执法权的组织中的人员。委托执法人员与当然的执法人员有相似之处，但也存在某些区别。　　和其他工作人员相比，行政执法人员（主要是指当然的行政执法人员）的特殊性在于：　　（1）行政执法人员必须隶属于某一特定的国家行政机关。行政执法人员必须是某一特定的国家行政机关的在编人员。行政执法人员占用该特定的国家行政机关编制，接受该国家行政机关的管理，享受该国家行政机关的各种待遇，行使该机关的某些职权并向其负责。每个行政执法人员只能隶属于一个特定的国家行政机关，而不能同时兼任其他执法机关的职务并行使其职权。　　（2）行政执法人员有权从事行政执法活动。行政执法人员是行政执法机关的构成要素，行政执法机关的行政执法权是靠行政执法人员的执法活动付诸实施。因此，作为行政执法人员，可以以机关的名义行使机关享有的职权，对相对人实施某些法律行为。但是，值得注意的是，由行政执法机关的内部分工所决定，每个行政执法人员只能行使该行政执法机关的执法权的一部分，而且是与其职务活动相关的那部分，而不能行使该执法机关的全部职权，否则，就是越权。　　（3）行政执法人员的执法后果由其所在的行政机关承担。行政执法人员在被授权的职权范围内实施的任何行政执法活动，都是代表其所在的行政执法机关进行的。因此，无论其执法活动是好是坏，是优是劣，都由其所在的行政机关承担相应的后果。特别是在行政执法人员的执法活动侵犯了相对人的合法权益，负责向相对人赔偿的只能是其所在的行政执法机关而不能是执法者本人。

      1、行政执法人员的主要权利

　　（1）职务身份保障权。职务身份保障权是指行政执法人员经有关国家机关选举或任命担任某一职务后所享有的受法律保护的权利。行政执法人员一经合法选任后，非经选任机关同意并履行法定程序，其他任何组织和个人都无权罢免、撤消其职务。　　（2）履行职务权。行政执法人员经合法任命，获得一定的职务后，就享有该职务所附带的权利。行政执法人员依法履行职务，行使相应的职权，是受法律保护的，任何人不能任意剥夺。履行职务权主要包括：①调查权。即为履行职务而询问相对人或其他人员以及查询、调阅有关材料和资料的权力。②取证权。即要求有关人员提供证言、证据并予以查实的权力。③决定权或执行决定权。即可以根据已有的证据作出某种决定或根据本机关的决定将其付诸实施的权力。　　（3）经济保障权。即行政执法人员所享有的依法保障其工资、退休金、抚恤金等经济利益的权利。工资、退休金等都是国家依法提供给行政执法人员的经济利益，任何组织或个人都不得随意增减或取消。如果因行政执法人员违法或犯罪而必须予以减少或撤消其享有的经济利益时，也必须履行相应的程序。　　（4）申诉权。行政执法人员如遭不公正处理或诬陷、打击报复时，有权依法定程序向有关国家机关申诉。

     2、行政执法人员的义务

　　（1）依法履行职务的义务。行政执法人员有权从事执法活动，这是由其隶属行政执法机关所决定的。但是行政执法人员履行职务，从事执法活动，决不是随心所欲的，必须严格依法办事。如果以权谋私或者徇私枉法，就会影响其执法活动的公正性，这是法律所不允许的。　　（2）服从命令的义务。行政执法人员隶属于行政执法机关，行政执法机关实行行政首长负责制，行政执法人员必须服从行政首长或在行政首长主持下由领导集体作出的决定或命令。个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，是行政执法机关遵循的民主集中制原则，也是行政执法人员必须履行的义务。　　（3）保守国家秘密的义务。　　（4）遵守社会公德和执行纪律的义务。遵守社会公德最主要的是秉公执法、不徇私情、不受贿、不收礼，保持公正廉洁的执法作风，其次是要尊重相对人的人格，不施侮辱之言行，不耍特权，不张扬相对人的隐私，做到文明执法。此外，还要严格执行本机关的工作纪律，不迟到、不早退、不无故旷工、有事请假，不做本机关禁止行为，等等。

     四、行政执法主体具有以下特征：

　　一是行政执法主体是享有国家行政权力，实施行政活动的组织，这一特征将行政执法主体与其他国家机关组织区别开来；二是行政执法主体是能以自己的名义实施行政管理活动的组织，这一特征将行政执法主体与行政机关内设管理机构和受行政机关委托执行某些行政管理任务的组织区别开来；三是行政执法主体是能够承担其行为所产生的法律责任的组织，这一特征也使行政执法主体区别于行政委托。

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