西游记小龙妹全身图:郑风田、于建嵘等：基础“悬浮”：中国基层政权之危1

基层政权是国家政权的基础。取消农业税后，基层政府“征、收、罚、惩”的任务几乎没有了，按理说基层治理应该更加优化，但近几年暴力抗法、越级上访、群体性事件却频频出现，甚至有加剧之趋势。

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　　不少干部反映，我们的基层政权不是在加强，而是在弱化。

　　“基础不牢，地动山摇”。有学者曾指出：“广大发展中国家在从传统走向现代化的过程中，农村的作用是个变数，它不是稳定的根源，就是革命的根源”。因此，对当前基层面临的治理问题需要引起高度重视。

　　防止基础“悬浮”，需要稳固及强化基层政权的支撑。基层政权支撑点到底在哪? 如何加强这些支撑点?等等，带着这些问题，人民论坛进行了深入采访、调查，并约请有关专家和基层干部深入讨论。

　　——人民论坛“特别策划”组

　　调查问卷：靠什么支撑中国基层政权(谨防基础“悬浮”)

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　　来源：人民论坛杂志(总第277期)      作者：人民论坛“千人问卷”调查组

　　调查问卷>>

　　靠什么支撑中国基层政权 (共有7006人参与投票)

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　　1，您认为以下哪些是基层政权的支撑点？(多选)

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　　A，体现善治的制度 40%

　　B，民意支持 55%

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　　C，受到拥戴的基层党组织 39%

　　D，党员干部 12%

　　E，其他 4%

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　　2，您认为当前基层政权的支撑点牢固吗？

　　A，十分牢固 1%

　　B，逐渐巩固，但还需要解决一些问题 8%

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　　C，面临诸多问题，正日趋弱化 71%

　　D，不好说 4%

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　　3，您认为哪些因素在侵蚀基层政权？(多选)

　　A，干群关系紧张 48%

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　　B，基层组织涣散 46%

　　C，腐败现象严重 70%

　　D，地方恶势力的侵入 46%

　　E，农民利益受损 38%

　　F，制度创新不足和政策调整滞后 42%

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　　G，其他 5%

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　　4，您对当前基层党员干部的表现是否满意？

　　A，非常满意 1%

　　B，比较满意 10%

　　C，不太满意 68%

　　D，说不好 5%

　　5，您认为以下哪些制度最得民心？

　　A，家庭联产承包责任制度 9%

　　B，土地流转制度 3%

　　C，农业直补、全面取消农业税等农业税费制度改革 47%

　　D，基层民主制度 17%

　　E，村民自治制度 5%

　　6，您认为以下哪个组织最有力地支撑着基层政权？

　　A，基层党组织 29%

　　B，村民委员会 20%

　　C，新农村经济合作社 13%

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　　D，其他 18%

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　　7，您认为要巩固我国的基层政权，目前最需要的是：(多选)

　　A，多制订、实施惠农政策，保障农民权益 39%

　　B，多倾听农民的呼声，多让农民参与公共事务 47%

　　C，改革行政体制，使基层政府事权、财权相匹配 46%

　　D，完善干部制度，使基层干部清正廉洁，为民办实事 64%

　　E，真正实现村民自治，激发社会活力 41%

　　关于“靠什么支撑基层政权”的调查(谨防基础“悬浮”)

　　作者：人民论坛“千人问卷”调查组

　　调查结果>>

　　■　71%的受访者认为当前基层政权“面临诸多问题”，只有1%选择“十分牢固”

　　■　您认为哪些是基层政权的支撑点？55%的受访者选择“民意支持”，40%选择“体现善治的制度”，39%选择“受到拥戴的基层党组织”

　　■　64%的受访者认为目前最需要“完善干部制度，使基层干部清正廉洁，为民办实事”

　　基层政权是相对于中央政权、中层政权而言的，在国家政权结构中处于基层，是国家为治理社会所设立的直接面对民众的政权组织。基层政权如果缺乏支撑点，不仅会使基层治理严重弱化，也会影响整个国家的安危。

　　目前究竟有哪些因素在弱化基层政权？中国基层政权的支撑点是什么？要巩固我国的基层政权，目前最需要做的是什么？为此，人民论坛杂志社联合人民网、腾讯网做了“靠什么支撑中国基层政权”的问卷调查，有6704人参与投票。另外，中国社会科学院、中共湖南省委党校、中共河南省委党校、中共南京市委党校等对我们的调查也给予了大力支持，共收回有效问卷302份，总计7006人。

　　71%的受访者认为当前基层政权“面临诸多问题”，只有1%选择“十分牢固”

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　　侵蚀基层政权的四大因素：“腐败现象严重”(70%)、“干群关系紧张”(48%)、“地方恶势力的侵入”(46% )和“基层组织涣散”(46% )

　　您认为当前基层政权的支撑点牢固吗？71%的受访者认为“面临诸多问题，正日趋弱化”，8%选择“逐渐巩固，但还需要解决一些问题”，只有1%选择“十分牢固”，另有4% 选择“不好说”。这充分说明，目前公众对于我国基层政权的弱化状况已经有了切身感受。

　　中共湖南省委党校哲学部主任覃正爱忧心忡忡地说：“‘基础不牢，地动山摇’，基层政权社会控制力的弱化值得引起高度重视。”

　　而中国社会科学院农村所社会问题研究中心主任于建嵘则认为“无需过多担心，相反，这正是考虑重新划分国家行政权力与民众自治权力边界的好时机”。

　　您认为哪些因素在侵蚀基层政权？70%的受访者选择“腐败现象严重”，48%选择“干群关系紧张”，并列排在第三位的是“地方恶势力的侵入”和“基层组织涣散”，共有46%的受访者选择。42% 选择“制度创新不足和政策调整滞后”，38%选择“农民利益受损”，另有5% 选择“其他”。由此可见，在公众心中，“腐败现象严重”是撼动基层政权的罪魁祸首。

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　　无独有偶，在《人民论坛》2009年第24期杂志公布的“未来10年10大挑战”调查报告显示，排在首位的挑战即“腐败问题突破民众承受底线”。看来，虽然我们党打击腐败的力度正在逐年加大，并取得了显著的成绩，但是在惩治腐败、尤其是在治理基层腐败现象的路上，依旧任重而道远。

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　　另外，“干群关系紧张”、“地方恶势力侵入”、“基层组织涣散”、“制度创新不足和政策调整滞后”也都是目前基层政权较为明显的问题。

　　55%的受访者认为“民意支持”是基层政权支撑点

　　基层政权的三大支撑点：“民意支持”(55%)、“制度”(40%)、“基层党组织”(39%)

　　您认为以下哪些是基层政权的支撑点？55%的受访者选择“民意支持”，40%选择“体现善治的制度”，39%选择“受到拥戴的基层党组织”，12%选择“党员干部”，另有4% 选择“其他”。有道是，得民心者得天下。我党历来高度重视民意，从毛泽东同志提出的“为人民服务”，到党的十六大以来党中央突出强调的“以人为本”，都是这一理念的体现。基层政权的巩固，离不开民意的支持。只有12%的受访者选择“党员干部”，说明基层党员干部在解民忧、察民意上亟待加强。

　　在谈到党员干部是否是基层政权的支撑点时，一位不愿透露姓名的现任乡党委书记肯定地说：“是支撑，但不乐观。支撑不稳是一个不可回避的严峻问题。应该看到，不少老党员已力不从心，凝聚力、号召力黯然失色；另外，某些年轻党员干部入党作官的动机不纯，安乐享受在先，一心向上爬。”

　　您对当前基层党员干部的表现是否满意？68%的受访者表示“不太满意”，10%选择“比较满意”，只有1%选择“非常满意”，另有5%选择“不好说”。可见，群众对基层党员干部的表现存在着较大不满。

　　“一些党政干部平时工作不作为，不到位，对民情民意不闻不问，甚至肆意侵害民众权利，催生了社会不满情绪。在处理利益纠纷时不体谅群众疾苦，不善于做耐心细致的疏导工作，官话连篇、敷衍塞责，这怎么能让群众满意呢。”中共岳阳市委党校副校长许卫国表示。

　　中共重庆市酉阳自治县组织部长陶于祥表示：“基层干部工作任务重、压力大。国家近年来出台的‘三农’政策较多，加大基层干部工作量，因此对基层干部的综合素质要求较高，需要不断加强学习才能适应。”

　　47%的受访者认为“农业税费制度改革”最得民心，29%认为“基层党组织”最有力量

　　17%选择“基层民主制度”，9%选择“家庭联产承包责任制度”，5%选择“村民自治制度”，3%选择“土地流转制度”

　　您认为以下哪些制度最得民心？47%的受访者选择“农业直补、全面取消农业税等农业税费制度改革”，17%选择“基层民主制度”，9%选择“家庭联产承包责任制度”，5%选择“村民自治制度”，3%选择“土地流转制度”。由此可见，农业直补、取消农业税已经成为最受老百姓欢迎的制度。

　　2004年以来，中央和省级政府相继出台了免征农业税、粮食直补等一系列惠农政策，充分体现了国家对农业、农村和农民问题的高度重视。于建嵘认为：“农业税取消后，原乡镇政府的‘主要工作’已经消失，与农民的直接冲突也相应减少，应该说是缓和了农村地区的社会矛盾。”

　　原河南省驻马店市政府办公室的张主任在谈到基层民主和村民自治制度时说：“现在《村民委员会组织法》在乡村已被严重的家族、裙带关系所抵触。基层村民自治组织贿选成灾，在多子的家庭，反映得淋漓尽致，‘弱’者看‘强’者脸面的趋势愈演愈烈，邻里纠纷、宅基地矛盾时有发生，为了一点蝇头小利大打出手，直接或间接地撼动着基层政权组织的肌体。”

　　您认为以下哪个组织最有力地支撑着基层政权？29%的受访者选择“基层党组织”，20%选择“村民委员会”，13%选择“新农村经济合作社”，另有18%选择“其他”。由此可见，基层党组织在巩固基层政权、凝聚民心方面发挥着巨大的作用。

　　对此，陶于祥在接受采访时表示：“从历史上来看，不论是革命取得成功，还是社会主义改革开放和现代化建设取得辉煌成绩，基层党组织都发挥了最根本、最直接和最主要的作用。当前，我们正处在进一步发展的重要战略机遇期，人民群众的发展愿望和要求更强更高，更需要基层党组织进一步发挥好中流砥柱的作用。”

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　　64%的受访者认为目前最需要“完善干部制度，使基层干部清正廉洁，为民办实事”

　　47%选择“多让农民参与公共事务”，46%选择“改革行政体制”， 41%选择“真正实现村民自治”，39%选择“多制订、实施惠农政策，保障农民权益”

　　您认为要巩固我国的基层政权，目前最需要的是什么？64%的受访者选择“完善干部制度，使基层干部清正廉洁，为民办实事”，47%选择“多倾听农民的呼声，多让农民参与公共事务”，46%选择“改革行政体制，使基层政府事权、财权相匹配”，41%选择“真正实现村民自治，激发社会活力”，39%选择“多制订、实施惠农政策，保障农民权益”。

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　　不少县委书记表示，如果没有一支稳固的坚强有力的村级领导团队，那么我们的基层就难以稳固。少数当选者素质不高，甚至那些受过劳教的、违反计划生育的、违法的、受家族控制的人也进入村委会班子，如果不加遏制的话，后果将不堪设想。

　　针对当前备受关注的村委会选举，我们也调查了一些县委书记，他们表现出极大的热情。在多数受访者看来，认为农村选举时选民最重视候选人“能带头致富并带领大家致富”的比例高达85.3%，另外“办事公道(74%)”和“敢代表村民说话(50.1%)”也是受访者的热门选项。76.9%的县委书记认为宗族势力是农村选举的主要因素，28.1%的受访者认为，农村选举中出现了金钱操纵的现象。

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　　对于如何选拔基层干部，河南省驻马店市驿城区发展改革委员会的木易这样建议道：“应从土生土长的农村大学毕业生中选配干部，从体制上解决‘水土不服’的问题。前两年，可以享受股级待遇；经民主评议、组织考察，胜任者第三年可以享受科级待遇；确实优秀者，可直接提拔为副科级、科级。只有让他们‘有盼头、有甜头、有奔头’，激发他们向上的‘念头’，从而也在一定程度上缓解了大学毕业生就业难的问题。这是今后乃至更长一个时期的必由之路，也是基层组织目前‘阵痛期’必服的一剂良药。”(执笔：人民论坛编辑杜凤娇)

　　新时期基层治理什么模式最合适(谨防基础“悬浮”)

　　作者：郑风田

　　我国基层治理结构应该实行“强县政、精乡镇、村合作”

　　乡派、村治与县政难以适应我国拥有庞大农村人口的现实

　　其实寻找基层支撑点的背后就是寻找一条适合现在基层经济社会新情况的治理模式。取消农业税以后，许多基层政府悬浮起来无作为或者不作为。如何正确定位我国基层治理模式?过去提出的乡派、村治、县政观点都难符合中国治理的实际，需要重新设定。

　　乡派观点认为乡村治理结构应实行“县政、乡派、村治”，从体制上改乡级基层政权为县级政府的派出机构，作为县以下的行政组织。乡派观点可以解决目前乡镇机构膨胀问题，但却忽略了中国农村人多事杂的基本现状。

　　村治观点主要从基层民主和自治的角度出发，认为可以通过民主选举的方式形成有利于社会发展的公共意志并处理好乡村公共事务，应该在村民自治的基础上进一步扩大乡镇民主，把农村的社会管理交给基层自治政府，强化自下而上对乡镇行政的监督，从而在农村建立广泛自治的治理结构。该观点忽略了农村基层治理结构所承担的重要的经济和社会管理职能， 在经济基础尚且薄弱的农村，国家不可能把农村的发展一放了之，尤其在缺乏民主土壤的传统乡村社会中，人们需要对完全自治后其它黑恶势力是否会乘虚而入保持警惕。

　　县政观点可以称为废县、虚县。废县就是按照现在撤县设市(整县改市)的路子走下去，一直走到“全国一片‘市’”，其实质是变相实现地方政府四级制，在我国也难走得通。基层治理结构的改革与当地经济发展要求结合起来，不能忽略经济因素在治理结构改革中的基础作用。

　　基层治理结构的创新要从地方经济发展的角度来考虑，综合各方面的意见，未来基层县乡村合理的治理结构应该是：“强县政，精乡镇，村合作”。通过强化县级政府的经济管理职能，建设经济辐射能力强的小城镇体系和发展村庄内部的合作经济实力，对县乡村的发展进行合理分工，可以有效带动农村经济的发展。通过并乡精镇，完善县以下的小城镇体系，并在小城镇的基础上改革乡镇政府。在农村社会自治的基础上，提高农村的经济合作能力，增强农民与市场之间的联系，避免集体经济弱化下所带来的种种弊端。

　　“强县政”与县域经济发展：打造真正的强县域经济

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　　如何强县政?主要应该实行“扩县强权”，减少行政环节，提高县域经济竞争力，统筹城乡经济社会管理功能。

　　作为中国国民经济的基本区域单元，县域经济是城市和农村、城镇经济和农村经济、宏观经济和微观经济的结合部，是国民经济中相对独立的子系统和支撑点。县级政府是国家在农村的基层政权，把国家和省市级政府的意志与农村联系起来，通过整合优化资源配置推动本区域经济的发展。在市场经济体制下，县级政府充当市场的“守夜人”，主要职能在社会管理和公共服务领域，管理模式从“控制型”向“服务型”转换。县级政府通过提供科学、合理的公共品服务，为企业、农户等微观经济主体营造良好的经营环境，推动所辖城区和农村经济的发展。政府公共服务能力由政府的效率和有效性来体现。

　　但在目前的体制下，县级政府提供农村公共产品和服务，塑造良好的市场软环境的能力却每况愈下。受高度集中的官僚组织结构的制约和影响，当前县级政府实际上很难有效地执行市场化的职能目标与任务。整体的组织能力与转型社会的政府职能要求之间尚存在着一定的差距，特别是在政府影响能力、政府自组织能力和政府执行能力方面还存在着相当的不足和缺陷。县级政府自组织能力的缺陷，从根本上讲源自于传统计划管理下组织模式的畸形约束。

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　　县级机构改革是整个基层治理结构的重心所在，必须改变县级政府“责任重大，权限不够”的状况。县域经济是一个统一发展的经济体。从历史来看，“以农稳县, 以工富县, 科教兴县”是改革开放以来县域经济社会发展的主要经验总结。随着县域经济的发展，主导产业的更替和产业结构的演变成为经济增长的主导力量。中国的县城经济一般发育相对成熟，具有比较便捷的交通通讯联系，经过发展能够形成主导产业并迅速增长，使其成为该县域经济的增长极，并通过一系列的溢出效应带动本区域的经济发展。同时，由于农业生产的特殊性和传统农村社会的保障功能，还有相当严重的隐性失业问题。随着工业化和城市化的发展，剩余劳动力转移成为县城人力资本的重要来源。如何扩大县城的可容纳就业人口数量成为制约该地区经济发展的关键问题。

　　精乡镇与小城镇带动乡村发展：重点把乡镇打造成经济发展的中心

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　　多年来我国乡镇机构的职能呈现出“越位、错位和缺位”并存现象，还有“有限权力、无限责任”的困境，上级的各个“条条”都可以干预乡镇运行。而我国乡镇长长期处于“什么都管，什么都管不了”的困境，出了事，都得乡镇长来承担，而一旦想真正地去管了，发现什么都难指挥得动。同时乡镇与县、村的关系也是很复杂的。

　　过去的乡镇改革一直在“撤乡并镇”上打转转，思路一直打不开。我觉得这样做是极其危险的。我国目前乡镇的人口数目庞大，过多地撤乡并镇，使许多农村的情况难以被政府掌握，容易出大问题。未来应该走出撤乡并镇的怪圈，有重点地选择一些乡镇大力进行建设，使一个县域范围多几个经济发展中心，以此带动农村的发展。目前的县域经济是县城所在地一花独放，达不到带动整个县域经济发展的目的，未来应该百花齐放，重点建设小城镇，主要是乡镇小城镇，使农村经济有更多的中心来幅射。

　　乡镇政府作为国家权力在乡村社会的最后一级，直接与农民发生利益关系。当前乡镇一级建制不仅不能废除，乡镇政权还应强化：我们应该形成新的社会发展观，并由此来重新确立农村发展战略、重新定位乡镇政权的职能。

　　目前我国乡镇治理的角色困境主要包括： 乡镇规模过小，经济辐射能力差 ;县、乡镇的经济缺乏分工和合作 ;不同级别政府事权、财权分工不合理;社会管理制度不完善等。

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　　精乡镇关键是提高小城镇的辐射能力。小城镇和农村协同发展关系着中国农村发展的方向和目标。农村城镇化具有聚集人口、产业、人才、资金、信息、服务的功能，实现信息、资金和技术的合理流动。因此，扩乡并镇，提高小城镇的辐射能力，可以有利于集中人力物力财力进行基础设施建设，加快经济增长极的形成，为统筹城乡经济发展提供强大的动力。

　　完善县域小城镇体系，提高中心小城镇质量，增强小城镇的经济集聚和辐射能力，是中国县域城镇化发展的重要思路。我国有2000多个县，每个县重点建设10个乡镇，每个乡镇吸纳1万农村人口，全国就可以减少农民2亿多人。这对提高我国城镇化以及形成县城经济都十分重要。

　　村域合作与村民自治：仅有选举是不够的，要以专业合作组织重构村民自治制度

　　目前村级的自治存在许多问题，村级政府不但缺乏完善的经济组织和管理制度，村民自治还缺乏有效的监督与制裁机制，“村务公开”、“一事一议”等制度缺乏实施的基础与动力，一些村规民约与现有法律条例明显不符等。

　　未来应该加强村域合作，就是以村社组织为经营主体，以村社地域为适度规模，在家庭联产承包经营的基础上进行资产整合的生产经营。作为中国农村的地缘社会组织，村社必然将在很长的时间内继续存在，尽管向现代产业社会转型打破了传统村落共同体的农业生产、生活和社会规则，但农户之间形成的共同的文化信仰并没有被打破。村民可以通过不同的形式，在农户财产的基础上通过村域合作发展集体经济。以合作社的形式将农户之间联系起来进行分工协作，能够解决“小农户、大市场”的困境，有利于农户利益和农业产业化发展。发展村域合作，还可以通过农户之间的合作与分工，节省大量的农业生产的劳动时间，把农业剩余劳动力解放出来，向其他产业进行转移。通过有组织、有计划的劳动力转移，促进地区工业化和城市化发展，提高地区竞争力。(作者为中国人民大学农业与农村发展学院副院长、博导)

　　基层干部心声：基层那些事儿(谨防基础“悬浮”)

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　　作者：陈新迎等

　　一些基层干部的思想和干部作风存在一些问题表现在：观念不“新”，求稳怕“乱”。思想观念与市场经济的客观要求不相适应，部分干部缺乏开拓进取精神和创新意识，存在“三怕”现象：一怕工作难。二怕得罪人，三怕担责任。素质不“高”，怨天尤人。乡村干部普遍感到“四难”，即工作任务难完成，公益事业难组织，经济难发展，局面难稳定。作风不“实”，拈轻怕重。一是缺乏事业心。二是工作不安心。三是对群众不贴心。(安徽省宿州市埇桥区杨庄乡人民政府乡长 陈新迎)

　　基层干部在工作中最大的难题：一是升迁通道窄，提拔无望;二是环境艰苦，经济待遇低。基层的工作条件艰苦、琐事多、难出成绩;三是群众理解不够，工作难开展。有些群众对党的政策理解不透彻，导致基层干部成了受气筒子。四是工作任务重、压力大。国家近年来出台的“三农”政策较多，加大了基层干部工作量，因此对基层干部的综合素质要求较高，需要不断加强学习才能适应。(中共重庆酉阳自治县组织部长 陶于祥)

　　现在大部分基层党组织基本上处于瘫痪、半瘫痪状态，不少党员多年不缴党费，更谈不上过组织生活，一部分党员党费缴多少，找谁缴都不清楚。基层组织边缘化是一个不争的事实。 “亮点”多的乡(镇)，上级领导去的勤一点，偏远乡(镇)去的少一点，发达乡(镇)一把手坐专车，偏远乡(镇)班子成员挤坐面包车。同样职级反差太大，有一位乡长戏称是没娘的孩。领导不关心、基层有疑心、动摇自信心，用他们的大白话是“老鼠钻进风箱里两头受气”。要想稳定基层党员干部的情绪，必须一视同仁，组织上关心，生活上照顾，条件上从优，真正践行让他们“下得去、放得下、稳得着。”(河南一匿名村支书)

　　在免除农业税后，地方政府对农民的治理基础已不复存在，农民和政府之间的联系进一步减少，干部也只在开展某些特定工作如计划生育、合作医疗等需要农民配合时才和他们打一下交道，干群关系成了“蛙水关系”。脱离了地方政府的治理，没有了政府的帮助(绝大多数县乡政府也无力帮助)，农村经济发展更加困难，农民的养老、医疗、教育、就业、生活等始终难有保障，农村自治组织日益凋敝，非正式组织猖獗，农民的权益不断受到侵害，各种社会问题无法解决。(湖南 李育平)

　　基层的一些现行制度不尽如人意，首先用基层的顺口溜来概括为6个字“有看法，没办法”，根据一把手好恶随意性较大。其次，审批一支笔，一张蓝图画到底，仅仅是“墙上的马、镜子里的烧饼”。应该承认，改革开放30多年来，中央连续多年出台了中央一号文件，让农民吃了“定心丸、放心丸、长效丸”，为国家的粮食安全做出了贡献。但还应该清醒地认识到，在山高皇帝远，穷庙富方仗的农村，歪嘴和尚念歪经的现象时有发生，有利于自己的执行，不利于自己的变通。(河南 杨凤来)

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　　“一级政府，一级事权”、“中央点菜，地方买单”的财政体制，导致很多地方政府特别是基层政府无米也要炊，债务问题十分突出。很多地方为了平衡财政收支，出台一些收费项目扩大预算外收入乃至体制外收入就成为必然选择。地方政府利益的放大以及不合理的财政体制导致了经济型地方政府的形成，并成为地方政府治理的一切乱象之源。(广西 王国红)

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　　由于我国现行政府管理体制实际上是一种部门负责制，省市等上级部门也对县乡的工作管得过多，不仅程序繁杂，而且检查评比名目繁多，使基层政府穷于应付、苦不堪言。加之地方政府机构普遍膨胀，人浮于事，文山会海，管理效率十分低下。政府领导班子结构不良也常常导致管理困扰，如不做事的到处瞎指挥、乱批评，想做事、能做事的无法施展身手，班子内部不团结产生过多内耗，主要领导人缺乏明晰的发展思路和长远的战略规划等等。(江苏一县委书记)

　　“制度”博弈：期待政治回归(谨防基础“悬浮”)

　　作者：申端锋

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　　调研反馈>>

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　　华中科技大学中国乡村治理研究中心研究员 申端锋 农民上访将问题的解决寄希望于政府，但上访农民的很多问题并不是乡镇所能解决得了的，政府除了拥有一定的权威资源，在很多时候对很多问题都是一筹莫展。

　　湖南省社会科学院研究员 陈文胜：根据笔者的调查，农民有80%的愿望乡镇根本就无法满足，乡镇的工作有80%不为农民所欢迎，有80%的干部和农民的积极性得不到调动。乡镇职能转型明显滞后于农村的社会经济变迁，乡镇政府听命于上级政府，又迷失自我。

　　笔者近年来在各地农村调查时发现，税费改革后，以农民负担为核心的干群矛盾趋于缓和，基层政权向服务型政权转变。不过，在这一转变过程中，由于税费改革和乡镇改革后基层政权的弱化，其服务职能并没有落到实处，服务型政权的逻辑并没有出现，而是出现了基层政权与农民的疏离，乡村社会的公共品供给、纠纷调解等无法维系，农民的权利受到损害。

　　从农民上访不断看乡村治理中的诸多困境

　　农民是我国的弱势群体，上访农民一般是弱势群体中的弱势群体。弱势群体必然呼吁一个强大的国家权威的存在，这就是弱势群体的政治，呼吁的不仅是一个治理上强大的国家，而且是一个政治上的国家，弱势群体试图通过政治诉求来获得治理意义上问题的解决。

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　　而政府尤其是基层政府对这一问题的认识显然不够，民生政策显然是在治理上做文章，而基层政府也试图通过民生政策来治理这些问题。上访户一般也是民政对象，乡政府试图通过民政来解决上访问题，民政已经成为基层政府处理上访问题的一个主要手段，在民生政策的背景下这一特点表现得尤其明显。于是，在这个意义上，上访户被称为赖货，是为了要东西，这是乡政府的解读，也是在这个意义上，乡政府缺钱。通过对困难求助的解读，我们可以对这一逻辑进行展示，并将之运用到其他上访领域。通过民生政策解决问题的局限性，这是一种非常不讲政治的做法，并且在治理技术上也存在障碍。

　　惠农政策并不是解决问题的政治方式，而是一种治理的方式，是民生政策意义上的，这些政策并没有增加农民对国家政治的参与，而这是三农问题的根本原因，这些政策通过治理上的改善增进了农民对国家的好感。税费改革后，当学者们出于治理困境而呼唤一个强有力的治理国家的时候，其实，农民并不关心这样的问题，农民需要的只是一个无所不能的政治国家。

　　惠农政策出于政治合法性的需要，国家之所以能这样做，是国家治理能力的增强，以及治理技术的完善，这一政策的效果最明显的地方在乡村治理，而不是农民政治，然而，这却鼓舞了“想象的政治”，其本意是要缓和干群关系，由于一个强大的“想象的政治”的存在，却导致了乡村治理中的诸多困境。

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　　人民公社时期的乡村治理靠的不单单是国家权力，而是政治，不单单是权力的下沉，更是政治的整合，靠政治将农民整合起来，而不是单纯依靠治理技术。一旦重心移到治理技术层面，这样的治理是无法维系的，因为治理并不是独自存在的，而是与政治一起发挥作用，一个突出表现是“运动式治理”。今天乡村治理面临的困境是，政治与治理的脱节，单纯的强调治理技术和能力，并不能将所有的问题解决，反而可能会引发更多的问题。比如低保的问题，很多的惠农政策在实施过程中反而同样与收税一样困难，为什么呢?说明治理技术与能力并不是唯一的问题，最为关键的是，被治理者是否认同，这就是一个政治的问题。今天的问题是，并非没有认同，而是这一认同与治理出现了错位。所以，我们就要揭示出什么样的治理?什么样的认同?

　　好政策为什么没能带来好治理

　　分田到户以后，在国家治理和乡村治理中，治理技术日益受到重视，并成为改革的主导思路。官僚制发展起来，在乡村治理中的表现就是七所八站先后建立起来，靠科层制而不是政治来治理乡村，机构膨胀的根源实际上是技术治理路线所必然决定的，乡镇作为一个赤裸裸的科层制机器面临着诸多的治理难题，财力、权力等治理技术层面的问题还是问题的表层，最为根本的问题是，乡镇在乡村治理中丧失了政治主体性，他们的政治主体性退回到了一个较为抽象的层面，即笔者关于权威结构的分析，或者他们的政治意识与乡村治理无关，蜕化为乡镇领导人的政治责任和乌纱帽。

　　笔者通过对新时期乡村治理的研究发现，仅仅靠技术是无法完成乡村治理的，税费改革以来的乡村治理困境已经证明了这一点，任何技术治理都需要政治意识形态与之相配套，这一点是大家都承认的现实，直白点说，今天的乡村治理需要政治的配合，很多人已经看出了这一点，单纯依靠治理技术的改革思路已经走进了死胡同。那么，乡村治理需要什么样的政治呢，大多数研究很快地就从去政治化转向了重新政治化，在村民自治这一重新政治化的思路遭到挫折的情况下，乡镇的重新政治化也就提上了议事日程，说白了就是搞民主选举，直选。

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　　政治与治理的配合如何实现

　　笔者并不同意这样的思路，在对乡村治理困境揭示的基础上，我们在上访中看到一种农民政治，也就是说，我们应该在理解的基础上思考基层政治重构的方向，本文最后给出的并不是一个出路抑或更具体的对策，而是在现实关怀基础上的一个关于农民政治的解释性框架。

　　这样一来，政治与治理的区分就将关于乡村治理与基层政权的研究提升了一个层次，并且获得了与历史和宏观政治的勾连。现在看来，单纯地呼唤国家权力的介入和对权力性质的规范都是片面的，根本的问题是，政治与治理的配合。

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　　分田到户以后，治理在治理技术思路下展开，原来不是问题的问题重新成为问题，这就是大量的遗留问题，同时，治理技术思路产生了新的问题，比如改革成本、制度成本和组织成本的问题，也就是说，技术治理必然是一种高成本的治理模式。

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　　在乡镇治理中也是如此，原来的有力量的农民群众成了乡镇的包袱，职能转变就是把这些群众推给市场，让政府从中解脱出来，即所谓的有限政府的说法。同时增强国家的治理技术，这些制度和机构的设置受到成本的限制，政府被迫向自身开刀，即所谓的机构改革，这与企业改革遵循的是同一逻辑，在乡村治理中，技术治理的改革已经走到了尽头，走到了极致，乡村治理的困境促使我们重新思考改革的方向。这就出现了两种声音，一是加强国家权力，现在不是加强的问题，而是治理模式转换的问题(原来的乡村治理模式已经失效);二是重新政治化，重建农民与基层政权的政治关系，这一主张同样缺乏对治理问题的考察，即重新政治化与乡村治理并不配套，政治与治理是错位的，这在村民自治中已经充分体现出来。

　　单纯依靠治理技术能否应付当前的治理问题?显然不能，一小部分的上访者都应付不了，现在乡政府已经到了赤膊上阵的状态，这在基层信访治理中已经淋漓尽致地体现出来了，“头痛医头、脚痛医脚”都无法维系了，只能说看好，“给我看好”，县委书记如是说。一些常规化的上访，即原先在职能范围内的上访，也是越来越无法解决，而向县一级转移，有些矛盾和问题甚至向省乃至北京转移。

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　　国家权力如何与亿万小农打交道被看作是国家政权建设的一个根本问题，同时，这一观点在公共品供给和农民合作的讨论中被充分展开，但这一说法太笼统，其实，国家权力与小农打交道有两个层面的问题，一个是政治层面的打交道，一个是治理层面的打交道，而我们通常所讲的是后者，即治理层面的打交道，偏重于治理技术和组织方式，而前者则被严重忽视了，仅靠制度是无法完成治理的，制度背后还有一个更为根本的政治及其意识形态。

　　以政府再造为核心内容的新公共管理打造的是一个治理性政府。现代国家建构面临的一个问题是，是回到福柯意义上的治理性国家，还是卢梭意义上的具有政治主体性的政治国家，这是一个最为根本的问题。

　　“组织”难题：边缘化现象求解(谨防基础“悬浮”)

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　　作者：郑长忠

　　调研反馈>>

　　复旦大学青年组织与公民社会研究中心主任 郑长忠：在调查中我们发现，基础党组织“边缘化”现象主要表现为以下三种类型：一是基层党组织“空白”，即没有党组织存在;二是基层党组织“空转”，即基层党组织并不起作用，只是形式化运作;三是基层党组织“合法性缺失”，即人们对其认同度严重下降。

　　中共岳阳市委党校副校长 许卫国：部分基层政权被黑恶势力侵蚀，政权功能异化，假借地痞流氓之手恫吓和强迫农民成为了一种习以为常的“工作方法”，这不仅是政权的功能性异化，更是一种结构性退化。

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　　基层党组织中之所以会出现“边缘化”现象，其根本原因在于执政党自身转型滞后于社会转型。

　　单位制度衰微导致基层党组织与转型后社会结构内在契合度下降

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　　新中国成立后，为了巩固社会主义政权和确立社会主义计划经济，中国共产党以党的基层组织为轴心单位，重新组织和整合了中国社会，从而结束了中国社会长达一个多世纪的散乱状态。

　　基于计划经济体制对社会生产结构和管理方式的内在要求，重新组织和整合的社会形成了以党的基层组织为轴心的单位制的社会结构，其内在逻辑是：以党的基层组织为核心，以经济生产单位为基础，以计划经济体制为框架，以国家全面主导社会为动力，将社会生产和生活全部组织进各种各样的单位组织或单位体系，从而形成以集政治、经济和社会功能为一体的单位组织为基本构成要素的社会结构形式。显然，这种社会结构体系与党的基层组织体系之间有很强的内在契合性，因为，整个社会实际上就是围绕着党的基层组织网络构筑起来的。

　　改革开放之后，社会结构发生了深刻的变化。在城市，政经社一体的单位组织日益被功能专业化的组织所取代，人们的社会生活和政治生活日益脱离出组织的空间，回到社会;在农村，联产承包责任制使农民摆脱了公社组织的束缚并逐渐从土地中解放出来，率先成为原子式的个体。与此同时，组织对人的控制日益减弱，人们在社会生活中获得了很大的自主性。由于社会结构发生了巨大变化，从而导致了在计划经济条件下形成的党的组织结构基础和活动方式空间与转型后的社会结构之间产生了较大的差异，从而无法得到转型后社会的支持，最终导致了党组织“边缘化”现象的产生。

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　　因此，从一定意义上说，社会主义市场经济体制的建立所引起的单位制度衰微，以及进而导致的基层党组织与转型后社会结构内在契合度下降，是党组织“边缘化”现象产生的结构性原因。

　　基层党组织资源配置功能与社会个体直接利益实现的相关度弱化

　　在传统的单位制度下，基层党组织所具有的全能的资源配置功能，在具体的社会政治生活过程中内化为一种自我强化机制，随着这一机制的运作，党组织的组织机构、活动方式与当时的社会结构之间的契合度得到了进一步巩固。

　　随着单位制度的衰微，以党的基层组织为轴心的政经社一体化组织开始崩溃，导致了党的基层组织对资源的全能性控制和分配权力逐渐丧失。与此同时，人们的经济利益的实现可以通过市场化的手段获取，导致经济利益的获得与政治忠诚之间的关系脱钩;在政治权利上，虽然许多人仍存在着一定程度的政治诉求，但由于政治忠诚缺乏经济利益分配作为后盾，导致了政治忠诚度与过去比较，也出现了一定程度的下降趋势。

　　另外，对于转型后社会中人们一些新的政治诉求和社会需要，基层党组织又无法予以满足，这就进一步加剧了人们对基层党组织的疏离感。这就导致了基层党组织“边缘化”现象的出现。因此，基层党组织资源配置功能与社会个体直接利益实现的相关度弱化，是基层党组织“边缘化”产生的功能性原因。

　　党的基层干部思维、行动逻辑与转型后社会要求的背离

　　计划经济社会所要求的高度集中化和组织化的管理需求，内化为基层党组织及其干部的“惯习”。在这一“惯习”作用下，党的基层干部就形成了与计划经济管理模式有着内在一致性的思维和行动逻辑：以完成任务为目标，以简单服从上级为取向，以命令为执行手段，以划分工作边界为基本要求，将党的领导逻辑与党的执政逻辑简单等同起来。

　　应该说，这种思维、行动逻辑在计划经济时期是有利于国家和社会管理的。但是随着社会主义市场经济的建立，在社会发生深刻转型的条件下，党的基层干部这一思维、行动逻辑逐渐不适应转型后的社会，特别是那些完全“去单位化”的社会组织和社会领域。党的基层干部的思维、行动逻辑与其所在社会结构的内在一致性弱化，为在这些领域中出现党组织“边缘化”现象提供了可能。

　　与此同时，伴随着社会转型的加速，社会中新的矛盾与新的利益诉求不断产生，各种社会力量开始成长与壮大。这些新的社会力量的活动和利益诉求是在与转型后社会结构具有内在一致性的思维逻辑和行动逻辑下展开的。由于党的基层组织及其干部无法满足，或在传统的思维、行动逻辑作用下不愿意满足这些转型后人们的新利益诉求，甚至与这些人的行动逻辑产生较大的冲突，从而造成了人们对基层党组织产生疏远感与不满意情绪。因此，党的基层组织及其干部的思维及行动逻辑改变的滞后，及其与转型后社会要求的背离，是基层党组织“边缘化”产生的主观原因。

　　走向政党主导的社会整合

　　一是推进政党组织社会的观念发展，建立政党有机整合社会的意识。改革开放之后，社会转型导致基层党组织出现“边缘化”现象，为此，政党提出了对社会重新全覆盖的概念，起到一定成效，但这一举措还仅仅是整个政党基层组织建设转型的第一步，需要在政党有机整合社会的观念指导下获得进一步发展。所谓有机整合社会的党建模式，是指通过构建以政党为核心的，包括政党各类外围组织等在内的整合社会的组织体系，并根据现代社会结构的内在属性，以不同手段和途径与社会不同群体的人员建立有机联系，使政党的影响有机地嵌入社会，推进政党与社会形成一种新型关系，从而为政党的领导与执政奠定扎实的社会基础。

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　　二是推进开放性的基层党组织党内民主，激发党员活力以及提高党员和民众对党组织的认同。政党要成为社会整合的主导性力量，很重要的一个前提就是要获得党员和民众的认同。因此，推进有民众参与的开放性党内民主，是基层党组织建立新型的党群关系很重要的一个制度性安排。

　　三是充分发挥政党外围组织的作用，构建整合社会的政党组织体系，走出封闭性的党建模式。目前，政党在推进党建工作中有一个误区，认为党建主要只是抓党组织自身建设，而忽视了党建目的在于整合社会。由于政党的政治性最强，因此由政党组织直接整合社会，在许多情况下是无法达到较好效果的，甚至有时还会带来负面后果。因此，为了达到整合社会目的，政党就必须充分发挥其外围组织作用，通过它们来实现对相关群体或对象的整合目的，这才是真正意义上的“大党建”的概念。

　　四是通过建立有关平台支持各类社会组织的发育、发展，并提高政党基层组织及其外围组织创建社会组织的能力，建立起与各类社会组织之间的密切联系，实现对社会组织合作与整合，并最终实现对各种社会人群的整合目的。目前，各类社会组织特别是新兴的网络组织，处于刚刚萌芽和发育阶段，急需社会对它们的认同和支持，如果政党及其外围组织能够在这时通过建立相应平台，或是以项目合作等方式对这些组织进行支持，一是有利于它们成长，二是也有利于与这些组织建立良好的密切关系。

　　干部点评>>

　　我认为基层党组织在农村并没有被边缘化，只是当前基层党组织缺乏一个有效的载体来发挥其作用。当前基层党组织主要存在以下五大问题：一是党员队伍年龄结构不合理，文化素质偏低。二是有知识、有能力的年轻人大量外出务工，党员发展对象难找，党组织缺乏新鲜血液。三是村干部的待遇偏低，后顾之忧有待解决。四是基层党组织的办公条件普遍较差，活动阵地没有发挥出应有的作用。五是多数地区集体经济薄弱，基层党组织往往无钱办事，难于开展各项活动。(中共重庆酉阳自治县组织部长 陶于祥)

　　告别失位、失语、失信(谨防基础“悬浮”)

　　作者：长子中

　　尊重农民主体意识，让农民不再“失位”

　　农民是乡村治理的价值主体，民心得失是衡量乡村治理成败的核心标准。当前基层政府擅自“为民作主”的现象时有发生，比如通过正式或非正式手段操控村级选举、通过经济手段控制村组织等导致农民的主体意识缺失，农民“失位”。这就要求增强农民的主体意识。

　　首先要充分调动农民群众的积极性和创造性，让农民自己的事情自己做主。可通过“村情民议，村事民定”，创新村务管理，凝聚人心。其要旨是：让群众在民主管理上由“幕后”走到“前台”，建立村民代表民主议事决策规则；让群众在民主监督上由“局外”转入“局内”，做到村级事务管理全公开、真公开、常公开;让群众在村务管理上由“看客”变成“主人”。

　　其次，必须尊重农民的首创精神，激发农民改造现状的激情和动力,培育农民创造美好生活的能力。

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　　健全农民的利益表达机制，告别“失语”

　　充分完善的利益表达机制，有利于保证弱势群体表达自己的利益诉求，是实现社会公正、社会和谐的有力保障。当前农民组织化程度低，分散的、单个的、碎片化的利益诉求无法以组织化的程度集体“发声”，很难使自己的“表达”受到重视。因此亟待建立健全农民的利益表达机制。

　　首先，进一步完善现有的政治参与渠道，健全具体制度，充分吸纳农民广泛的参与政治活动。如在人大制度方面，健全代表候选人制度，严格执行选举法和人民代表大会组织法，保证代表确实能代表农民各阶层的利益和行使权利等。

　　其次，积极进行制度创新，不断拓展农民政治参与的空间，扩大农民政治参与的渠道。

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　　第三,要开拓更多的农民利益表达渠道，如建立社情民意反映制度，健全公众传媒的组织机构和体制,使新闻传播形成多维度、多层次、多渠道的网络体系,使政府能听到农民的呼声。

　　让基层政府不再“失信”

　　一些基层政府在对待群众利益问题上，蜕变为利益集团的保护伞，幻化为虚设的“稻草人”，让广大人民群众对其失去信心；另一个重要方面是一些基层政府的贪污腐化行为让农民反感。因此要强化基层政府的公共服务职能，使其不乱“作为”而有作为。

　　基层政府应按照建设服务型政府的要求，摆脱管不了、不该管、管不好的事，把群众自治范围内的事情交给群众自己去依法办理，解决基层政府工作缺位、错位和不到位的问题。要保障村民自治权利，不得随意用行政命令下达指标任务、违法设置影响村民自治权利的规定。(作者单位：国务院发展研究中心)

　　“民心”困局：信任危机根源(谨防基础“悬浮”)

　　作者：张德元

　　编者引语 什么是基层政权支撑点?不同的人有不同的理解，调查结果显示，大家一致认同的三大支撑点为“民心”、“基层组织”、“制度”。当前，基层政权日渐弱化，是什么侵蚀了三大支撑点?稳固基层政权支撑点要靠什么？

　　调研反馈>>

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　　安徽大学中国三农问题研究中心 张德元：我在农村调查中，经常听到农村基层干部的抱怨就是“农民工作不好做”、“农民素质差”、“农民不配合”等等，而农民们对农村基层干部的抱怨则往往是“没有一个好东西”。

　　国务院发展研究中心研究员 长子中：从顺口溜“村里是恶人，乡里是坏人、县里是好人、省里是亲人、中央是恩人”，我们可以看出，农民对中央政府仍有着无比的信任和感恩。

　　信任危机的三大表现

　　农村基层政权与农民之间的信任危机不仅长期存在、日趋严重，而且已经让农村基层政权在工作中付出了代价，并为农村基层政权建设埋下隐患，给党的执政基础带来风险。这主要表现在：

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　　第一，信任危机加大了农村基层政府社会管理和服务的难度。政府的最基本工作就是社会管理和服务，农村基层政府也不例外。由于农村基层政府与农民之间缺乏信任，使得本来简单的工作变得复杂起来，本来容易的工作变得困难起来，本来应该能做成的工作就是做不起来;哪怕农村基层政府和农民们都同时认识到这件工作是应该做的好事情，也往往是这个结果。2008年夏，我在农村调查中遇到的一件事情就很能说明这个问题。“大包干”后，农村小型水利设施年久失修的现象比较普遍，许多自然村前的水塘都淤积了。政府发现了这个问题，决定着手解决它。政府向农民承诺，每清淤一亩水塘政府补贴农民人民币若干，基层干部宣传也宣传了，发动也发动了，可就是没有人肯响应。这样好的事情怎么做不成?我很困惑，于是向农民求教：“政府贴钱让你们挖自己的塘，为什么不干?”农民们给我的答案是：“别听他们(指基层干部)讲的好听，骗我们挖塘，才不会给钱咧!”“上面给的挖塘钱肯定不止这么多，他们克扣钱了。”“他们克扣钱，我们就不挖塘，等上面追查他们。”直到我调查完成离开该地，这个“惠民工程”还是没有干起来。

　　第二，信任危机增加了农村基层政府与农民的交易成本。农村基层政府与农民打交道是需要交易成本的，而且这种成本负担往往是双向的，不仅仅是政府的负担，有时也是农民的负担;这些交易成本中有些是合理的、不可避免的，但也有一些是信任危机造成的。比如，备受关注的农民上访就属于这类问题的典型，农民上访的重要原因就是对农村基层政府不信任，他(她)相信“下面”解决不了他(她)的问题，只有“上面”才能解决他(她)的问题;有些农民就是因为这种不信任而不惜倾家荡产进京“告状”，代价是惨重的;同时，农村基层政府也是出于对“刁民”的不信任，而不惜采取暗访、蹲点、跟踪、陪游等措施以“维稳”，代价也是相当大的。战争年代，党和根据地人民鱼水情深、充分信任，当部队或个别干部、战士遇到特殊困难时，只要随便给老乡打个“白纸条”，承诺等革命胜利后予以归还，农民们就心甘情愿地献出他们宝贵的粮食。时至今日，农村基层政府与农民之间有时为了一棵树也要三老四少立据为证，甚至做公证、打官司，还美其名曰规范化、法制化。何以如此?因为彼此都不敢信任了!

　　第三，信任危机有可能转化为政治危机。信任危机意味着农村基层政府的公信力趋减，政府的合法性受到质疑，党的执政基础受到挑战。因此，从政治逻辑上来讲，这种信任危机具有转化为政治危机的可能性。如果说过去农民们对政府的信任危机还是潜在的、低层次的，那么今天这种信任危机已经日益表面化、趋高化了。我在农村调查中发现，几年前，绝大多数农民只抱怨村、乡两级干部或组织，而坚信县级以上政府“是好的”，上面的“好经”被村、乡两级念“歪”了;现在，他(她)们已经开始不相信县级政府。

　　不信任的四大根源

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　　信任危机并不是中国政府特有的，更不是农村基层政府才有的;不管什么样的政府，只要是政府，政府和人民之间就有代理关系，有代理就有怀疑。影响农村基层政权信任危机的因素很多，概括起来，应该包括时代因素、社会因素、公众因素和政府自身的因素等方面。由于我们在此主要是讨论农村基层政权建设问题，所以我在此反思这个问题时，主要是从政府自身找原因，而将时代因素、社会因素、公众因素等暂置一边。我们曾经植根于人民之中的农村基层政权，为什么在改革大潮中难得农民信任?根据我对农村问题的了解，我把源自农村基层政权方面的原因概括为四点，即能力弱化的全能政府、信仰衰微的弱势干部、内外不分的政权组织、出尔反尔的行政过程。

　　其一，能力弱化的全能政府。30年改革过程中，农村乡镇党委政府的遭遇是：财权不断上移而事权不断下移，人权不断上收而责任不断下压。要求乡镇党委政府为人民服务要全心全意，可又把它的财政折腾成“要饭财政”、“乡财县管”，那它拿什么为人民服务?大事小事都要乡镇党委政府负责，这也“一票否决”，那也“一票否决”，可稍微有点执法手段的机构如工商、税务、土地、公安都被“条条”了，“块块”对它们无可奈何，乡镇党委政府还怎么能负得了责?干不了的事情还要干，负不了的责任还要负，怎么办?只有糊弄糊弄，糊弄多了，人民自然就不信任你了，顺理成章。

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　　其二，信仰衰微的弱势干部。农村基层干部处于现有科层体系的末端，是中国干部队伍中的弱势干部。上面的无论哪一级政府或哪一级部门都可以管他(她)们，他(她)们谁也不敢得罪;上面的无论什么改革都牵涉到他(她)们。对于个别乡镇干部来说，共产党的信仰在他(她)们的头脑中只是“符号”了，做一天和尚撞一天钟。税费改革前，虽然农民负担重、干群关系紧张，但农村工作还有人做，我到乡镇政府看到农村基层干部都忙忙碌碌;现在，不一样了，我到某镇政府竟然看到一把手带着几个副手于上班时间打牌。究其原因，他们说：“革命工作不可能干好，政治前途没有希望，经济待遇不敢相比(指的是不敢与上级政府同级干部相比)。”农村基层干部的这种心态怎么能让农民群众满意?农民们还怎么能信任他(她)们?

　　其三，内外不分的政权组织。信任危机的另一个原因源自农村基层政权的组织结构。概括地说，农村基层政权组织结构的特点是把非政府组织“政府化”;共青团、妇联会、村委会等本应该属于非政府组织(NGO)，但在实践中，都被农村基层党委“一元化”了，与农村基层政府“一体化”了，内外不分。从信任危机的角度看，这样的农村基层政权组织结构有两个弱点。一方面，站在农民的立场看，他(她)们会觉得，本来应该代表我们农民群众的非政府组织“都是你家的了”，在心理上，农民们的不信任就本能地产生了。另一方面，这样的政权组织结构使得党和人民的血肉联系之间失去了缓冲地带，“第三领域”被消解，当农村基层政权与农民们产生矛盾时，农村基层党委政府就必须直面人民，毫无回旋余地;许多影响社会稳定的农村群体性事件就是这样酿成的。

　　其四，出尔反尔的行政过程。农民们对农村基层政权失去信任的原因还有一个，那就是一些农村基层政府在其行政过程中常常出尔反尔。这一点在前几年表现得尤其明显。在市场化改革的初期，一些农村基层政府由于缺乏驾驭市场经济的经验，往往干一些“逼民致富”的事情。今天叫农民们种瓜，明天又叫农民们种豆;今天叫农民们这么干，明天又叫农民们那么干;农民们因此没有少吃亏。这几年，通过科学发展观的学习，农村基层干部或农村基层政府干这种事情的少了。但是，农村基层政权此前的行为失误在农民们的心中留下了阴影，农民们至今仍然心有余悸。这也是造成农民们今天不敢轻易相信农村基层政权的原因之一。

　　农村基层政权的支撑点不是别的，就是它的“人民性”。只是如前所言，这个支撑点已经不很稳固了。怎样才能进一步巩固这个支撑点呢?我认为，只有加快行政体制改革的步伐，改变农村基层政权的授权方式，变其“对上负责”为“对下负责”;做实农村基层政府，使其责权相匹配;激发农民政治热情，提高农民政治参与程度;发育“第三领域”，留给农村基层政权更大的自主治理的空间，规范村民自治。总之一句话，要使农村基层政权建设回归“人民政权人民建”的正确轨道。(作者为安徽大学中国三农问题研究中心教授)

　　干部点评>>

　　现在基层政权组织，立党为公，执政为民的公仆意识淡薄，正是“执政基础”弱不经风的关键所在。要想“支撑点”牢固，一是靠人民，二是靠信仰。重大决策，人民不赞成，不拥护，不满意，丧失凝聚力、向心力，是现在基层政权难以愈越的“坎”，长期下去，势必会撼动社会的支撑点，和谐社会、科学发展观都无从谈起。

　　后税费时代：基层权力“悬浮”之忧(谨防基础“悬浮”)

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　　作者：于建嵘

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　　要寻找并构筑县级政权的“支撑点”，我认为，现行体制、制度等需要进行一定的调整。这主要在两方面，即在地方自治原则上打造责任政府，以及给予农民平等的权利

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　　什么是真正的基层政权

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　　目前，我国最基层的政权组织是乡镇政权，它包括党委、政府、人大、政协等“四套班子”，代表国家公权力对广大农村地区进行治理。在农业税取消后，原乡镇政府的“主要工作”已经消失，与农民的直接冲突也相应减少，应该说是缓和了农村地区的社会矛盾。但现在有人担心，后税费时代的基层权力已经“悬浮”起来，乡镇政权正在走向“不作为”，这使得基层治理的能力严重弱化。

　　这个问题我认为无需过多担心，相反，这正是考虑重新划分国家行政权力与民众自治权力边界的好时机。国家建制性行政权力下沉到乡镇一级，是新中国的“特色”，与威权主义政治生态相关，并非我国历史上和目前世界大多数国家的常态。设立乡镇一级政府，不仅代表公权力对传统乡村自治权的“入侵”，也让国家财政背上了沉重的包袱。而权力“悬浮”，也许正说明乡村治理不一定非需要设立乡镇政权不可。

　　实际上，我认为我国真正的基层政权应该是县级政权。一方面，乡镇政权没有司法权力，是不完整的，而县级政权是最基层的完整政权；另一方面，县的地域和人口比较适中，可以作为一个“综合体经济体”来较为平衡地发展经济和统筹财政，而乡镇则做不到这一点。因此，县级政权才是我们国家直接面对民众的基层完整政权，“郡县治，则天下治，郡县安，则天下安。”

　　哪些支撑点已经“不合时宜”

　　在现阶段，县级政权很大程度上仍然是向上负责的政权机构。它的合法性来源于中央政权自上而下的授权，它以国家力量为后盾并在压力体制下同时成为国家政权机器的重要而基础性的组成部分。在我看来，这就是新中国成立以来直至目前县级政权的“支撑点”所在。但是，这种支撑逻辑下的县政，更多的是一种维护社会“刚性稳定”的强制性力量，除了经济建设之外，民众自发的、自觉的制度性社会、文化力量和支撑点尚难以找到。我们认为，随着我国改革开放30多年宏观经济、政治体制及县域内部经济、社会力量的发展变化，为确保基层政权的稳固，这一点正是我们应该着力改造的。

　　首先，传统的思想意识形态、政治语言已经不能“合理”地解释社会所有现象，而执政党并未能及时将其调整或更新到适应社会发展的程度，也没有找到既符合实际不过于“理想”、又能代表人类进步方向的核心价值观。很多底层人民在对现实不满时，因为没有掌握新的政治理论资源，就会转而用传统政治语汇来要求自己的权利，并怀念起过去贫穷但“平等”的时代。这在底层民众较多的农村、县域，影响则更为深刻。这其实是一种倒退，要“警惕右，更要警惕左”，因此不太可能依靠传统意识形态来作为县级政权的支撑点。

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　　其次，执政者实际上已经越来越依靠经济发展成就来获得合法性。尽管这也存在很大的隐患，但因为经济总量的增长和宣传作用，目前在国家层面还足以维持。县级政权在民众认同和稳定性上也有异曲同工之妙。在经济发达地区，县级财政收入很好的地方，民众参与分享经济发展成就的程度较高，政府提供给本地人的公共服务产品和社会福利较多，本地人还是比较拥护当地政权。与此同时，外地打工群众却不能得到同等待遇，就很难作为一个整体融入当地，常常成为当地治安等问题的“隐患”。而在经济不发达甚至贫困的地区，就很难依靠经济成就来作为县级政权的支撑点。

　　再次，尽管村民自治代表了民主的方向，但作为一种基层民主，它只局限在村内部，并且受到大的制度环境如土地集体所有制、村党支部的领导作用等的限制。作为一种自上而下的权威体制内生成的“自治制度”，村民自治还不足以支撑县级政权，哪怕是乡镇政权。

　　到哪去寻找中国基层政权支撑点

　　要寻找并构筑县级政权的“支撑点”，我认为，现行体制、制度等需要进行一定的调整。这主要在两方面，即在地方自治原则上打造责任政府，以及给予农民平等的权利。

　　要努力实现县级政权既向上级负责也向县域居民负责、并且主要向县域居民负责，就必须要给予县级政权实在的政治授权，让县行政长官享有完整而充分的行政权力。在财政上实行“省管县”，即在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到县(市)，县财政和地级市本级财政直接同省财政挂钩;另外，在财政分成方面，也应扩大县级财政的分成比例。

　　还需要改革异地为官制度。地方行政主官应在县级人民代表大会的代表专职化基础上，在取消候选人人数限制和延长提名时间的前提下，由县级人大代表选举产生。经过五到十年，通过修改宪法，过渡到由全县选民直接选举县行政长官。他(她)必须具备取得本县户口五年以上或在本地连续工作/居住十年以上的资格，以发挥地方精英对地方政治的主导作用。当选的县行政长官在任期内，不得升迁或调动。辞职的，至少在两年内不得担任任何公职。县行政长官应是党员，当选后同时担任县委书记。他作为一县之长，应就一县范围内的所有事项向该县居民负责。

　　同时，要对县人大和县级司法体系进行改革，充分发挥人大的监督和司法机关的制衡作用，以制约行政权一家独大并防止县行政长官的独断和腐败。县级人大应以直选、专职化、取消常委会为改革方向。具体说，县人大代表应取得本县户口两年以上，或在本地连续工作/居住八年以上，以保证对本地利益的认同。县人大代表要专职化，当选期间脱离原工作。为每位县人大代表设立专用经费，专用经费限额，由人民代表掌握使用。县人大代表有权配备助理，助理工资等费用由该代表的专用经费列支。人大代表专职化以后，因人数并不很多，完全可以通过人大全体会议来审议相关事项，不需再设常委会。

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　　当然，县级政权处于城乡二元体制的直接交汇点，其支撑点也离不开农民权利的真正落实。如果农民在选举权等方面仍为二等公民，在国家福利体系中仍处于边缘位置，在教育、卫生、养老等方面仍主要靠“自筹”，就很难会发自内心的认同县级政权。如果农民“创造”财富的能力，仍然受到集体土地制度、集体财产制度等的约束，如果农民不能自己组织起来保护自己的利益，在利益分配中发不出自己的声音，就很难自发地去拥护县级政权。因此，对于现行体制、制度等应进行一定的调整，我认为需要考虑的主要有以下几点。

　　对现有的农村土地制度进行调整。国有土地与农村集体之间的区分带来的征地制度，便于部分基层政府与社会强势阶层通过各种方式强制性对农民的土地权益进行剥夺。由于征用补偿标准低，失地农民获得的土地补偿费不足以创业，怎么可能生活富裕。治本之策只能是用市场手段来解决，探索建立农地入市交易的法律制度。土地流转需要进一步完善，以保证在保护农民的权益的基础上，实现适度规模经营，增加农民收入。

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　　明确农民在村集体财产中的权利和利益，使这种“虚化”的财产变成农民手中实实在在的可支配收入。具体的方法可对村集体经济组织进行公司化的改造，农民作为股东参加管理，通过股份等获得分红。农民以各种方式获得城市户籍时，可以由村集体回购股份、向其他村民转让股份等，将集体财产中属于自己的份额“变现”。

　　以多种方式，帮助农民成立新农会、农民经济合作组织等新型组织。新农会应是“农有、农治和农享”的公益型社团法人，能够将分散的农民个人组织起来，为农民利益代言，争取共同利益。在政治功能外，还具有教育、经济和社会的功能。建立农民经济合作组织和社区服务组织，通过农民团结互助帮助自己更好地走向市场，为农业技术推广和服务提供更强有力的支持，便于农民加强对自己的改造，从传统的小生产者变成为市场经济的参与者。

　　总之，要夯实县级政权，不能光局限在县级范围内去讨论，而要从国家政权整体出发。我认为，县级政权的支撑点，就是县级自治、责任政府和解放农民，使其摆脱“身份”的制约，成为享有同等国民待遇的现代公民。只有建立和完善有利于县域经济社会发展的县域上层建筑，即县域政治体制和运行机制，才能为县域经济发展和新农村建设提供政治保障和制度保障，也才能建设好民主、法治的现代国家。(作者为中国社会科学院农村所社会问题研究中心主任、教授)

　　稳固基层政权的第一推动力—— 700多名“县官”眼中的基层民主 (谨防基础“悬浮”)

　　作者：肖立辉

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　　2006年4月至2007年1月，“全国县委书记、县长社会主义新农村建设专题培训班”在中央党校、国家行政学院等五所院校举行。为了集中县委书记们的意见、呼声和建议，为中央有关部门提供决策参考，进行了一次规模较大的问卷调查。设计的问卷共设60题305个问项，内容涉及城乡经济、政治、文化、社会等各个方面，回收有效问卷近800份。

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　　调查结果显示，绝大多数县委书记充分理解基层民主在整个国家政治发展中的重要地位和作用。少数受访者认为，基层民主具有有限性，担心扩大民主会影响稳定，把社会搞乱。

　　关于基层民主的创新主体，42.7%的受访者认为是各级党委政府，41.2%的受访者认为是基层群众，另外有12.2%的受访者认为是各级党委政府的领导人。从这个调查结果我们不难发现一个很有意思的现象，即赞成各级党委政府是创新主体的比例(42.7%)与赞成基层群众是创新主体的比例(41.2%)相当，近似的比例反映出人们对“创新主体是谁?”这个问题认识的分歧。

　　在基层民主的创新活动中，不管是主张党委政府是创新者，还是主张基层群众是创新者，受访者都认为，基层民主创新有其内在的规律，基层群众普遍存在着创新的动力，但这种潜在的冲动能否变成现实的创新行动，很大程度上依赖于当地党委政府甚至是上级党委政府的支持。

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　　我们的调查显示，有近82.3%的受访者同意“基层民主创新形式的产生离不开基层群众的普遍要求”，有88%的受访者同意“基层民主创新形式的制度化、规范化离不开党委政府”。从这一调查结果来看，基层民主创新既离不开基层群众的内在冲动，同时创新形式的完善、推广又离不开当地党委政府的支持。但仍有少数基层干部将党的领导与基层民主对立起来，认为一旦实行直选，会冲击党的领导。

　　进一步讲，基层群众的民主要求只是作为一种潜在的动力，这种动力转变为现实的政治力量还需要一个环节，那就是基层干部的决策。基层干部作出民主改革的决策需要勇气、魄力和胆识，需要一种政治敏锐性和“自我革命”精神，正如有的基层领导同志所言，基层民主把干部的任用权交给了党员群众，“是革自己的命”。由此，我们不难发现，当前基层民主的创新都带有某些行政先导色彩，或者叫“一把手主导型”，假如主要领导人改变了，或者是领导人的看法和注意力改变了，基层民主改革可能会转向或调头。如何避免“人走政息”，使基层民主改革可持续发展是我们需要解决的长期性问题，为此我们应及时将一些做法制度化、规范化、程序化，并相继出台一系列政策，这些政策应具有相对稳定性。只有这样，才能在很大程度上克服“人走政息”的局面，即使换成另外一位领导也会沿用已经制定的政策，继续将民主改革推进下去。(作者为中共中央党校政法部副教授)

本文链接：郑风田、于建嵘等：基础“悬浮”：中国基层政权之危 文章来源：人民论坛杂志