袁晓迪:突发公共事件与公共危机管理讲座

大家好，今天我们开始讲突发公共事件与公共危机管理这样一个题目。大家知道，现在我们生活在一个并不太平的社会，虽然我们处在快速现代化之中，但是恰恰也是因为现代化，给我们带来了各种风险、各种灾难、各种危险、各种不安定的东西。我们先一起来看几幅图片，这是大家比较熟悉的一个画面2001年美国发生的“911”事件，这是一起严重的交通事故桥梁坍塌。这是非洲的艾斯古瓦，这是2004年3月11号在西班牙马德里发生的爆炸案。这起恐怖袭击距2001年9月11号恐怖袭击正好911天，这是恐怖分子有意选择具有一个特殊意义的日子。

　　这是一场火灾，这是英国发生的疯牛病，这是我们比较熟悉的一个画面，2003年席卷整个中国以及世界的一个SARS，这也是SARS的一个画面。这是离我们更近的，2005年11月份在吉林省极化双门厂发生的爆炸案，爆炸发生以后，爆炸的排泄物又污染了松花江，松花江水面污染以后又引发了哈尔滨市的供水危机，大家看一下很多市民因为自来水停止供应受到污染，到街上去抢购饮用水。党和国家领导人也非常重视，哈尔滨市民的生活饮水问题，温家宝总统亲临现场慰问群众，看望救灾的工作。省长张左己在事故第一时间喝下了让群众放心的水。

　　这些图片它直观地告诉我们，我们今天面临的风险是各种各样的。因此1986年德国有一个社会学家叫贝克尔，他提出风险社会这样一个概念，风险社会它不同于传统的社会，风险是现代化的产物，是人为的风险，是人为造成的，过去我们发生的更多的是危险，危险是什么？危险是自然形成的。比如说我们一些台风，我们一些泥石流，我们一些地震，可能跟人类的活动关系不是太明显。但是我们今天的交通事故，我们的环境污染，我们的核污染，这些更多是与现代化有关系，跟人的活动有关系，所以现在的风险更多的是人为造成的，这些东西它表现在经济的、政治的、生态的和技术等不同的层面，不同的领域。而且风险社会它具有导致社会结构，现有的社会制度以及关系下更加复杂，偶然和分裂的状态转变这样一种特性，具有很大的不确定性。正是由于我们处于一个高风险的社会这样一个特征，所以各界领导干部，需要树立忧患意识，风险意识，需要居安思危。

　　因此，我想今天我们一起探讨四个问题，第一个问题介绍一些基本的概念，澄清一些基本的概念，然后在此基础上，我们一起探讨如何应对管理各种不同突发公共事件和公共危机，先讲的第一个问题，基本概念。讲基本概念我们需要讨论几个常见的概念，第一个是公共危机。实际上在我们干部接触的文件、新闻、媒体报道里面，我们很多时候讲的是突发公共事件，但是在学术界，在国际学界，我们更多是用公共危机和公共危机管理这样两个词。

　　第一部分：基本概念

　　一、什么是公共危机？

　　公共危机我认为是一个事件突然发生，并对大众正常的生活、工作以及生命财产构成威胁的一种状态叫公共危机，它强调的是一种状态。国际有学者认为，危机是讲社会现存的价值社会结构受到了威胁，甚至于要解体这样一种状态。它讲社会结构共同的价值受到了破坏。那么，从我们这个定义，现在的定义可以看出来，公共危机它实际上是与突发公共事件密切相关的，危机强调的是一种状态，但它的起因很多时候是以突发事件密切相关的。

　　二、什么是公共危机管理？

　　公共危机管理是公共管理机构，通过建立必要的危机应对机制，采取一系列必要措施防范、化解危机、恢复社会秩序，保障人们正常生产和生活的活动，这里需要强调的是，公共危机管理它强调的是一种活动，是一种动作是一种行为。谁来采取这个行为，是公共管理机构，注意这里是公共管理机构，这些机构既包括政府，又不限于政府，可能是企业，可能是社会团体，可能是公民组织都会参与政府的危机处理，应对突发事件。所以我们说，公共危机管理它不是政府一家的事情。

　　三、什么是突发公共事件？

　　什么是突发公共事件呢？是突然发生造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危机公共安全的紧急事件叫突发事件。各位其实也不需要，也没有必要，可能也记不住，这样一个复杂的概念的内涵。但是我想，可以从这个名称上面去把握突发公共事件，它一些最常见的最基本的特点。

　　那么从这个概念上面我们可以至少看出三个特点，

　　第一个特点是突发性。突然发生，始料不及，或者防不胜防这是突发事件第一个特点。也概括地讲是突发性。

　　第二个特点是公共性。公共性是什么意思？它就是说这个突发公共事件造成的影响涉及的范围造成了破坏，危机的危害的不是一个人，个别人，而是一群人，是公众。不是一个部门甚至是几个部门一个地区，所以从人群从空间这个范围来讲，它具有公共的特点。我举个例子，比如说我今天出门，忘了把家里的门窗关上，一场暴雨来了，把我家里的门、地板、家具给淹了，对我家庭来讲，它就是一个突发事件，但它不是突发公共事件。那么如果一场暴雨过后，把我们小区的很多家玻璃打碎了。房屋、屋顶陷塌了，这就是一个突发的公共事件，作为政府，作为领导干部主要要关心的是后一种情况，是突发公共事件。而对于个人的事情，由家庭自己解决，政府不需要给更多的关注。

　　第三个特点是危害性。中国的词非常有意思，我们讲事件那就是它的危害性，危害的程度比较严重，所以称之为事件，如果是一般情况可能就成为一个事情，而不是一个事件。所以概括起来讲，从字面上我们可以看出，突发公共事件它具有三个最基本的特点。第一是突发性，第二是公共性，第三是危害性。其实除此之外，除了这三个特点以外，我们说，在当今社会，在现代化的社会，突发公共事件还有一些其他社会情况下不具有的，或者更明显的一些特点。什么叫在当今社会呢，当今社会是有什么特点呢，我想起码是地球变得越来越小了，人员的往来越来越频繁了，流动越来越快了，联系越来越紧密了，为什么会地球变得越来越小，人们的联系越来越紧密了？是由于技术的发达，所以这是现代化的结构。

　　第四个特点是迅速扩散。在快速、高速、高度发达的现代化这个社会里面，突发公共事件它具有什么特点呢？它具有传播迅速，迅速扩散这样一个特点，这是过去传统社会、封闭社会所不具有的特点。我们经常讲这样一个概念，试想一下，如果“911”发生在60年前，甚至于70年前，跟我们中国，跟世界其他地方，会不会有这么大的影响，会不会有这么大的联系，我想答案肯定是否定的。现在在世界上任何一个角落发生一个事情，都会很快地传遍全球，影响到千家万户，所以我们说现代化的社会，地球变得越来越小的情况下，突发公共事件它造成的危害比过去要大得多，它传播要迅速得多。

　　第五个特点是对心理造成危害、伤害。在现代化社会里，正是由于这种风险，这种灾难性的事故，不断被人们所认识到，不断地被人们所听到、看到，从报纸从媒介、媒体上面看到。所以对我们的生活，这个影响越来越大，这种影响更多的是体现在什么层面，不是有形的而是无形的。是心理的，主要是对心理造成危害、伤害，所以我们2003年SARS期间，我们说了一句话，说比SARS更恐怖的是对SARS本身的恐慌，是更可怕的事情。

　　其实如果从人员的伤亡的结果来看，整个SARS在中国造成的人员伤亡、死亡大概才几百，比一次山洪爆发，比一次矿难，严重的矿难，造成的人员并不多一些。但是SARS绝不是一起普通的交通事故，一起严重的矿难，一起严重的自然灾害。可以想象可以比拟的，为什么？它主要是对人们的心理造成的巨大的冲击。所以通过这个几个特点的分析，我想给大家来把握，从这样一个角度来把握突发公共事件它的内涵。突发公共事件其实是各种各样的，我们刚才一开头就用一些图片，比较直观地让大家感受了我们过去发生的，也比较熟悉的一些突发公共事件。

　　第二部分：突发公共事件分类

　　从2003年开始国务院就开始组织专家学者对突发公共事件进行研究，进行梳理，于2005年1月份国家公布了突发公共事件总体应急预案。在这个预案里面，国务院对突发公共事件做了一个分类，认为我们当今社会里面面临的或者可能发生的突发公共事件主要有四类。

　　第一类是自然灾害。我给大家稍微展示一下，文件是用列举的方式，列举得不一定是穷鉴。

　　说自然灾害有哪些表现，比如说水旱灾害，比如说气象灾害，比如说地震灾害，比如说地质灾害，比如说海洋灾害，比如说生物灾害，比如说森林草原火灾这些都是自然灾害。这里需要提醒大家注意，这些自然灾害我们列举，或者有一些，甚至有一些并不完全符合我们刚才讲的特点，公共事件它那几个最基本的原则，比如说旱灾。它本身就不具有突发性，因为一个地区如果遇到旱灾这种情况出现，它至少要一个月以上不下雨，缺水才能够造成比较严重的危害，否则很难构成灾害。所以我们说旱灾可能是灾害，但不一定是突发公共事件。说这个意思，就想让大家回顾一下，突发公共事件它的特点，基本的特点。

　　第二种类是事故灾难。我们现在应该讲，是经济发展速度比较快，但是我们的安全生产形式也不容乐观。这些年来我们遇到的工矿、商贸等企业的各类的安全事故可以说是层出不穷。尽管党和政府采取了非常严厉的措施，但是这种高法、频法的态势并没有得到根本的扭转。交通运输事故，公共设施设备事故、核心与辐射事故，环境污染和生态破坏事故。这些年我们的环境污染、生态破坏这种情况也是经常会出现，比如说赤潮，比如说沙尘暴。比如说前一段时间我们遇到的太湖水被污染这样一些事情，都是属于事故灾难。

　　第三种类是传染病疫情。2003年发生的SARS，接着后面发生的禽流感。株连球菌事件，他属于动物类型了。群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害。比如说安徽阜阳发生的假奶粉，造成大头娃娃事件，辽宁海城发生的学生集体中毒事件，这都属于食品安全的事情。还有其他严重影响公众健康和生命安全的一些事情，公共卫生事件。这里需要说明的是由于SARS的出现，当然SARS是一件坏事，但是它也是一件好事，它促使我国政府全体人民、各级干部，高度重视公共卫生领域，突然事件的防范和应对的问题。所以现在看来在很多地方，我们突发公共卫生事件的处置应该说是比较有章法的。

　　第四类是社会安全事故。社会安全事件也包括很多不同的类型，很多种不同的类型。有恐怖袭击，像“911”这样的事情，像前几天英国格拉斯哥机场发生的恐怖袭击，民族宗教事件，还有经济安全事件。在地方政府可能对经济安全这样的事情，感觉不是太明显。实际上，我们在经济快速，转轨快速发展的过程里面，我们国家其实是面临着一些重大的经济安全的挑战。比如说，我们的能源问题，我们的粮食问题，我们的金融问题。

　　虽然我们融资现在渠道比较多，比较便捷了，但是大家想过没有，我们的股市如果哪一天发生极端情况，我们的社会能不能保证稳定。这些年来，前几年我们有些地方，沿海一些地方也发生过一些证券公司，托管改制引发的大规模的群体事件。这些都是经济安全的事件。还有涉外的突发事件，我们这些年来，外交部门，外事战线的同志也遵照“执政为民”这样一个理念。在外事工作里面，把保障我国公民和侨民的人生、生命、财产安全作为一个重要的工作内容。所以这些年来大家也看到了，不断在报章、杂志、电视上面也看到了，我国驻外使领馆在保护中国公民，境外公民，权益方面做了很多事情。

　　比如说从伊拉克，我们一些在伊拉克，我们一些福建的农民在那被绑架，外交部门不断地涡旋（音）不断地涡旋把他们营救出来了，我们在非洲一些地方遇到一些绑架事件等等。都是涉及到涉外的突然事件。群体事件这些年来应该讲，在地方政府发生的，遇到的可能更平常一些，更频繁一些。群体大规模的群体冲突，上访闹事，这样的事情不在少数，这是我们说的四类突发公共事件。国务院规定，或界定了突发公共事件这四类全部全案。我个人认为如果更严格地看，这四类恐怕是还没有也不能涵盖已经出现了，或者今后可能要发生的，很难想象意料的一些突发事件。也就是说不同的突发公共事件，不同的公共危机，但是它具有相同的管理过程，处置过程。为什么这么讲，国家突发公共事件总体应急案它给大家有一个直观的印象。如果从更严格的角度来讲，从分类学角度来讲，恐怕应该再加一类，就是其他或者综合类。把其他作为一个兜底。

　　我们不知道今后会发生哪一类突发事件，可能放在前面四类放不进去，我们就放到第五类里面去。放到其他里面去。这是我给各位交流的第一个大问题突发公共事件。突发公共事件它的类型，以及相关的公共危机以及公共危机管理的一些基本概念。通过刚才的分析介绍，我们已经知道，突发公共事件，是各种各样可以说是零零种种五花八门，纷繁复杂的。作为社会公众、党政干部面对各种各样突发公共事件，我们怎么样去应对，怎么样去管理、怎么样去处置，这就是一个非常严峻的问题。

　　第三部分：突发公共事件处置

　　中国有一句话叫一把钥匙开一把锁。面对各种不同的突发事件，我们能不能找到一些共同的东西呢？那么我想，从管理的角度来讲，从处理的角度来讲，应该是有一些共同的规律。这个共同的规律，我认为，我概括为三个方面。

　　第一个方面是突发公共事件和公共危机管理的过程，是相同的。突发公共事件它发生，我们从理论上讲应该有四个阶段，或者说四个分期，

　　第一个就是潜伏期，所谓潜伏期就是事件还没有爆发，它是量变向质变转变这样一个过程，从观察的角度我们也可以把它叫前兆期。在这样一个时期，实际上是有一些蛛丝马迹，可以表明事情要发生了。潜伏期有的时间长，有的时间短，有的可能不杯我们认识，有的会比较明显，能够被识别，区别如此而已。从理论上讲任何突发公共事件，它都会有潜伏期。比如说地震，我们过去1976年发生唐山大地震以后，我们很多学校、社区都进行这方面的地震方面的知识的宣传教育。比如说，我们当时得到的消息，说鸡晚上不回家上树了，井水外溢了等等这些，就有可能表明要发生地震。这就是前兆阶段。

　　第二个阶段就是爆发期，发生了。

　　第三个阶段就是持续期。从应对观察的角度来讲是一个紧急阶段，那么事件可能会持续一段时间，进入到持续期或者叫持续阶段。

　　第四个阶段就是解决期。无论是采取措施还是不采取措施，最后事件总是要解决，要过去。当然更多的是要解决，最后一个时期叫解决时期，或者叫解决阶段。这些任何突发公共事件它发生都要经历的一个过程。

　　正是由于这么一个特性，作为政府机关，作为我们的各级领导，就应该把握这样一个特点，做好不同阶段的应对防范管理的工作。

　　第二个方面突发公共事件处置和应对，过程应该是一样的。这个过程可以划分为四个阶段。第一个阶段就是检测防范阶段，第二个阶段识别控制阶段，第三个阶段综合处理阶段，第四个恢复重建阶段。

　　第一个阶段，检测防范阶段。其实就是平常我们各位领导要做的事情。要做哪些事情呢？我这里列出四个方面，也是非常重要的四个方面。

　　第一是要做好检测预报。检测预报，当然我们需要有专门的人去做，专门的机构去做，要去专门人专门的机构去做专门的工作，收集情况，收集信息进行分析，预测预报。这是基础性的工作。当然，对一些基层单位，对一些基层部门，对一些小的单位，不一定需要设立专门的机构，专门的人员从事突发事件的监测、分析、预报工作。但是我们一定要在常态的管理工作里面，纳入非常态的防范风险的应对突发事件的这样一个步骤。所以我们说，在高层次机关、机构可能需要一些专门的应急，比如说应急指挥中心，应急办，这样一些机构，来收集信息，发布信息。当然在基层单位不一定需要这样的专门机构，但是我们的工作人员要把危机管理、风险管理、风险检测纳入到我们日常的常态的工作管理当中去，这是跟大家提醒的区分的两种情况。

　　更重要的作为各级领导，要在现在的工作里面，日常的工作里面，要做好编写预案的工作，要准备预案。预案是什么呢？我想现在各位领导都比较熟悉，从2005年开始，实际从2004年开始，我们有非常强调预案的编制和管理工作。现在我们中央政府已经编制了一百多个，部门预案和专项预案。全国各级机关、机构大概编制了上百万个预案。形成了一个比较系统比较完备的庞大的预案体系。预案是什么？预案是根据过去发生的突发公共事件它的一些特点，以及今后可能会出现的突发公共事件它的一些特点。我们编制的事先编制的，应对今后可能出现的突发公共事件的一些工作程序，指挥组织机构的设定，应急保障物资，准备、管理方面的一些内容。

　　我这里稍微给大家用幻灯的形式来放一下，国家突发公共事件应急总体应急案它主要的分类，给大家有一个直观的印象。

　　这个预案分成七个部分，

　　第一个部分是总则。总则是包括编制的目的，编制的依据，分级分类、适用范围、工作原则、应急预案体系六方面。这里我需要提醒大家注意，我们编制预案非常重要的一个手段，非常重要的一个基础性工作就是要分类分级，这里写的是分级三类。其实严格地讲是应该分类才是分级。

　　我们预案里面是把全国各种突发事件分成四大类，自然灾害、事故灾难、突发公共性事件和社会安全事故四大类。那么我们每一个部门，每一个地区，可能面对的突发事件也是各种各样的，一定要分类。在每一类分类的基础上，根据突发事件造成的危害涉及的范围、性质以及可控制性可以分成不同的级别。比如说国家预案是把突发事件分成四级。特别严重，严重、较重和一般四级。当然对于不同层级的部门单位，我们面对的突发事件可能分的级别就不一定是四类。有的可能只有两级，有的可能是三级，当然也有可能比四级更多的，五级、六级也是可能的，这是根据需要。

　　但有一定需要大家注意，分级一定是要有一些可测量的，量化的指标。比如说什么叫重大安全事故？我举例说，但不一定准确。比如说一次造成五人以上死亡的，建筑工地的事故，可能就属于重大安全事故。就一定要有像五人、十人这样一些具体量化的指标。分级的目的是干什么？分级的目的是——要设立不同级别的应急预案，不同级别的突发事件。我们起动的预案，动用的资源，处理的单位，涉及的范围是不一样。有的可能要国务院出面，有的可能要省里面出面，有的可能就是乡政府就解决了，所以一定要分级。分级重要是要有可操作量化的指标，这是非常重要一个方面。通过分类分级就可以使我们各位领导，对我们部门、地区、单位面临的突发公共事件，有一个比较清晰的，比较清醒的，比较深入地把握。也是对我们可能遇到的突发事件这种规律、性质、特点研究分析的一种重要手段。这是我给大家报告的突发公共事件总体应急预案的第一项内容。

　　第二部分是组织体系，这里面包括领导机构、办事机构、工作机构。当然从国家的层面来讲还有地方结构，还有专家组，所谓专家组就是要建立专家库，必要的时候平常的时候要听取专家的意见。

　　第三部分是运行机制，包括预测预警，包括应急处置，包括恢复与重建，包括信息。这是一个整个从开始到恢复重建，到信息发布这样一个工作流程，这里面后面我还要具体讲。

　　第四部分是应急保障，列十一项内容，人力、财力、物资、基本生活、医疗保障、交通运输、治安、人员、防护、通讯、公共设施、科技支撑这些内容。

　　第五个部分是监督管理，预案演练、宣传与培训、责任与奖惩。

　　第六部分是附则。

　　第七个部分是附件，

　　这是国家预案包括的主要内容。

　　当然我们说了，预案的编制根据你这个部门，这个地区这个单位所承担的任务，面临的风险大小不同，可能会有所，内容有所侧重。不一定都是正确，也不一定都是这些内容，但主题框架我想应该不会有大的变化。这是第一个方面，要准备预案。预案准备编写出来以后要干什么，要演练。演练它有什么作用呢？我想第一个作用是可以检验、检测预案是不是完善，是不是完备。为修订预案提供理论依据。

　　第二个目的，是可以使预案有纸上的东西变成干部，各级公务员实际具有的知识、技能、观点。当然通过预案演练，也可以起到对社会进行警示教育的作用。提高全社会，全体公民防范、化解危机的这样一种意识，这样一些技能。

　　预案演练有不同的方式、方法。

　　第一个层面演练是叫做桌面演练。所谓桌面演练就是人手一册预案，纸制的预案。我们在办公室里面，在桌子边上讨论学习就叫桌面演练。

　　第二个层面演练是功能演练。功能演练是什么？就是模拟预案里面的某一项，或者某几项实战功能进行操练。这里给大家展示几幅图片，这就是我们海上搜救的实战演习。消防官兵也经常会在平常进行预案的演练、演习。有没有预案演练，对我们检验预案是不是完善，我们政府部门，救援能力，是不是比较符合要求，具有重要的影响。

　　第三个层面演练是全面演练。这种用得比较少。监测防范阶段还要做一件非常重要的事情，就是要对社会群众进行危机教育。普及一些常有的常见的自救互救的一些知识、技能。比如说如何应对火灾，如何在地震时期逃生、自救。如何应对毒气泄露，如何应对地震，如何应对泥石流，如何应对洪水。这些常识恐怕需要有政府机构，或者民间组织，或者我们的企业，或者我们的学校进行宣传培训教育。宣传培训教育，也可以使我们广大群众树立一种防范的意识，风险的意识。在具有防范意识、风险意识的前提下，掌握一些必要的自救互救的这样一些机能。

　　我这里给大家讲几个例子，有没有预案演练、有没有预案、有没有危机教育，它直接影响到我们的危机处置突发事件管理跟效果。