长歌行中的胭脂是谁:公共管理主体多元化辨析

2007年01月30日 08:23:13 　来源：学习时报


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新公共管理理论自20世纪80年代出现以来就倍受瞩目，代表了公共管理理论发展的一个崭新阶段，它在许多方面都实现了对传统公共管理理论的超越，其中最具现实意义的是它提出的公共管理主体多元化的主张：即新公共管理认为，公共事务的治理主体绝非只有政府一家，其他非政府公共组织、社会团体、企业、社区甚至公民个人也可以在一定的制度安排下成为公共事务的治理主体，从而真正体现公共管理之公共属性。
在传统的公共管理理论看来，由于公共产品和公共服务所具有的非竞争性和非排它性，这类产品和服务的供应只能靠政府来提供。实际上这是将整个国家和社会事务分为两大类，一类是公共事务，这类事务由政府来管理；一类是私人事务，这类事务由市场来调节，这是一种政府和市场二者非此即彼的思维模式，没有关注到广大的第三部门的存在。在这种治理模式中政府成了公共管理的唯一主体，承担着大量的公共产品和公共服务的直接生产任务，政府在国家和社会公共事务的治理中处于绝对主导地位，公民和社会被排除在公共治理之外。
而公共管理主体多元化的观点，不仅使公共管理理论实现了突破性进展，也具有重要的现实意义。
首先，公共管理主体的多元化减少了政府设租机会，因而有助于消除腐败现象。公共事务的治理主体多元化，其他非政府组织将越来越多的参与对公共事务的治理，这就意味着有些公共权力将由政府转移至其他社会组织，这样政府设租的机会就会大大减少，腐败发生的机率也随之而减少。
第二，它为政府管理带来了效率压力。在政府作为公共管理唯一主体的前提下，由于政府对公共事务的管理不存在竞争压力，加之行政效率的测度十分困难，因而，政府基本上没有生存压力，也没有效率压力，在没有效率压力的前提下，政府效率的低下和充斥整个公共管理领域的官僚主义就是难以避免的结果。而公共管理主体的多元化则意味着，对公共事务的治理权将在多个相互竞争的主体之间进行竞争，公共部门要想竞争到对某些公共事务的执行权，也必须提高管理效率，以在比较中获取竞争优势，否则政府部门同样面临着因竞争不到公共事务的执行权而被整建制转移或精简的命运。如很多发达国家在公交、环卫、消防、供水等公共服务领域都实现了公私部门相互竞争的格局。
第三，公共管理主体的多元化，也为克服官僚体制中的“官本位”意识提供了契机。为什么原有的官僚制中一直存在着严重的“官本位”意识？其中最核心的原因就是政府在作为唯一公共管理主体的前提下，几乎垄断了对所有公共资源的支配权，而政府在拥有对所有公共资源的绝对支配权的同时，也就拥有了对公众享用公共资源的分配权。公民不得不对这种支配力量顶礼膜拜。而公共管理主体多元化的实现则意味着政府不再是公共资源的唯一支配者，同时公民通过各种途径分享公共权力、参与公共事务的治理等，也使他们对公共权力有了更多理性的认识，“官本位”意识也将随之得到缓解。
第四，公共管理主体的多元化，也为思考“精简——膨胀——再精简——再膨胀” 的怪圈提供了新思路。正是由于中国历次的行政改革都没有真正触及政府作为公共管理唯一主体的地位，行政改革也就不可能走出这种怪圈。因为，在此前提下，即使当政府规模过大，造成了巨大的财政压力，对社会经济管制过多影响了社会经济的发展时，进行了精简机构的改革，但在社会出现新的对公共服务的需求时，政府规模和政府职能范围又会在这种需求的压力下再度扩张。即使对政府职能做出明确的立法规定，这些立法规定也会在强烈的现实要求面前被废止或形同虚设。而随着社会、经济的发展，人们对公共产品的需求不仅不会减少，而且还会越来越多样化和个性化，所以，政府机构和人员的膨胀就不可避免。而公共管理主体的多元化则意味着即使出现了新的公共服务和产品需求，政府也可以通过一定的制度安排交由其他社会组织来承担，这样社会及公民新的公共服务需求就不能成为政府扩张规模的借口，政府机构和人员的膨胀也有可能最终得到遏止。
公共管理主体多元化辨析
2007年01月30日 08:23:13 　来源：学习时报


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新公共管理理论自20世纪80年代出现以来就倍受瞩目，代表了公共管理理论发展的一个崭新阶段，它在许多方面都实现了对传统公共管理理论的超越，其中最具现实意义的是它提出的公共管理主体多元化的主张：即新公共管理认为，公共事务的治理主体绝非只有政府一家，其他非政府公共组织、社会团体、企业、社区甚至公民个人也可以在一定的制度安排下成为公共事务的治理主体，从而真正体现公共管理之公共属性。
在传统的公共管理理论看来，由于公共产品和公共服务所具有的非竞争性和非排它性，这类产品和服务的供应只能靠政府来提供。实际上这是将整个国家和社会事务分为两大类，一类是公共事务，这类事务由政府来管理；一类是私人事务，这类事务由市场来调节，这是一种政府和市场二者非此即彼的思维模式，没有关注到广大的第三部门的存在。在这种治理模式中政府成了公共管理的唯一主体，承担着大量的公共产品和公共服务的直接生产任务，政府在国家和社会公共事务的治理中处于绝对主导地位，公民和社会被排除在公共治理之外。
而公共管理主体多元化的观点，不仅使公共管理理论实现了突破性进展，也具有重要的现实意义。
首先，公共管理主体的多元化减少了政府设租机会，因而有助于消除腐败现象。公共事务的治理主体多元化，其他非政府组织将越来越多的参与对公共事务的治理，这就意味着有些公共权力将由政府转移至其他社会组织，这样政府设租的机会就会大大减少，腐败发生的机率也随之而减少。
第二，它为政府管理带来了效率压力。在政府作为公共管理唯一主体的前提下，由于政府对公共事务的管理不存在竞争压力，加之行政效率的测度十分困难，因而，政府基本上没有生存压力，也没有效率压力，在没有效率压力的前提下，政府效率的低下和充斥整个公共管理领域的官僚主义就是难以避免的结果。而公共管理主体的多元化则意味着，对公共事务的治理权将在多个相互竞争的主体之间进行竞争，公共部门要想竞争到对某些公共事务的执行权，也必须提高管理效率，以在比较中获取竞争优势，否则政府部门同样面临着因竞争不到公共事务的执行权而被整建制转移或精简的命运。如很多发达国家在公交、环卫、消防、供水等公共服务领域都实现了公私部门相互竞争的格局。
第三，公共管理主体的多元化，也为克服官僚体制中的“官本位”意识提供了契机。为什么原有的官僚制中一直存在着严重的“官本位”意识？其中最核心的原因就是政府在作为唯一公共管理主体的前提下，几乎垄断了对所有公共资源的支配权，而政府在拥有对所有公共资源的绝对支配权的同时，也就拥有了对公众享用公共资源的分配权。公民不得不对这种支配力量顶礼膜拜。而公共管理主体多元化的实现则意味着政府不再是公共资源的唯一支配者，同时公民通过各种途径分享公共权力、参与公共事务的治理等，也使他们对公共权力有了更多理性的认识，“官本位”意识也将随之得到缓解。
第四，公共管理主体的多元化，也为思考“精简——膨胀——再精简——再膨胀” 的怪圈提供了新思路。正是由于中国历次的行政改革都没有真正触及政府作为公共管理唯一主体的地位，行政改革也就不可能走出这种怪圈。因为，在此前提下，即使当政府规模过大，造成了巨大的财政压力，对社会经济管制过多影响了社会经济的发展时，进行了精简机构的改革，但在社会出现新的对公共服务的需求时，政府规模和政府职能范围又会在这种需求的压力下再度扩张。即使对政府职能做出明确的立法规定，这些立法规定也会在强烈的现实要求面前被废止或形同虚设。而随着社会、经济的发展，人们对公共产品的需求不仅不会减少，而且还会越来越多样化和个性化，所以，政府机构和人员的膨胀就不可避免。而公共管理主体的多元化则意味着即使出现了新的公共服务和产品需求，政府也可以通过一定的制度安排交由其他社会组织来承担，这样社会及公民新的公共服务需求就不能成为政府扩张规模的借口，政府机构和人员的膨胀也有可能最终得到遏止。