行人临行又开封:官员财产公示前奏

官员财产公示前奏

　　五年之后，回想起首次提案要求制定《公务员财产申报法》时所受到的冷遇，全国人大代表、重庆索通律师事务所执行合伙人韩德云律师承认：坚冰虽厚，但进步比想象中来得快。

　　2006年，韩德云的提案仅获得全国人大内务司法委员会一纸回复：制定财产申报法条件尚不成熟。“当时都没有转给有关部门，连愿意接招的部门都没有。那一年，媒体也基本不关注这件事。”

　　到了2010年，回复他的部门变成了中央纪委，签发者为时任中央纪委秘书长、现中央纪委副书记吴玉良。在这份回复中，首次明确表示公务员财产申报制度“正在起草建议稿”。这意味着，破冰之旅已启。

　　该回复还表示，正在研究相关配套制度如金融实名制、大额现金提取使用监控机制和个人金融资产监控机制。2011年3月8日，国家预防腐败局副局长崔海容亦在全国“两会”期间表示，目前准备对大额预付卡实行实名制，同时将建立公民二代身份证取代一代身份证的信息代码制，以预防官员腐败。

　　“两会”同期，中央纪委副书记、监察部部长兼国家预防腐败局局长马表示，今年将根据《关于对配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员加强管理的暂行规定》，第一次对“裸官”进行登记管理，目前各个单位都在按照申报的范围汇总申报材料。

　　“管理裸官、建立公民信息库、实行金融实名制、起草建议稿，中央纪委的这些动作透露，我们离官员财产申报制度的建立或许比想象的近。”韩德云说。

　　坚冰深在何处

　　2005年4月，十届全国人大常委会通过了《公务员法》，其中并未提到公务员财产申报。他本能地认为，该法应当包含这块内容。于是在2006年，他建议全国人大将制定《公务员财产申报法》纳入立法规划，尽快启动制定程序。

　　尽管2006年仅得一纸“条件尚未成熟”的回复，但第二年，韩德云又提出相同提案。是次监察部副部长屈万祥详述了其对于官员财产申报制度的看法。

　　监察部表示，国家公职人员职务与公共利益的冲突，是各国普遍面临的问题。1994年，《财产申报法》被列入八届全国人大立法规划中的第二类，属于研究起草、条件成熟时安排审议的项目。当时由监察部负责具体起草研究工作。

　　随后，根据实际情况，《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》于1995年实施。但由于在申报对象、范围、程序监督检查和追究责任等方面不够完善，因而发挥的作用有限。

　　时至1999年，监察部上报了《国家公职人员财产收入申报法》，建议列入九届全国人大立法规划，因时机不够成熟等种种原因未能列入。

　　2007年监察部对外表示，困难在于：财产申报制度的核心是信用制度。中国的社会信用机制还在建立之中，其缺失势必增加推行财产申报制度的难度。

　　其次，从中国国情来看，公务员个人的财产与其家庭成员的财产往往融合在一起，二者界限难以区分。与此对应，公民个人收支立据还缺乏技术上的支撑，如何既确保公民个人申报财产又不侵犯其他公民的财产权，是个难题。特别是当时刚刚通过《物权法》，对保护公民个人财产所有权提出了更高的要求。

　　第三，公务员财产是动态的，不断调整的和变化的，对其实施有效的动态监控，既有赖于法律的完善，还需要技术层面的支撑。

　　第四，中国金融实名制还不够完善，在现有条件下，难以做到对公务员申报财产的信息进行核查。

　　更深层次的原因在于，2008年，随着韩德云再一次提案，监察部坦承，财产申报后是否公开以及在什么范围内公开是个敏感问题。而国际上实施财产申报的国家对此有不同的规定，中国制定公职人员财产收入申报法，采取什么样的公开原则，需要进一步研究论证。

　　在韩德云看来，舆论对该制度的认识存在偏差。许多人期待其马上发挥效果，使之成为反腐利器和审查机制，这样就会面临改革开放30年来，各方在规则不完善的情况下获得财产的合法合理性问题。

　　“你把人放在井里待几十天，再捞出来的时候，还得把他的头罩上。你必须研究判断他对阳光的接受程度。” 韩德云说，现在处于不公开的状态，这是历史形成的，当阳光照进屋子，必须考量各方面因素。如果没有过渡性的安排，相当于直接让井里的人见阳光。采取这样的制度设计，只会引起社会对立。

　　渐进路径设计

　　为此，2009年，韩德云建议采取“一次出台、分级强制申报、分段过渡公开、特定期限豁免”为特征的公务员财产申报方式，主要内容为：

　　以法律形式统一出台，将申报对象限定在担任领导职务的公务员。在财产申报范围方面，除工资奖金及劳务所得等一般性收入，将申报对象及其近亲属接受的与申报对象职务有关的其他财产，包括数额较大的动产、不动产、股票等金融资产以及其他有关债权债务等全部纳入财产申报范围。

　　在财产申报种类方面，采取“初任申报从严，已任职对象适度从宽”的原则，对所有申报均采取过渡性申报公开的安排。在《财产申报法》生效后，一般性收入以外的财产在申报之日起三年内只申报不公开，在三年之后才实行一律申报并公开。

　　2009年，建立官员财产公示制度形成一股社会热潮。当年1月1日，新疆阿勒泰地区如期兑现了2008年5月25日出台的《关于县(处)级领导干部财产申报的规定（试行）》，在阿勒泰地区纪委等三部门主办的廉政网上，对2008年12月新提任的55名副县级领导干部全部进行了个人财产申报公示。

　　尽管阿勒泰的试点随后不了了之，但已经引起中央的注意。当年9月，《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》提出：完善党员领导干部报告个人事项制度，把住房、投资、子女从业等情况列入报告内容。

　　为此，中央纪委修订了1995年《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》和2006年《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，形成了《关于领导干部报告个人事项的规定》，并于2010年5月印发。《规定》要求报告的内容包括了个人婚姻变化和配偶、子女移居国（境）外、从业等事项和收入、房产、投资等事项。

　　这些积极变化与韩德云等人不懈的提案同步。2010年，中央纪委在给韩德云的回复中称，其正在按照中央领导的指示落实，一是收集国（境）外关于公职人员财产申报制度的资料；二是研究梳理国内实行财产申报制度地方的经验做法；三是结合实际对制度设计进行研究论证并着手起草建议稿；四是和有关部门研究金融实名制、大额现金提取使用监控机制、个人金融资产监控机制的现状和存在的问题、困难和解决方法。

　　配套机制已启

　　这些配套措施正在推进之中。据《京华时报》报道，3月8日下午，国家预防腐败局副局长崔海容表示，将对大额预付卡实行实名制，上了1万块钱的预付卡就必须实名，身份证信息、购卡单位的信息都要注明。目前七个部门正在会签这个文件。

　　崔海容还表示，将建立以二代身份证为基础的公民信用代码制度，“公民二代身份证取代一代身份证建立信用代码制，目前相关部门正在制定，具体方案有望6月份提交上去，今年底有望实施。”

　　至于具体操作细节，崔海容介绍，“新的二代身份证，要把公民的身份代码、身份信息和指纹等都加进去。同时以二代身份证为基础，将公民的个人资料、财产、住房、收入信息以及公民主要家庭成员的信息以链接的方式组建一个公民个人信息数据库。建立公民诚信代码系统、社会诚信体系后，实施全国联网，信息共享。”

　　此外，对于官员财产公示的主体，马亦在“两会”期间称，目前已经形成了多种方案，“可能会从准备提拔重用的干部做起，也有可能从分管房地产、建筑等高危岗位官员入手”。

　　实际上，官员财产申报公示制度也正逐渐成为高级官员的共识。据2月24日社科院发布的《法治蓝皮书（2010）》，在被调查的省部级官员中，85.7％的人认为应当公开公职人员的财产。

　　如3月8日，新疆维吾尔自治区党委书记张春贤对《财经》记者表示，他本人已经按照中央现有的规定，如实填报了有关的情况；如果将来需要向全社会公布财产的话，只要有制度设计安排，就会率先公布自己所有财产。张春贤还向媒体介绍了其女儿的情况。

　　就公务员财产申报制度模式问题，韩德云建议采取“中央统一立法、授权地方实施、按年增加范围、分步落实到位”的方式。

　　具体而言，即由全国人大常委会制定法律，统一规定官员财产申报和公开的范围、形式、程序和法律责任等，授权各省级人大选择申报对象。在已推行的基础上，要求按年增加申报对象的领域或岗位范围。此外，对已纳入申报对象的官员，在先期申报的三年内采取自动申报、宽进严出、豁免非故意不实申报的处罚等，以便制度平稳出台推行。

　　部分地方如重庆市已明确表示将试点官员财产申报制度，2009年12月，重庆市委通过《中共重庆市委关于贯彻〈中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定〉的意见》，意见称，将在重庆市司法机关领导干部中率先试点官员财产申报制度。

　　官员财产申报公示制度，即“阳光法案”，被认为是现代政府的基本法律之一。就中国国情而言，其如能进入人大立法规划，将是反腐制度从党纪转向法治的一次飞跃。

　　但韩德云坦言，不排除财产申报公示制度成为党内的一项纪律而非法律的可能性。他认为，立法涉及多个层面的机构，下决心难，时间漫长，调整起来不方便，比不上党纪更有弹性。“从现实的政治选择来讲，党内纪律也行，而且这个选项的概率要高一些。”

　　本刊记者李微敖、胡剑龙对此文亦有贡献