两会特别报道：以城市化转型推动中国社会转型

　　我们必须告别“拆迁自焚”式的城市化；我们必须通过地权与契约的再造，获取城市化最大公约数；我们必须以高度的智慧创新金融工具，用流动性灌溉社会福利；我们必须最大规模地增加人民的财产性收入，为中国社会的深度变革，打造凝聚共识的平台；我们必须在中华大地上，建设真正属于每一位公民的尊严

　　在中国高速经济增长与城市化的进程中，2007年全球城市化率超过50%，未来五年，中国也将达到这个目标。

　　在这个历史性时刻，中国的经济发展正在经历由工业化主导向城市化主导的转型。在中国上演的城市化，规模虽为世界之最，潜力依然巨大。

　　全国政协委员、中国(海南)改革发展研究院院长迟福林撰文指出，改革开放30年，中国城市化不仅滞后于工业化进程，也与同等发展水平的国家有一定差距。从国际经验来看，一个国家人均GDP达到3000美元，城市化率在55%左右。2009年中国人均GDP已超过3000美元，开始进入工业化中后期，但城镇化率仅为46.6%，这在一定程度上抑制了国内消费需求的释放和升级，导致内需不足和产能过剩。

　　由此引出的问题包括：城乡二元结构能否破解？两亿多农民工能否市民化？中央与地方能否合理分权？公共产品短缺能否补齐？

　　未来五年，是中国城乡一体化关键的五年。这五年中，一系列规则需要调整、修正，甚至扬弃。这将决定未来十年、二十年乃至更长时期中国的命运。

　　中国经济总量跃居世界第二位之时，社会经济结构已发生天翻地覆的变化，受制于这一环境，城市化也将完成自身的转型。

　　我们必须告别“拆迁自焚”式的城市化；我们必须通过地权与契约的再造，获取城市化最大公约数；我们必须以高度的智慧创新金融工具，用流动性灌溉社会福利；我们必须最大规模地增加人民的财产性收入，为中国社会的深层变革，打造凝聚共识的平台；我们必须在中华大地上，建设真正属于每一位公民的尊严。

　　这一切，须臾离不开正确的价值观引领。

　　以城市化转型去推动中国社会转型，注定是一个长期而艰巨的过程。好在，它已经开始。□(文/王军)

　　《瞭望》文章：再造地权

　　“不解决好产权问题，就激活不了农村发展的活力和动力，就形成不了城乡一体化发展的新格局。”

　　文/《瞭望》新闻周刊记者王军

　　全国两会开幕前三天，2月28日，一幅被标注为“‘鱼鳞图’局部”的图片，出现在《人民日报》上。

　　“鱼鳞图”显示了成都下辖的都江堰柳街镇鹤鸣村，经村民议事会评定的农地产权四至状况，图上每一宗“鳞片”般的地块内，都有它所属的农户重重摁下的指印。

　　“村民议事和‘鱼鳞图’这两项创造，生动地反映出农民对于落实自身财产权利的热切期盼，也彰显了他们的智慧和能力。”《人民日报》在头版头条刊登的报道中说。

　　“有了真正属于自己的土地产权，农民进城，就不再是‘裸进’了。”多次参加中央“一号文件”起草研究的中国城市科学研究会副理事长李兵弟对《瞭望》新闻周刊记者说，“有了这个基础，就可以进一步拓宽农民带资进城的路径了，就能够保证城市化的速度与质量了。”

　　提交全国两会审议讨论的“十二五”规划草案提出，到2015年，中国城镇化(也称城市化)率要从2010年底的47.5%提高到51.5%。

　　继2007年人类半数以上人口寓居于城市之后，未来五年，中国也将呈现这一情形。

　　此刻，被《人民日报》高调推出的成都统筹城乡综合配套改革试验，暗示了正在中国上演的人类有史以来最大规模的城市化，面临着一场深层变革。

　　“穿着‘风衣’进城”

　　2010年11月，中共成都市委、市政府出台《关于全域成都统一城乡户籍实现居民自由迁徙的意见》(以下简称《意见》)，提出“彻底破除城乡居民身份差异，推进户籍、居住一元化管理，充分保障城乡居民平等享受各项基本公共服务和参与社会管理的权利，到2012年，实现全域成都城乡统一户籍”。

　　据此，2012年底前，成都将建立户口登记地与实际居住地统一的户籍管理制度，城乡居民凭合法固定住所证明进行户口登记，户口随居住地变动而变动；建立以身份证号码为标识，集居住、婚育、就业、纳税、信用、社会保险等信息于一体的公民信息管理系统。

　　“这就意味着，今后在成都，城镇居民和农村居民自由迁徙不再受任何限制，而‘农民’这个称谓也不再是身份的象征，而仅是一种职业。”中共成都市委统筹委副主任秦代红，在《意见》出台的新闻发布会上强调：农民进城不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价，农民可以带产权进城，就业、参加社保不以丧失承包地为前提，完全尊重其意愿，不进城同样享受政府提供的基本公共服务、社会保障和社会福利等，“形象地说，农民非但不是‘光脚’进城，反而是穿着‘风衣’进城”。

　　成都的这项改革，突破了《土地管理法》的相关规定。根据后者，农村集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营；农村宅基地的使用权只向农民供应。这意味着农民一旦进城成为市民，将自动失去承包地与宅基地这两项权益。

　　承包地与宅基地，是农民最后的生活保障。在过去十多年围绕“三农问题”的讨论中，一直有人担心，一旦将承包地与宅基地的使用权作为财产权让渡给农民，将诱发大量的短期行为。

　　2008年10月，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(下称《决定》)一锤定音：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”

　　措施包括：“搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”

　　在此之前，2008年9月30日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛到安徽凤阳县小岗村考察。新华社在报道中写道：“谈到乡亲们希望农村基本经营制度能够保持长期不变时，胡锦涛说，我要明确告诉乡亲们，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。同时，要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。”

　　胡锦涛在小岗村向农民作出这个承诺，让人想起1978年末的那个寒夜，小岗村18户农民签订分田到户的“秘密协议”，并摁上红红的指印。

　　协议上书：“我们分田到户，每户户主签字盖章，如以后能干，每户保证完成每户全年上交和公粮，不在(再)向国家伸手要钱要粮；如不成，我们干部作(坐)牢杀头也干(甘)心，大家社员也保证把我们的小孩养活到18岁。”中国农村家庭联产承包责任制改革由此引发。

　　如今，《决定》要求对农村土地进行确权、登记、颁证，土地承包经营权可以依法自愿有偿流转，真正具备了财产权的属性。

　　绘定“鱼鳞图”

　　《决定》颁布之前，2008年1月，中共成都市委、市政府出台《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》，将确权、登记、发证的做法，覆盖到农村所有的集体土地上，包括明确农村集体土地使用权、明确农村房屋产权，并在此基础上，推动土地承包经营权、农村集体建设用地使用权流转，并开展农村房屋产权流转试点。

　　2008年9月，“雷曼兄弟”申请破产，次贷危机迅速演变为祸及全球的金融危机。外贸需求的急剧萎缩，给中国这个“世界工厂”沉重一击，2000万外出务工农民失业归乡，其数量相当于1/3的英国人口。

　　“2009年可能是新世纪以来我国经济发展最为困难的一年，也是巩固发展农业农村好形势极为艰巨的一年。”2009年中央“一号文件”作出判断，“扩大国内需求，最大潜力在农村”，为此须推行“稳定完善农村基本经营制度”等一系列措施。

　　“一号文件”再次强调“现有土地承包关系保持稳定并长久不变”，并要求“做好集体土地所有权确权登记颁证工作，将权属落实到法定行使所有权的集体组织；稳步开展土地承包经营权登记试点，把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户”。

　　2007年6月被国务院批准设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的成都与重庆，成为这场改革的急先锋。

　　“‘确权’纲领来之不易，实施和执行就更为艰巨。”北京大学国家发展研究院教授周其仁，在对成都统筹城乡综合配套改革实践进行调查后撰文感慨，“自20世纪50年代初给农民颁了作为土改成果的土地证之后，国家已长达数十年之久没有提供普遍的、连续的产权确认与颁证服务。特别是由于单干、互助组、合作化、公社化、联产承包改革等重大的‘生产关系变化’，我国农村的人口、劳力、家庭、土地和房屋的关系早就变得面貌全非，大量历史遗留问题欲理还乱。要在农村土地房屋实际占有的基础上，建立一个能被普遍接受的、具权威的法律表达的农村财产权利体系，当然不可能是一件容易完成的任务。”

　　成都市将都江堰柳街镇鹤鸣村作为农村产权制度改革的首个试点村，率先开展农村土地、房屋的确权、颁证工作。如周其仁所言，面对的最大困难是，几十年土地房产的变动沿革，根本就没有系统、连续、可靠的文本记载。

　　为此，鹤鸣村组成村民议事会，自主协调解决确权过程中的各种矛盾。办法是：将每户土地按照四至挨次排列绘制在一起，入户调查时带着图现场测量核准，在图上直接标明土地面积、类型、权属等基本情况，出现矛盾，由议事会协调解决，达成一致后，再由农户签名摁指印确认。

　　一张清晰准确的“鱼鳞图”就这样形成了。摁在它上面的指印，与1978年小岗村“秘密协议”上的指印，构成历史的接力。

　　“我们欠农民的太多”

　　“鱼鳞图”明代即有，正式名称——“鱼鳞册”。

　　明代的册籍分黄册和鱼鳞册，前者登记户口，后者登记田亩。

　　“直到清代后期一百多年间，黄册没有了，户口很久不调查，但鱼鳞册则相沿至今，纵有许多改进，但依然还是明代创制传下。”历史学家钱穆1950年代在《中国历代政治得失》一书中写道，鱼鳞图远在宋代已开始有了，但到明代，此项图册才为政府普遍使用，并成为一种制度，“每县以四境为界，每乡每都亦如之。田地以丘相挨，如鱼鳞然，故称鱼鳞图”。

　　春秋至战国时期，诸侯国“废井田，开阡陌”，瓦解了“溥天之下，莫非王土”的封建土地国有制。此后，土地的私有伴随着土地的税收。及至明代，鱼鳞册成为政府收税的重要依据。可是，“民间的舞弊取巧，则层出不穷，上面立一法，下面即随着这一法来作弊生巧。”钱穆考证道，“自从有了鱼鳞册，民间即在鱼鳞册上想花样，如当时所谓飞洒诡寄之类，一切作弊的花样，一时也说不尽。因此，册上的田地四至，纵然是准确的，而业主花名，则依然可以混淆，到底则仍变为一笔糊涂账。远在嘉靖以前，实际上明代的鱼鳞册，也早等于废弃了。”

　　新中国成立之初，通过“土地改革”，农民实现了“耕者有其田”，1954年宪法规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”此后不久，合作化运动掀起，农民的私有土地变成了集体土地。

　　1950年代初期，各地出现的初级合作社承认土地所有权，实行土地入股，按股分红，承认大农具、骡马私有折价。1956年推行的高级合作社，要求入社农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。1962年，《农村人民公社工作条例修正草案》提出：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”

　　“在合作社经济力量十分薄弱，还要靠农民原有的那点东西来生产的时候，就宣布无代价归公，这对于5亿同盟军就是个严重的问题。”长期从事中央农村工作的杜润生，1980年11月在中央党校回顾农业合作化运动时不胜唏嘘，“到1956年底以前就实现了全面合作化。不但是初级合作化，而且是高级合作化。在政策上又没有执行诺言，对于农民的土地、牲口、农具大都没有补偿。土改的时候给农民的印象很好，这一次的印象就不那么好了。”

　　2010年11月16日，在《关于全域成都统一城乡户籍实现居民自由迁徙的意见》新闻发布会上，有记者问：按照《意见》，农民在农村有了宅基地、承包地，还可以到城市去落户，享受城市的社会福利，是不是一种“双重权利”？

　　秦代红答：“也许有人会觉得不公平。但是，过去农民作出了巨大的贡献甚至牺牲，城市化、工业化才有了快速的发展，我们欠农民的太多，欠农村的太多。以工促农、以城带乡，这是经济发展的规律，不存在公平不公平的问题。”

　　人民大会堂的掌声

　　“村民议事机制很快在全市得到推广，成为成都农村新型基层治理机制建设的有机组成部分；‘鱼鳞图’经过完善和提升，也成为成都农村产权制度改革中普遍应用的技术手段，并为实现城乡群众财产状况的信息化管理奠定了重要基础。”《人民日报》在2月28日的报道中说，“两年多来，成都坚持在农村产权制度改革中确‘实’权、颁‘铁’证，严格要求确权以实测面积为基础，切实做到实测与台账、权证、耕地保护合同记载及耕保基金发放面积‘五个一致’，系统厘清土地、房屋财产关系。”

　　目前，成都市2661个村，35857个组集体经济组织、212万户农户、485万宗农民承包地、宅基地、房屋等农村产权的确权、登记、颁证工作已基本完成。“不解决好产权问题，就激活不了农村发展的活力和动力，就形成不了城乡一体化发展的新格局。”《人民日报》援引当地官员“上下一致的共识”之后指出，成都深入推进农村产权制度改革的核心是实现“还权赋能”：“权”是农民完整的财产权利，“能”则是农民作为市场经济主体把握自身发展和命运的能力。

　　在产权明晰的基础上，土地承包经营权流转、发展适度规模经营成为可能。成都下辖的邛崃市羊安镇，以工业集中区建设为带动，在全镇范围内实施土地整理，新建了羊安新城和6个农村新型社区，2万多农民自愿集中居住，土地流转后实现规模经营，催生出农户以土地承包经营权入股、集体以整理后的新增耕地入股成立公司发展现代农业的模式，农户也实现了多元化增收。

　　在确权颁证之时，成都还建立了市县乡三级农村产权交易平台，制定完善了相应的交易规则和办法，为推动农村产权规范有序流转创造了条件。

　　“在改革开放过去的30年里，我们至少已经有了三个参照系，可以表明权利的清楚界定，能够带来多么重大的变化和产生多么长远的影响。”周其仁在调查报告中写道，“第一个参照系，是20世纪80年代早期的农村联产承包，那是把种地权还给了农民。就这么一个变化，农村的温饱问题就基本解决了。第二个参照系，从80年代中后期到90年代，把农产品的销售权、卖粮权还给了农民，还给了市场，根本废除了统购统销制，结果我国农副产品多年供不应求的历史就结束了。第三个参照系，90年代中后期在城市居民中改革了住房制度，结束了单位福利分房体制，搞了房改房，也是还权于民，结果就创造出一个城市房地产业，史无前例地改善了我国城镇居民的住房条件，也为保障性住房的建设提供了经济基础。”

　　他得出结论：“这三个参照都说明，要保护农民利益，最重要的就是确立农民的权利。我们再不能把农民看作是被监护对象，要承认农民和城里人一样，同样关注自己的利益，也能对环境的机会和风险作出理性反应。”

　　3月5日，十一届全国人民代表大会第四次会议在人民大会堂举行开幕会，国务院总理温家宝在政府工作报告中说：“要充分尊重农民在进城和留乡问题上的自主选择权，切实保护农民承包地、宅基地等合法权益。城镇化要同农业现代化和新农村建设相互促进，这是必须坚持的正确方向。”

　　他的这番话，激起会场热烈的掌声。□

　　《瞭望》文章：重建契约

　　不动产税模式可能替代土地财政模式，成为未来中国城市化的主要工具吗

　　文/《瞭望》新闻周刊记者王军

　　改革开放之初的1982年，中国大陆持续了两千多年的土地私有制宣告结束。

　　这一年由五届全国人民代表大会第五次会议通过的新版宪法，也即现行宪法，规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”

　　私有土地退出了历史舞台，公有土地一统天下，它与中国越发深入的市场化改革相互搅拌，演绎了一幕幕撼人心魄的故事，今日再掀波澜。

　　“租”与“税”

　　“我买房时交了70年的土地出让金，为什么还要交房产税？”对这个问题，全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康日前在全国两会上向新华社记者作出回答：土地出让金的性质是土地使用权的价格，即凭借所有者身份对使用权持有人收取的地租；而房地产税的性质是不动产保有环节上使用权持有人所必须缴纳的法定税负。“一个是‘租’，一个是‘税’，‘租’与‘税’两者是可以合理匹配、并行不悖的，不存在所谓不可克服的‘法理障碍’和‘不能容忍的重复征收’问题。”

　　贾康进一步说明，“目前我们还没法说‘终结’土地财政，但肯定有助于矫正土地财政制度的偏颇，为地方政府拓宽可持续财源。开征新房产税，目标是打造我国地方政府所必须掌握的地方税体系中主体税种的框架，这对于中国市场经济体制建设具有全局意义。”

　　以上说法，旋即引来复旦大学金融与资本市场研究中心主任谢百三的激烈言辞，后者在博客里写道：“解放以前，农民向地主交租，地主向政府交税；现在是等于农民又要向地主交租又要向政府交税。即使现在中央政府要征税，应该向地租收益者地方政府去征啊！怎么再向普通百姓征呢？其次，土地占用金在房价中占的比重很重，有的高达50%～60%，这么高的地租不向地方政府征，却再向百姓征，合理吗？”

　　谢百三认为，指望地方政府从百姓买房中获得高额土地占用金后，再从百姓身上收到一笔新税款——物业税，将其做大以代替卖地，使地方政府能够从“土地财政”中脱身，这个想法“完全不符合国情”，因为“仅2010年全国地方政府的卖地收入就达到2.7万亿元，沪京津卖地4000亿元，占地方财政收入的55%～60%；一停止卖地，很多地方政府就陷入‘破产’窘境；全国地方融资平台上，地方政府贷款7.8万亿～10万亿元；全等着卖地还啊！”

　　上述分歧，引出两个问题，一是不动产税模式可能替代土地财政模式，成为未来中国城市化的主要工具吗？二是在国有土地上向支付了土地出让金的“租户”收缴不动产税，能够一蹴而就吗？

　　“一个相当庞大和相当重大的探讨”

　　2003年10月，中共十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》(下称《决定》)，确定“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”。

　　物业税一词来自香港。香港的物业税是指对不动产出租收入征收的税，是一种所得税。而在中国内地的税制改革中，物业税是指对不动产征收的一种财产税性质的税，即市场经济国家广泛采用的不动产税。

　　《决定》公布后，2003年12月6日，中国人民银行行长周小川在“2003年中国企业领袖年会”上致辞：“十六届三中全会关于税收的表述，可能意味着一个相当庞大和相当重大的探讨。”

　　周小川说，从财产税角度来看，涉及到两种管理不太相同的形式，一种是采用土地批租形式，城市政府必然希望价格能够卖得好一点；另一种是土地的供应和交易基本上没有限制，但是土地的使用要定期评估，在评估价格的基础上，征收财产税，“这样会使土地初始的价格比较低，但是事后从流量来看，每年都要承担一定的财产税”。

　　周小川认为，“财产税的做法有利于承租人的优化配置，城市的某些特别资源由于基本设施的变化，比如修公路、修地铁等等，由于这些基础设施的变化，实际上价格就会提高，就会提高财产税，财产税提高了以后，就会使所有者考虑是否需要继续用这块地方还是需要换个地方，因此形成了更好的税制。”

　　在西方国家，正是因为不动产积淀着基础设施等公共服务的投入，不动产所有者按照不动产的评估价格，以固定税率缴纳不动产税，才成为流行做法。这项税收，也成为城市公共财政的主要来源。

　　这个税，将如何与中国的土地制度嫁接呢？

　　“有偿有限期”难题

　　中国古代在城市内部开征的不动产税——城郭之赋，确立当在五代；至宋代，它成为国家财税制度的基本内容之一。

　　彼时，已从传统的田赋中独立出来的城郭之赋，按照房产坐落地段的冲要、闲慢、出赁时所得房租钱多少等因素，确定不同等级计征宅税。

　　宋亡元兴之后，城郭之赋未见记载。及至民国，北洋政府内务部总长兼京都市政公所首任督办朱启钤，徒叹京师内外城私产“仅有间架之数而无地亩之数，故关于土地之登记估价纳税等等皆无从举办”。

　　情况在1940年代发生变化，国民政府在土地测量、土地登记的基础上，照估定地价按年征收地价税。

　　新中国成立后，政府对城市不动产重新登记，发放房地产所有证，1951年开征城市房地产税，按房地产的区位条件、交易价格等，确定标准房价、标准地价、标准房地价，每年定期按固定税率征收。

　　1982年宪法规定城市土地属于国家所有之后，统一的城市不动产税不复存在——城市房地产税仅适用于外商投资企业，并于2009年停止征收；1986年开征的房产税，征收范围不包括个人所有非营业用的房产；1988年开征的城镇土地使用税，是在土地保有环节征收的唯一税种，但税负偏低。

　　取而代之的是有偿有限期的土地使用制度。

　　1988年，宪法修正案规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。

　　1990年，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定了不同用途土地使用权出让的最高年限：居住用地七十年；工业用地五十年；教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；商业、旅游、娱乐用地四十年；综合或者其他用地五十年。

　　在这样的制度框架内，中国的购房者买到手里的是两样东西，一是国有土地上的房屋所有权，二是附生于国有土地的土地使用权。它们均是可以转让的财产权，但其价值随着时间的推移而缩减——前者因建筑材料的老化而折旧，后者因出让年限的到来而归零。

　　真正积淀公共服务价值的，是永久性的土地产权。西方国家也只对这类产权收缴不动产税。而在中国内地城市，永久性土地产权的所有者是国家，难道要让国家自己向自己缴税？

　　“潜规则”与“明规则”

　　不动产的价值理应随着城市公共服务投入的增加而升值，可在有限期的产权制度安排下，它只能随着土地使用年限的缩减而贬值。眼下，人们谈论得更多的却是升值这个“潜规则”。

　　2010年2月，国家统计局总经济师姚景源在全国政协作宏观经济形势报告，在解释为什么不将住房价格纳入消费者物价指数(CPI)范围时说：“买房子这个行为，算投资，不算消费，全世界都是这么算的。”

　　可是，在有偿有限期的“明规则”下，中国的购房者买到的是一个日益折旧的产品，怎能被视为投资呢？

　　“不同价值规律的内在矛盾意味着市场上存在着两只不同方向指挥的‘看不见的手’，从而必然使市场功能发生紊乱。”国家发展和改革委员会经济研究所研究员李琨认为，随着时间的推移，这个矛盾会越来越尖锐，居民所持房产权的时限越是缩短，市场就越是不稳定，政府面临的问题也越显严峻，制度建设和政策调整的余地更是越来越小，越来越被动。

　　2010年3月，李琨投书《瞭望》新闻周刊，提出解决方案：实施选择性物业税，以纳税的方式获得“恒产”。

　　“从世界范围看，物业税是在有永久产权的完整市场状态下才可实施的税种，”李琨写道，“如果我们需要一个完整的市场，如果我们必须解决阶段性产权中隐含的未来制度和政策难题，就要将永久性房地产权的选择权交给公民，允许其自主地将阶段性产权变更为永久性产权，变更的方式则是自愿交纳物业税。由此，物业税——或者更准确地说是永久性地产税——自然就是一个可选择的税种。”

　　2007年3月，十届全国人民代表大会第五次会议通过的物权法规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。”其中的“自动续期”，似已暗示了无限期的使用权。

　　而在2005年7月公示的物权法草案中，相关表述是：“建设用地使用权的期间届满，建设用地使用权人需要继续使用土地的，应当在期间届满前一年申请续期，除因公共利益需要收回该土地的外，出让人应当同意。建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当按照约定支付出让金；没有约定或者约定不明确的，按照国家规定确定。”这个表述尽管合乎有限期土地使用制度的规定，却激起社会热议，终被“修正”了。

　　在李琨看来，物权法关于“自动续期”的规定仍然模糊，“怎样续？有偿续还是无偿续？续多少年？这些问题都还悬而未决，并且颇有争论。事实上，无论有偿续期还是无偿续期，政府都会处于一种尴尬境地”。

　　“土地财政已经走到尽头了”

　　1998年住房制度改革之后，中国城镇住房私有率迅速攀高，在2003年突破80%，远远高于欧美国家60%～70%的水平。

　　“中国城市住房私有率在全世界不是第一，也是第二。”2007年8月，建设部(2008年改为“住房和城乡建设部”)副部长齐骥在国务院新闻办公室的记者会上说。

　　住房私有率冲高，暗示了中国保障性住房供应不足的现实，也表明房屋产权已是中国社会重要的财产权形式。

　　既有的社会规则因此承受冲击。物权法对住宅建设用地作出“自动续期”的突破性规定，正借力于渴望拥有恒产的强劲社会心态。

　　1998年的住房制度改革，在实现住房私有化的同时，停止福利分房。这带来两个结果：一是房地产业迅速获得巨大的市场支撑，售卖土地成为地方政府收入的重要来源；二是公民的财产权意识不断高涨，抗拆维权、公众参与成为一大景观。

　　这两个相互矛盾的结果，使中国的城市化进入高速增长的痛苦时期。

　　《土地管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》(2001年修订施行)成为土地财政的重要推手。根据前者，农村集体土地只有被征收为国有土地之后，才能用于城市建设，对被征收的土地，按照原用途而不是市场价格给予补偿；根据后者，拆迁人获得强势地位，甚至可以在诉讼期间不停止拆迁的执行。

　　农村大量的土地财富，与城市内部的土地财富，就这样被城市政府通过征地、拆迁，大规模转移，其潜在逻辑包括：在不动产税缺失的情况之下，城市政府的公共服务投入虽推高了相应地段的价值，却无法正常回收，征地、拆迁、售卖，便成为最直接的回收方式。大量的社会矛盾由此引发。

　　“可以肯定的是，土地财政在一定阶段对我国的工业化、城市化是有巨大贡献的，比如，它可使我们以低成本策略参与国际竞争，通过房地产的高收益来补贴工业。”中国城市规划设计研究院副院长杨保军对本刊记者说，“可到后来，补贴工业的作用下降了，专做房地产了，做制造业的也觉得利润低，改行做房地产了，地方政府与开发商‘结盟’，这就变味了。”

　　“在一些地方，城市化已变成了土地的城市化、资本的城市化，而不是人的城市化。大量的空城出现了，银行也进入了。你要他为人民服务，搞保障房建设，人家根本不积极，他有另外一套规则，那个城市化早把人甩到一边儿了，自己形成了一套资本循环。一旦泡沫爆了，就太惨了。”杨保军说。

　　“土地财政已经走到尽头了，”全国政协委员厉以宁3月6日在全国政协十一届四次会议记者会上直言，“不能老靠卖地来建设，你还有多少地能卖？”

　　“最简单易行的方法”

　　2009年5月，《国务院批转发展改革委关于2009年深化经济体制改革工作意见的通知》提出，加快推进财税体制改革，建立有利于科学发展的财税体制，由财政部、税务总局、发展改革委、住房和城乡建设部负责深化房地产税制改革，研究开征物业税。

　　2010年初，有消息称：税务部门年内将在全国范围开展房地产模拟评税，物业税“空转”工作在部分地区试点了6年多之后，将推广至全国。

　　紧接着，一些城市将向个人住房开征房产税的消息传出。支持者发表评论：在物业税迟迟不能出台的背景下，修改现行的1986年颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》，将征税对象扩大到个人住房，是“最简单易行的方法”。

　　2011年1月28日，经国务院同意，重庆、上海试点向个人征收房产税。

　　重庆市市长黄奇帆表示，重庆主城9区内存量增量独栋别墅、新购高档商品房、外地炒房客在重庆购第二套房，将被征收房产税，其税率为0.5%～1.2%。

　　上海市的征税政策是，对上海居民家庭新购第二套及以上住房和非上海居民家庭的新购住房征收房产税，税率因房价高低分别暂定为0.6%和0.4%。

　　财政部、国家税务总局、住房和城乡建设部有关负责人就房产税改革试点答记者问指出，“房产税是世界各国普遍征收的一种财产税，主要对保有的房产征收。《中华人民共和国房产税暂行条例》(以下简称《暂行条例》)是1986年由国务院颁布实施的。《暂行条例》规定，对位于城市、县城、建制镇和工矿区范围内的房产每年征收房产税。由于房产税开征时，我国尚未进行住房制度改革，城镇个人拥有住房的情况极少，而且居民收入水平普遍较低，因此，《暂行条例》规定对个人所有的非营业用房产(即个人自住住房)免税。房产税主要是对生产经营性房产征税”，“改革开放以来，我国经济社会形势发生了较大变化，住房制度改革不断深化，房地产市场日趋活跃，居民收入水平有了较大提高，房地产也成为个人财富的重要组成部分。根据中共中央关于制定‘十二五’规划的建议中提出的要求，有必要研究推进房产税改革。”

　　按照以上表述，面向个人保有的住房征收的房产税，是“世界各国普遍征收的一种财产税”。那么，又该如何看待中国的不动产制度与世界各国的差异呢？□

两会特别报道：中国的机会

《瞭望》文章：中国的机会

　　很大程度上，中国社会能否顺利转型，冲出“历史的三峡”，在此一役

　　文/《瞭望》新闻周刊记者王军

　　千呼万唤之中，保障性住房建设提速。

　　3月5日，国务院总理温家宝在政府工作报告中提出，今年要再开工建设保障性住房、棚户区改造住房共1000万套。

　　2月28日，住房和城乡建设部发布消息：未来五年，中国计划新建保障性住房3600万套。到“十二五”末，全国城镇保障性住房覆盖率将从目前的7%～8%提高到20%以上，基本解决城镇低收入家庭住房困难问题。

　　相比去年580万套保障房建设任务，今年1000万套保障房建设计划，数量增加了72%，并与去年全年商品住房销售总量相当，共需投资约1.4万亿元，相当于去年中国全社会固定资产投资总额的1/20。

　　这是1998年住房制度改革之后，中国政府推出的最大规模保障房建设计划。

　　“我想中央已经下了这个决心，”2月27日，温家宝在中国政府网、新华网与网民交谈时说，“保障性住房应当以公租房和廉租房为主，再加上棚户区改造，不要走偏方向。”

　　八年调控

　　提交全国两会讨论的“十二五”规划纲要(草案)在“健全住房供应体系”中提出：“立足保障基本需求、引导合理消费，加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。对城镇低收入住房家庭，实行廉租住房保障。对中等偏下收入住房困难家庭，实行公共租赁住房保障。对中高收入家庭，实行租赁与购买相结合的制度。”

　　随着保障性住房大规模建成使用，中国可望进入“保障归保障、市场归市场”的住房双轨制时代，对既有的住房供应结构作出矫正。

　　2003年8月，国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发[2003]18号)，提出“房地产业已成为国民经济的支柱产业”，并将1998年确立的“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”，改变为“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”。

　　这之后，由于过度强调住房的经济发展功能忽视了住房的保障功能，房地产这个“支柱产业”被地方政府推至极致并演变成畸形的增长模式，经营土地成为政府拉动投资增长和增加财政收入的“法宝”。

　　城市化的负面问题日益显现——它既通过强制性的征地拆迁，以非市场价格的补偿，从被征地农民与被拆迁市民那里转移财富，在城乡之间与城市内部，形成城市化初次分配的“剪刀差”；又通过住房所有者以住房产权不断吸附社会增值财富，导致有房者愈富，无房者愈穷，形成城市化二次分配的“剪刀差”。

　　与这个过程相伴的是越调越高的房价。从2003年的121号文，到2005年的“国八条”、2006年的“国六条”，再到2010年的“新国十条”，八年之间，房地产调控如同车轮战，终难拦房价“报复性”增长。在一线城市，已冲至高位的房价即使在银行能够承受的范围内有所回落，普通收入民众也难以企及。

　　“北京房价2万还是3万，对普通老百姓来说根本就没有痛苦，他们有什么痛苦呢？”2010年3月，全国工商联主席黄孟复在政协工商联界别讨论会上说，“2万我买不起，涨到3万我还是买不起。这样跟普通老百姓根本就没有关系。除非降到3000元，可能吗？”

　　与此形成反差的，是保障性住房建设滞后。2010年10月，中国指数研究院发布《我国保障性住房研究报告》，指出“供给严重不足是我国保障性住房最大的现实问题。各省市地区均把商品住房用地作为主要的供给对象，而保障性住房用地在计划目标中占比就严重不足”，“仅从2010年的全国住房用地供应计划来看，廉租房用地计划供应总量占供地计划总量的4%，经济适用房用地占比为9%，20%为棚改房用地，商品住房用地(包括中小套型)却占据了整个供地计划的67%。对于解决大中城市中低收入者居住问题意义重大的廉租住房只有4%的份额，加上经济适用房用地，保障性住房用地总量也不过占计划供地总量的13%。”

　　在这样的情况下，单纯希望通过打压房价来解决民众安居，无异于将不同层次的住房需求驱赶至商品住房这根独木桥上，还为炒家压低了建仓成本。

　　保障房金融之阀

　　3月5日，温家宝在政府工作报告中认为，中国发展的有利条件和长期向好的趋势没有改变，优势包括“市场需求潜力巨大，资金供给充裕”。

　　那么，如何通过良善的政策设计，以充足的流动性来适应巨大的市场需求？既往的住房政策之弊，及其累积的经济社会矛盾，已将这个问题的解决推向一决胜负的关口。

　　中国2002年加入世贸之后，对外出口增长迅猛，外汇储备急剧增加，人民币对冲超发。在这样的货币环境下，适时设计一个能够大规模吸纳流动性并提供稳定回报的项目，是中国经济实现可持续增长的重大战略问题。

　　城市规划学者赵燕菁2005年起不断在《瞭望》新闻周刊发表文章，呼吁将保障性住房建设作为国家重大发展战略，实行保障房与商品房区隔并立的双轨制，以先租后售等方式，把保障房发展为良性金融产品，使之成为暴涨的流动性的“分洪区”，大规模拉动内需。

　　2010年3月，赵燕菁撰文指出，住宅具有二次分配社会财富的特殊功能，房地产政策攸关执政基础，只要在城市化过程中，建立起“无产者”转化为“有产者”的稳定机制，大规模的经济转型，就不再是社会不稳定的危险期，而是走向更高层次稳定社会的有序过程。

　　2011年3月9日，住房和城乡建设部副部长齐骥在全国人大新闻中心召开的记者会上说，“为了确保今年1000万套保障性安居工程资金的落实，我们还提出和建议了一系列的财政、金融等支持政策，比如说去年开始，全国清理各个地方的融资平台，保留了为支持保障性安居工程建设的融资平台，这个融资平台可以继续运作而且要发展。另外，我们还开展了利用公积金贷款支持保障性住房建设的试点工作，去年计划了400多亿元，今年还要有这样一个指标。”

　　他透露，“很快会制定金融机构支持保障性安居工程建设特别是公共租赁住房建设的中长期贷款政策。政策的设计，通过政府补助、注入资本金或者贴息，然后再通过商业银行贷款，大大提高融资的能力。”

　　将保障性住房作为一种战略性金融产品来开发，已进入决策层视野。而在过去的几年里，流动性由于寻不到安全出路，四处泛滥。受刺激增长政策的影响，流动性大规模涌入房地产市场，垄断性企业及上市公司，以一掷千金之势，制造着一个又一个“地王”，将“高地价→高股价→更高地价”演绎至极。

　　2010年房地产调控政策密集出台，大量的流动性从房地产市场撤出，进入消费品市场，导致消费者物价指数上涨。在这样的形势下，打开保障性住房的金融之阀，让困兽般的流动性“安澜”于巨大的投资洼地，是不容迟疑的选择。

　　关键一役

　　中国的机会还蕴藏在农村的土地里。长期以来，因政策限制而失去财产属性的农地，一旦被“还权赋能”，就可大规模地吸纳流动性，释放空前发展潜力。

　　1998年，为应对亚洲金融危机，中国政府启动住房制度改革，将沉睡在城市土地里的财富唤醒，一举拉动国内需求，创造了高增长、低通胀的发展奇迹。

　　当下，扩内需、调结构、减顺差、促平衡，已是实现中国经济健康发展的关键。此刻，保障性住房建设与农村土地制度改革，能否像1998年房改那样完成历史使命，有待进一步观察。

　　2008年10月，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”，“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。

　　2011年1月，《城市房屋拆迁管理条例》废止，《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行，行政强制拆迁被废除，市场价值补偿原则获确立，被拆迁人的权益得到更多保障。

　　以非市场价格强征农地、强拆民房的行为受到政策法规的限制。公民的财产权在城市化进程中扮演着日益重要的角色。

　　这可能促使中国的城市化，由土地财政模式转向不动产税模式；强拆式的城市化也可望演变为契约式的城市化——不动产税可望成为城市不动产拥有者为公共服务付费的公正方式，并为城市周边农民加入城市成为市民打开付费通道，城乡统一的建设用地市场可望形成。

　　一系列深层次改革将由此引发。所幸的是，大规模保障性住房建设计划已经启动，住房保障法在加快制定，它们在为不断走向深入的改革打造一个安全的平台。

　　很大程度上，中国社会能否顺利转型，冲出“历史的三峡”，在此一役。□

　　《瞭望》文章：下一个十年

　　“现在，公共财政有了富余，再不搞小城镇，问题就大了。未来十年，有两亿多农村人口需要进城，难道让他们全进大城市？”

　　文/《瞭望》新闻周刊记者王军

　　2007年1月，建设部组织制定的《全国城镇体系规划(2006～2020年)》杀青，之后进入审批程序，再后悄无音讯。

　　“它被束之高阁了，”一位知情人士告诉本刊记者，“部委之间意见不一，有的部门说区域规划应该由他们负责，建设部也没有再争，最后，只能出书了。”

　　2010年12月，历时6年编制的这部规划由商务印书馆出版，封底写道：“作为新中国成立以来第一部公开发行的关于全国城镇体系规划的权威著作，本书对广大规划、科研和行政人员有重要的参考价值。”

　　《中华人民共和国城乡规划法》规定，“国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制全国城镇体系规划，用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制。全国城镇体系规划由国务院城乡规划主管部门报国务院审批。”

　　从目前情况看，中国何时有一部由国务院批准的全国城镇体系法定规划，尚是未知。

　　全局与局部的冲突

　　“全国城镇体系规划是城乡规划中最顶层的法定规划，是关于全国城镇发展和城镇空间布局的统筹安排，是积极稳妥推进城镇化的重要政策依据，也是各地制定省域城镇体系规划和城市总体规划的依据。”原建设部部长汪光焘在《全国城镇体系规划(2006～2020年)》一书的序言中写道，“科学编制全国城镇体系规划，是城镇化发展的客观要求，是城乡建设部门的重要职责。”

　　2005年9月，中共中央总书记胡锦涛在主持政治局第二十五次集体学习时，要求“加快全国城镇体系规划的编制”。

　　胡锦涛指出，要坚持走中国特色的城镇化道路，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，努力形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的城镇发展新格局。

　　这之后，“建设部积极转变观念，统一思想认识，确立了坚持统筹城乡发展、促进区域协调、完善市场机制、扩大对外开放，坚持立足于节约资源、保护环境为前提的编制全国城镇体系规划的指导思想和原则。”汪光焘在序言中说。

　　彼时，在全国城镇体系规划缺失的情况下，省域城镇体系规划已经展开。1998年，建设部发出《关于加强省域城镇体系规划的通知》，历时十年，各地的这项规划基本编完。

　　国家发展和改革委员会有关人士对此颇有微词。“全国的还没出来，就搞省域的，这当然不合理。”2005年，在“十一五”规划纲要勾勒出区域发展框架之后，发改委规划司的一位负责人向本刊记者表示，“我们一直反对搞省域城镇体系规划，认为做了没用。”

　　理由是：“行政区并不等同于经济区，以行政区为单元来做城镇体系规划，就难以把周边的因素考虑进去，结果就是现有的省域城镇体系规划都是一个模子，都是以省会为中心的城镇体系格局。而在区域经济协作快速发展的今天，一些城市与邻省经济的密切程度，已大大高于本省。”

　　中国城市规划设计研究院联合多家科研机构共同承担《全国城镇体系规划(2006～2020年)》编制工作。各地先期完成的省域城镇体系规划给这项工作制造了麻烦——各省之间的发展意图互不衔接，互不配合，矛盾很大。

　　在无大盘约束的情况下，城市总体规划由地方分散编制，自下而上审批，审批单位欲遏制地方做大规模的倾向，多有论出无据之感。1990年代，在各地城市总体规划的修编中，出现这等怪事：至2010年，各城市规划人口相加，竟达20亿人。

　　“计划”改“规划”之后

　　2005年10月，中共十六届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。在这份文件里，“五年计划”被改称为“五年规划”。

　　国家发改委也从五年计划的主管部门，变成五年规划的主管部门。这之后，在中国政府的规划体系中，最高层次的五年规划，如何与建设部主管的城市总体规划、国土资源部主管的土地利用规划相衔接，成为一大问题。

　　发改委在研究“十一五”规划之初，曾试图将城市总体规划和土地利用规划作为专项规划，纳入国家完整的规划体系。可是，这三大规划的主管部门，在国务院法制办召开的磋商会上，不欢而散。

　　“谁都认为自己主管的规划才是总体规划。”发改委的一位官员对本刊记者说。

　　这之后，三大规划各行其道，诸多矛盾由此引发。

　　在中共中央关于“十一五”规划的建议中，“促进区域协调发展”被单列为一节，其中关于“各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局”的表述，表明发改委不能再像过去那样只抓生产要素的“条条”，它还必须统揽区域发展的“块块”。这也加大了《全国城镇体系规划(2006～2020年)》的审批中部门之间的摩擦。

　　2011年3月5日提请十一届全国人大四次会议审查的“十二五”规划纲要(草案)，沿用了十年前首次写入“五年计划”的提法：“积极稳妥推进城镇化”。内容包括：构建城市化战略格局、稳步推进农业转移人口转为城镇居民、增强城镇综合承载能力。

　　在关于“构建城市化战略格局”的表述中，“十二五”规划纲要(草案)提出：“按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上若干城市群为依托、其他城市化地区和城市为重要组成部分的城市化战略格局，促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北拓展。”

　　规划纲要(草案)还提出：“在东部地区逐步打造更具国际竞争力的城市群，在中西部有条件的地区培育壮大若干城市群。科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，缓解特大城市中心城区压力，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能，推进大中小城市基础设施一体化建设和网络化发展。积极挖掘现有中小城市发展潜力，优先发展区位优势明显、资源环境承载能力较强的中小城市。有重点地发展小城镇，把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市。”

　　以上说法，已带有全国城镇体系规划的味道了。

　　“再不搞小城镇，问题就大了”

　　“我们在城市化率未达到50%的时候，出现了一批大城市，它们进入了世界大城市的序列。”中国城市科学研究会副理事长李兵弟对本刊记者说，“下一步我们怎么办？我认为最重要的问题是，要把城镇化拉动内需的关键点，放到中小城市。中小城市起来了，大城市的产业转移就是必然的。”

　　李兵弟从住房和城乡建设部村镇司司长之职退下不久。他坦言，任上他感到遗憾之事，就是未能弄出一个促进小城镇健康发展的贯彻落实文件。

　　2000年6月，中共中央、国务院出台《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，指出，当前加快城镇化进程的时机和条件已经成熟，抓住机遇，适时引导小城镇健康发展，应当作为当前和今后较长时期农村改革与发展的一项重要任务。

　　“可是，对这个文件，没有责任单位，没有跟踪落实，没有后续动作，这是很少见的。”李兵弟说，“应该出台一个贯彻落实文件。但一般都会认为大城市的效率高，舍得投入，而小城镇的发展主要是地方政府的事。现在，公共财政有了富余，再不搞小城镇，问题就大了。未来十年，有两亿多农村人口需要进城，难道让他们全进大城市？”

　　《全国城镇体系规划(2006～2020年)》对未来十年中国的城市化作出预测：“到2020年以前我国城镇化水平以年均提高0.8～1个百分点为宜。按照这样的发展速度，2010年和2020年城镇化水平分别达到47%和56%～58%，城镇人口分别达6.4亿和8.1亿～8.4亿人，平均每年转化和吸纳农村人口1500万左右。”

　　这项规划提出，促进农村人口向城镇有序转移，充分发挥城镇对农村发展的辐射带动作用，是健康城镇化的重要内容。目前，中国有2.1万个集镇和313.7万个村庄，平均人口规模分别为2500人和250人。2020年，中国在农村居住和生活的人口大约为6.1亿～6.4亿，按照目前村庄和集镇的平均人口保守地估计，2020年中国集镇和村庄大约比现状减少70万个。未来随着农村人口的转换和迁移，城市周边的集镇、村庄在中心城市的发展过程中将成为中心城市的组成部分；随着农村非农产业的发展，以集镇为主体的地区将自主发展成为新的城镇。

　　尽管未能成为国务院批准的法定规划，按照汪光焘在序言中的说法，《全国城镇体系规划(2006～2020年)》的成果，“已经在实际工作中发挥了重要作用，成为各地编制新一轮省域城镇体系规划、城市总体规划的重要依据”。

　　这项规划如何与“五年规划”对接，仍是一个绕不过去的问题。□