虚幻战场手游:我国国家审计管理现状及创新分析

徐州市审计局 赵慧慧
【点击数: 667 】【时间:2010-07-13 11:02:37.0】
[摘 要] 审计管理机制创新是指创造更加有效的审计资源整合范式。本文分析了国内外审计管理的发展状况，并根据当前我国经济形势发展对审计功能拓展的要求提出了审计管理创新的理论框架，即通过重新定位审计管理职能，构建适应现阶段审计发展要求的管理机制，从审计目标管理、人才管理、组织管理等方面推进审计管理创新，最终达到提高审计效果、完善审计功能的目的。
[关键词] 国家审计 管理创新 审计效果
美国次贷危机爆发后，全球经济危机处于极度不均衡的状态，我国经济社会发展面临着严重困难和严峻挑战。审计作为经济领域的高层次监督，也面临经济危机的全新挑战。刘家义审计长提出“现代国家审计是经济社会运行的一个免疫系统”的重要理论观点 ，进一步拓展了审计工作的外延，赋予了国家审计新的内涵。为了适应这一要求，必须加强和改进审计管理，在审计工作的内涵、范围、方式方法、技术手段以及审计人员的选拔等方面进行创新，这是信息化经济时代的必然选择。
一、国内外审计管理现状的研究
（一）国外研究现状
人类对审计活动进行科学管理的历史并不长，纽约注册公共会计师法颁布至今不到100年；比较规范的美国政府审计准则问世不过20多年；国际内部审计师协会发布内部审计准则也不过近20年，因此把审计管理作为一门学科进行系统的研究是新生事物。
学者Deangefo将审计目的假定为揭示会计舞弊，将审计质量定义为揭示会计舞弊的概率，即会计师发现顾客的会计系统存在违规现象并且报告这些违规现象的联合概率[l]；A.A.阿伦斯认为，在审计质量控制的行业自律体制下，审计项目主管人负责评价审计的结果，判断所收集的证据是否充分[2]；Gary w .Florkowski和Randall S.Sehuler认为，在经济全球化下，人力资源管理变得越来越重要；而审计人员管理作为人力资源管理的一部分，对于多元化审计框架的发展和应用也起着重要作用[3]；Jonathan S.和Edward提出，越来越多的公司认识到内部审计的重要性，从而重视内部审计管理，虽然这并不能为公司直接创造更多的经济效益[4]。国外学者主要研究集中在对独立审计、内部审计的管理，而对政府审计管理的研究则相对比较少。
（二）国内研究现状
审计管理是当前审计理论研究的热门话题，引起了审计理论界和实务界的关注。“审计管理是当今审计工作发展中所面临的一个重要的理论与实践问题”[5]。刘家义审计长在2009年指出，审计管理涉及到审计工作的方方面面，是一项系统工程。如果没有系统和规范的管理，审计工作是难以搞好的。
对于审计管理体系的构建，石爱中副审计长提出了6点要求：坚持科学发展观；大胆借鉴管理学的理论与成功经验；把握审计管理体系的整体性和系统性；构造与现行审计相适应的审计管理模式；坚持审计管理的信息化方向；坚持理论与实际结合，原则与实务并重。张以宽教授认为，应当根据管理创新、人本管理等现代管理思想，创立现代审计管理理论，适应现代审计事业发展的需要。王悦指出，开展审计管理创新应从推动管理理念创新，完善现行领导体制，整合审计资源，深化审计工作流程管理，推行全面质量管理和风险控制，推进信息化管理，创建学习型组织，构建先进的审计文化等方面入手。耿建新教授、肖振东博士从我国政府审计管理的外部环境推动和内在发展需求的背景出发，分析了改进和完善政府审计管理的必要性和紧迫性，提出了改进和完善审计管理的对策:一是改进审计计划编制方式；二是健全政府审计准则体系，规范审计活动;三是切实加强审计质量控制；四是拓宽审计信息流动渠道；五是改进审计项目组织的方式。乔平等认为，加强审计管理，首先应从审计人员素质抓起，不断培养和提高审计人员的职业价值观和审计责任感，使人本化思想贯穿于审计管理工作的始末，应构建人本化审计管理体制。李奇炬提出了审计管理模式的创新:加强宏观管理，构建全方位、多层次的审计监督体系；拓宽审计领域，从单一到多元；创新计划管理，从微观到宏观；改革审计方法，从低效到高效；加强审计干部队伍管理，创建学习型组织[6]。高翔、曾俊对当前审计计划编制中存在的诸如中央和地方分别管理的模式不利于充分发挥国家审计资源的整体合力、重年度计划轻中长期计划、重计划完成轻可行性研究、交叉审计较多和审计任务安排不均衡、较少考虑审计技术发展要求等问题进行了分析，并提出了从体制上完善审计计划管理方式、提高审计资源的整体效能、加强审计计划的编制能力，科学合理地安排审计计划、加大审计计划编制理论研究力度等建议[7]。
通过分析可以发现，现有研究主要集中对审计管理某方面的研究，如审计计划管理、审计资源管理、审计质量控制等，对于审计管理创新的研究国内外尚处于初期阶段，不能适应经济发展对审计管理理论的要求。而当前经济发展形势对审计工作提出了新的更高的要求，正如李金华审计长所指出的，通过审计创新来适应形势发展和审计工作自身发展的要求，不断研究新情况，解决新问题，采取新举措，推动审计工作与时俱进。
二、我国国家审计管理存在的主要问题
（一）国家审计机关缺乏内部制约机制
在国家审计中，一个完整的审计过程包括审计立案、审计计划、审计查证、审计审理、审计执行等。当前，审计机关对项目进行审计时，整个审计过程通都由一个业务部门全权负责，没有形成一个内部制约机制，这是目前各级审计关内部机制的弊端，主要会造成以下一些问题:管理部门难以对审计过程进行事前、事中管理；无法保证审计的独立性；不利于整合资源。
（二）国家审计计划管理存在的问题
1.独立性差。审计风险与审计质量密切相关，而审计质量是需要人力、物力和时间保障的。一般而言，在审计的人力、物力既定的情况下，审计的计划安排只有在满足审计质量的基础上，才能降低审计风险[8]。如，在地方审计机关，除常规项目计划以外，党委、政府交办的审计事项逐年增加，且通常任务重、时间紧，这种任务的增加，大大挤占了正常审计计划项目的人力、物力和时间，在进度计划、检查评比和年终考核等的制约下，审计机关往往会以牺牲审计质量为代价。所以，要确保审计质量和控制审计风险，保持审计计划的独立性特别重要。
2.封闭性强。这集中表现为审计计划管理的统筹、协调、综合能力低。审计计划管理主要是改善内部管理，扩大信息交流和信息资料的分析利用，建立综合的被审计对象信息资料，并进行搜集、分析、整理和利用。例如，审计人员在进入审计前，对被审计单位或被审计事项实际情况了解不清，导致作为审计计划的主要载体的实施方案通常只是一个程序，缺乏针对性，可操作性不强。审计机关内部分工过细，也影响了内部信息的交流、沟通和相互利用[9]。
3.协调性不够。审计计划的协调性要表现审计计划管理的快速有效性。审计机关内部的关系主要是上下级审计机关之间、同级审计机关之间和各业务部门之间的关系。处理好上下级审计机关之间的关系，就是要求上级审计机关制定审计计划和部署审计任务时，应考虑下级审计机关自身的工作任务[10]。
（三）审计人力资源管理的困境
1.人员管理机制简单化。在审计机关内部同样存在政府的权力等级结构，但大多数审计机关内部人员管理基本呈直线模型，很少有补充形式，例如局长—分管局长—各处(科)室负责人、具体审计人员。这种模型虽也有其优点，但不利于各处(科)室之间的工作配合、业务交流，审计资源很难充分利用，同时又缺少相应的监督、工作质量必定存在隐患。
2.人员管理培训有误区。注重对审计人员的管理培训是审计管理的一大重要内容，审计业务的质量高低和审计工作效率的高低在很大程度上取决于实施审计业务的审计人员。但就目前情况来看，审计人员管理培训存在以下几大误区:一是审计人员培训呈阶段性，缺少一个长期有序的规划。有些具体培训行为是被动的，人才的培养不是多元化发展，未涉及到深层次，而只是停留在表面[11]。二是注重宣扬学历培训，忽视执业经验的培养，使得审计人员不善于总结和吸收日常实践中取得的经验与教训，不善于充分利用团队的力量。三是大量审计人员忙于日常事务，不仅疏于质量管理，更使审计人员无法从内部或外界吸取新鲜养份，缺少沟通、交流的机会，缺少思考的时间。滞留于日常事务，忽略了审计方法、审计手段的开发与管理，最终造成无法提高审计人员整体执业水平[12]。
3.审计人员绩效考核流于形式。对审计人员进行绩效考核其作用和意义是不言而喻的，但有些审计机关由于考核的标准、方法缺少科学性、考核的形式缺乏公开透明性、考核的结果体现不了奖罚分明，使得这项工作流于形式，弱化了审计管理。
三、国家审计管理的经验借鉴及启示
（一）我国审计管理的借鉴原则
“他山之石，可以攻玉”。向国际惯例靠拢是研究制定我国审计管理协调机制的一项重要指导思想，也是我国审计规范建设的一项十分重要的目标。在借鉴经验时，笔者认为应当遵循以下几项基本原则:
1.积极引进原则。坚持积极引进原则，就是要大胆引进国外先进的监管技术、方法，凡国外己公认的，只要我国能够接受，都应积极借鉴，要把国外较先进的监管措施与审计制度安排，贯彻到我国审计管理中，从而促进我国审计事业的健康发展。
2.结合国情原则。结合国情原则要求在借鉴国外做法时，必须考虑我国实际情况，要把国外经验顺利“嫁接”到中国土壤，并且使其开花结果。“不同病应循不同医”，我国审计管理都有着自己特殊的产生背景，无论是社会经济制度、市场经济的发育程度、语言文化习惯，还是审计管理发展水平等方面，都与国外存在很大差别。
3.循序渐进原则。循序渐进原则要求我国在引进国外通行做法中，应当积极稳妥。我国国家审计行业的全面整合，现代审计管理所必备的客观环境等都是直接决定审计管理协调机制运行效果的因素，都需要时间和行业内外的艰苦努力，不可能一墩而就。
（二）西方主要国家审计管理的启示
1.建立科学、有效的审计决策机制
目前，我国审计机关的审计计划业务会议是实行审计计划决策的重要方式，如审计署财政审计协调小组每年为确定财政审计任务，召集有关业务司局讨论项目安排和审计目标等问题，其中包括确定联合审计任务。但实际工作中，其作用没有得到充分发挥，建议参考国外审计计划决策会议的做法，建立科学、有效的审计决策机制[13]。
2.尽快建立全国统一的、标准的审计对象的基础数据库
审计项目计划的制定应该建立在对历史资料数据掌握的基础上，对某个项目的确定要充分考虑以前年度的审计情况，因此审计署目前应抓紧研究开发审计项目计划管理软件，建立审计项目计划管理信息系统，为审计对象数据库的建立作准备[14]。
3.积极探索风险评估审计方法
借鉴发达国家审计机关开展风险评估审计的做法，探索风险审计的新路子，以减少审计的盲目性，抓住审计重点，提高审计工作效率。特别是在年度审计计划管理上，计划编制时间晚，立项前的调查研究不充分，计划编制缺乏科学性。我们应尽早考虑审计计划，当年计划下达后，计划管理部门就要着手编制下一年度审计计划多方面收集资料，适当开展调查；各业务部门实施审计计划过程中也应注意随时收集信息，主动思考关于审计计划的问题[15]。
4.加强审计执行过程中的信息沟通
加强审计执行过程中的信息沟通，在审计组、派出机构、业务司局和领导之间建立畅通、高效的动态信息反馈网络。对于审计中发现的重大问题即使向上级报告，以便上级做出重大决策[14]。
5.开展对制定审计项目计划的可行性研究
当前我国审计机关对审计计划可行性研究做得不够充分，缺乏对审计项目计划的可行性分析。这样，往往发生对己经确定的项目，因事前未作可行性研究或可行性研究不够深人，审计人员进点后才发现不具备审计条件而要求调减的现象。借鉴国外的经验，我们应对可行性研究的内容、方式和判断标准作进一步规定，使之固定化、格式化，以提高审计计划的针对性、准确性。
6.强化审计职业培训
目前，应加强对我国国家审计机关审计人员的职业培训，尤其要加强地县级审计干部的培训。首先，要保证审计培训的时间；其次，要扩大培训的内容，不仅要学习国家审计的有关知识，还要学习注册会计师和内部审计的有关知识，以扩大审计人员的知识面[15]。
四、审计管理创新的理论框架
（一）新时期审计功能的拓展
随着各种经济因素的变化，审计功能不断的发生变化。审计作为我国国家的“免疫系统”，有责任更早感受风险，有责任更准确地发现问题，有责任提出解决问题、抵御“病害”的建议。在当前经济形势下，审计的功能不仅仅局限于监督，审计的“外生性”决定了审计必须向决策审计延伸，从而更好的达到审计目标和效果。因此，现代政府审计的功能应该进一步得到补充和完善，即应发展为以下四个主要功能(见图1)：
1.评价功能:对被审计单位的经济决策的真实性、合法性、效益性，内部控制制度的健全性，经济活动的合法性等进行评估和优化，最终达到保民生、促和谐的目的。
2.规范功能:充分发挥审计的预防、规范和服务功能，增强审计的主动免疫功能，改变“重查处、轻预防，重事后介入、轻事前监督”的作法，加强源头防腐，建立起主动防疫、动态监督的审计预警机制，提高国家经济运行质量和有序性。
3.信号功能:审计能够通过信号传递机制将被审计单位各种经济行为的优劣凸显出来，有利于社会的公平和正义。
4.导向功能:通过各种审计方式引导被审计单位按照各项制度和标准要求进行行为选择，根据审计机关依法审计所做出的处理决定或提出的建议，对其自身存在的违法违规问题进行纠正和改进。

图1 审计管理创新的理论框架
（二）实现审计功能的途径——审计管理创新
创新已经成为现代管理科学的核心，审计管理必须与时俱进。有专家预言:“21世纪是管理的新世纪，是以管理变革和管理新方法取胜的新世纪。”许多现代管理学者把“创新”与“计划、组织、领导、控制”等基本职能相提并论，甚至优于基本职能，作为管理科学的核心。审计管理作为审计与管理交叉融合产生的重要分支，作为运用管理原则、管理方法、管理技术手段对审计工作进行计划、组织、领导、控制等一系列活动的重要载体，必须跟上时代发展的潮流，跟上管理科学发展的潮流，跟上审计功能发展的潮流，不断创新与变革[16]。为充分发挥审计功能，构建适应现阶段审计发展要求的管理机制，笔者以现状分析与国外经验为出发点，从以下四个方面进行创新与完善。
1．审计计划管理创新
审计计划管理是指审计人员在工作中实行“自我控制”并努力完成工作目标的管理制度。计划的制定可遵循著名管理学理论---摘苹果理论，在制定计划时，要制定必须跳一跳才能够得着的“苹果”的计划目标。因此，实施审计计划管理，计划的规划、制定、审批，要有一定高度，通过努力能够实现，这对于提高现阶段我国审计机关的审计质量有着重要现实意义。
创新计划管理需处理好授权与分权——即分解目标时采取协商原则。在基层审计机关，使审计权限的分、授、合达到均衡[17]。如审计机关采取的审计项目管理限时制，即根据审计项目性质及难易程度等因素，将审计项目划分为A、B、C、D四类，并确定现场审计实施时间。对审计时限超过规定天数的，发出项目催办单，并予以公示；对于严重超过审计时限、且催办未见成效的，召开项目进度讲评会议，公开质询，进一步规范了审计计划管理，提高了审计工作效率。
创新计划实现的激励机制。综合运用管理学的多种理论，即对"X-Y理论,需求理论,双因素理论"等达到综合灵活运用。对不同的人采取不同的管理模式，而对审计整体目标则采取综合运用管理理论加以创新管理，如审计机关对个人根据不同年龄阶段实现目标的管理采取《个人量化考核制度》，对县(市)区局及业务处室考核采取综合考核办法。
2．审计人才管理创新
审计人才管理是促进提高审计管理水平的“直接”动力，也是推动审计转型与发展的主要抓手。目前，基层审计机关效率和基层审计未来发展往往取决于少数关键性的人物，这些人可以促使审计获取最大创新成果和主要成果。80%的多数人在为审计基础工作或基础审计事项的进展作贡献，但并没有为审计的发展创造价值的创新。因此，找到关键性的少数人，要建立有效的审计人力资源管理机制，防止关键人才流失。理清20％的骨干审计力量、20％的重点审计事项、20％的重点审计单位、20％的重点审计信息以及20％的重点审计成果等，然后将精力集中到这20％关键点上，采取有效的审计“跟进”措施[18]。在审计人才管理过程中，要将激励与约束机制交构，合理组织、安排和利用人力资源，使人与人、人与事适当配合，充分发挥每个审计人员的积极性、创造性，从而取得最佳工作效果。把创新“80／20效率法则”（约翰•伊特韦尔等，1992）引入到审计工作中去，充分实现刘家义审计长提出审计机关要培养“查核帐务的能手、分析研究的高手、计算机应用的强手和精通管理的行家里手”的要求。
（1）精挑细选，发现“关键少数”审计人才。所谓发现“关键少数”审计人才，实际上是要发现“关键的”人力资本。古语说得好：“夜光之珠，不必出于孟津之河；盈握之壁，不必采于昆仑之山。”(南朝宋•刘义庆《世说新语•言语》)广开才路，招贤纳士，坚持把德才兼备和工作业绩作为审计人才选拔任用机制，不拘一格选拔和任用“关键少数”审计人才，使德才兼备、实绩突出、群众公认的优秀人才脱颖而出。如审计署2008年创新向基层审计机关招人的方式选拔有工作经验人才。对于重大审计项目，将从人才库中选配人员实施审计，实现审计人才的优化配置与合理流动，为专业人才的成长创造良好的外部环境。
（2）千锤百炼，打造核心审计人才团队。把“关键少数”审计人才整合起来，选择核心成员，建立决策、管理、创新的工作团队，把每个人的能力、经验、态度和价值交织在一起，创造出一个内涵丰富的结构。团队结构具有紧密、完整、协调的特征，产生大于离散的个体之和的效率或力量。树立素质高、品质好、业绩突出的典型，通过标杆作用，创建良好氛围。如徐州市审计局于2008年率先在全国取得了四块金牌，审计项目连续两年被审计署评为地方表彰审计项目、AO案例获审计署优秀奖10篇、村干部经济责任审计工作被审计署命名为“徐州模式”、《社保基金信息系统审计实证分析》一文获全国社保基金审计研讨论文二等奖。成绩的取得，离不开良好的氛围，离不开审计核心人才团队。
（3）育智培训，提高“关键少数”审计人才的竞争力。核心竞争力是突破新时期审计体制改革的“瓶颈”，审计机关必须分层次、分类型建立人才培养机制，构建人才培养模式，提高人才的竞争力。在育智培训中，充分发挥“皮格马力翁效应”的作用，相信、鼓励、支持、肯定参训人才。如徐州市审计局在开展审计信息化提高年活动过程中，按照“全员普及、培养骨干、造就专家”的培训目标，建立分层分类的计算机审计培训方式。对45岁以上审计人员采取集中学习培训；对年轻骨干型人才的教育培训，优先安排参加审计署高（中）级计算机培训班；对专家型人才的教育培训，重点安排参加较高层次高校育智班。
（4）优胜劣汰，动态管理“关键少数”审计人才团队。动态管理人才团队，实行优任劣汰制度。著名的心理学家勒温(K．Lewin)提出了“场论”，认为个人的工作绩效B，是个人的能力和条件P，以及个人所处环境E(个人的“场”)的函数：B=f(P，E)。个人与环境之间一般总有一个从相互“适应”到“不适应”的发展过程。因此，当适应程度下降至不适应程度时，新的环境无论对于个人还是组织都是最佳选择。如徐州市审计局建立的人才库实行动态管理机制，定期更新库内资源，建立人才退出渠道。
3．审计组织管理创新
和谐社会给审计组织管理创新带来灵感。和谐预示独特审计组织管理机制模式应是柔性的。柔性审计组织管理具有适应性、敏锐性、创新性、学习性等特点，达到提升审计人员整体素质、提高审计质量、增强审计机关核心竞争力的作用[19]。
一是灵活多样的审计柔性激励机制。审计激励机制是为达到激励审计人员而采取的一系列方针政策、规章制度、行为准则、道德规范、文化理念，以及相应的组织机构、激励措施的总和。为了实现既定的审计目标，组织建立柔性激励机制尤为重要，概括为：第一，建立柔性政治鼓励机制，对突出贡献者在晋级、晋升、提拔、任用上重点倾斜，尽力释放人才的智慧和潜能；第二，创建柔性经济激励机制，打破“均衡分配”法则，给审计智利成果一个平台；第三，职位激励机制。采取重要岗位公开选拔制、主审资格考试考核制、审计组长竞选制及中层干部竞岗制，铺设人才成长的快速通道。
二是审计柔性化组织文化。审计柔性化组织文化通过快速的反应机制、人性化的组织系统、优良的信息管理来实现它的价值准则和行为模式，能够增强审计机关的灵活性、适应性、创新性和快速反应能力。柔性化组织文化是柔性组织的精神体现，为柔性组织注入活力。如随着经济的突变，审计跟进有规有制。徐州市审计局将政府交办事项纳入政务快速通道，设立“急办文件夹”，实行24小时快速反应机制，建立三种督查办结制度；城市拆迁纳入政府常务会议，审计必审制。
三是学习型的审计组织模式。学习型审计组织就是指具有良好学习功能的审计机关，能够实现审计人员和机关的共同学习，提高适应环境、自我调整、开拓创新的能力，能够增强组织的战略竞争能力，从而使审计机关真正具有进行柔性组织管理的坚实基础。如，徐州市审计局共有80人，先后有30余人通过在职学习取得了高一级学历，本科以上文凭占全局人数的78%。有13人取得了高级技术职称、48人取得中级技术职称、12人获得审计署计算机中级资格，目前中、高级技术及技能职称人数占全局人数的91％。
4．审计制度管理创新
审计制度管理创新是指创建一种人本审计制度管理模式。人本审计制度管理的模式：“本”实际上是一种哲学意义上的“本位”、“根本”、“目的”之意，它是一种从哲学意义上产生的、对审计制度管理本质的创新认识。审计人是审计组织的最根本的“资源”，要着重突出的是如何加以“开发”和“利用”[19]。人本审计制度管理是以审计人的主动管理为基础，以审计人的全面发展为核心，以审计事业发展远景为引导，从而实现对审计人格的尊重，人性的发展和能力的提升。可概括为三句话，即“点亮审计人性的光辉，回归审计生命的价值，共创审计事业的繁荣和创新”。
一是审计制度的合理、可行。按照X理论的观点，大多数人的天性是懒惰的、缺乏进取心，主张通过建立严格的管理制度来规范人们的不自觉行为。要通过建立规范的产权制度、严密的组织纪律、完善的管理制度来规范、激励审计人员，真正体现按实绩选优、奖惩兑现的原则，使审计人员看到能力提升带来的利益，他们的积极性、自主性和创造性被激发和释放出来，这样的审计制度才是合理可行的。
二是审计制度的坚强执行力。坚持用制度管人管事，把遇事问领导变成遇事找制度，让制度从墙上“走”到工作中，坚强的执行力是关键。提高审计执行力，就必须真正建立一级抓一级、一级对一级负责、层层抓落实的无缝责任链条工作模式，落实责任追究。从一把手到分管领导，从分管领导到中层干部，从中层干部到普通审计人员，都要增强责任意识，努力履行好岗位职责。
三是刚柔相济，执行审计制度关注“人文审计关怀”。审计制度管理是一种手段，执行好审计制度，需要以“人文审计关怀”为基础。在日常工作生活中，大力倡导管理人性化，关怀细致化，活动经常化，激发人员的工作和生活激情，促进身心健康，使审计机关的凝聚力得到增强。
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