萨博沃顿72150价格:王德邦：中国上访问题刍议M

          本文所讲的上访人是指那些采取走访形式的信访人。这个群体的庞大反映着中国社会深层的矛盾，昭示着社情民意。如何妥善解决上访问题，考验着中国法治建设的水准。诚如前国家信访局长所言：“（上访）80%是有道理或有一定实际困难和问题应予解决”。但也无可否认其中确实有极少数上访人他们所反映的问题不那么有道理，甚至没有道理。如何处理好上访群体中的极少数？当然首先要避免简单化与扩大化，即把普遍的上访都视同极少数来抹黑、打压；其次必须有独立于政府之外的中立公信鉴定机构，以准确区分、定性极少数；再次对确定的极少数也应该分清原委，求得在不侵害人权前提下的化解之道。多年来的事实已经一再证明对上访问题采取“硬”的打压与“软”的赎买，都是掩盖矛盾、推延问题的抱薪救火与扬汤止沸之法，是无益于解决问题的。要想根本解决中国的上访问题，显然不是个简单信访的存废之争，而是必须结束人治、建立法治，使社会有独立于政府权力与民间权利之外的中立公信裁决机制，同时重建中国的道德价值体系，弥合日益割裂的社会两极对抗，扼阻江河日下的社会堕落与腐化，以值从人心上修复社会行止准则，消解上访的社会心理基础。唯有这种制度建设与价值重建的内外合力，才能最终根本解开中国的上访难题。  　　一、中国目前上访状况  　　中国上访问题近年来颇受国际国内关注，同时也深深困扰着中国各级政府，甚至在一些地区的某些时期，应对上访成为当地政府的首要工作。如何解决中国的上访问题？这成为近年来学界与政府共同探讨的热点话题。  　　为什么上访问题如此牵动各方神经？从表面看有如下几方面原因：其一、上访群体人数之多——每年数以千万计，行业之广——几乎囊括社会各个行业，涉及面宽——几乎全国各县市甚至乡镇都能看到上访者的身影；其二、中国政府为了促成地方各级政府解决上访问题，出台了一系列考评地方政绩的政策，大大拉紧了各级政府的神经；其三、中国近年的一些重大活动及会议（如奥运、人大与政协两会、中央全会、60年庆典等等）与一些例行节假日（如五一、十一等），中央有关方面为了维护北京的“稳定与祥和”，临时性要求各级政府将各地上访人员严加控制，以致使中国大地掀起一波波截访大潮。   　　要想认清中国的上访问题，首先当然要认清上访群体的状况，即不仅要对上访群体的冤情、人员结构的普遍情况把握，同时也要对其中小数特别的上访人进行认真分析，以期找出解决之道。  　　1、上访群体总体状况  　　中国目前的上访群体状况：据原中国最高人民法院院长肖扬2005年3月人大会上向人民代表大会报告工作时透露“单是中国最高人民法院本身，2004年所办理的信访案件人次，就比前一年增加了将近四分之一，而地方各级人民法院全年办理的群众信访案件，达到了422万件人次，比前一年上升6.2%”；另据《南方周末》2004年11月4日在《国内首份信访报告获高层重视》一文中披露：“官方统计，中国去年全年信访超过1000万件”。考虑到其中许多都是群体性（如征地、企业转制、复转军人、民办教师等等）诉求中的代表上访，这1000万件背后蕴含的人数，可以想见应是数千万计。  　　庞大上访群体诉求状况：据2003年国家信访局局长周占顺接受《半月谈》杂志采访时指出：“当前群众信访特别是群众集体信访反映的问题中，80%以上反映的是改革和发展过程中的问题；80%以上有道理或者有一定实际困难和问题应予解决；80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；80%以上是基层应该解决也可以解决的问题”。应该说周占顺先生的四个百分之八十是较客观地反映出上访群体的诉求状况的。只是后面的“80%以上是基层应该解决也可以解决的问题”，可能随着时间推移，这几年基层通过努力，化解了一些问题，进而出现目前有的基层参与信访的工作人员认为“现在信访问题属于基层应该解决的可能只有10%，而绝大部分问题（如复转军人、离退休人员待遇、民办教师、大型国企转制、买断工龄等等）是应该且只有中央才能解决的”。不过，不论中央还是地方应该解决，都说明目前中国公民信访反映的绝大多数问题是应该解决而没有得到解决的。  　　上访群体诉求性质：从目前信访群体的诉求来看，可以归结为：1、参与类。即对一些事关切身生活与工作的公共事务与权力出现的问题的监督性信访，如环境污染、官员赎职等等举报、维权；2、求决类。即对事关切身利益受到侵害，而希望上级部门主持公道的信访，如大量的侵权事件的上访就属此类；3、诉讼类。即对法院判决不服而引起的向上级的信访。  　　上访群体主要组成：征地、拆迁类（指不愿征地、拆迁或没有得到合理补偿而引起的上访），企业转制类（工人没有得到合理安置与补偿），买断工龄类，复转军人安置类，民办教师待遇类（指多年从事教育，后被辞退而没有得到相应补偿的），离退休干部与职工待遇类（随着社会发展没有得到相应待遇改善而上访），环境污染类（因经济发展而带来地方环境污染，民众生活、生产受到影响），历史遗留问题类（60年来历次政治运动所伤害到的人，如反右、四清、文革等等的上访），个体涉法、涉诉类，举报各种腐败赎职类，等等。  　　上访依法情况：应该说绝大多数上访者都是依照《国家信访条例》中的程序而逐级向上反映的，但其中也确有极小数访民没有按照法律程序而越级上访。造成越级上访当然与上访者本身急于解决问题的心情有关，但同时更多的应该是上访人不懂得应该如何走上访程序，对此地方相关部门也应该承担没有很好指导公民寻求依法解决问题的路径的责任。  　　2、上访群体中的特殊状况  　　值得特别关注的是上访群体中的小数个别情况，这也是引起对上访群体较大争议的方面。  　　从国家信访局长周占顺先生的四个百分之八十，我们可以看到上访群体中绝大多数是有理的，他们所反映的问题是应该解决，也可以解决，却没有得到解决的。但是我们同时也应当看到还有百分之二十是不那么有道理，甚至没有道理的。这百分之二十的构成较复杂，其中以上访人主观诉求而没有现实政策、法规依据的居多。在这百分之二十的上访群体中，应该承认的确存在精神偏执型的人与以上访为业从中获得一定利益的人，即极端上访人与上访专业户，或称“特殊上访人”。  　　所谓极端上访人，就是那种上访诉求一再提升，由最初的诉求得到部分解决甚至全部解决后，随之他又找出某种新理由而提出新的诉求，并且一次次在不断上访中将诉求提高，使得地方政府屡屡无法根本性解决问题。通常这种上访人精神上存在偏执情况，对上访形成一种精神依赖，因而变成了一种极端性上访。  　　所谓上访专业户，就是以上访为业，通过自己上访而掌握的一些律法知识与上访经验，为其他上访人提供代理性服务，从中收取钱财以维持自己上访的人。  　　这些极端上访人（或叫偏执型上访人）与上访专业户应该是上访群体中的极小数，当然具体究竟多少，可能无人统计，但估计不到上访群体的百分之一。因为如果有百分之一，全国上访群体以最保守的估计在1000万人以上，那么极端上访人与上访专业户就应该在10万人以上。而全国有3000多个区县，这样平均每个区县就有30多个极端上访人与上访专业户。如果是这样，很多区县的工作将可能陷入瘫痪中，但中国事实上却并非如此，所以中国不可能有10万以上极端上访人与上访专业户。据多年关注上访群体的人士分析，这种极端上访人与上访专业户大概占上访群体的千分之一二，也就是全国各区县平均大概有那么3——6个人。  　　3、如何理性认识特殊上访人  　　对于上访群体中的小数成员，我们要具体分析、区别对待。  　　对偏执型极端上访人我们应该认识到：首先，极端上访人的偏执性精神问题必须由中立公正的权威医疗机构来鉴定，而不能由地方政府参与截访的相关机构来鉴定；其次，要弄清极端上访人究竟是先有偏执性精神问题，还是因权利受到侵害后，在上访中反复受挫而导致精神问题？也就是偏执性精神问题是在权利侵害前存在，还是权利侵害后产生？如果权利被侵害后产生，那么责任应该要权利侵害方承担； 再次，极端上访人不断变换提高的诉求是否有政策法律依据？是完全无理的要求还是不断发现新的权利受到侵害而应该得到补偿的依据？也就是说，有的不断变换与提高的诉求是因为不断发现了新的权利被侵害与救济点，从而变换诉求是一种正当权利维护的不断提高，是有法律政策依据的，因此这种变换是合理的。当然也有完全没有政策法律依据的诉求，这其中包括完全无理而没有政策法律依据的诉求，与有理但缺乏现实法律政策依据的诉求。  　　对上访专业户应该认识到：首先，上访专业户给其他上访人提供法律与上访经验上的帮助，这本身是正当的，客观上会帮助上访人有效解决问题。这种工作事实上就是充当了上访法律咨询服务的角色，事实上会让上访人少走弯路，使上访的诉求更合理而易于解决；其次，上访专业户在付出劳动后收取相应的一些钱财，只要是以劳取酬，不存在欺诈行为，那也原本无可非议；再次，上访专业户本身也有问题需要上访解决，他与专业代理上访服务是有区别的，所以他不能算是纯粹商业行为，而只是以上访顺便提供些服务，又以服务所获来维系上访开支。当然上访专业户也与纯粹上访人或群体上访（复转军人、民办教师、转制工人等）代表是不一样的。纯粹上访人只为自己的权利问题而上访，而群体上访代表却背负着某地区某行业某群体的共同诉求，是该群体推选出来的维权代表。  　　极端上访人与上访专业户之所以要特别加以分析，是因为近年来政府与民间对此存在较大争议。政府截访部门与一批学者以这群特殊的上访人存在为理由，有将整个上访群体特殊化的趋势。如今年3月北大教授孙东东的“老上访户99%以上有偏执型精神障碍”的论断，就是典型的以偏概全，存在将特殊人群普遍化、扩大化，进而事实上抹黑整个上访群体的嫌疑。同时各地政府也相应出台了一些重点打击偏执型极端上访人与上访专业户的文件，使一些普通上访人被殃及。所以在此我们有必要特别强调，上访群体中极端上访人与上访专业户是极小数，而他们的情况也应该理性分析，对其造成的原因，诉求的合理性与上访行为的合法性要具体分析，切忌一刀切。尤其要警惕某些地方政府为了控制上访群体而将大多数贴上偏执型极端上访或上访专业户的标签，以期通过简单粗暴的关押、软禁、劳教、判刑的手段，来达到暂时控制的目的。事实证明这样做虽然可以暂时控制、延缓矛盾，但客观上会制造更大的矛盾，为今后解决问题增加困难，是一种抱薪救火的处理方式。如何依法理性解决上访群体中这些偏执型极端上访人与上访专业户的问题？后面将有进一步探讨。      二、信访制度   　　1、信访制度的法律依据：   　　导致中国庞大上访群体的存在，当然与中国信访制度有直接关系，但中国现行信访制度的建立也是有法律依据的。   　　按照现行《国务院信访条例》规定：信访“是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”，“采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人”。而上访人就是信访中采取走访形式的那些人。   　　根据《世界人权宣言》第19条规定：“人人有权享有主张和发表意见的自由，此项权利包括有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”1998年10月中国政府正式签署了旨在保证《世界人权宣言》具体实现的《公民权利和政治权利国际公约》，这说明中国政府认可表达自由的概念及保护表达自由的法律精神，信访事实上也是一种对权利申诉的表达。   　　另据《中华人民共和国宪法》（简称《宪法》）第35条规定：“公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”第41条规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”可见，中国公民的信访权受中国《宪法》的保护。   　　《信访条例》第14条规定：“信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：（一）行政机关及其工作人员；（二）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；（三）提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；（四）社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；（五）村民委员会、居民委员会及其成员。”   　　可见中国公民的信访权既有《世界人权宣言》与《公民权利和政治权利国际公约》的依托，又有本国《宪法》的认定，还有《信访条例》的具体规定，因而在现体制下应该得到尊重与保护。   　　2、信访制度的历史沿革   　　在我国信访制度有着悠久的历史，可以说中国人治历史有多长，中国上访的历史就有多长。并且，中国人治制度还能延续多久，中国上访现象就将持续多久。   　　中国古代有“直诉制度”，即通常所说的“告御状”——直接向皇帝或钦差大人陈述冤情。这在汉代叫“诣阙上书”，到了晋代设“登闻鼓”，到唐代发展成“邀车驾”（就是拦皇帝的车递状纸）、上表与立肺石（即是将冤情记于固定的石碑上），到了宋代专门设立登闻鼓院、登闻检院和理检院作为接待处理上访的机构，到明朝时通过严格的刑法规定将上访名为“京控”。   　　在中共建政以后，信访制度走过了一个快速发展的过程。1949年8月，中共领导机构迁入北京（当时叫北平）时就成立了中央书记处政治秘书室，作为中共最早成立的专职信访机构，来处理民众来信来访事宜，后来由于事务多改由中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室来受理民众信访事务，再后来全国人大常委会办公厅设置了“人民接待室”专门处理民众信访事务。1954年，中央政府各部委与直属各大部门也设立了信访机构、配备了专职、或兼职信访干部，与此相应全国各省、市、县也设立了信访机构。1954年到1957年，由于全国性的合作化、反右等等运动的兴起，信访量骤增，与此相应的信访接待处理机构也大幅增加，中央有接待任务的50多个部门都设立了信访机构。   　　963年9月20日，中共中央国务院发出《关于加强人民来信来访工作的通知》，同年10月15日由国务院秘书厅整理出《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例（草稿）》。1980年6月20日，随着拨乱反正、处理历史遗留问题的开展，最高人民法院发布了《最高人民法院信访处接待来访工作细则》，1982年国务院起草了《关于党政机关信访工作的暂行条例》，以成文法规的形式来规范信访制度，并于同年建立了与此配套的收容遣送制度。1986年12月10日，最高人民检察院发布了《控告申诉检察工作细则》，作为规范信访工作的部门性法规。1995年国务院颁布了《信访条例》，与此相应中央各部委、全国很多省、市政府陆续发布了条例、信访工作办法与一些规定，形成了较系统的一套信访机构与法规。2004年，在胡锦涛批示下，中央建立了“集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”，各地也相继建立了相应的联席会议制度。2005年1月5日，国务院根据情况变化又修改颁布了新的《国务院信访条例》，即目前已引起存废之争的现行信访制度。   　　3、信访的现实困境及存废之争   　　吸引如此众多访民参与的信访制度，在现实中却因其解决问题的低效情况而深陷困境。据《南方周末》2004年11月4日，关于社科院对访民一份调查报告的评论《国内首份信访报告获高层重视》的文章披露：“调查显示，实际上通过上访解决的问题只有2‰。有90.5％的是为了‘让中央知道情况’；88.5％是为了‘给地方政府施加压力’”。对于万千访民，尤其是对于被公共权力每天都在不断制造出来的新访民而言，这个解决问题的数字不仅仅是微不足道的，简直就可以忽略不计。在如此低效的解决问题情况下，信访制度的存废成为近年来争执不清的问题。   　　据我了解，对于《信访条例》的存废问题学界已经争论了很长时间，双方虽然至今没有分出胜负，但中国目前主张废除《信访条例》的呼声却要远远高过主张保留《信访条例》的声音。主张废止《信访条例》的一方有来自学界、基层政府，甚至上访群体本身。这些主张废止《信访条例》的各方，他们各自的立足点并不一样：学界觉得信访本身是人治的产物，信访使得大批人集聚上级政府部门，甚至北京，影响正常工作，给社会带来隐患，又不能解决问题，因而主张废止。   　　基层政府觉得一些信访无疑会揭露出地方的“不是”，甚至掀开地方的黑幕，不管怎样对地方都是个负面影响；同时为了截访，每年地方政府劳民伤财，费尽周折到省会及北京截访，常常是费力不讨好，造成上访者对抗，上级政府埋怨，工作很难有成效；更有一些上访的问题（如复转军人、民办教师等）根本不是地方政府所能解决，但为了稳定与保证北京一些部门的工作，地方政府而不得不勉为其难地参与控制协调。在如此情况下，地方参与截访的部门成员也常常弄得疲于应付，甚至灰头土脸，里外难做人。所以地方参与稳控上访的部门力主废止信访制度。   　　至于一部分上访者则认为上访根本不解决问题，既然不解决，那就不如废止算了。   　　而与此相对的主张保留《信访条例》的则是中央决策层、信访部门、一些学者与部分上访人。事实上主张保留信访制度方各自的出发点也是不一样的：中央决策层之所以倾向于保留信访，是希望从中了解地方的情况，冲破地方对上面的信息封锁，使下情上达多一个窗口；信访部门倾向于保留就有出于部门利益保护的成份，毕竟这是一个从中央到地方的编制机构，解决着大量的官员就业问题，其中自然牵连着一批人的利益；至于一些学者主张保留，也是看在信访反映社情民意上的作用，毕竟多条途径比少一条好；上访群体中一些主张保留是基于还有一线申诉的希望，毕竟还有千分之二，若取消了就连这起码的一点心灵寄托都没有了，那就完全绝望了。   　　中国之所以产生大规模的上访群体，是因为公民权利受到侵害而社会又没有提供出有效解决这种侵害事件的途径。在现代法治社会原本可以通过司法解决的问题，由于中国司法不独立与缺少保证公正的机制而使其权威大打折扣，无法做到信服于人。于是通过延续几千年封建人治下的告御状，来达到最后让老百姓维系希望而不至走向绝望冒险境地，就成为信访不可或缺的依据。可见信访源自于侵权，且社会缺乏有效的权利救济途径，于是不得已延续历史上人治的一种申诉制度。也就是说信访事实是一种千百年人治制度下生发出的权利救济之道。既然如此，在人治制度没有改变之前，信访的救济功效就不可或缺。既然信访是千年人治下的救济之道，那么要废止信访就得先结束人治制度，建立法治社会。在没有建立起法治社会前，信访的结束就是封死一条调节社会矛盾的路径。也就是说“不让人上访，就可能逼人上山！”   　　三、各级政府处理上访的方式及其产生的问题   　　针对上访群体，各级政府采取的应对方式基本上有如下几种：个别案例协商解决、小数通过司法途径、部分任其自生自灭、部分采取暂时赎买、部分采取严控打压。   　　诚如前面提及通过上访解决问题概率约为千分之二，也就是极个别上访反映的问题，地方政府做出了协商解决，使上访人同意接受解决方案并从此停止了上访活动。   　　也有小数上访者所反映的问题，被政府通过相关权力部门责成法院重新审理，试图利用司法途径来解决。但是这种司法解决固然有让一部分上访人满意而息访的，但也有部分上访人仍然不满意而又继续上访。事实上许多上访人都是由于对法院判决不满而走上上访的，通过上访再回到法院重新审理，一般都是维持原判，既使极少数改判也未必能使上访人满意。所以司法原本就是造成上访的一方原因，在现实条件下也就不可能是解决上访的最终途径。   　　还有部分上访人被地方政府采取一种听之任之，使其自生自灭的方式处理。这种上访人通常文化较差，经济条件有限，只能在地方一些部门上访，且较平和理性，不会采取过激行为而造成影响。地方政府对此就听其自然，通常对他们反映的问题不解决，对他们上访也不阻止，意图使其久而久之自然疲乏而停止上访。这部分被地方政府听其自然消亡的上访人，最后常常分化为一部分的确自然停止上访，而一部分却慢慢走向上级，成为老上访户，进而向偏执型极端上访人转化。所以听这任之的方式并不能最终使访民都停止上访，而最后会激化一部分访民，使问题解决更为复杂。   　　值得特别注意的是近年来各级政府对上访群体普遍采取打压与赎买，即“大棒与胡萝卜”的软硬两手并用方式，应该说这两种方式是目前中国政府应对上访最主要的方式。但从事实来看这两种方式却绝不是解决上访的终极之路，相反还会激化矛盾、掩盖问题、积聚风险、摧毁原则、破坏价值、诱发对抗，使上访问题复杂化、艰难化。   　　对上访群体的打压严控情况：据2007年北京南站上访村一批人先后两次对部分在京上访人员进行的随机问卷调查可以看到，其中2007年3月对1010名上访人调查统计显示：上访期最长51年，最短1年；被毒打关押人数467人，占46.2%；被拘留劳教人数428人，占42.4%；被送往精神病院关押人数31人，占3.1%。2007年10月对全国进京上访的3328人调查显示：被非法关押毒打人数1244人，占37.4%；被拘留劳教人数1171人，占35.2%；被关进精神病院人数104人，占3.1%。后一次调查由于是在中共17大前，北京对上访群体展开了多次地毯式搜查，各地视为重点、多年来受过各种拘禁、殴打、处罚的上访人大多被抓回，在此情况下被毒打及被关押、拘留、劳教的比例仍然占到近40%。   　　由以上两次随机调查，可以看出地方政府应对上访广泛使用打压严控的手段，通过跟踪、软禁、殴打、恐吓、关“学习班”、关“黑监狱”、劳教、判刑、连坐等等方式来试图达到阻止上访的目的。事实上，从调查显示，许多上访人都是多次经受如上多种打压，甚至一些上访人原本反映的问题不大，正是在上访过程中遭受到打压而最后将这些打压作为了上访主要诉求，以至于将最初的上访诉求都忽略了。这种因被侵权而上访，又在上访中遭到打压而导致进一步被侵权，结果出现为维护上访权的进一步上访的情况，在目前上访群体中屡见不鲜。   　　由此可见，打压并没有带来平息上访的目的，相反锻造出了一批老上访户，制造出了新的上访问题。可以说许多偏执型上访人就是在这种打压中变成的。从我们掌握的情况看，上访人被劳教与判刑出来后，又将劳教判刑作为新的上访事由的事例很多。多年来政府有关部门对上访群体的打压事实证明无益于解决问题，相反还在加剧问题。因此这种打压完全是一种“抱薪救火”的方式。事实证明打压是一种短视而将风险推后且加大的处理方式，对社会整体与长远发展不利，对社会长治久安不利，与依法治国、构建和谐社会精神背离。   　　随着经济发展，近年来政府对许多上访问题也采取经济解决的方式，地方一些政府信奉所谓用“人民币解决的问题就是人民内部问题”。应该说许多上访问题的确是经济利益受到伤害而引起的，如征地拆迁、企业转制、复转军人、民办教师等等，这些问题的确也可以转化为金钱补偿来解决。但问题是现在各地采用的方式并不是通过金钱来根本性解决，而常常是临时性为稳控的需要，用金钱来达成让上访者在某个敏感时期不上访的目的，因而使这种解决上访的经济手段变成了一种临时对上访的“赎买”。具体来说这种经济的赎买分为普遍性的赎买与个别性的赎买。普遍性赎买：如近年来上海等一些地方出现“敏感期”（重大活动、节日等）给访民发几千或几万元所谓“维稳费”，让访民保证在某个时期不上北京上访。个别性赎买：是地方政府针对当地有影响力的上访人或某群体上访的代表，为了控制他（她）在某个敏感期不上访或不带领更多人上访，私下答应给这个别人解决些问题，满足个别人一些条件，通常通过经济手段给他一些利益，甚至直接给他一些金钱，让他短期不上访，从而使上访得到暂时性控制。   　　这种普遍性或个别性的经济赎买，事实上并没有解决上访的问题，它仅仅通过金钱来达到短期稳控的目的。虽然对于应付那种重大敏感时期，具有临时性的作用，但是它本身无益于长远或根本解决问题，因此对于疏解上访困局没有实质性的意义。更不可忽视的是，这种赎买会诱发出更多上访的欲望，行成一种越来越多的人在敏感时期要上访的习惯，从而使赎买成本日益加大，而上访原本的诉求却没有减少，甚至会更加提高。这样以短期稳控为目的的赎买，只能制造长期更大规模的上访大潮。   　　当然针对上访个别性赎买中也有试图彻底解决问题的，如针对个别特殊情况（如我听到的一个特例：70来岁的上访老人带着个年幼的孙子，因儿子去逝，儿媳外嫁了），上访者要求原本没有政策法律依据，但他却无休止地向有关部门上访，极大干扰着一些部门的工作。由于上访者年岁与他带着孙子的关系，既不便抓押劳教或判他刑，也无法劝阻他停止上访。这时政府不得已答应他的条件，通过用高额的经济补偿来试图达到让其息访的目的。这虽然是我听到的特例，但应该是存在的。针对这种上访个体，政府的确很棘手。但可以肯定这种解决方式是有问题的。其一、就算全盘答应了上访人条件，但未必能保证以后上访人就永久终止上访。讲述这特例的人说，那老人的确后来又有新的诉求，又在准备着新的上访；其二、就算那老人的确停止了上访，但他的解决方式具有极大的示范效应，会大大激发其他上访人提出更高要求，客观上给上访整体性解决工作带来困难；其三、更为严重的是，这种处理使社会丧失了行事标准。什么是公正、合理？各种诉求应该由哪个途径来解决？这些处理事务的基本原则问题在这里变得模糊了。   　　由此可见，中国目前对上访群体的经济赎买方式也是存在严重问题的：首先、这不是根本化解问题之道。这种赎买不是建立在一个客观、合理、合法、让人信服的解决问题的平台上，而是要么临时性的维稳需要，要么成为政府与个人的交易，甚至就是无原则的满足。这样是不会带来问题解决的，相反会引出更多的要求，带动更多人寻求上访；其二、政府无法长久承受。这种搁置上访诉求，临时性用钱来阻止上访行动的方式也不可能长久，因为纳税人的钱不应该用在这方面，政府也不会长久将钱用在这方面；其三、上访者也无法长久拖延。这种形式的经济赎买自身不是针对解决上访诉求，因而它永远不能给上访画上休止符，上访者很难容忍长久这样拖延。这样上访群体势必与日俱增，社会风险日益加大，总有一天达到不能拖延下去的情况。所以中国目前针对上访群体的经济赎买是一种“扬汤止沸”的方式。   　　由上可见，目前针对上访问题采取的赎买与打压的软硬两手事实上都不能根本性地解决问题，都是一种短期、拖延、推后风险的方式。导致地方政府普遍选择打压与赎买方式的根源大概有如下几方面：其一、公权力的暴力敌对思维仍然在处理上访问题中作祟。那种将不服从于权力的一切权利诉求视同于对抗，本能地采取压服与扑灭的方式，骨子里是权力的傲慢与专横，是视民如敌，是对权力来源与权力实质的误读，这样势必首选简单粗暴的打压解决路径；其二、公权部门的利益化、短期化，使他们选择将风险推后。因为地方官员的轮替制，使地方首脑只在某地呆几年，他们只要保证不在任内暴发大问题，就会选择一副“求菩萨保佑我任内平安！我走后管他洪水滔天！”的思路，从而打压与赎买这种治标不治本之法就成为他们的首选；其三、的确有的问题事关全局，只能由中央全盘解决，如复转军人、民办教师、包括一些全国性的企业转制等等，而在中央没有全盘解决方案出来时，地方要控制上访，于是只好采用临时性止痛医病的方式。 四、上访起因  　　要研究中国上访群体，当然要追索导致上访的根源，虽然前面在分析上访群体构成类型上也从一方面反映出上访的直接原因，但我们应该看到在这些表面现象的后面还隐藏着更深的社会背景与社会心理的原因，是需要深刻挖掘，才能为我们全面准确认识上访群体，进而找到解决之路提供科学依据。  　　1、外在的直接原因  　　从笼统的方面而言，一切上访皆起因于“心里不平”，而导致心里不平则是自认权利受到侵害。这种侵害可能是直接的，或者是间接的，也可能是既成的侵害事实，或可能是未成的侵害预计。这种对权利受到侵害的“自我认识”非常重要，因为有很多权利被侵害人没有这种自我认识，就不会形成心里不平，也就不会导致上访。如中国农民，事实上在制度设置上就存在普遍的权利不平等，是权利受到严重侵害的一族，但农民并没有因此上访。而相反也有的权利并没有受到真正侵害，但他却主观认为受到了侵害，因此心里不平而上访。  　　权利受到直接侵害就是指那种明显的、一眼就能看出且直接能感受到的侵害。如征地补偿太低，甚至没有；拆迁补偿不足，甚至强拆；企业转制中工人权利没有得到任何保障，直接被赶出工厂；环境污染严重，已经给公民身体健康与生产生活带来直接影响；60年来历次政治运动受到的迫害等等。这些都是非常直接的权利侵害，一般人都能感觉到，并且都是既成的事实。  　　间接权利受到侵害是指一些上访者反映的问题并不是自己权利受到了直接的侵害，而是间接的。如一些举报贪腐情况，似乎与自己并没有直接的权利侵害关系，但从社会或者单位的角度，事实上也存在间接侵害自己的权利，因而引起自己不平而上访。这种不管直接或间接的权利侵害而引起的诉求，都可以称为权利侵害诉求。  　　再有一些对可能受到侵害的预防性上访，如近年中国几个地方关于PX石化项目的抗议，事实上那项目尚未建立，但当地居民预计到项目将给环境带来污染，对自己生活带来危害，于是起来上访，要求取消该项目。这种对可能受到侵害的预防性上访，可以称为预防性权利诉求。  　　除了上面这些利益相关而引起的上访外，近年来中国上访群体中还有一批是社会发展引起心里不平的上访。如离退休干部职工待遇问题，企业买断工龄问题，复转军人待遇问题，辞退民办教师问题等等。这些问题是随着社会发展，在职干部职工待遇的日益提高，而离退休人员、买断工龄者、复转军人、辞退民办教师不能分享到社会待遇提高的成果，或分享得不理想、不充分，进而引起他们心中不平而上访。这种社会发展成果分享不充分而引起的上访，并不是直接权利受到了什么侵害，只能说权利没有随着社会发展而相应提高，这是典型的社会发展引起的权利增长诉求。具体而言，那些离退休人员一则因为自然规律必须退休，一则当时肯定也有相应政策，离退休本身不存在什么问题，而问题是后来社会发展时对他们的权利保护不够，使他们与在职的或后退休的比较之下而产生心里不平；那些买断工龄者，当时买断时多半也是自愿的，后来随着社会发展发现买断不如不买断了，于是心里不平而上访；还有复转军人安置也有相应政策，在当时安置时应该考虑到他们具体情况做出安置，但随着社会发展复转军人们权利没有跟上社会形势，因此心里不平而要求提高待遇；至于辞退民办教师也是在当时提高教师队伍素质政策下，同时当然也有些因为违反政策（如超生等）而被辞退，当时可能补偿有限，但在80年代农民与民办教师待遇差别不大情况下，这些辞退的教师当时异议并不太大，只是后来随着社会发展，这些民办教师深感没有分享到发展成果，致使留下来转公办的教师与他们生活境况已经出现天壤之别，进而引起他们心里不平而上访。这种社会发展引起的心里不平而上访，应该说源于社会利益分配不公，发展成果照顾不均，社会两极分化引起心里失衡。  　　应该说自认的权利受到侵害导致心里不平，而心里不平则要寻求解决方式，在社会没有提供起独立的权利救济方式下，只开启一条信访之门，所以那些不平者只能拥挤于信访大门中。客观地说，世界上任何国家都会出现公民权利受到侵害，或社会发展成果没有惠及到所有人群，而引起的心里不平问题。问题是为什么在其他许多国家就没有因此而出现困扰人的上访大潮呢？当然首先可能是那些国家没有设立信访制度，也自然就不会出现上访问题。但一个国家有侵权情况，就会产生公民心里不平，有不平就必须有理顺与化解之路，那么在其它没有信访的国家有什么化解之路呢？  　　纵观那些西方没有信访制度的社会，他们所依靠的是法治，是法院对一切权利侵害的裁决来提供起化解民怨的平台。那么中国也有法院，为什么就不能承担这种使命，却还要一种信访制度呢？这就要从中国公民被侵权情况与法院的身份来理解。中国绝大多数上访者权利受到侵害都有公权力的直接或间接参与，如征地、拆迁、转制、污染等等。并且只要我们认真考察一下，就会发现几乎所有上访到北京的问题，都会最终指向公权力。在中国，法院既是听命于公权力，同时它本身就是公权力的一部分，它不是独立于国家行政权力之外介于民间与政府的第三方，它本身属于政府一方，所以它无法公正充当纠纷的裁决人。与此同时权利受到侵害的公民也无法对法院裁决建立信心。因此中国目前的法院承担不起政府与公民仲裁的角色。诚如前面对信访制度的阐述，信访就是在这种无路之路下的一种救济，它本身说明着人治制度下以官治官，求大官治小官，求中央治地方的权利救济模式。  　　这种求官治官的上访模式当然不是有效化解社会问题的途径，所以就出现一种怪象：一方面公权力不断直接或间接地侵害公民权利，持续制造着不平的上访群体，而另一方面化解不平仍然只能指望侵害权利的公权力。这真是有种与虎谋皮的味道，其化解的效率与结果自然可想而知。也因此中国上访群体只能是越积越多，上访问题越来越严重，进而形成蜂集云聚之势，使整个社会为之困扰。  　　2、社会的深层原因  　　导致中国今日严重上访问题的原因，除了上面所讲公民权利被侵害导致心里不平，社会没有提供独立第三方的公道裁决，公民被迫只能走上求官治官的信访之路外，应该还有社会的深层原因。  　　其一、不受制约的公权力普遍而持续地对公民权利造成侵害。正如前面所言，公民权利被侵害或者没有得到应有的维护是导致上访的根由，而世界上任何国家都可能出现公民权利受到侵害或没有得到应有维护的情况，但西方国家有让人信服的法律救济途径，而中国却缺乏，同时像中国如此普遍而持久地造成对公民权利侵害的情况是不多见的。所以一则是制造访民的源头不断，一则是救济访民的路径不畅，这怎能不造成上访大潮的泛滥？  　　其二、社会不公、两极分化积累起了社会普遍的不满情绪，尤其权贵集团的以权分利、不劳而获、一夜暴富现象，更是激发出民间对不公、不义的痛恨，同时也唤起民众对权利维护的意识。在这种不公不义的社会背景下，弱势群体伸张权利，向权力讨要公道，就成为了维护正义的勇敢的化身。如此，社会道义已经站到了上访群体一边。这种社会普遍对弱势群体上访伸张权利行为的道义支持，是支撑访民的社会民情基础与精神力量源泉。  　　其三、社会中立公信裁决机制缺席。上访问题根本性是个公民权利与公权力的矛盾纠纷问题，在纠纷的双方之间应该有中立公信的第三方来裁决，那样才能根本性地化解纠纷，否则无论一方对另一方多迁就照顾，但另一方都可能找出理由来指责对方。也就在没有中立公信机制裁决下，就算政府方努力照顾了访民的利益，但也未必能赢得访民的认同，更何况政府还没有做出这种努力呢？当然同时，访民的诉求不管多合理，也都可能被政府官员斥责为无理取闹。  　　其四、公权公信力缺失，导致民众对政府方针政策甚至法律都缺乏信赖。公权出来调解访民的努力通常被访民有取舍性地采用，对访民有利则高扬，对访民不利则抛弃。这种不信赖使政府许多化解上访问题的努力最终都流于形式。这种民众依靠权力来治理权力讨还公道的努力，却建立在了并不信赖权力的基础上，这种公权出面的化解就只能是临时性短期化利益调节，以致常常是被利用来获利的工具，而不是终极裁决机构。  　　其五、社会价值观迷失。传统固有的礼仪廉耻在多年来金钱与权位至上的社会风气下荡然无存，而现代法制意识与依法行止的习惯又没有养成，社会成了“乱搞乱发财”的乐园，谁破坏法制与传统规则最彻底，谁就得官得财，成为要风得风要雨得雨的“能人”。社会在这种规则丧失下的发展，颠覆了人类有史以来积聚起的价值准则，这样也诱发出上访群体中极小数人无原则的要求。应该承认在上访群体中确有无理要求的极少数人，问题是这极少数向政府无端索要的人，他们并不会得到社会的谴责，相反得到社会的默认甚至赞许，因为他是敢向政府索要的。这事实上是整个社会价值标准丧失的恶果，虽然始作俑者是权力集团，但社会已经被深深毒化，上访群体中极个别无休止的索要而得不到社会的道义孤立，以致他在访民中的示范效应，也使上访问题增加解决的困难。  　　其六、人治制度下权力的短视也是导致许多上访问题无法从根本上解决的原因。许多官员在某地某部门都是那么几年，所谓铁打的衙门流水的官，大家多半是采取不出问题就是功，对一些上访涉及深层次政策制度与官员腐败问题，采取拖延推后方针，只求不在自己任内暴发，而无意去费心解决那些难的问题。这样上访形成不断累进之势，使矛盾越来越多。  　　五、解决上访问题之路  　　如何化解困扰整个中国社会的上访问题？如何封堵社会冤案之源，架设舒解冤情之桥，使国家真正实现民情顺畅、社会和谐？这是我们时代绕越不开的课题。求解此课题，我认为应从远期的治本之策与近期的因应之道同时入手。  　　（一）远期的治本之策：  　　上访本身是人治社会的产物，要想结束上访，就必须改变人治社会而建立法治社会。现代法治社会的核心理念是“以事实为根据，以法律为准绳”，权力来源于民授，权力运行有限度，权力运行受监督，依法行政，行政、立法与司法三权分离，在国家公权力与民间存在独立、公正的司法裁决机制，三权之外还有新闻舆论的自由监督，使天下的理能天下人来评判。结合现代法治社会，中国要从根本上解决上访问题，就必须着力做好如下几方面：  　　1、约束公权力，阻断侵权之源。  　　正如前面所言上访起因于权利受到侵害，扼阻权力对权利的侵害，是消解上访之源，是釜底抽薪之策。人类历史一再证明，无限的权力必然导致无限的腐败。而任何的腐败都是直接或间接地侵害着公民的权利。因此权力得到约束，使权力运行于法定的范围内，这是公民权利得到最大保障的前提。  　　目前人类探索到的约束权力之道：其一、是授权明确。权力边界在法律上有明文设限；其二、用权公开。权力的决策、实施、结果必须公开透明；其三、接受监督。权力必须接受公民及其团体与社会媒体的监督；其四、权力行使者必须由公民选举、罢免。只有建立这些机制，公权力才能得到有效约制，其扩张、越权的天然本性才能被扼阻，公民权利才能得到保障。  　　2、建立中立评判机制  　　在国家行政权力与公民权利的纷争中，要建立起中立评判机制，诚如两人相争，必须有中立公信的第三方来作为调解与裁判，否则就要么相持不下，要么你死我活。在现代文明社会之所以确立立法、司法与行政分立的原则，就是人类寻求公权力之外的独立裁决机制。当然司法独立是社会公信机制的一个方面，事实上在现代科学健康的社会，中立评判机制还远不止司法独立，如社会独立的审计机构、律师机构、甚至教会等等，也都在一定程度上承担着独立于权力之外的中立评判机制角色。因此一个健康的社会必须有独立于权力之外的裁定机制，有得到充分发育、成长的社会非政府组织与机构。这样，社会一旦出现公权力与公民权利的矛盾冲突时，有外在于纷争双方的第三方可以出来协调评判，以化解纷争，使矛盾不致走向极端而导致社会整体性灾难。  　　中国目前上访问题的复杂化与各种矛盾的胶着状态，也是因为缺乏中立公信的评判机制，形成政府与访民各执一辞，各说各话，各说各理，双方都喊冤叫屈的局面。甚至出现政府已经加倍赔偿解决某一问题，而当事访民依然不予认同，或者访民诉求完全合法合理，却受到政府亦然不理不采或者打压的极端怪象。之所以如此，重要原因是在访民与政府间没有中立评判机制，没有人出来说公道话。这样当然无法最终化解矛盾。  　　所以中国社会努力推进司法独立，支持独立于政府之外的非政府组织发育，是为长远化解社会问题、寻求长治久安之计，也是政府脱出无休止社会纷争、摆脱与民间两极对立的自救之道。  　　3、重建社会价值标准  　　中国社会因为体制的痼疾与人性的罪恶互推，使近半个多世纪以来社会价值出现了混乱，传统文化中固有的忠孝礼仪廉耻都被摧毁殆尽，而新的现代法制观念与公民意识又没有培养起来，社会完全处于人欲横流、恶性泛滥、道德崩溃、价值失范状态。在这种混乱中，官府无原则搜刮，势必诱发一些平民无原则索取。掠夺的无道与索要的无德交汇成社会无法化解的困局。当社会普遍没有原则时，比的就只有恶与恨，谁更恶更恨，谁就最终获胜。这种形势如果不能得到扭转，社会全局性、长时间的灾难必会接踵而至。  　　中国上访群体多被公权力制造出来，而化解的极度困难与现体制提供的路径不畅显然直接相关，但不可否认社会整体失却评判事物的价值标准，使化解矛盾寻找不到让人信服的价值尺度，出现在无原则下被侵害时诱导出无原则的索取，从而使矛盾复杂化、艰难化、胶着化。而要想使这些矛盾得到最终化解，重建社会价值准则，使社会行止欲求有规可循、有矩可蹈，已是刻不容缓。  　　现代文明社会的主要标示之一是法治，法规成为人们行止的尺度，而社会价值准则应该就是依法行止，公民所行标准就是权利与义务，而权利自然也不是凭空想象与随心所欲，是有度的，是有范围的，同时权利之外公民还有不可推卸的责任。在此价值原则下，公民有权维护自己权利，但也要避免极少数无限度将欲望要求变成权利。  　　4、言论自由  　　随着现代社会发展，尤其互联网时代的到来，社会信息传播与事物评议平台的时效大大提高，一个社会所发生的事件，可以及时得到世界各地的关注与评议，事情的是非曲直、对错得失，天下人都可见仁见智。在这种大势下，许多社会问题都可以求得社会来化解。  　　中国上访问题中的许多复杂事件，其实是可以通过舆论的自由讨论来寻得解决之路的。所以新闻自由可以使社会问题社会化，矛盾分散化，达到天下的理天下人来评定。使公权力受到监督的同时也会消解权力与权利的两极对抗，使上访中的一些无端要求在社会评议下得到平息，求得公信合理化解尺度。  　　（二） 近期的因应之道  　　要从根本上消解中国上访问题，当然得从制度建设与价值重建上着力，同时近期一些应急之策也不可缺失。我认为近期针对上访问题可采取的因应之策有如下几方面：  　　1、着力解决合理诉求  　　正如前国家信访局局长所言的80%上访反映的问题有道理应该解决，这样中央政府应该加大敦促地方各级政权机构切实解决访民中哪些合理的诉求。由于访民诉求多牵涉到地方权力及其当权者个人的用权不当、枉法腐败等问题，只依靠地方权力，即那些制造上访的机构与个人来解决问题，显然是不行的。所以化解地方陈年上访的老问题，必须有上级部门或非直接利益相关人介入，这样才便于客观、公正、及时化问题。虽然近年来中央政府也曾多次出台政策督促地方政府化解上访问题，但由于一些具体操作上不能落实到人，不能避开利益相关部门与人员来化解问题，而使政策多流于形式。所以如何有效促成地方政府将80%应该解决的问题及时化解，这的确是个大大缓解目前上访压力的课题。对此值得借鉴几方面经验，即上级承办反映下面问题的专案、对上访纷争采取异地审理、成立专门处理上访问题的工作组等等。原则就是要避开利益相机构与人员重复处理某上访问题。同时要明确中央与地方责任，有些事关全国性的上访诉求，如复转军人、离退休干部、大型国企转制与买断工龄等等，这些只有中央才能解决的问题不要推到地方上去。总之，将那些明显合理，又有现政策法律依据的上访问题及时化解，这会将上访主力消解下去。  　　2、确立公信仲裁机制  　　针对目前访民与政府互难信赖，互相指责的情况，即访民指责政府完全漠视诉求、推诿搪塞、甚至打压阻截上访，而一些地方政府又指责访民无端要求、无理取闹的现象，应该尽快建立起中立公信仲裁机制，让这些机构真正从客观角度来评判政府处理与访民诉求的合理情况，从而化解访民与政府两极化的对抗。这种中立公信机制，如法律上的律师事务所，经济上的会计师事务所等等，这些机构应该让它们发挥中立调节社会冲突的作用，而政府不应该只想到将它们变成自己的工具。当然政府如果有真正为访民解决问题、为社会化解矛盾的决心，也可以让一批法律、经济、人权方面的专家学者成立一个非政府机构，由他们来评议访民所反映的问题。这种中立公信的仲裁机制，对目前各执一端的政府与访民的冲突具有化解作用，会使无理的要求失去道义支持，也使渎职的地方政府不敢推诿塞责。  　　3、建立社会舆论评议机制  　　拓出专门的访民公开陈情园地，只要是陈述事实而非攻击谩骂的言辞，都可以尽情让他们表达，让天下人来分析评点事件的对错曲直，对那些确实合理的诉求，及时筛选疏理出来，责成有关部门解决。使信访公开化、网络化，这样一批访民尤其是那些经年上访者的诉求合理与否，就可以在民众的评点中得到答案，也会通过社会舆论来将那些无理诉求扬弃，而将那些真正有理的诉求呈于解决的台面。这样将信访中的“上访”变成“上网”，大大缓解对北京及其地方政府部门的冲击，也会加大解决上访问题的社会监督力度。  　　4、建全社会保障机制，系统化解社会矛盾  　　其实一些上访问题是属于社会发展中的保障问题，需要社会不断发展与保障机制不断建立来解决。上访不应该也不可能成为化解社会一切问题的途径，如前面所讲一个老人带着孙子上访，提出过高诉求，而政府迫于形势而不得不考虑答应，其实这个问题应该是个社会保障的问题，政府不应该通过答应上访要求来化解，而应该交给社会保障机制来处理。类似问题应该在上访中存在不少，这种情况当然与政府一贯包办一切有关。现代文明政府本身不应该是全职全能政府，所以政府要学会将社会的问题交给社会，由社会保障机制来长久化解社会中存在的一些问题，而不是政府逞能（事实是不负责任）式的施恩，因为政府在一些问题上的无原则，事实是慷纳税人之慨，会为社会遗留后患。  　　针对上访问题无论从远期根本解决之道还是从近期因应之策着手，只要是真诚地本着化解社会矛盾、寻求长治久安的目的，相信路就在脚下。