县委限权试点：构筑基层执政“防护林”//

遏制高官腐败，关键在限权制衡//构筑基层执政的“防护林”结构和矛盾冲突的“缓冲地带

　　中央有关部门近年来在江苏的睢宁县、河北的成安县和成都武侯区进行县委限权试点，它们代表了全国的东中西三个不同的地区。从试点的内容看，既有针对县委书记个人的，也有县委集体领导制度的；既包括了组织结构之间的权力规范，也包括了对常委会的权力规定，扩大全委会的功能等等，笔者把本次的限权试点归纳为三种模式，即归纳式限权、公开式限权、制衡式限权。

　　县委限权性试点的三个特点

　　第一，归纳式限权。所谓归纳式限权就是按照职务和组织职能的要求，将县委，包括县委书记的权力进行梳理，整理出一份“权力清单”，权力行使者必须遵守履行职务的权力边界。这种归纳式限权对原先无限覆盖的“一把手”的权力资源进行厘清，重点限制主要领导干部在选拔任用干部、重大工程项目、土地利用等方面拥有的权力。将这些权力有的分解给有关职能部门，有的明确授予相对应的岗位职务拥有者，有的转移给相关的会议制度，还有的具体规定了权力行使的时机、条件、要求。比如根据规定，成都市武侯区委书记只有在领导班子和领导干部年度考核工作结束以后、日常考察发现领导班子存在突出问题、领导职位空缺、特殊情况必须调整干部这4种情况下，才能提出干部调整动议。而且，在动议时，区委书记只提方向、不提具体职位，只提人选标准、不提具体人选，只提选拔要求、不提选拔范围。另外，领导干部人选要从后备干部中产生，后备干部人选要由群众进行无记名推荐产生。如此一来，“一把手”滥用权力的空间必然受到了极大压缩。因此，“权力清单”既有具体限权内容、又有限权的程序流程机制，作为制度保障的“硬约束”，加上主政者权力改革的主观愿望，在试点单位效果比较显著。

　　第二，公开式限权。所谓公开式限权是指将权力运行过程公开化、透明化。用一名试点县主政者的话说就是“通透式办公”。公开式限权有两个层次，第一个层次是方便群众、服务群众。从县委到政府所有部门都集中在一个院子办公，群众可以随意进出；从领导开始，不仅手机公开，办公室也随时向群众敞开。第二个层次是重大事项决策公开。比如一个试点县委出台了《县委常委会提前预告制度》，实行县委常委会、县政府常务会提前预告、列席旁听、会后公告，对不违背组织原则、适宜公开的议题会前发布预告，会中邀请部分人大代表、政协委员、群众代表列席旁听，会后议决结果向社会发布。

　　县级层面的监督有其特殊和特色的地方，特殊在有熟人社会的外部环境，复杂的利益关系不太有利于发挥当地媒体的影响力，也不太有利于发挥制度效能。而其特色也是由于区域范围不大，利益关系紧密，上下情通达简捷，权力者的利益动机容易被“识破”，因此，真正能够履行监督是一种有效的限权。

　　第三，制衡式限权。所谓制衡式限权指的是通过制度规定使得组织之间就公共利益的决策和执行能够形成相互约束的权力规范。在县级层面，县委、县人大、县政府和县政协号称四套班子，形成地方执政团队的主要政治主体，但是，它们之间不仅是分工不同，而且所处的政治地位也不相同，其中，县委是领导核心，县委的作用是“总揽全局、协调各方”。应该说，没有一个组织能够对县委进行权力制衡。难能可贵的是江苏睢宁在限权试点中进行了制度创新，该县出台《对重要项目、重点工程、重大资金使用实行议决权和否决权分离的意见》，建立了议决权和否决权分离制衡的制度。重大事项由相关职能部门提出方案，政府常务会议决。经政府常务会议决通过后，交由县委常委会审议，县委常委会行使否决权，如果审议不通过，打回相关职能部门重新制定方案，县委常委会只保留否决权，而不参与方案的修订。这样，政府常务会议决，县委常委会否决，相互限制又相互协调，有效地限制了不当用权。

　　限权性试点使得县级成为地方党委规范权力的“中心地带”，一方面县委限权涉及地市和省级地方党委的权力规范，县级限权也就意味着县级以上地方党委不仅自身要限权，也要为下级“减负”或者释权；另一方面县委也为乡镇一级党委权力树立标志意义。

　　构筑基层执政的“防护林”结构和矛盾冲突的“缓冲地带”

　　无论是归纳式限权或者是公开式限权还是制衡式限权，它们都是对权力行使者竖起的一道道屏障，阻止公共权力的滥用与私用，探索在复杂的社会环境背景下执政党地方一级组织改进执政方式和领导方式，因而值得肯定。然而，上述三种限权方式还处于试点中，尚有待进一步的完善。

　　第一，县委权力改革应着重于根本制度上的安排。归纳式限权在于减少和规范个人权力行为，这是有意义的，但这只是第一步。县委权力改革要与制度和党章的规定相衔接，要与民主政治相结合。有的县委书记的“权力清单”拥有20多项，有的县委书记可以达到40多项，而且有些权力不能量化，比如“参与县委集体领导、主持县委决策、组织酝酿干部任免人选、指导制定干部调整方案、完成上级交办的其他工作任务”等，这里包含着诸多“虚”和模糊的成分，清单不“清”的现象是不可避免的，因此，程序和流程陷于形式化的可能性必然也是存在的。况且梳理和公开“权力清单”并不意味着“清单”上的权力就一定是正当的合法的，因为制定这份“清单”的人不是公众，也不是党员，而是县委自己。权力的正当性和合法性归根结底是需要公众的授予。县委的权力包括县委书记的权力限制必须着重于制度上的安排，一方面便于试点的推广，另一方面从根本上解决权力过分集中于少数人手中的问题。比如在干部选拔任用上，要坚定不移地推进民主选举制度，政府行政部门的领导人应该通过人大制度的选举产生。要出台相应的制度，规定县委可以推荐相关人员，但要扩大候选人的差额提名，引入更为民主、合理和公正的竞争机制，这是解决权力私用、滥用的最根本的方法。在尚未有条件推进民主选举的情况下，在县级全面推动全委会票决制。

　　第二，县委限权要优化执政权力结构。目前试点县所进行的县委限权改革所做的探索只是从县委本身权力梳理、权力公开方面着手，很少从权力制衡的角度。江苏睢宁的县委和县政府议决权和否决权虽然已经涉及了权力制衡，但是，也只是初步的。县级执政权力结构优化必须面临着几个较大的现实难题。最主要的是要优化两个结构，即党政结构、党和人大的结构。

　　在笔者看来，县级党政结构的优化要比省级以上更多的具有微观性和具体性，也就是说，类似于党政分开或者党政职能分开在省级以上的宏观层面会更重要，而县级层面党政不太容易分开，党政交叉任职的结构或许更具合理性，也更少成本。需要关注的是党政不合理结构造成利益上的互相“粘连”，优化县级党政结构就是切割由粘连性结构形成的“利益共同体”。表面上看，县级重大决策都是由县委常委会集体作出的，实际上很多涉及经济发展规划、土地利用、招商引资、公共利益的重大项目由主要分管的条线领导者个人的意愿所负责的，其中，可能“潜伏”着他们个人的、家庭的、亲属和小团体的利益。要注意和警惕县委“虚位”决策权下的“缺席”，和政府可以不负实际责任下的权力“实体”。睢宁县委否决权和县府议决权的可贵之处也在于此，即避免了县委常委会的局限性，而发挥县委的政治监督作用。县委否决和县府议决改革的进一步延伸是县委建立相关类别的咨询委员会制度，由专家组成的咨询委员会对县府的议决进行评估有利于最后县委否决权的科学行使。

　　如果县委限权活动在全国推开，作为权力机关的同级人大绝对不能缺席，这是政治常识。这几年县级的社会经济发展很快，社会矛盾冲突也处于上升阶段。县委县政府作为推动社会经济发展的主导力量，同时也成为矛盾和冲突的焦点，部分的原因是县级人大并没有发挥应有的作用。县委提出的本行政区域的发展规划和地方重大事项应该交由人大讨论决定，人大代表的广泛性能够兼顾到不同阶层的利益，能够代表广大的民意，这种“防护林”的作用能够避免政策的偏颇性，增强覆盖面。人大对政府公共预算和公共利益项目的审议和监督在一定程度上遏制政府的自利冲动，减少腐败行为。县级人大代表虽然并不专职化，但都是经过选民直接选举产生的，从代表一方而言，他们愿意成为选区和选民的代言人，从选民一方来看，也愿意通过代表反映他们的利益诉求和政治意愿，人大代表在政府和公众之间成为一道阻隔矛盾冲突的有力屏障。

县委限权关键要让越权者付出代价

　　日前,中纪委、中组部印发《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》,明确要求对县委书记的权力进行规范。此前,江苏睢宁县、河北省成安县和成都市武侯区曾作为县委限权的试点地区,《意见》的出台意味着这些地区前期的改革试点工作进入“盘点”阶段,即将在全国但范围推广。(12月6日《京华时报》)

　　从历史渊源和文化传统来看,县域在中国的政治架构中一直扮演着承上启下的角色。县域是衔接国家和社会的关键点,中国社会的矛盾也多集中在县一级,或首先在这一级表现出来,这也正是支撑“郡县治则天下安”这一说法的基础。基于此,有不少学者提出了“中国政治改革应当从县一级破题”的观点,这与政府高层限制县委权力的努力一脉相承。

　　回顾改革试点中已有的经验和已经出现的问题,要在更广的范围内进一步推行“县域政治改革”,对县委权力予以规范,必须从“权力有限”和“监督有力”这个两个维度同时着手。

　　从某种意义上讲,中国基层政府治理领域正在推行的改革,说到底是一个让权力“透明化”的过程。简单来说,就是祛除依附于政府权力之上的神秘化色彩,让政府行为更为公开和透明——有人将这种行政模式喻为“金鱼缸政治”。

　　要实现这种政府治理领域的“金鱼缸效应”,切入点是要实现“权力有限”,给公权力划定清晰的边界。在以往很长一段时间,不仅辖内百姓不知道官员们有什么权力,可能很多官员自己都不清楚自己究竟权重几何。5年前,河北邯郸编制出国内首份市长“权力清单”,明确列出掌管城市全面工作的市长的93项权力,这一数字竟让时任邯郸市长王三堂大吃一惊,因为这比他的预期要低很多。

　　在试点期间,不仅邯郸公布了“市长权力清单”,河北成安也积极推动“通透式办公”,成都武侯区则为“一把手”权力进行确权勘界,江苏睢宁开展了以严管干部为起点的系统化改革……种种“限权”之举对官员来说无异于“自缚手脚”,但这种逐渐厘清权力边界的做法,却是现代政府治理的内在要求。对于权力过分集中的危害,邓小平早在1980年就深刻地指出,权力过分集中“必然造成官僚主义,必然要犯各种错误,必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。”

　　不过,让习惯了不受约束、指点江山的掌权者脱下“太空服”,心甘情愿地穿上“紧身衣”,徒有一纸“权力清单”显然不足以自行。除了“有限”,给县委限权的另一个“杀手锏”是“有力”,即让权力监督机制更为有力。

　　公权腐败之所以成为一个久病不治的顽疾,与监督机制的长期疲软有很大关系。在全国范围内推广县委限权改革之时,我们不得不提防这样一种现象的出现,即各地纷纷列出漂亮的“权力清单”,但掌权者并不照“单”出牌,依然我行我素,不受“权力清单”,暗箱操作犹在,潜规则犹在,而公众只有徒呼奈何的份儿。

遏制高官腐败，关键在限权制衡

　　2010年，中央治理贪腐继续出重拳，全年共有12名省部级高官落马，其中8名被判死缓，4名被判无期徒刑。中央重点查处省部级高位的“一把手”腐败，彰显了中央肃清贪腐的坚定决心和严肃态度。

　　从媒体公开披露的案情来看，腐败现象呈现出级别越来越高、涉案金额越来越大的趋势。今年被法院判刑获监的12名省部级高官，均因财、色落马：12人都有受贿罪名，涉案金额高于500万人民币，其中数额最大的为原广东省政协主席陈绍基，索取及收受他人给予的财物共计折合人民币2959.5万元；这些官员大都“生活腐化”，12人中有大半包养情妇或存在不正当的男女关系。

　　有媒体曾经根据权力的不同类型，对高官腐败进行过定量分析:“行政审批权”腐败达到七成；审批权之外的“其他行政执法权”腐败占10％，“人事任免权”腐败占32％，“司法权”腐败占16％。当然，有部分贪腐官员涉及了多项权力的混合腐败。从中可以看出，虽然已经实行市场经济多年，但政府官员在很多经济活动中仍然握有举足轻重的审批权，其中的寻租空间巨大。干部任用和司法判案也是腐败的重灾区，而且这两项腐败对社会根基和公平正义的损害只会更大。

　　另一个值得忧虑的现象是，在中国的部分地区、部分领域，腐败现象已经呈现出组织化态势，即一些关键岗位被腐败分子把持，成为权力集团和资本集团合谋与交易的平台。这样的腐败行为，对公共利益的蚕食、对国家机关公信力的损害，比其他案件要严重得多。在腐败高官的羽翼下，往往潜伏着众多的中、低级官员和大老板，他们合谋分肥，彼此掩护，将所在的地区和领域弄得乌烟瘴气。公众的利益受到损害，却经常是投诉无门。

　　从高官们堕落的轨迹不难看出，其腐败的内因是信仰失落，不能克制对金钱和女色的贪欲。而贪官之所以能大肆贪腐、财色兼得，是因为手里有几乎不受监督的权力。权力一旦不受监督，在贪腐分子手中便成了千变万化的魔方：有的官员把权力当作了私器，找他办事的人必得先满足其个人私欲；有的官员把权力当作了紧俏商品，找他办事的人都得用“等价物品”来交换；有的官员把权力当作了凌驾于公众之上的通行证，在任何领域中都大搞“领导优先”和多吃多占；有的官员把集体领导制“改造”成了一言堂，像封建家长一样独断专行。可以说，中国腐败的发展、泛滥就是权力绝对化、权力失控化的结果。这一点，在高官贪腐案件中体现得最为明显。

　　要想根治腐败，就必须从限权和制衡两方面着手。行政审批中腐败现象严重，一个重要的原因是政府部门揽了过多的权，管了太多的事。因而，还是要深化改革，通过市场机制来配置资源和选择项目，不能总是由政府部门来越俎代庖。而在必须保留行政审批的领域，则要坚决破除“一支笔”现象，不能由一把手说了算，而是要建立会审制，重大项目的投资、重大资金的流向，必须经过集体讨论，出了事要追究每个班子成员的责任。治理干部任用中的腐败现象，同样是要破除主要领导“一言堂”的现象，切实做到集体决策、共同负责。

　　说到制衡，最需要加强的是公众监督和媒体监督。建立官员财产申报公示制度，使官员的身家暴露于“阳光”之下，以千万双雪亮的眼睛来盯防可能出现的腐败。与此同时，充分调动公民社会的反腐能量，加大舆论监督报道的力度，让官员的腐败行迹暴露于公众视野中。从长远来说，除了推进以上两项监督的进程，还要推进政治体制改革，以民主和法制的力量，阻断权力不受制约的腐败之源。

（责任编辑：董琳）