九乡新闻网英国美女健身教练图片:推行“省直管县”体制
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“十二五”要高度关注县域公共治理改革 汪玉凯 田李蓓 2011年01月10日15:38 来源：《学习时报》 “十二五”要高度关注县域公共治理改革--中国共产党新闻 
2010年10月，中国行政体制改革研究会和德国技术合作公司共同举办了“中德县域公共行政比较国际会议”。浙江富阳、广东顺德两个县域公共治理改革的大胆探索和实践，引起了中外专家的热议。很多专家建议，我国在“十二五”期间一定要高度关注县域公共治理改革，真正把县域打造成未来中国的重要的经济增长极以及行政改革和政治改革的重要突破口。
一、我国县域公共治理面临的主要问题
与会专家认为县域的公共治理在中国经济社会发展中扮演重要角色。但目前县域公共治理存在很多问题，结构冗杂、资源浪费、财力分散、缺乏监管，使得县级公共治理效率不高，严重制约了地方发展，主要表现在五个方面：一是市管县体制增加了行政层次，加大了行政管理成本，影响信息传递的速度和效率，降低行政效率；二是由于“市县竞争”造成内耗及资源过度向中心城市集中等原因，地级市对县域发展实际投入减少，进一步拉大了城乡之间的差距；三是加剧了县乡财政困难，市侵害“县”及农村地区的利益，形成所谓市对县的“压、卡、挤、吃、刮”等现象，影响和束缚了县域经济社会的发展；四是市管县体制下城市的经济辐射作用普遍存在“小马拉大车”的现象；五是城乡合治现象严重，不利于针对城乡的各自特点进行分类管理、优化管理。
与会专家认为这些问题根本出在市政府的双重角色冲突上：一是地级市首先代表城区的利益，然后才代表了包含下属县在内的大城域的利益。当城市建设资金不足的时候，就会出现城区和县争夺资源的情况。二是县级政府部门分割过细，效率低下。每个部门拥有自己的决策权，部门分割过细使得决策权松散，部门间的利益冲突往往会牵制住整体公共决策的制定。三是由于部门分散而导致政府在统筹协调的时候难以执行下去。再加上权力的制约比较散，导致监督的权威性不够。四是传统的“部门财政”体系无法适应政府运行管理需要，政府财力分散，主导力减弱，无法集中财力办大事。
二、县域地方治理的创新模式
与会专家也探讨了一些地方政府的创新模式。来自四川成都、浙江富阳、广东顺德和海南等地的政府官员分别讲述了当地政府在行政改革方面的一些实践经验。现将专家学者对这些创新模式的研究和思考归纳如下：
第一，浙江模式，即财政省直管县、人事管理的半省管县模式：财政省管县的要义在于还权于县，核心是藏富于民。财政省管县意味着县的发展享有相对独立的财权，而不依附于地级市，从而有效降低了市剥夺县的发展资源和发展权利的可能性，激发了县域发展经济的动力，也有利于增强县的自主发展能力，为县域经济发展和繁荣创造有利条件。
人事管理的半省管县模式指的是县委书记和县长由省委管理，其他县级领导班子成员由市委管理。这种人事管理权限下沉到县级党政首长的制度安排，既可以有效保证省统筹发展县域经济的权力，又可以有力保证县的自主发展权利，从而在政治上消除了县对市的依附关系，在经济上确立了县与市竞争和合作的平等关系，同时还有利于调动和激发县的积极性。
第二，海南模式，即简政放权、财政行政省直管县模式：海南在建特区之初，明确提出行政管理体制改革的目标是建立以省直管市县为典型特征的“小政府、大社会”体制，基本内容体现为：一是科学定位政府职能，扩大社会功能，缩小政府职能。二是重构政府机构，实行省直管市县，率先构建大部门体制。三是正确理顺政府与企业、政府与社会、政府与市场等关系，克服政府职能和行为中存在的“越位”、“错位”和“缺位”问题。
海南模式有利于减少行政层级，降低行政成本，提高行政效能，有利于统一规划全省经济社会发展，有利于整合利用重要资源，统筹城乡、区域协调发展。但在肯定海南模式的同时，与会专家也认识到了在我国全面推行“省直管县”体制依然存在不少的问题和阻力，主要有以下方面：一是地级市与县对“省直管县”体制的看法有明显的分歧，地级市政府对此多持否定态度；二是如果全面实施“省直管县”体制，则将形成省级政府管理幅度过大的局面，影响省级政府对地区的有效管理。三是权力下放不够，影响了“省直管县”体制效果的发挥。目前，“省直管县”体制试点还处于初级阶段，各种权力下放还比较有限，难以充分发挥出“省直管县”体制的全部效果。
第三，强县扩权：强县扩权指的是放权给经济发展比较强的县，支持它们发展得更好。县政扩权是浙江的一大特点，也是浙江县域高速发展的体制保障。强县扩权有三个方面的积极作用，一是提高了县域经济发展的自主性；二是强县扩权给各个县以更加平等，公平的发展机会和发展空间；三是通过强县扩权提高了县这一级政府的行政效率。
三、县域治理改革的建议
通过对地区案例的充分讨论和深入交流，对问题的透彻分析，针对目前改革的难点疑点，与会专家提出了相应的政策建议和改革思路。总结如下：
第一，明确改革愿景，大力培育改革共识。专家建议省管县体制改革的总体愿景可以设定为：减少层级，强化县政，市县协调，人民满意。减少层级是指地方行政层级从省―市―县―乡镇四级转变为省―市、县―乡镇三级；强化县政是指加强县级政权建设，并提升县域经济社会发展的活力；市县协调是指大中城市和县域经济社会的发展要兼顾效率和公平，实现互利互补与合作共赢；人民满意是指改革过程和最终结果都要实现好、维护好和发展好最广大人民的根本利益。
第二，采用渐进的方法，推进分类改革。省管县体制改革可以沿着以下步骤有序展开：一是财政省管县、强县扩权或扩权强县改革试点。二是将财政省管县、扩权县推广到大部分县。三是选择一部分经济发达的县由省全面直管。四是选择条件成熟的省区对省管县全面试点。五是在全国推进省管县及其相应的配套改革。
第三，根据地区特点，允许多层次并存。东部经济发达的地区，实行省直管县后，可以考虑把乡镇政府撤销，经过进一步整合、减少数量，变为派出机构，使纵向管理层次进一步扁平化；中西部地区，乡镇政府可以继续存在，但需要在财政上实行乡财县管，避免乡镇因生存问题增加民众的负担，也使其承担的公共服务事项与其财政能力相适应。
第四，改革行政区划，合理调整省县规模。如果完全实行省管县的体制，31个省级政府将直管2384个下级政府，平均管理幅度为76.9个。就目前的政府职能与技术保障而言，这一管理幅度超出了我国省级政府的调控与监管能力。因此，改革行政区划，调整省县规模势在必行。可以适度增加直辖市数量；逐步划小面积过大省区，增加省级政府；积极探索新的设市模式；渐进整合县级政区等。
第五，转变政府职能，实现市县协调发展。转变政府职能是省管县体制改革成功的关键。目前，应着力做好以下三个方面的工作：一是政府职能有“越位”的需“退位”；二是政府职能有“缺位”的要“到位”；三是政府职能有“错位”的应“正位”。另外，在推进县域经济社会发展的同时，需要从制度上保证中心城市的正常发展，做到“强市活县”。
第六，实行市县分等，推进干部人事制度改革。无论是在区域面积、人口数量，还是在经济总量、人均收入等方面，我国的市与县、市与市、县与县之间都存在着很大的差异。如果把它们都作为同一等级由省来进行直接管理，在机构设置、人员编制、干部级别、行政权限等方面都给予相同的待遇，显然是不合理的。所以，有必要对市县进行分等管理。实现省管县体制下的市县分等，党政干部就可以更灵活地在省域内进行竞争交流，同时也减少了过去由于各地级市所辖政区数量不同而给县级政区干部带来提拔机会不公平的现象。省管县干部人事制度改革的重点则在于推进省直管县委常委制度，同时建立健全县委常委会领导下的干部公开竞争机制，并改革干部异地交流制度。与此同时，需更加重视对市县政府及其领导干部在统筹城乡发展方面的业绩考评。
第七，完善法律法规，搞好制度配套。目前的市管县模式不符合宪法的规定。从法治的角度讲，政府通过法定程序实现改革措施的法制化，为改革确立坚实的合法性基础，这是省管县体制改革的必由之路。从更广义的角度讲，省管县的合法化路径可以遵循两个基本导向：制度导向与民主导向。前者是指行政改革必须遵守现有的法律法规；后者是指行政改革必须具有民主的正当性，能获得人民群众的普遍赞成与支持。因此，省管县体制改革的合法化，可借助于两种方式来实现：一是对于需要法律法规支持的改革内容，建立一个完善的法律制度体系；二是对于可以借助正当化来实现合法性的改革内容，构建一个健全的民主政治体系。 稳步推进省管县体制改革 王明清 2010年10月18日10:59 来源：《吉林日报》 稳步推进省管县体制改革--中国共产党新闻
周天勇：“省直管县”改革的动因与动力
省直管县改革的关键是充分放权
汪玉凯：加快省直管县改革的五条建议
省管县，正悄然提速
省直管县体制改革是在行政管理体制创新的内在需求以及成功经验的榜样示范等力量共同推动下进行的。从2002年开始，以浙江为先导，全国已有24个省(市)进行了“县财省管”或“扩权强县”的改革尝试。这些“省直管县”的破蛹之举，对地方行政体制形成强烈的冲击。从方向上看，中央肯定并鼓励地方政府的改革探索，2009年2月1日出台的《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》提出：“鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制”。从发展的实际来看，这些改革尝试还有继续扩大和向纵深推进的空间。由于省直管县并非是简单的财政体制改革或行政区划调整，它是中国整个行政管理体制改革的一个侧面，关乎全局和长远，因此，应该避免头痛医头、脚痛医脚的短期效应，要从战略高度设计改革方案和实施路径，积极、稳妥、有序地推进。
1、扩权强县和财政上的省管县是实现省直管县行政体制改革的现实突破口
在省管县改革的进程中，不可避免地会遇到行政区划、民族问题、司法制度以及市管县体制等旧体制（制度）存量因素的制约，而对财政关系的触动会更大，因为财政体制是政府运行的核心，没有相适应的财政体制支撑的省管县行政体制是无法想象的。
在这种情况下，应以经济和财政领域的扩权强县为突破口，在省管县体制改革外围发展和培育新体制，随着新体制或新经济成分的不断发展和壮大，经济结构必然发生根本性的变化，从而推动我国地方政府纵向结构发生变化和政治行政体制环境得到改善，最终促使省管县从经济财政领域走向政治行政领域。需要注意的是，在财政上实行省直接对县的管理体制，必然要求其他方面的改革与之相协调、相配套。比如，依法界定各级政府的权限问题、县级政府的监督和绩效考核问题、提高省级政府的调控能力问题，以及合理规范省与县的收支关系、建立健全与事权相匹配的财税体制等。
2、行政区划调整是省直管县改革的前提步骤
实行省直管县体制，涉及到省级政府的管理幅度问题，必然触及到行政区划体制改革。在现行地方行政区划下，我国的新疆、内蒙古、四川等地理大省（自治区），由于辖区面积太大，管理所辖县必然要付出高昂的行政成本，也降低了行政效率。因此，从国外经验和实际管理需要出发，可考虑以增设直辖市、缩小省级政府的管理规模和幅度、分拆和重组等方式适当增加省级政府的数量。但由于省级行政区划体制改革牵涉面广，不仅极其复杂，而且比较敏感，必须整体规划，积极稳妥地向前推进。
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2010年10月，中国行政体制改革研究会和德国技术合作公司共同举办了“中德县域公共行政比较国际会议”。浙江富阳、广东顺德两个县域公共治理改革的大胆探索和实践，引起了中外专家的热议。很多专家建议，我国在“十二五”期间一定要高度关注县域公共治理改革，真正把县域打造成未来中国的重要的经济增长极以及行政改革和政治改革的重要突破口。
一、我国县域公共治理面临的主要问题
与会专家认为县域的公共治理在中国经济社会发展中扮演重要角色。但目前县域公共治理存在很多问题，结构冗杂、资源浪费、财力分散、缺乏监管，使得县级公共治理效率不高，严重制约了地方发展，主要表现在五个方面：一是市管县体制增加了行政层次，加大了行政管理成本，影响信息传递的速度和效率，降低行政效率；二是由于“市县竞争”造成内耗及资源过度向中心城市集中等原因，地级市对县域发展实际投入减少，进一步拉大了城乡之间的差距；三是加剧了县乡财政困难，市侵害“县”及农村地区的利益，形成所谓市对县的“压、卡、挤、吃、刮”等现象，影响和束缚了县域经济社会的发展；四是市管县体制下城市的经济辐射作用普遍存在“小马拉大车”的现象；五是城乡合治现象严重，不利于针对城乡的各自特点进行分类管理、优化管理。
与会专家认为这些问题根本出在市政府的双重角色冲突上：一是地级市首先代表城区的利益，然后才代表了包含下属县在内的大城域的利益。当城市建设资金不足的时候，就会出现城区和县争夺资源的情况。二是县级政府部门分割过细，效率低下。每个部门拥有自己的决策权，部门分割过细使得决策权松散，部门间的利益冲突往往会牵制住整体公共决策的制定。三是由于部门分散而导致政府在统筹协调的时候难以执行下去。再加上权力的制约比较散，导致监督的权威性不够。四是传统的“部门财政”体系无法适应政府运行管理需要，政府财力分散，主导力减弱，无法集中财力办大事。
二、县域地方治理的创新模式
与会专家也探讨了一些地方政府的创新模式。来自四川成都、浙江富阳、广东顺德和海南等地的政府官员分别讲述了当地政府在行政改革方面的一些实践经验。现将专家学者对这些创新模式的研究和思考归纳如下：
第一，浙江模式，即财政省直管县、人事管理的半省管县模式：财政省管县的要义在于还权于县，核心是藏富于民。财政省管县意味着县的发展享有相对独立的财权，而不依附于地级市，从而有效降低了市剥夺县的发展资源和发展权利的可能性，激发了县域发展经济的动力，也有利于增强县的自主发展能力，为县域经济发展和繁荣创造有利条件。
人事管理的半省管县模式指的是县委书记和县长由省委管理，其他县级领导班子成员由市委管理。这种人事管理权限下沉到县级党政首长的制度安排，既可以有效保证省统筹发展县域经济的权力，又可以有力保证县的自主发展权利，从而在政治上消除了县对市的依附关系，在经济上确立了县与市竞争和合作的平等关系，同时还有利于调动和激发县的积极性。
第二，海南模式，即简政放权、财政行政省直管县模式：海南在建特区之初，明确提出行政管理体制改革的目标是建立以省直管市县为典型特征的“小政府、大社会”体制，基本内容体现为：一是科学定位政府职能，扩大社会功能，缩小政府职能。二是重构政府机构，实行省直管市县，率先构建大部门体制。三是正确理顺政府与企业、政府与社会、政府与市场等关系，克服政府职能和行为中存在的“越位”、“错位”和“缺位”问题。
海南模式有利于减少行政层级，降低行政成本，提高行政效能，有利于统一规划全省经济社会发展，有利于整合利用重要资源，统筹城乡、区域协调发展。但在肯定海南模式的同时，与会专家也认识到了在我国全面推行“省直管县”体制依然存在不少的问题和阻力，主要有以下方面：一是地级市与县对“省直管县”体制的看法有明显的分歧，地级市政府对此多持否定态度；二是如果全面实施“省直管县”体制，则将形成省级政府管理幅度过大的局面，影响省级政府对地区的有效管理。三是权力下放不够，影响了“省直管县”体制效果的发挥。目前，“省直管县”体制试点还处于初级阶段，各种权力下放还比较有限，难以充分发挥出“省直管县”体制的全部效果。
第三，强县扩权：强县扩权指的是放权给经济发展比较强的县，支持它们发展得更好。县政扩权是浙江的一大特点，也是浙江县域高速发展的体制保障。强县扩权有三个方面的积极作用，一是提高了县域经济发展的自主性；二是强县扩权给各个县以更加平等，公平的发展机会和发展空间；三是通过强县扩权提高了县这一级政府的行政效率。
三、县域治理改革的建议
通过对地区案例的充分讨论和深入交流，对问题的透彻分析，针对目前改革的难点疑点，与会专家提出了相应的政策建议和改革思路。总结如下：
第一，明确改革愿景，大力培育改革共识。专家建议省管县体制改革的总体愿景可以设定为：减少层级，强化县政，市县协调，人民满意。减少层级是指地方行政层级从省―市―县―乡镇四级转变为省―市、县―乡镇三级；强化县政是指加强县级政权建设，并提升县域经济社会发展的活力；市县协调是指大中城市和县域经济社会的发展要兼顾效率和公平，实现互利互补与合作共赢；人民满意是指改革过程和最终结果都要实现好、维护好和发展好最广大人民的根本利益。
第二，采用渐进的方法，推进分类改革。省管县体制改革可以沿着以下步骤有序展开：一是财政省管县、强县扩权或扩权强县改革试点。二是将财政省管县、扩权县推广到大部分县。三是选择一部分经济发达的县由省全面直管。四是选择条件成熟的省区对省管县全面试点。五是在全国推进省管县及其相应的配套改革。
第三，根据地区特点，允许多层次并存。东部经济发达的地区，实行省直管县后，可以考虑把乡镇政府撤销，经过进一步整合、减少数量，变为派出机构，使纵向管理层次进一步扁平化；中西部地区，乡镇政府可以继续存在，但需要在财政上实行乡财县管，避免乡镇因生存问题增加民众的负担，也使其承担的公共服务事项与其财政能力相适应。
第四，改革行政区划，合理调整省县规模。如果完全实行省管县的体制，31个省级政府将直管2384个下级政府，平均管理幅度为76.9个。就目前的政府职能与技术保障而言，这一管理幅度超出了我国省级政府的调控与监管能力。因此，改革行政区划，调整省县规模势在必行。可以适度增加直辖市数量；逐步划小面积过大省区，增加省级政府；积极探索新的设市模式；渐进整合县级政区等。
第五，转变政府职能，实现市县协调发展。转变政府职能是省管县体制改革成功的关键。目前，应着力做好以下三个方面的工作：一是政府职能有“越位”的需“退位”；二是政府职能有“缺位”的要“到位”；三是政府职能有“错位”的应“正位”。另外，在推进县域经济社会发展的同时，需要从制度上保证中心城市的正常发展，做到“强市活县”。
第六，实行市县分等，推进干部人事制度改革。无论是在区域面积、人口数量，还是在经济总量、人均收入等方面，我国的市与县、市与市、县与县之间都存在着很大的差异。如果把它们都作为同一等级由省来进行直接管理，在机构设置、人员编制、干部级别、行政权限等方面都给予相同的待遇，显然是不合理的。所以，有必要对市县进行分等管理。实现省管县体制下的市县分等，党政干部就可以更灵活地在省域内进行竞争交流，同时也减少了过去由于各地级市所辖政区数量不同而给县级政区干部带来提拔机会不公平的现象。省管县干部人事制度改革的重点则在于推进省直管县委常委制度，同时建立健全县委常委会领导下的干部公开竞争机制，并改革干部异地交流制度。与此同时，需更加重视对市县政府及其领导干部在统筹城乡发展方面的业绩考评。
第七，完善法律法规，搞好制度配套。目前的市管县模式不符合宪法的规定。从法治的角度讲，政府通过法定程序实现改革措施的法制化，为改革确立坚实的合法性基础，这是省管县体制改革的必由之路。从更广义的角度讲，省管县的合法化路径可以遵循两个基本导向：制度导向与民主导向。前者是指行政改革必须遵守现有的法律法规；后者是指行政改革必须具有民主的正当性，能获得人民群众的普遍赞成与支持。因此，省管县体制改革的合法化，可借助于两种方式来实现：一是对于需要法律法规支持的改革内容，建立一个完善的法律制度体系；二是对于可以借助正当化来实现合法性的改革内容，构建一个健全的民主政治体系。 稳步推进省管县体制改革 王明清 2010年10月18日10:59 来源：《吉林日报》 稳步推进省管县体制改革--中国共产党新闻
周天勇：“省直管县”改革的动因与动力
省直管县改革的关键是充分放权
汪玉凯：加快省直管县改革的五条建议
省管县，正悄然提速
省直管县体制改革是在行政管理体制创新的内在需求以及成功经验的榜样示范等力量共同推动下进行的。从2002年开始，以浙江为先导，全国已有24个省(市)进行了“县财省管”或“扩权强县”的改革尝试。这些“省直管县”的破蛹之举，对地方行政体制形成强烈的冲击。从方向上看，中央肯定并鼓励地方政府的改革探索，2009年2月1日出台的《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》提出：“鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制”。从发展的实际来看，这些改革尝试还有继续扩大和向纵深推进的空间。由于省直管县并非是简单的财政体制改革或行政区划调整，它是中国整个行政管理体制改革的一个侧面，关乎全局和长远，因此，应该避免头痛医头、脚痛医脚的短期效应，要从战略高度设计改革方案和实施路径，积极、稳妥、有序地推进。
1、扩权强县和财政上的省管县是实现省直管县行政体制改革的现实突破口
在省管县改革的进程中，不可避免地会遇到行政区划、民族问题、司法制度以及市管县体制等旧体制（制度）存量因素的制约，而对财政关系的触动会更大，因为财政体制是政府运行的核心，没有相适应的财政体制支撑的省管县行政体制是无法想象的。
在这种情况下，应以经济和财政领域的扩权强县为突破口，在省管县体制改革外围发展和培育新体制，随着新体制或新经济成分的不断发展和壮大，经济结构必然发生根本性的变化，从而推动我国地方政府纵向结构发生变化和政治行政体制环境得到改善，最终促使省管县从经济财政领域走向政治行政领域。需要注意的是，在财政上实行省直接对县的管理体制，必然要求其他方面的改革与之相协调、相配套。比如，依法界定各级政府的权限问题、县级政府的监督和绩效考核问题、提高省级政府的调控能力问题，以及合理规范省与县的收支关系、建立健全与事权相匹配的财税体制等。
2、行政区划调整是省直管县改革的前提步骤
实行省直管县体制，涉及到省级政府的管理幅度问题，必然触及到行政区划体制改革。在现行地方行政区划下，我国的新疆、内蒙古、四川等地理大省（自治区），由于辖区面积太大，管理所辖县必然要付出高昂的行政成本，也降低了行政效率。因此，从国外经验和实际管理需要出发，可考虑以增设直辖市、缩小省级政府的管理规模和幅度、分拆和重组等方式适当增加省级政府的数量。但由于省级行政区划体制改革牵涉面广，不仅极其复杂，而且比较敏感，必须整体规划，积极稳妥地向前推进。
推行“省直管县”体制
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