:丁元竹：社会转型与社会治理_邯郸市网络学堂

丁元竹：社会转型与社会治理来源：宣讲家网站报告　　发布时间：2009-11-23 10:50
　　 今天有机会就社会转型与社会治理跟在座的各位交流，非常高兴。为什么要谈社会转型与社会治理呢？当前我们正处在一个由传统计划经济向市场经济过渡的时期。市场经济要求的是一个与之相适应的多元社会，参与的主体是多元的。在经济转型的过程中，社会也在转型。社会治理的概念比较复杂。今天我主要想从四个方面来谈谈社会转型与社会治理：第一，如何从概念上把握社会、社会管理与社会治理。第二，当前我国社会面临的主要挑战。第三，社会治理体制和机制的一些难点和热点问题。第四，如何在社会转型过程中提高社会治理能力。   社会、社会管理和社会治理　　社会管理与社会治理是内容差不多，但又略有不同的两个概念。
　　2005年2月19日，胡锦涛总书记在中央党校作关于构建社会主义社会的重要讲话时，提出来社会管理这一概念。社会管理这个概念最初由民政部门提出，是对民间组织和社区组织的管理。2005年前后，中央提出一个重要的概念——政府职能，也就是政府在新的历史时期到底应该干什么。政府职能包括经济调节（宏观调控）、市场监管、公共服务以及社会管理。把社会管理作为政府职能之一，实际上是一个很大的发展。
　　2005年提出社会管理这个概念后，国务院有关部门征求过专家意见，我记得当时许多专家建议不要这个概念，因为在上世纪末、本世纪初，国际上流行“治理”这个概念。治理是公众参与，和政府一起对一些社会问题进行管理，是一个自下而上的过程。“社会管理”是一个自上而下控制的过程。其实，我认为这两个概念差不多，只是角度不同而已。如果从政府职能角度出发，用社会管理也无不可。所以，我今天使用的社会管理与社会治理实际上是同一个意思。
　　怎么去理解“社会”？改革开放30来，从中央政府的宏观经济调控、市场监管到地方政府的招商引资，政府的主要工作是以经济建设为中心。在本世纪初，提出来政府不仅要推动经济发展，同时要管理社会。那么，到底哪些是政府应该管的？哪些是不该管的？哪些是政府的责任？这就是政府应该怎样管理社会的问题。
　　历史上，社会学家从卡尔?马克思到马克斯?韦伯到现代的社会学家，包括中国的社会学家，像费孝通教授等人，他们研究的“社会”是社会里的规范、制度、组织或习俗等。19世纪中期，工业革命引起了一系列的社会矛盾，社会冲突不断加剧。马克思在《共产党宣言》、《资本论》中讲到工人阶级和资本家之间的矛盾是不可调和的矛盾，得出资本主义必然灭亡、社会主义必然胜利的结论。当时，资本家与工人阶级的矛盾是非常对立的。但正是在这个历史阶段，一些资产阶级的政治家，如德国19世纪末期的铁血宰相俾斯麦、后来的美国总统罗斯福，用政府的力量来干预社会矛盾，建立了一套社会福利体制和社会保障体制，以调和“不可调和的矛盾”。一百多年来，世界主要国家都通过不同的方式建立起自己的福利体制和社会保障体制，借此解决马克思时代所存在的社会冲突。列宁说帝国主义是资本主义的最高阶段，帝国主义是无产阶级革命的前夜，但到现在无产阶级没有革命，资本主义垂而不死，正是因为建立了这么一套新的制度。
　　最近，美国思想家、经济学家彼得?巴恩斯在《资本主义3.0》一书中，用电脑软件系统来形容资本主义制度。他说，资本主义社会经过了几百年的发展，最早的配置是1.0。1.0版本里工人与资本家之间的矛盾是尖锐对立的，资本家为了榨取剩余价值不惜任何手段来剥削工人。在剥削过程中，矛盾不断地加剧，引起资产阶级和无产阶级的尖锐对立。所以，资产阶级政治家建立社会福利和社会保障体制，通过税收的方式得到钱后再转移支付来缓解、解决社会矛盾。在这一过程中，资本主义就升级到了2.0版本。但现代社会存在的两大矛盾没有解决，一个是环境问题，另一个是收入差距不断拉大的问题。
　　网上有人说，中国70%的财富正慢慢转移到0.4%的人口手里。中国改革开放30年，财富分化确实是个大问题。但贫富分化不只是我们一个国家的问题，美国也好，日本也好，很多国家的收入差距都在不断地扩大，这是世界的一个共同问题。彼得?巴恩斯主张让现代社会再升一级，升到3.0版本来解决贫富差距问题和环境问题，因为这两大问题确确实实影响到人类的发展和生存。
　　综上所述，社会的概念，一个是过去社会学讲的社会组织、社会习俗、制度等社会内容；另一个是政府通过公共财政的方式建立的社会福利体制、社会保障体制。正是基于这种理解，我对社会做了一个界定：社会实际上是居住在同一个社区或不同的社区，来自同一文化或不同文化、同一制度或不同制度、同一组织或不同组织的个体成员组成的群体，他们以共同利益和共同价值为基础，通过社会组织、政府机构来处理社会事务、提供社会公共服务。共同价值、共同利益、社会事务、社会公共服务是社会的四个基本特征。
　　怎么理解呢？像大家回到各自的居委会，那是一个社区。但在此时的小群体里，来自各行业的我们又构成一个社会。社会包括同一个文化和不同的文化。中华民族是一个大社会，但中华民族里有不同的文化，比如说汉文化和藏族文化就是不同的文化，有汉传佛教也有藏传佛教，藏传佛教对一些问题的理解与汉传佛教不同。西藏既是边疆地区，又是少数民族地区，因此，西藏的社会管理任务就特别重。社会包括同一个制度和不同的制度，比如中国社会中，内地是一套制度，香港和澳门是另一套制度。社会包括同一个组织和不同的组织，我们在座的现在是一个群体，但我们又来自不同的组织，这些不同的组织组成了一个群体，这就是社会。这个社会是以共同的利益和共同的价值为基础的。90年代初期我在北京大学教书时，我的导师费孝通对我说，学习社会学，一定要知道任何一个社会、任何一个社会现象背后都有一套制度、一套价值体系在支撑它。所以，不管是一个社区的建设，还是一个社会的建设，都一定要考虑到这个社会背后的一套价值的东西，而这些正是我们过去不太重视的。改革开放30年来，我们以经济建设为中心，政府对如何招商引资、如何推动经济发展确实有一套很好的办法，但怎么去管理社会，我们确确实实还要很好地认识今天这个社会。年和谐社会在不同阶段的管理、治理的内容和方式是不一样的。根据生产方式，我把社会分成三个阶段。
　　第一个阶段是传统的农业社会。在传统的农业社会里，大家都从事农业，很多社会事务在一个社区内部就可以解决。像纠纷、教育、文化、养老都在一个共同体内部，通过家庭、通过社区来解决。在新中国成立前，传统的农业社会就是这样。费孝通教授写过一本书叫做《乡土中国》，有一章叫《无讼》，就是在乡土社会里没有诉讼。为什么没有诉讼？因为很多纠纷是通过家族、通过村里的长老来解决的。
　　但到了第二个阶段的工业社会，大量的人口离开农村聚集在城市，传统的家庭就逐渐破裂了、不存在了。一个人到了城市要找工作，那么生病了、老了等问题谁来解决？显然，靠传统的社区、传统的家庭就很难解决了，那么就需要政府解决。因此，19世纪末德国的俾斯麦政权、20世纪二三十年代美国的罗斯福政权通过政府来建立了社会福利体制、社会保障体制，由政府来实施社会管理。所以，政府在社会管理中发挥了非常重要的作用。在20世纪70年代以前，一个国家的社会管理主要还在国家内部，就是主权国家、主权经济、主权政治是统一的。这个时候国家的作用边界都非常清晰。
　　但20世纪70年代信息技术的发展、互联网的发展改变了这个世界的管理方式，进入了第三个阶段信息社会，开始形成全球一体化的经济、一体化的社会。比如互联网出现后，国外的文化、国外的传统、国外的信息相互交流。另外，互联网的发展使现在社会管理中一些事件，包括群体事件的处理更加复杂。例如，去年西藏“3?14”事件发生后，一位在美国学习的青岛女孩在网上发表了一些言论表示理解、支持藏独分子，一些爱国的青年人激愤了，就上网反驳，后来还上网上进行人肉搜索，得到这个人在青岛的家庭地址，一些人就组织起来到她家去围攻她父母。这个网络事件就变成了一个现实的群体事件。这类事件现在在我们生活中越来越多。
　　随着全球化，大量的国际民间组织进入到我国，而且这些国际民间组织不经过我国政府部门、民政部门、公安部门，直接就进到了我们的基层、社区、农村，很不好管理。比如说北京的福特基金会、洛克斐勒基金会，还有很多由外国大使馆支持、国际组织支持的机构。当然，大部分的国际民间组织是好的，但也有个别的带有一定政治企图的组织。所以，任何一个国家，包括美国对于民间组织都有所提防。这是个比较复杂的、比较难办的问题。
　　再比如说卫星电视。现在，各个国家、地区有1600多个卫星电视频道，好多电视频道是不加密的。如果你沿着青藏公路往外走，那里人口非常分散，每家都有一个大“锅盖”，很便宜，才一百多块钱就可以收很多台，像达赖的演讲、法轮功等都能收到。所以，全球化就给我们的社会管理、社会治理带来一定的问题。
　　社会治理、社会管理在不同的历史阶段，它的管理方式、治理方式也完全不一样。那么，社会管理到底要解决什么问题？涉及到哪些内容？它涉及到公共安全、社区建设、社会组织管理等。当社会组织本身跟国际民间组织联系在一起时，就涉及到一个国家的安全问题。另外，它还涉及到收入分配和利益协调。这些都是社会管理、社会治理的重要内容。
　　政府为什么要管理社会？先问一个问题，政府为什么要进行宏观调控？政府宏观调控的目的是保持经济的平稳发展。而社会管理，就是要解决社会秩序问题。维护社会秩序，保持社会稳定，这是社会管理的基本目标和基本任务。社会管理的目标就是促进社会公平与公正，消除和减少社会问题的发生。通过什么方式来维持社会秩序呢？一是维护社会的治安，二是应对各种突发事件，三是保证国家安全，四是缩小收入差距、减少利益冲突。通过这些方式来保持社会秩序，这就是政府社会管理、社会治理的目的。
　　社会管理还有不同的解释。国外在两个层面上讲社会管理，一个是微观的层面，就是技术层面；一个是宏观的层面，就是国家层面。
　　从技术层面上讲，在一些项目中，诸如环境生态、工程、灾害、社会风险等，要对社会影响进行评估、控制，甚至包括公众参与活动其中和参与决策过程。这叫项目的社会管理。比如，几年以前，我在国家发改委工作，世界银行、联合国找到我们，提出中国西气东输这么大的工程项目不搞社会影响评估不行，输气管道经过这么多地区将影响到当地的就业、收入分配、妇女儿童健康等。后来我们就作一个评估，通过这种评估，提出建议、对策，使工程在实施中尽可能地扩大就业，缩小收入差距，这个过程就叫微观项目的社会管理。
　　还有宏观项目的社会管理，就是西方社会尤其福利国家要解决养老、医疗、收入分配等问题，通过税收、司法、立法等方式来保障社会的福利。那么这些政策的实施过程、监督过程、评估过程就是社会管理的过程。我每年都到香港去讲学，香港城市大学有公共与社会行政系，我问系主任，为什么叫社会行政系？他说，香港的福利政策通过政府来执行，这个执行的过程就是社会管理的过程。
　　我国提出来社会管理这个概念，有一个演变的过程。“建设服务型政府。推进社区建设。健全社会组织，增强服务社会功能。统筹协调各方面利益关系，完善应急体制机制。加强社会综合治理。加强国家安全工作和国防建设，保障国家稳定安全。”这是2007年党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》对社会管理的界定。党的十七大把社会管理的范围稍微又缩小了一点。政府有公共服务职能，所以就不谈服务型政府了，主要谈社会管理。十七大报告提出，维护社会的安定团结，最大限度地减少不和谐因素。妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度。重视社会组织建设和管理。加强流动人口服务和管理。强化安全生产管理和监督，有效遏制重特大安全事故。完善突发事件应急管理机制。健全社会治安防控体系，加强社会治安综合治理。完善国家安全战略，切实维护国家安全。实际上，处理人民内部矛盾，重视社会组织、流动人口的管理，重视安全生产、突发事件的管理，还有国家安全、公共安全，也就是治安。国家安全在什么意义上会成为一个社会管理问题呢？我个人认为有两种情况。一是涉及到社会组织，如境内的社会组织跟境外的社会组织发生联系有政治企图时，就涉及到国家安全。另一个就是一些带有政治企图的国际民间组织进入我国境内也涉及到国家安全。
　　最近我到藏区调研，发现这个地区的社会管理确实有国家安全问题。比如有很多藏族同胞住在边境地区，但那个地区条件非常艰苦，他们住得很分散，几户人就算一个小村子，给他们提供教育、医疗都很困难，对他们的子女发展，对于他们的现代化的影响很大。但如果不让他们住在那儿，他们往后撤，印度的居民、军队就往里进，对国家的领土完整，对国家的主权，对国家安全都有影响。所以，西藏的社会管理和内地的完全不一样，它的社会管理涉及到国家安全问题。由此可见，社会管理、社会治理在不同地区的内容是不一样的。
　　另外，不同的部门对社会管理的理解也不一样。政法部门主要是从维护社会稳定、避免社会动荡角度来讲社会管理。民政部门的社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制。发改部门是从公共服务的角度来进行社会管理。
　　以上说了这么多，就是要说明什么叫社会管理？社会管理是指在一定共同价值的基础上，在一定的规章制度下，消除或减少社会问题的发生，政府、社会组织，甚至包括私人部门处理社会事务、解决社会问题的活动。实际上，它回答了四个问题：一是管什么？管社会问题，减少、避免社会问题的发生。二是为什么要管？要保持社会的稳定有序。三是怎么管？在一定的规章制度下管，不是想怎么管就怎么管。四是谁来管？政府、社会组织，包括私人部门，也就是企业也可以参与社会管理。我想，从政府职能的角度看，社会管理比社会治理的表述可能会更清楚一些。　　当前我国社会面临的主要挑战　　当前的社会挑战是多方面的。
　　一方面，就是新世纪以来的各类问题，包括历史遗留问题，随着经济社会发展出现的新问题。新老问题交织在一起，困扰着我国的社会稳定、社会秩序。20世纪末，国家发展和改革委员会宏观经济研究院“我国社会稳定”课题组的调查发现，“腐败”、“官僚主义作风”、“失业下岗”、“贫富悬殊”、“社会风气败坏”和“治安恶化” 是影响居民心态的主要因素。这些因素在不同的年份有不同排序，但大致范围是确定的。值得深思的是，时过10年，2007年中共中央党校课题组的调查发现，“物价”、“收入差距”、“腐败”是社会形势发展中最严重的问题。“收入差距”、“腐败”是一直长期得不到很好解决的问题，也是引发社会问题的关键因素。尤其是最近几年，这几个问题越来越突出。党和政府必须真正从体制机制入手，从根本上解决长期积累下来的各种矛盾和问题，否则，这些矛盾和问题都会成为定时炸弹，会随时被引爆，导致社会动荡和不稳定。
　　还有一些问题在不断发生变化，如“失业下岗”。10年前国有企业大批人员下岗，现在国有企业人员下岗少了，但还有两大群体——大学生群体和农民工群体的就业安置直接影响到社会的稳定。现在每年有600万大学生、1000多万的农村劳动力需要就业。除了一些体制性的问题长期得不到解决外，还有一些新的问题，如互联网的问题等。近来，金融危机引发的一个直接问题就是我国经济发展的速度降下来了。经济速度下降会产生一些问题。这次金融危机使国际国内的环境发生了较大的变化，经济长期保持高速增长的难度加大了。一百多年前，法国历史学家托克维尔就注意到，社会大动荡往往不是发生在经济长期停滞的地方，而是发生在经历了经济增长的地方。根据他的观察，最可能发生动荡的时刻是经济停止增长、开始出现下滑的那个拐点。法国革命正是发生在这样一个时刻，1997年印尼社会动荡也发生在这样的拐点上。后来，研究革命和动荡的学者找到了很多证明托克维尔的假设正确的证据。我想说的是，我国面临一个新的问题就是过去经济长期高速增长，现在经济突然放缓后，我们过去被经济高速增长掩饰的一些矛盾、问题会暴露出来，而这些问题都是必须去解决的。目前，我们就面临这一些新的问题和挑战，典型的就是大学生就业问题。
　　另一方面，各类矛盾错综复杂。以1997年到2006年这10年间人民法院审理刑事案件犯罪情况为例，犯罪率在不断地上升。人民法院一审案件的审理情况从1985年到2006年也在不断上升。这个阶段另外一个很重要的现象就是社会心理容易失调。由于处在一个社会的转型时期，社会容易失序。例如，北京有数百万外来人口，这些外来人口在北京长期居住，他们的子女就学、就业怎么解决？要不要在北京长期居住？年轻人跟他们父母的想法已经完全不一样了，父母想的是怎么挣点钱将来回家养老，年轻人想的是怎么得到跟北京人一样的待遇。如果不解决这些人的问题就容易出问题。最近几年，北京、上海等地外地户籍未成年人犯罪的比例一直处于上升趋势，而且北京外地户籍人口的未成年犯罪已经大大超过北京本地人口。上海在2000年本地户籍人口犯罪占60%，外地占40%，到2005年本地的占30%，外地的占70%。北京现在的数字也差不多。这里面有深层次的原因，那就是我们的城市化政策有问题。假如这个问题长期得不到解决，一定会引发矛盾。  
　　还有一个值得关注的情况，就是全国的群体事件在近10年间有了大大的提高。1993年时，全国的群体事件不超过一万起，2006年达到九万起，2008年发生了十万多起群体事件。社会形势非常严峻，我们国家的管理体制跟科学发展观的要求还有一定的差距，也确实面临着新形势下严峻的社会挑战，这要求我们加强社会治理，加强社会管理。
　　社会治理体制和机制的难点和热点问题　　第一个问题是社会领域的投融资体制创新。投融资体制一方面是政府和社会的关系。现在我们的投融资体制基本上是政府自己投资，一级政府一级政府地把钱往下拨。社会组织，包括社区组织、个人社会组织，很少得到政府资金的支持，因此也发展不起来，这样就不容易形成一个比较稳定的大社会。另外，我们政府能够提供的服务也不能很好地去服务社会。投融资体制另一方面是上级政府和下级政府之间的关系。中央政府主要从事宏观调控和市场监管，而公共服务的供给和社会管理主要由基层政府负责。但现在问题在于，公共服务和社会管理的职能在地方政府，而这方面的财权没有给地方政府，因此地方政府有提供公共服务和进行社会管理的责任，但没有相应的财力。财力和事权不对等，使得很多的公共服务不能提供，很多的社会管理不能到位，就出现了一系列社会发展中的问题。
　　我国在社会领域的投融资体制需要改革，一是要改革政府，应该通过项目招标的方式，通过各种方式培育社会组织，让社会组织去提供公共服务，来建立一个政治和社会之间的良好的互动关系。二是提高地方政府、基层政府提供公共服务、进行社会管理的财政能力。理顺上级政府和下级政府之间的关系，成为当前政府管理创新和政府自身建设的一个非常重要的任务。近来有人提出，要通过进一步规范中央和地方关系，甚至通过法律的规范来解决公共服务供给和社会管理问题。要解决好社会管理体制、社会治理体制，首先要解决投融资体制的创新问题。第二个问题是社会组织管理体制的创新。这几年，北京市在社会管理领域进行了大量的探索，成立了北京市社会工委，各区也成立了社会工委，各街道成立社会管理中心、服务中心，还准备搞枢纽型的社会组织来对社会组织进行协调管理。社会组织应该怎么去管理？现在主要针对社会组织自身，大家有不同的看法。社会组织可能会带来一些问题，比如说前独联体的颜色革命。另外，一些社会组织会不会带来社会不稳定和国家安定问题？大家对此有不同的看法。我的想法是，要放开一大片、控制一小撮。放开一大片，就是对维护社会稳定、提供公共服务的各类社会组织应该放开，让它们承担社会服务职能和社会管理职能，包括进行各种矛盾调节和各种沟通的社会组织都应该放开。控制一小撮，就是对有不良政治企图的社会组织要坚决予以取缔和控制。任何国家对于社会组织参与政治活动都是非常戒备的。美国的社会组织很发达，社会组织在社会事务中发挥巨大的作用，即便如此，美国政府对社会组织参与政治活动也相当警惕。美国有8个法律条款来管理美国的社会组织，它把社会组织分成从事教育、从事慈善、从事宗教等8类，每一类社会组织都有相应的法律条款。每个条款里面都有一条规定，就是不得从事危害国家和社会安全的政治活动，如果社会组织从事这些政治活动，有两个应对办法：一是取消税收优惠，二是不能在非营利组织法里登记，而要到正常法里去登记。除了美国，像亚洲的菲律宾、印度、印尼等国也严格禁止社会组织参与政治活动。当前，我国的一项重要工作就是怎么进行分类管理，通过完善社会组织的管理法规，完善促进社会组织发展的相关政策，鼓励和引导全社会特别是社会组织积极参与社会公共服务。
　　另外，要通过服务来实现创新。我们政府现在自身在进行改革、创新，在建设服务型政府，但公共服务不能完全由政府来提供，既没有那么多的能力，也没有那么高的专业化水平。通过培育社会组织，由社会组织来提供公共服务，在提供公共服务的过程中，实现对它的管理。比如美国有150万个社会组织，这些社会组织资金的40%是政府提供，政府购买社会组织的公共服务。香港社会组织80%甚至100%的资金都是政府提供的。这个经验值得我们借鉴。我国目前许多民间组织为什么难管？一是社会组织自身困难，二是政府没有提供资金，于是这些民间组织就找一些国际组织、找外国大使馆要钱。别人给了钱，就得按照别人的意图来办事，这样就不容易对其实行管理。现在，我国就业压力很大，很多社会组织可以缓解就业压力。北京市搞的枢纽型社会组织的创新很好，但仍有很多问题需要进一步解决。比如说这个枢纽型的社会组织通过什么样的手段来管理各类社会组织？我想这需要通过完善社会组织管理法规来实现创新。同时，要配合政府转型，推进公共服务来实现创新。
　　第三个问题是应急管理体制的创新。我国建立应急管理体制的时间不长。2003年非典之后，我们开始建立应急管理体制，经过五六年时间已建立起基本的体制机制，包括法律体系，包括各级政府内设的应急管理体制机制。但我觉得这个体制机制存在着一些问题，最重要的问题是如何强调应急管理体制中的社会责任。这涉及到谁是突发事件的第一个反应者？我认为突发事件的第一反应者可能不是警察，可能不是消防队员，而是当事人本身。如何提高每一个人的社会责任是最重要的。去年“5?12”大地震后，救援人员在第二天下午2点多才赶到现场，但这24小时里如果那些受灾的人有一定的应急意识、应急能力，有一定的应急药品食品，可能伤亡会少一些。去年雪灾时， 50多万人滞留在广州火车站，一位等车的女同志被踩死了。如果当时信息畅通，大家有一定的应急意识，就可能不会出现踩踏事件。
　　美国联邦政府有一个应急事务管理署，内设有一个专门跟社区联系的机构。“9?11”事件以后，联邦政府拿出30多亿美元对美国居民针对灾害事件、传染病事件、火灾事件等突发事件进行培训，通过培训来提高居民的应急意识和应急能力，建立居民之间的应急网络。到去年为止，美国有70%的社区居民参加了培训，每个家庭都备有供三天用的食品、药品。所以，应急体制创新必须让社会力量参与进来。除了应急准备以外，还要让社会参与各种事件的应对，包括救灾。要让社会公众参与各种应急预案的制定，这样到时候就比较容易动员。我们现在往往很多预案都是个别机构自己制定的，公众不知道，执行起来就比较麻烦。公众是政策的受益者，是政策的执行者，不让公众参与，将来的执行就有问题。为什么有些政策今天才颁布，明天马上出一个补充意见？因为老百姓马上就有反应，有些部门是拍脑袋定政策。比如对社区工作政策征求意见时，北京、上海、广东的一些同志说这个政策手段落后，目标太低，而青海的同志也说这个政策不行，理由是目标太高。这是因为中国东西部差距较大。美国在2005年修订社会组织条例，我去国会旁听他们听证时，他们已经听证过100多次了，过了一年又听证了100多次。经过200多次的听证会，这个条例才获得通过。这么做的好处是大家都参与，从不同的角度提意见来完善，在参与的过程中老百姓对政策也有所了解，最后执行起来就比较容易。所以，应急预案的制定一定要考虑公众的参与。怎么来创新应急管理体制呢？我想应该考虑四点。第一，通过广泛的社会讨论来进一步完善现有的应急预案。第二，通过培训教育来提高市民的应急意识和应急能力，更好地应对自然灾害、事故灾害、公共卫生事件。通过各种宣传和教育提高个人责任。第三，开展多种形式的活动，宣传应急准备理念。例如，时刻准备着应急理念活动可以与文艺、体育等娱乐活动相结合，通过散发小册子等方式把提高居民应急意识和能力的宣传深入到家庭、社区。第四，建立应急网络。美国的社区应急网络建得挺好。比如在一个社区里，社区居委会对居民的工作职业情况进行了解，例如社区里有医生的，就把医生的职业背景、联系方式进行登记，一旦出现突发事件就可能组织这些医生来进行应急处理。另外，还要加强应急管理的各种演练。最近美国举行一次有500万人参加的应对恐怖袭击的演练，像这样的演练，美国经常举行。而我们的好多应急预案往往是写在本子上的，放在办公室里的，基本上出现事件是用不了的。
　　第四个问题是收入分配和利益协调机制的创新。分配机制主要表现在城乡之间、地区之间、不同的行业之间收入差距不断扩大，社会群体之间的收入差距不断扩大。近来有人在网上说我国0.4%的人口掌握了70%以上的财富，这不一定准确，但有一点可以肯定的是，财富越来越向少数人集中，这是收入分配中的一个大问题。这次应对金融危机，我们的内需启动不了，反映了收入分配的问题。因为农村的消费能力低，中西部的消费能力低，城市低收入群体的消费能力低，而能消费的是一个不大的群体，我们必须依靠外需。而国际市场一疲软，今年1—5月份我国出口下降26%，进口下降20%多，我们的经济增长速度就下来了。
　　还有各类资源的改革不到位，包括各类资源产权的改革不到位，群众利益不断地受到侵害。比如去年震惊全国的“瓮安事件”背后就是一套利益机制的问题。2004年，由贵州瓮安玉山镇政府主导的一轮矿产资源抢采闹剧，为当地的黑帮势力——“玉山帮”壮大培植了“黑色土壤”。“三鹿奶粉事件”的背后也有个利益问题。因为奶源不够，就加水，加了水奶太稀，就加上化学原料。为什么奶源不够呢？奶农不愿意养牛。为什么不愿意养牛？牛奶公司把价格压得太低，奶农没钱赚。类似的问题不止出现在牛奶中，其它的食品也同样存在。所以，收入问题和利益协调问题是当前我国群体事件、社会冲突最根本的问题。改革的实质就是对利益关系的调整。这种调整必然导致新的利益格局出现。改革让已经获得利益的群体拿出一部分利益来支持弱势群体，这谈何容易。
　　另外，我觉得各种矛盾、冲突是人们之间的相互不理解、相互隔阂引起的。人们之所以相互仇恨，是因为他们相互害怕。他们之所以相互害怕，其中有个重要原因是因为他们相互不了解。他们之所以相互不了解，是因为他们相互不能交流。他们之所以相互不能交流，是因为他们相互隔离。
　　为什么我要创造一个社区？为什么要进行社区建设？社区建设到底要解决个什么问题？社区建设不是简单地盖个大楼就解决问题了。
　　那么什么叫社会建设？改革开放30年，社会主义市场经济体制初步建立，解决了两大问题：一个是经过30多年的改革，我们逐渐清楚了市场需要一个完善的产权体，需要明晰产权。另一个是市场需要公平的竞争机制。现在有了《物权法》来明晰产权，全国人大还要通过一系列跟《反垄断法》相配套的法律来建立公平的竞争机制。在产权明晰和公平竞争的机制下，发挥价值机制这只看不见手的作用来配置资源。这是我理解的经济建设。而社会建设到底要解决什么问题？社会建设通过什么样的方式让社会成员关心社会事务，参与社会事务，关心公共事务，从而形成一个团结的统一的社区？这是社区建设的核心问题。克林顿在1996年竞选第二任美国总统时说，我们经历中令人悲哀的教训是，有时我们相邻而立，却仍彼此隔离，心与心之间相距千里。如果想要建立稳固的社区，我们就必须缩短这种距离。要通过社区建设来建立一个团结的社会，我想这就是社会建设。
　　但什么是建立一个团结的社会、团结的社区？我们在做“十一五”社区服务体系规划时，邀请了八个美国市长来谈美国的社区建设。其中有一个人说，他住在波士顿，他们家院子后面有一个水塔。有一天，那个镇长（相当于咱们的居委会主任）来找他，说最近镇里开会研究想再建一个水塔，问他是否同意。他不同意。镇长说，根据社区的规定，他有两个选择：第一个选择，说服群体居民投票，视投票结果决定建或不建；第二个选择就是搬走。在他说服大家的过程中，我发现什么叫社区。他写了四条建议，跟他家里关系不错的或常一起参加社区活动的邻居表示支持他。有人问他，你是这个社区的吗？为什么周二社区的读书会你们家人从来不参加？为什么周末的社区棒球比赛也没看见你们家来人？还有的说我认识你，好几次早晨起来上班你超车吓了我一跳。他发现，要在这个社区里面生活，要参加社区的公共活动，要关心社区事务，还要和大家把关系处好，才能够在社区里面确保你的权利。我想，这就是社区建设，通过这样一个机制来建立一个团结和谐的社区、关心公共事务的社区。社区是个共同体，要通过这样一个共同体来形成一个相互理解的机制，这也是我国社区建设、社会建设长期要解决的一个问题。现在，我国社会建设刚刚起步，经过20年像经济建设一样，我们也会明晰它的内涵和目标。
　　而利益诉求机制的创新就是很多问题要通过自己表达、平等表达的方式，通过协商、通过审议的方式，通过让公众参与、公众决策和社会政策制定来解决。让大家有渠道来表达自己的利益、诉求，从而来舒缓一些社会矛盾。
　　总而言之，创新社会领域的投融资机制、社会组织管理体制、突发事件管理体制、利益协调机制、沟通和对话机制，是新形势下社会管理体制创新的热点问题。同时这些也是难点问题，因为创新社会领域的投融资机制涉及到政府改革问题，涉及到中央和地方关系问题，涉及到政府和社会的问题；创新社会组织管理体制涉及到我国现行法律法规的完善问题；突发事件管理体制涉及到公众参与问题；利益协调机制涉及到收入分配体制问题。提高社会治理能力　　提高社会治理能力主要是提高两类能力。
　　一类是提高政府处置社会问题的能力。社会问题是一个社会学的概念，是指社会关系失调，影响社会大部分成员的共同生活，破坏社会正常活动，妨碍社会协调发展的社会现象。如犯罪问题、各类群体事件问题等。
　　美国社会学家福勒认为，社会问题有客观和主观两种因素。前者表现为威胁社会安全的一种或数种情况，后者表现为社会上多数人公认这种危害，并有组织起来加以解决的愿望。客观的社会问题表现为犯罪率、失业下岗、群体事件等这类客观的、能看到的问题。主观的社会问题是社会现象反映到人们的主观意识中，表现在人们的情绪中，形成一种主观的情绪。这种主观情绪有时候可能在一定的条件下就会成为更大的客观社会问题的心理基础。所以，政府一方面要注意已经发生的客观社会问题的处理，另一方面要注意各种主观社会问题的应对。很多主观社会问题实际上是体制性的问题，要通过体制的改革、体制的创新来解决。
　　从经济管理到社会管理是改革开放30年的基本要求。改革开放到现在30年的发展，社会领域面临着很多的问题。这不仅是我们国家面临的问题，很多国家都是经济高速发展经过一定阶段后，一些社会问题就暴露出来了。政府一方面要保持经济的平稳发展，另一方面要去应对社会问题，这是对政府提出的一个新挑战。在这样的历史条件下，提高政府社会管理的能力是非常关键的。这方面日韩是有经验教训的。由于公共服务和社会福利体制设计上的某些不合理性和欠公正性，日本、韩国的社会保障出现一定程度的“逆功能”现象。日本经过60年的发展，现在日本的自杀率是OECD国家中最高的，因为日本贫富差距很大，工作压力很大，另外养老问题也受到了资金约束等。我们也是同样。我们的社会保障体制现在只能覆盖人口的30%，所以本届政府要加大社会保障体制的改革力度和建设力度，就要加强社会建设，提高社会保障水平。
　　提高社会问题的管理能力，就要提高社会问题的领导力，要把社会问题的处理放在非常重要的位置，充分认识到社会发展和经济发展之间的辩证关系。我们越来越清楚，经济不是唯一的因素。过去我们认为经济发展了，什么问题就都解决了。现在看来，经济问题解决了，社会问题不一定能够解决。朱利安尼在2002年前当了8年的美国纽约市市长，这8年他主要解决纽约市的犯罪问题。纽约在相当长的一个时期内犯罪率非常高，影响到了纽约的市容，影响到了纽约的投资环境。朱利安尼通过打击犯罪来推动经济发展，形成一个良好的社会氛围。他任市长期间，纽约的犯罪率降下了60%，成为美国犯罪率比较低的城市之一。同时，他还是处理突发事件的高手。当他还有几个月就不当市长的时候，发生了“9?11”事件。他在吃早餐时得知此事，拿起衣服就走。他边走边想了三件事，这三件事是经典的处理突发事件的办法：第一，怎样应对当前这件事情。第二，后面还要发生什么。通常突发事件是一连串的。第三，应该跟老百姓怎么说。首先，他启动应急办公室，消防局和公安局出动。其次，他想到纽约有三座很高的建筑，其中两个是世贸中心的，还有一个是帝国大厦。他就跟副总统切尼联系要求联邦政府出动空军护航、海军封锁港口。第三，他对纽约市民把事情说清楚，请大家一起来工作。他通过这样三个步骤，把这个事情非常平稳地处理了。在突发事件面前，人们了解实情后可能就不恐慌了，不了解实情可能就恐慌。
　　提高社会问题的管理能力，就要提高社会议题的处理能力。在生活中有很多很多的议题，通过媒体、通过网络，通过大家的议论，你会发现可能要发生的，或者即将发生的，或者是处理不好就要爆发的社会问题。这主要是发挥信息的作用。政府要及时收集、传递和共享信息，舒缓危机，降低危机的损害。议题处理主要是指对那些可能进入立法程序或政策程序，跟公共政策、公共事务密切联系，容易引起公众关注和公众争议的问题进行确认、分析和评估，对这些议题的发展趋势施加必要的影响。
　　2003年，我们在做“十一五”规划，我负责一个项目：影响“十一五”时期我国经济社会发展的主要因素。如何圈定这些主要因素呢？当时我们采用的就是用议题管理的方式。我们收集美国情报局、兰德公司、美国国家情报委员会、伦敦战略研究所、新加坡东南亚研究所、香港等机构对中国未来五年可能发生的问题的研究、预测，对这些问题进行排序、分析，最后确定5个因素。现在看，基本上是比较准确的。这个过程就是议题管理的过程。议题评估就是要在议题的危机风险识别之后，对各种危机发生的可能性大小和各种造成的潜在影响进行衡量，为各种风险的管理提供依据。我们在这个过程中既提供定性的评估方法，也提供了定量方法。通过各种信息的采集来进行议题的管理，对地方各类社会组织进行社会管理也非常重要。
　　另一类能力是要提高社会协同和公众参与的能力。社会管理体制就是要建立一个党委领导、政府负责、社会协同、观众参与的机制。社会组织和公众怎么能够有积极性地配合政府去参与、解决各类社会问题？我觉得要发挥三个积极性，提高三个能力。第一个是政府的积极性。但政府应该认识到社会的发展建设光靠政府自身是不行的，必须依靠广大居民、各类社会组织、社区组织的积极参与。这个积极性是建立在政府对社会组织的地位、作用的客观认识和评价机制上的。第二个是社会组织的积极性，或者叫社会组织的创造性。现在我国社会组织的积极性很高，但创造性不足，要把国外的经验跟中国的实际相结合，不能简单移植。第三个是居民的能动性。解决居民自己发展的问题，居民要是没有能动性就比较难办。
　　另外，要有三个能力。一是政府要提高统筹社会资源的能力。社会资源有两类：一类是各类社会捐赠，另一类是各类社会志愿组织的资源。二是要提高民间组织把握整体形势和创新的能力。民间组织对一些细节问题把握得较好，但对宏观的社会发展、对政府的政策、对政府的运作不是很清楚。政府如何提高社会组织对政府的认识，对政府政策的认识，对政策的运作机制的认识很重要。三是要培养提高居民自我发展的能力。最终我们要让居民解决自己的问题，社会管理最终要建立一个把所有居民都动员起来的社会机制，让居民去参与社会建设，让居民去参与社会管理，自己来约束自己，形成良好的社会运行。
　　今天，我们讲的问题就是社会转型时期的社会治理。它的目标就是，维护社会秩序，保持社会稳定。那么需要政府创新三个体制：社会领域的投融资体制、社会组织的管理体制、突发事件的管理体制。创新两个机制：利益协调机制、沟通和对话机制。领导干部要提高两个能力：处置社会问题的能力和动员社会参与的能力。
　　今天，就讲这些，讲得不对请大家批评，谢谢大家。
　　（报告人系国家行政学院决策咨询部副主任、北京大学政治发展与政府管理研究所教授、北京大学志愿服务与福利研究中心主任，据宣讲家网站报告录音整理）