龙虎砵兰街国语:自主创新：财税激励政策还应加把力

自主创新：财税激励政策还应加把力IdPh

李华 董锟
自主创新是指创新主体以自身的研究开发为基础，实现科技成果的商品化和产业化，获取商业利益的创新活动。对于国家而言，自主创新能力是提高综合国力和促进经济发展的核心动力。对于企业而言，真正的核心技术只有通过自己研发才能得到，而一旦有了核心技术并将这种技术产业化、市场化，企业就会在行业竞争中占据优势。
改革开放至今，我国通过大规模的技术引进和技术模仿，促进传统产业的技术改造和结构调整，较快地提高了科技水平。但是，我国科技水平在总体上与国外还有很大的差距，在国际高新技术产业分工体系中处于较低层次，真正具有自主知识产权和掌握核心技术的高新技术产品市场份额很低。例如我国高新技术产品的贸易方式85%以上采取来料加工装配和进料加工，真正利用自己掌握的高新技术生产出来的高新技术产品只占我国高新技术产品出口总额的10%左右。仅仅依靠技术引进和技术模仿难以从根本上提高我国的技术创新水平，我们需要更加关注和鼓励自主创新，提升本国的核心技术竞争力。
财税政策作为政府调控经济的重要手段之一，在科技自主创新中发挥着重要的激励作用。基于自主创新目标的财税政策可分为直接投入政策和间接投入政策两类。前者包括财政科技拨款、科学研究与试验发展经费支出、财政补贴和融资担保等；后者主要指政府采购和政府的税收优惠政策，包括税率优惠、免税、税前列支、加速折旧等。按照公共财政的要求，自主创新的财税激励政策重点在于建立有效的财政科技投入机制，即一方面加强和优化政府的科技投入，另一方面支持和拉动企业的科技创新。
我国目前针对企业自主创新的财税激励政策主要包括财政科技支出、政府采购、税收优惠等，同期这些政策发挥了积极的作用。但从总体上来看，这些激励政策是零散的，并且没有明确地表现出对自主创新的扶持，政策力度有待加大。
总体化的技术进步激励政策未体现明晰的自主创新导向。自主创新在科技进步中具有重要的基础性作用，但是我国的财税激励政策并没有明晰地体现这一导向。无论是财政支出政策，还是税收优惠政策，都没有明确对自主创新的特别扶持。在经费分配和税收优惠方面的支持力度上，自主创新与其他技术进步等同划一。这种激励模式很难凸显自主创新的重要性。
财政科技经费支出结构不合理。我国的财政科技支出按预算科目分类主要包括科技三项费用、科学事业费、科研基建费三类，这部分费用主要用于支持国家重点科技攻关项目、重点研究机构和科技行政部门的开支，其中也包括对国家重点科技创新计划的资金扶持。政府的此类支出存在结构上的不合理，主要表现为：第一，总体看来针对国家重点科技创新计划的资金投向范围较窄，只涉及与国家重点支持项目相关的企业，其他大部分企业进行自主创新的扶持资金缺口较大。第二，科学研究与试验发展经费绝大部分投入在应用研究与试验发展，对基础研究的投入比例只有5%左右，远低于俄罗斯、韩国等同水平国家15%的比例。基础研究反映了知识的原始创新能力，是自主创新的知识源泉。缺少资金支持限制了我国基础研究的发展，也限制了自主创新的开展。
政府采购制度缺少对自主创新的关注。政府采购的品种、数量和频率直接影响产品生产者的行为。当政府采购倾向于自主创新产品和服务时，必然会大大刺激生产者的自主创新积极性。政府在社会中起到的示范和引导效应，可以使本国自主创新产品获得社会认可，保证自主创新产品的市场化。目前，我国政府采购制度缺少对自主创新的关注，这表现在：第一，我国政府采购的目的主要是节约资金和抑制腐败。鼓励自主创新尚没有成为政府采购的政策目标之一。第二，我国政府采购的规模较小，2009年我国政府采购规模为7413.2亿元，只占当年国内生产总值（GDP）总量的2.2%，距离国际惯例10%的标准还相去甚远。政府采购规模过小限制了政府采购发挥作用的空间。第三，我国政府采购的本国商品多限于低端的日常用品，没有体现出对高技术产业的倾斜，同时政府采购往往只注重产品的价格或性能，而没有考虑推动产品的技术创新或者综合性能。
税收政策的扶持作用没有得到充分发挥。在近几年的税制改革中，不利于企业自主创新的税收规定已慢慢减少，但总体而言，我国税收制度对于企业自主创新的支持力度还不够、针对性不强。第一，增值税政策支持企业自主创新力度不够。对于自主创新强度大的企业而言，增值税税负仍然较重。研发型企业的无形资产和开发过程中的智力投入占企业产品成本的绝大部分，产品的原材料、动力成本等所占的比例低，能抵扣的当期进项税额十分有限。同时，自主创新产品的科技含量高，产品的附加值高，产品的当期销项税额多，因而产生了高额的增值税应纳税额，严重影响企业自主创新的积极性。第二，个人所得税政策对自主创新的支持不够。我国现行个人所得税法仍对省级以下政府和企业颁发的重大成就奖、科技进步奖征收个人所得税，不利于激发企业科技人才自主创新。同时，科研机构、高等学校转化职务科技成果以股份或出资比例等股权形式给予个人奖励，获奖人需依法缴纳个人所得税，这影响了创新者的创新热情。第三，税收优惠政策缺乏绩效考核和评价机制。目前对激励企业自主创新的税式支出缺乏预算管理，忽视对税收优惠政策运用效果的检验与反馈，缺乏税收优惠政策的持续性监管机制，降低了税收优惠政策的效率。
有关资料显示，美国、法国、日本、德国、澳大利亚等国的对外技术依存度都在30%以下，是典型的创新型国家。这些国家针对自主创新都制定了完善的财税激励政策，通过增加政府科研经费支出、扩大基础研究财政投入、利用政府采购扶持自主创新产品等一揽子的财税激励政策，提高本国的自主创新水平。与此相比，我国还存在一定差距。例如，目前创新型国家的科研经费在GDP中所占比例多数达到了2.5%以上，而我国目前只有1.7%。科研经费中投向基础研究的比例创新型国家多在15%以上，而我国始终在5%左右徘徊。在政府采购领域，创新型国家重视政府采购对自主创新的支持，不仅制定和严格执行相关的政府首购、政府订购、本国产品优先采购、扶持科技型中小企业等一系列政府采购制度，而且在企业研发、产品试制、产品市场化阶段制定了税收减免、加速折旧、亏损结转等优惠政策，大大调动了企业自主创新的积极性。借鉴国外经验，我国促进自主创新的财税激励政策需要进一步的完善。
加大政府科学研究经费投入力度，优化科学研究经费支出结构。从美国、日本等创新型国家的经验看，在国家制定科技兴国战略的初期，政府应加大科学研究经费的支持力度，加大对企业自主创新的财政支持，同时结合财政补贴、财政贴息等手段，引导企业加大研究开发费用支出，使企业成为自主创新的主体。从财政科技支出的结构上看，基础研究是技术创新的源泉，是一个国家科技、经济和社会发展的潜力和后劲所在，政府应对此承担更多的责任，加大基础性研究投入，改变我国基础研究投入严重不足的现状。
强化政府采购对自主创新的支持作用。第一，确立政府采购的自主创新目标。第二，扩大政府采购规模，以自主创新产品为首选对象。在产品必要功能满足政府需求的前提下，应该优先采购自主创新或是拥有自主知识产权的产品和服务，或者是优先采购自主创新含量较高的产品和服务。对于处于技术创新起步阶段的新兴产业、产品，政府采购的支持比政府直接资助更有力度。为此，应该严格执行激励自主创新的政府采购首购和订购制度，利用政府采购来影响早期阶段的技术创新活动。对于生产或开发的试制品和首次投向市场的产品，且符合国民经济发展要求和先进技术发展方向，具有较大市场潜力并需要重点扶持的，政府进行首购。对于需要研究开发的重大创新产品或技术，政府应当通过政府采购招标方式，面向全社会确定研究开发机构，签订政府订购合同，并建立相应的考核验收和研究开发成果推广机制。
加大税收政策对自主创新的支持力度。第一，充分考虑自主创新企业研发投入巨大而原材料消耗少的行业特点，允许增值税抵扣外购的专利权和非专利技术等无形资产，以减轻企业税收负担，促进企业加大科技研究与开发投入，增强自主创新能力，建议将转让无形资产纳入增值税的课征范围。第二，对研究开发人员以技术入股取得的股权收益免征个人所得税。对符合条件的科技人员因在研究开发中作出突出贡献而获得的企业发放的科研奖金和科技发明的提成收入免征个人所得税。规定知识产权转让收入或特许权使用费收入享受与稿酬同等税收待遇或更优惠待遇。第三，为确保科技税收政策产生最佳效应，防止优惠额度和方向失控，应建立促进自主创新的税式支出制度，推行税式支出预算，加强科技税收优惠管理，提高税收优惠政策的实际效率。同时，国家可考虑建立税收优惠政策的评估机制，每隔几年对促进企业自主创新的政策效果进行评估，并根据高新技术产业发展的变化趋势适时进行调整和更新，及时修改和废止效率低下的优惠政策，保证税收优惠政策的稳定性和有效性，最大限度地激励企业自主研发。
作者单位：山东大学经济学院