龙珠新时代全集:消除税收征管难题 推进个人所得税改革

消除税收征管难题 推进个人所得税改革IdPh

孙振刚 张富珍 顾方周 商尚
随着社会经济的发展，现行分类所得税制的局限性日益突显，分项多次征收既不利于税负公平，也存在较多的逃避税漏洞。因此，推进综合和分类相结合的个人所得税制改革十分必要。但要推行个人所得税综合与分类相结合的税制改革框架，结合北京市税收征收实际，目前还存在许多税收征管上的难题。
对高收入者难以控管。能否实现对高收入者的有效控管，做到应收尽收，是个人所得税改革的灵魂或实质所在。
强化对高收入者个人所得税的监管，一直是我国十分重视的。例如，年所得12万元以上个人所得税自行纳税申报工作至今已推行5年。其中，2009年度全国共有269万人申报，申报人数年平均增长13.3%，申报缴税额是2009年度个人所得税收入总额的35.5%，人均申报应纳税额5.24万元。北京市2009年度共有47.4万人申报，比2008年增加12.6%，申报缴税额是2009年北京市个人所得税收入总额的70.7%，人均申报应纳税额6.5万元。这些数据说明，个人所得税在调节高收入方面发挥了一定作用。
又如，国家税务总局近期下发的《关于切实加强高收入者个人所得税征管的通知》，把对高收入者的控管深化、细化。在2006年，国家税务总局曾下发通知，把对高收入者监管的重点对象确立为10类高收入行业和9类高收入群体。这只是比较笼统地划出了高收入者所在的一些行业和大致的人群分布，至于其收入主要来源和表现形式并不是很清楚。而国家税务总局此次发布的通知表明，今后对高收入者的监管重点不仅是行业和群体，而且是高收入者的几种主要所得项目，更具有针对性和可操作性。
最近，中央作出了关于领导干部要申报个人财产的规定，包括申报个人收入、住房、投资以及配偶子女从业等重大事项。个人财产申报制度的不断完善，也给个人所得税的征收创造了有利的条件。
但是，与国外个人所得税主要来自于富人阶层不同，我国超过50%的个人所得税是来自普通的工薪阶层，这与经济学中的“二八定律”（即通常来说20%的富人应该缴纳80%的个税）相去甚远。因此，如何强化对高收入者的监管，仍然是一道难题。
具体来说，主要问题是缺乏相应的征管措施来配合和保障对高收入者的监管。表现之一：按税法规定，个人转让非上市公司股权所得应按20%税率缴纳个人所得税，但是，由于征管办法跟不上，纳税人不履行纳税义务现象较为常见。北京市某电器有限公司董事长将该公司全部股权转让，获得收入36亿元。对此，税务部门向他征收“财产转让所得项目”个人所得税6.6亿元。这是北京市年度内个人缴税的历史最高纪录。之所以征收了这笔巨额税款，是因为这位董事长主动向税务部门进行了咨询。如果不是纳税人自动上门申报，税务部门就很难掌握这个情况，大笔税款就有可能流失。很显然，完全靠高收入者自觉申报是不够的，因为相当数量的股权转让者不知道要缴个人所得税，或少数人有意避税，这就需要有强有力的征管措施作保障。此外，应与工商行政管理部门建立先缴个人所得税方能办理变更登记手续的制度措施，以使税务部门及时了解相关信息，实施征税，真正改变税务部门“守株待兔”的消极被动局面。
表现之二：相当一部分年所得12万元以上纳税人不自行申报或漏申报，税务部门对此无能为力。例如，财产转让所得包括：个人转让房屋所得、个人拍卖文物字画所得、劳务报酬所得、股票转让所得。这些所得一般都属于个人的高收入所得。但是从北京情况看，在年所得12万元以上个人所得税自行纳税申报中，基本无人申报这些所得。这部分税源游离于税收征管范围以外。
受理个人申报工作难以落实。个人所得税制改革后，税务部门面对的征管格局将发生重大变化。目前，税务部门的征管工作对象主要是代扣代缴单位。税制改革后，由于个人承担了更多的纳税申报义务，税务部门的征管工作对象将大大脱离发放工薪的代扣代缴单位。以北京为例，2009年，北京市征收个人所得税436.5亿元，其中工薪所得征税占全部征税的87.59%，这些税款都是经由代扣代缴单位征收的。北京市纳税人次达1188万，其中申报人达685万人，而个人自行申报约10.76万人，仅占1.6%，其余全是单位代扣代缴。税制改革后，自行申报范围扩大，北京税务部门将面对数百万纳税人的自行申报。这要求税务部门的征收组织机构、征管办法、业务流程、现代化手段，都要与之相适应。而这显然是一个新的重大课题。
以家庭为课税对象难以兑现。首先，我国目前缺乏财产登记制和收入申报制，存款实名制执行程度有限，现金交易大量存在。因此，监控个人收入尚存许多实际困难。在这些问题尚未解决的情况下，监控家庭收入的难度更大，对征管措施和征管技术的要求更高。其次，我国家庭结构与西方家庭结构不同，要比西方复杂得多，核心家庭是三口之家，还有很大一部分是三代同堂家庭，甚至还有四代、五代同堂家庭。此外，根据家庭负担情况的差异，设计复杂多样的免税扣除项目，很有难度。设计扣除项目需要考虑抚养几个孩子、不同年龄孩子的扣除不同、单亲家庭与双亲家庭的扣除不同、买房和租房的扣除不同、子女教育费用的扣除、赡养老人的扣除、夫妻双方有一方失业的扣除等。而这种计算必须依靠先进、高效的征管体系，以及具备各种各样完整、准确的可靠数据。
通过以上分析，我们能够确定，个人所得税向综合与分类相结合课税模式改革的方向是明确的，但是改革要充分准备条件，看准时机，循序稳步渐进。
个人所得税制改革实施起来政策性强、涉及面广、社会化程度高、对各方影响大。完备的征管体系、行之有效的征管制度、针对性强的可操作征管办法、现代化的信息手段，是保障新税制切实贯彻的基础和前提。因此，应依托信息化手段加强对纳税人管理，使现代化信息手段覆盖个人所得税征管的全过程、各环节。应建立自然人税务登记制度，设立全国统一的纳税识别号，通过银行账户在全国范围内联网以及税银联网，将个人的收入、支出信息、社会保障情况等全部置于此号码下，为纳税人建立独立的信息档案，对纳税个人基础信息进行登记管理。应采取代扣代缴与个人申报相结合的征管方式。在收入的取得环节由扣缴义务人代扣代缴，年终由纳税人就全年取得的综合所得自行申报汇算清缴。同时，还应通过加快金融体系改革，逐步实现税务与金融部门之间的数据共享，完善社会配套措施。
作者单位：北京市国际税收研究会