齐齐加油卡怎么用:英国如何协调民族关系

文/张若璞 金春子 杜宇

为进一步做好《城市民族工作条例》修订工作，研究和探索协调城市民族关系的有效机制，保障城市少数民族的合法权益，2007年10月国家民委政法司组织辽宁省、江苏省、上海市和南京市民委有关同志对英国进行了考察，访问了英国伦敦格林威治大学、伦敦格林威治区种族平等委员会等民族（种族）研究和工作机构，对英国民族（种族）关系的现状、存在的问题及有关协调措施进行了详细的了解，同时也为我们进一步做好我国的城市民族工作提供了许多有益的启示。

英国民族和种族概况

英国是一个多民族、多种族和多宗教的国家，总人口约6000万人。除了英格兰人、苏格兰人、爱尔兰人和威尔士人四个主要民族（主要以地域区分）和一些白人少数民族（来自欧洲、北美或澳洲的白人移民）之外，还有占总人口约9%的500多万非白人少数民族。人数较多的非白人少数民族分别为印度裔（22.8%）、混血（14.6%）、非洲裔黑人(10.5%)、加勒比裔黑人(12.2%)、巴基斯坦裔（16.2%）、孟加拉裔(6.1%)和华裔(5.3%)。

按照英国的人口普查，所谓英格兰人、苏格兰人、爱尔兰人和威尔士人，实际上分别是英格兰、苏格兰、北爱尔兰和威尔士四个地区的除其他民族之外的人口总数，而非严格意义上的民族的概念。所以他们之间的关系问题，有的虽然也很突出（如北爱问题对国家统一构成直接威胁），但主要是地方谋求更大程度自主权的问题。

而由于英国历史上种族歧视的影响，白人与非白人民族之间的不平等问题（英国称为种族关系问题），表现在经济、政治、教育、住房、医疗保障等社会生活的各个方面。英国政府从20世纪60年代中期，采取了许多措施来解决这一问题。这也是我们此次考察的重点。

英国种族关系的历史和现状

大体上说，20世纪60年代以来，英国的种族关系主要经历了以下四个阶段：

第一阶段（1965年以前）：隔离与偏见社会上广泛存在着对犹太人、吉普赛人、黑人和其他少数民族的偏见。特别是20世纪五、六十年代上百万非白人劳工移民英国之后，在右翼组织和报纸影响下，社会上出现了很多针对移民工人的社会怨恨情绪，并导致了1958年伦敦和诺丁汉的街头冲突。

第二阶段（1965—1976年）：反种族歧20世纪60年代中期，随着平等和人权意识逐渐深入，英国的反种族歧视运动兴起，直接推动了《1965年种族关系法》的出台。该法的主要内容是反种族隔离，如规定宾馆、酒吧、影院、公交等公共场所不得限制种族身份的人进入。《1968年种族关系法》则进而将禁止种族歧视的领域扩展到了雇佣、提供物品、设备或服务以及住房、广告等方面。

第三阶段（1976—2005年）：促进机会平等《1976年种族关系法》的制定标志着英国的种族平等政策进入了新阶段。该法明文禁止多个领域（如雇佣及教育）的种族歧视行为，并专门设立了非政府的公共机构——种族平等委员会，负责处理有关种族歧视事宜，监督种族关系法的实施。该法还认可采取积极行动，以满足少数民族在教育、培训或福利方面的特殊需要，从而防止歧视并消除过去歧视的影响。1993年黑人青年斯蒂芬?劳伦斯被杀案以及直到1999年才公布的对该案件的独立调查表明英国警察等公共行政系统普遍存在机构性歧视，所以，《2000年种族关系法》（修正案）中将禁止种族歧视行为的公共职能范围扩大（例如警务、发放执照及出入境事宜），并规定多个公共行政当局负起促进种族平等的一般责任。

第四阶段（2005年至今）增强社会凝聚2001年“9?11”恐怖袭击的发生，特别是2005年“7?7”伦敦恐怖爆炸案之后，英国对过去的种族平等政策进行了反思和总结，认为仅保障个人在各方面的机会平等还很不够，还应当更积极地致力于发展不同种族之间的良好关系，不断增强社会凝聚力。在尊重多样性的同时，还应有共同的基本价值观。2005年，英国出台的《种族平等和社区凝聚政府战略》主题即为“改善机会、巩固社会”。

当前英国的种族关系基本稳定，但社会上的种族歧视现象仍然时有发生。以我们所访问的伦敦格林威治区为例，2005年4月至2006年3月就接到种族歧视投诉883件，比该区上一统计年度有所增加（受“7?7”伦敦爆炸案影响较大）。

此外，部分非白人少数民族在经济、教育、就业、健康和社会保障等各方面与白人相比还有相当差距。例如：尽管16岁以下儿童中少数民族占英国儿童总数的12%，但非洲裔黑人、巴基斯坦裔和孟加拉裔儿童的贫困率却分别高达56%、60%和72%，远远高出白人儿童的25%。黑人小学生的各项教育评价指标均低于白人，如阅读方面要低两倍甚至三倍。过去20年中，全国平均就业率为75%，而非白人少数民族的平均就业率只有60%，其中孟加拉裔、巴基斯坦裔和非洲裔黑人的就业率分别只有44%、45%和57%。

全球化、反恐、移民、世界局部地区的战乱、欧洲一体化、国内政治等种种因素，都使英国的种族关系未来还将面临更加复杂的局面。所以，正如英国种族平等委员会在回顾其30年历程的题为《已经做了许多，还有很多要做》报告中所作的总结所言，英国的种族平等仍然任重而道远。

英国促进种族关系和谐的机制和主要作法

概括来说，目前英国已经形成了以《种族关系法》为依据，以种族平等委员会为监督、协调和指导中心，政府各部门、地方政府、各种非政府公共行政组织、商界以及各种志愿者团体广泛参与、共同协作的促进种族关系和谐的机制。

种族关系法。经《2000年种族关系法》（修正案）修正的《1976年种族关系法》和《〈1976年种族关系法〉2003年（修订）规例》是目前英国（北爱尔兰地方除外，另有地方法律）处理种族关系问题的主要法律依据。

该法规定禁止两种不同形式的歧视：直接歧视与间接歧视。当某人因种族身份原因在相同情况下得到的待遇逊于另一人,即构成直接歧视(或蓄意歧视);尽管一项规定或条件同样适用于各不同种族,但是某一种族团体中的大部分人却无法遵守该规定或条件,这就称为间接歧视。

种族关系法主要禁止以下各方面的种族歧视行为：

就业：招聘、选拔、晋升、调职、培训、工资福利、解雇以及工作条款和环境；

教育：录取、学生的待遇及排斥使用学校设施；

房屋：物业的销售、租赁及管理

货品、设施及服务：接受公共货品及服务，购买公开发售的货品及服务，以及进入公共设施；

公共职能：当维持治安的执法机构（如警方及检察官）执行公务时；

工会：参加工会

种族平等委员会。种族平等委员会根据《1976年种族关系法》设立，作为一个独立法定机构，负责消除英国不同种族群体之间的歧视，促进平等机构和他们之间的良好关系，并监督《种族关系法》的实施。为履行职责，该委员会享有以下法定权利：

为那些认为受到种族歧视或骚扰的人士提供咨询和意见；

就涉嫌种族歧视的案件或者规定的领域进行正式调查，确定当中是否涉及种族歧视；

与政府、公共组织、商界及各界团体携手合作，推广有助于确保人人获得平等待遇的政策及作法；

举办活动以加强公众种族问题的认识，并鼓励团体和个人共同参与建设公平正义社会；

确保所有新制定的法律都充分考虑《种族关系法》及其就反种族歧视所提供的保障。

种族平等委员会的领导人按规定虽然由政府大臣任命，但却直接对议会负责，其经费也由议会拨款，以保持对政府的独立性。它在促进英国的种族和谐问题方面发挥着十分重要的监督、协调和指导作用。

由于《2000年种族关系法》（修正案）规定公共当局（全国约43000个，包括所有中央政府、地方政府及各部门、司法和警察部门、卫生和医疗保障部门及信托机构、公立学校、住房保障机构、审计、调查机构、图书馆、博物馆等文化单位和非政府公共组织）均需负起促进种族平等的一般责任，所以种族平等委员会2005年专门出台了《公共当局指引》和《促进种族平等实践守则》以指导各公共当局制订各自的种族平等计划。2006年6月，种族平等委员会又制定了《种族平等雇佣实务准则》，以指导企业和雇主防止在雇佣中的种族歧视。

种族平等委员会按照法律授权可以组织专人对政府部门进行与种族问题相关的正式调查，提出不足及改进意见。如2004年开始对英国的警察系统进行了长达15个月的正式调查。2006年9月、2007年2月又分别对英国的社区重建工作和英国政府健康部进行正式调查。所有正式调查的结果都要向议会提交，并向公众公布。

同时，种族平等委员会每年还对全国近百个区域性的种族平等委员会或类似组织进行资助，2007—2008年度的资助款项总额达382.6万英磅。这些组织主要开展地方性的种族平等宣传、种族歧视投诉咨询，并与地方政府当局展开合作以解决少数民族面临的一些特殊困难和问题，特别是教育、健康等方面的问题。

根据2007年4月生效的《平等法》修正案，种族平等委员会将被整合进一个处理平等问题范围更为广泛（如性别、残障、宗教、老龄等）的“平等和人权委员会”。

政府、公共组织、雇主以及各种志愿者团体的协作。2005年，英国内政部牵头制定了跨部门的《种族平等和社区凝聚政府战略》，以改善机会和凝聚社会为战略目标，详尽地规定了促进种族关系和谐的各项政策措施。

促进平等机会的主要措施如下：

教育方面：通过更好地使用总数高达16.2亿英磅的“少数民族教育”拨款，努力提高黑人、巴基斯坦裔和孟加拉裔等成绩表现较差的少数民族的教育水平；提高少数民族小学生的英语水平；并计划在2008年以前将少数民族教师比率提高至少9%。

劳务市场方面：政府将制订一项至少使1500万成人受益的培训计划，其中很重要的部分是针对包括巴基斯坦裔和孟加拉裔等少数民族在内的弱势群体。并将更好地运用政府力量推进公共部门人员的种族多样性和种族平等。

健康方面：为少数民族提供更好的健康和医疗保障服务，进一步适应不同文化和种族群体的特殊需要，如亚洲妇女的妇科疾病检查、黑人的心理健康服务以及南亚人的心脏疾病。

住房方面：到2010年确保所有公租屋达到良好的居住条件，同时计划使70%的私人出租房屋达标，这将使许多黑人和少数民族家庭受益；并对房屋租售进行监测，确保不出现对任何少数民族的歧视。

警察和司法系统方面：出台新规范提高警察队伍的多样性，以使他们在处理警务时更能代表所服务地区黑人和少数民族的意见。进一步支持和训练司法工作人员，帮助他们消除歧视，提供平等服务。

作为另一个战略目标，《政府战略》对建立一个所有成员共享归属感和凝聚力的社会提出了以下措施：

通过在学校中开展公民教育以及提供更多的志愿者机会等方式帮助所有青年增进相互理解，促进社会参与；提供更多的使不同种族青年共同学习和生活的机会，在他们自己的文化认同之上，发展具有包容性的“英国人”身份认同感；

继续支持“公民加入仪式”，通过实践和引导帮助新移民尽快融入英国，增进移民的归属感；

通过开展体育、艺术等文化活动使人们能够有机会更好地理解、发展有益于增进社会凝聚的各种文化；

通过志愿者行动计划等方法使不同文化背景的人们都有机会参与社区工作和社会服务。

通过加强立法等措施，坚决反对种族主义和各种极端主义；

《政府战略》明确指出：在一个多样性的社会中，适应不同群体的要求是所有公共服务的基本任务，种族平等应当融入所有服务而非“附加”的工作；

英国各界都认识到实现凝聚社会力量的目标，仅靠政府是不可能的。所以在《政府战略》中，再次强调了中央政府、地方政府、公共组织、商界以及各种志愿者团体的共同协作和努力。

启示与思考

英国国情与我国有很大不同，非白人少数民族主要生活在英格兰地区的大城市中，相对聚居且语言和文化多样。我们访问的格林威治区，少数民族人口达到当地总人口的23%，使用100多种语言，许多学校中有超过40%的少数民族学生。英国种族歧视的历史很长，各民族间的隔阂较深。尽管如此，英国促进种族关系和谐的努力还是给我们留下了很深的印象：

法制完备。《种族关系法》不仅对种族歧视的形式和禁止种族歧视的各领域都作了细致的定义和规定，而且为监督法律实施，还设立了专门的监督组织（议会拨款的非政府组织）和独立的调查评估体系。2000年修正案及2003年修订规例更是详尽列出了所有公共组织的名单，并规范了公共组织消除种族歧视的规则。

服务体系健全，注重改善民生。不仅积极处理记录有关投诉，还利用社会调查、统计分类等科学方法及时掌握少数民族面临的种种问题，通过政府跨部门的战略和政策，解决少数民族教育、健康、住房、就业等方面的困难。

社会组织能力强，有大量的社会团体和志愿者从事相关工作。政府、公共组织、民间社团及志愿者，形成了一个完整的社会工作网络。

这些都有助于我们思考和解决我国的民族问题，特别是在城市民族工作方面，值得我们认真研究、参考和借鉴，应在以下几个方面加强和改进我们的工作：

在《城市民族工作条例》修订工作中，对城市少数民族最关心的，带有一定普遍性的具体问题，如教育、卫生、就业等方面，应当进一步加强指导。而关于如何加强对民族法律法规实施的监督方面，应当考虑更为完善的机制。建议逐步建立完善民族关系监测体系，不仅要把涉及民族因素突发性事件作为衡量指标，还应当有能够反映少数民族在就业、教育、健康、住房等民生方面的指标，这样可以在一些有显著差异的民生问题方面，采取有针对性的措施。

在建设民族事务服务体系方面，建议加快现有的民委系统信息网络建设，适应政府信息公开的要求，向公众提供更多的了解少数民族、保障少数民族权益的信息（包括电子出版物）和服务。针对涉及不公正对待少数民族的投诉，应当建立完善的调查处理机制。

进一步研究、指导社会团体、志愿者服务配合政府开展民族工作，逐步形成民族工作网络体系，不只是通过政府，更重要的是通过社会各方的参与和协作，促进各民族间的团结和睦和共同发展。

继续加强公民教育和民族团结教育，在保护和发展各民族优秀文化的同时，为逐步构建和凝聚中华民族的核心价值体系作出更大努力。