九乡新闻网黑暗之魂古城篝火:中国农民工问题总体趋势：观测“十二五”
来源：百度文库 编辑：九乡新闻网 时间：2024/04/27 14:19:14
[摘要]编制农民工工作“十二五”规划，充分体现了中央对农民工工作的高度重视。受国内、国际诸多因素的影响，中国农民工队伍的发展具有一定波动性，在时间上则表现为较强的阶段性。“十二五”时期中国农民工工作面临有利条件，应因势利导，把握走向，积极探索中国特色农村劳动力转移道路，扎实提高人口城镇化水平，进而促进农民工共享改革发展成果。
（中经评论·北京）农民工是改革开放进程中成长起来的一支新型劳动大军.是现代产业工人的主体，是中国现代化建设的重要力量。农民工队伍的产生和不断壮大，对改变农村面貌作出了特殊的重要贡献，成为推动中国经济发展和社会结构变革的巨大力量。“十一五”时期，农民工工作成功应对国际金融危机的冲击，取得了显著成绩，农民工规模保持了稳定增长，流动和就业环境大大改善，并出现了一些新的特点和趋势。“十二五”期间，农民工就业形势依然严峻，转移难度进一步加大，制约农民工流动、就业和市民化的一些深层次问题也将日益显现。必须深入贯彻落实科学发展观，坚持统筹城乡就业，以创业促进就业，把以人为本、公平对待、一视同仁作为解决好农民工问题的根本要求，以稳步推进农民工市民化为基本方向，以扩大农民工转移就业、保障农民工合法权益、完善农民工公共服务和促进农民工进城定居为重点.扎实提高人口城镇化水平，促进农民工共享改革发展成果。一、中国农民工就业的发展历程和当前的主要特点
受国内、国际诸多因素的影响，中国农民工队伍的发展具有一定波动性，在时间上则表现为较强的阶段性，不同阶段的流动方式和特点也不同，把握这些特点对做好农民工工作具有重要意义。
（一）农民工就业的发展阶段
由于没有成熟的农民工统计制度，无法获取农民工数量的精确时间序列数据，但可利用国家统计局、农业部等部门组织进行的较大规模调查，以及有关专家的研究结果，对改革开放以来主要年份的外出就业农民工数量（狭义口径，即农村外出劳动力）进行一个汇总。
尽管不同部门对外出就业农民工数量的调查、估算结果有一定差异.但基本上都反映中国农民工数量较快增长的趋势。根据相关调查结果来计算，中国外出就业农民工数量从1983年的约200万人增加到2009年的1.45亿人，26年增长了近73倍，年均增长18%左右。
其中，20世纪80年代农民工数量年均增长50%左右：20世纪90年代初期到中期农民工数量年均增长15%左右：21世纪前8年，农民工数量年均增长7%左右：2008年爆发的国际金融危机对农民工就业产生较大影响。考虑到20世纪80年代和90年代，农民工的流动方式发生了较大变化.20世纪80年代主要是以本地乡镇企业就业为主.20世纪90年代主要是以跨地区就业为主。因此，可以将改革开放以来中国农民工的流动分为四个阶段。
第一阶段：20世纪80年代初期到20世纪80年代末期，以就地转移为主的阶段。农民工数量从80年代初期的200万人左右发展到1989年的3000万人，乡镇企业是农民工就业的主要渠道。跨省流动的人数逐渐增多，但比重较小，1989年约为23%。
第二阶段：20世纪90年代初期到21世纪初期，此阶段为大规模跨地区流动阶段。外出就业农民工数量从90年代初期的6000万人左右发展到21世纪初期的1亿人左右.东部沿海地区和城市的二、三产业成为农民工就业的主要渠道。跨省流动比重大幅上升，2001年达到44%。以乡镇企业吸纳为主的农民工就业模式已转换为外出异地就业为主的模式。
第三阶段：21世纪初期到2007年，为稳定增长阶段。2002～2007年，外出就业农民工数量年均增长650万～700万人，增速下降但相对稳定。农民工继续向东部沿海地区和城市的二、三产业集中，在外向型行业就业的比重明显上升。
第四阶段：2008年至今，为危机冲击和深刻调整阶段。2008年爆发的国际金融危机在下半年引发了较大规模的农民工返乡.2009年第二季度后农民工就业较快恢复，但就业的地域结构、行业结构、总体供求关系都在发生深刻的调整。
（二）“十一五”时期农民工工作效应
“十一五”以来，各地各部门高度重视，将农民工工作摆在重要位置，全面推进农民工工作.在维护农民工合法权益、探索建立农民工工作长效机制等方面取得了明显的阶段性进展。
1.成功应对金融危机的冲击.农民工总量稳定增长
受国际金融危机的影响，沿海出口导向的制造业企业大规模裁员，曾造成2000多万农民工失去工作岗位并返回家乡。各级政府、各部门积极贯彻中央部署，认真落实关于促进农民工就业的相关政策，随着国家一系列扩大内需政策措施及针对农民工的各种增加就业措施的实施.大量农民工失业返乡问题基本解决，农民工总量继续增加。2009年，全国农村外出务工劳动力达到1.4533亿人，比2005年增加1955万人，年均增加490万人左右。农民工收入水平较快增长.2009年月均收入达到1417元，比2005年增长65%.年均增长13%。1980年后出生的新生代农民工成为农民工的主体，初中以上文化程度、接受过职业培训的农民工比重稳步上升，农民工技能水平不断提高。
2.农民工政策取得重要突破
2006年以来，我国相继出台了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》、《中华人民共和国就业促进法》、《中华人民共和国劳动合同法》、《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》等重要政策和法规，形成了解决农民工问题的政策体系，权益保护工作力度大大加强。农村劳动力转移培训工作不断推进，农民工的就业服务和培训开始纳入公共财政的范畴。农民工子女义务教育“两个为主”政策的确立，为进城农民工子女平等享受义务教育创造了条件。农民工社会保障从无到有，社会保障覆盖面逐步提高。农民工公共卫生服务和计划生育服务不断完善.居住和安全管理工作得到加强.户籍改革和人口管理取得一定进展，流动人口信息管理服务系统逐步建立，全社会关心农民工的气氛日益形成。
3.农民工工作管理和协调机制进一步健全
国务院在2006年3月建立了由31个部门和单位参加的农民工工作联席会议制度，地方政府也建立了相应的农民工工作机构，形成了党委政府统揽、部门分工协作的工作机制。农民工统计监测工作更加规范，农民工家庭服务业就业联席会议制度初步建立。
（三）农民工流动和就业出现的新特点
进入21世纪，农民工总量继续增加，流动广度和跨度日益扩大.组织形式和流动方式日趋复杂，在保持其流动性等基本特征的同时，还呈现出一些新的特点和动向。为了全面、深入了解现阶段我国农民工的主要特点.国务院发展研究中心课题组在2006年、2007年两次在全国范围内开展了大规模的调查研究.并于2009年初再次组织了覆盖19个省市的百村调查。这三次调查样本均具有较好的代表性，调查结果具有很高的可信度。综合这三次调查结果以及其他研究结果、统计数据来看，新阶段农民工具有以下一些新的特点。
1.虽然农民工需求会受到外部冲击的短期影响，但农村劳动力供求关系正从“供过于求”转向“总量过剩.结构短缺”的总体趋势没有改变
第一，有近80%农村青壮年劳动力转移到非农产业，30岁以下的农村劳动力供求明显偏紧。第二次全国农业普查数据表明，青壮年是外出农民工的主体。在全部外出从业农民工中.30岁以下的占52.6%，30～40岁的占29.5%，40岁以上的占17.9%。而且，在全部30岁以下的农村劳动力资源中，外出从业的比重为43%。如果再考虑本地非农就业的农民工.并假定其年龄构成与外出农民工类似，则30岁以下农村劳动力有近80%已转移到非农产业。国务院发展研究中心2006年对全国2749个村庄的调查显示，74.3%的村庄认为本村能够外出务工的青年劳动力都已经转移.只有1/4的村认为本村还有青壮年劳动力可转移。这说明，虽然总体上青壮年劳动力仍存在过剩的现象，但经过近30年的持续转移，越来越多的地区农村青年富余劳动力正在被吸纳殆尽。
第二.有近60%初中以上文化程度的农村劳动力已转移到非农产业，有一技之长的农民工供给严重不足。第二次全国农业普查结果表明，外出从业农民工中，初中及以上文化程度的占80.1%。同时，在全部初中及以上文化程度农村劳动力资源中，外出就业的比重为33%。如果再考虑本地非农就业的农民工，并假定其文化程度构成与外出农民工类似.则初中及以上农村劳动力有近60%转移到非农产业。国务院发展研究中心农村部课题组2009年2月份的调查表明，女性农民工的供需匹配度为11，而男性为356，说明女性农民工供给严重不足，而男性农民工供给远超过企业需求。从年龄来看，18～25岁的农民工供需匹配度为30，26～35岁的供需匹配度为76，36岁以上的供需匹配度为6636，说明18～35岁的农民工供给不足，而36岁以上的农民工供给远超过企业需求。
第三，受金融危机的影响.2008年下半年出现了较大规模的农民工返乡，但2009年上半年农民工就业较快恢复。2009年第三季度末全国农村外出务工劳动力达到1.52亿人：全年外出就业农民工达到1.45亿人，比上年增加492万人，增长3.5%。沿海一些地方再度出现“民工荒”。
2.外出务工仍然是农民就业和增收的主要途径，农民工流动的稳定性增强
根据国务院发展研究中心2006年对2749个村庄的调查，每个村平均拥有劳动力1081人，务农的占52.10%；转入非农产业的占47.57%。其中，本地从事非农业生产的占21.06%.外出务工的占26.51%。外出务工的比重高于本地从事非农业生产的比重.是农村劳动力转移的主要途径。2009年的百村调查结果显示，被调查村2007年外出就业达到49874人，占被调查村劳动力总数的42.1%。全村有人外出（出县）就业的农户共22122户，占被调查村农户总数的39.5%。其中，共有53个村外出（出县）就业农户总数超过总户数的50%。
2009年的百村调查还表明.在被调查村农民家庭纯收入来源结构中，外出就业比重最大，农业次之，本地非农收入最少。2008年农民人均纯收入3555.6元，比2007年增长5.4%。其中，外出就业收入占到48.3%.比上年提高0.5个百分点：农业收入占到28.2%.比上年下降0.8个百分点：本地非农收入占到23.5%，比上年提高0.3个百分点（见表2）。
数据来源：国务院发展研究中心课题组。
随着经济大发展和社会大开放，流动就业农民工的稳定性特征正逐步显现并不断强化，出现了三个新的趋势：
第一，就业形式日趋稳定。我国的经济体大多以劳动密集型和廉价劳动力为主要竞争手段和利润来源.对低技能、低报酬的劳动力需求旺盛，而流入地经济的持续快速发展又带来劳动力需求的平稳递增，这些都为农民工的稳定就业创造了条件。当前，农民工已经占据流入地各类“脏、险、苦、累”工作岗位的绝大多数和制造业、服务业工作岗位的大多数，其就业领域已经从最初的临时性岗位、补充性岗位向各个行业、各类岗位扩张，就业形式的稳定性得到显著提升。农业部2005年的调查显示，外出就业农民工有稳定就业岗位的占57.8%，比2002年提高了6.6个百分点。完全脱离农业生产、长年在外务工的农民工比例已经占到较大比重。国务院发展研究中心课题组2006年对2749个村庄的调查表明，以常年外出计算的农村劳动力的转移率，全国平均水平为18.10%，其中东部地区为23.55%，中西部地区为13.6%。
第二，流动“家庭化”和居住的稳定性趋势明显。随着时代的发展，赚钱不再是农民工外出务工经商的唯一目的.在获取更多经济收入的同时，农民工开始并日益注重家庭成员的团聚、子女的教育以及家庭生活水平的改善、提高。农民工群体正在发生重要的结构性变化，从以前男劳动力外出“独闯”逐渐演变成现在夫妻二人同时外出务工以及携子女外出流动的形式，农民工家庭化的趋势明显。举家外出、完全脱离农业生产和农村生活环境的农民工已经占到一定比例。国家统计局公布的《2009年农民工监测调查报告》显示，在2009年外出农民工中，举家外出农民工2966万人，占全部外出就业农民工（14533万人）的20.4%。据浙江省的统计数据显示，农民工中居住在出租房屋和单位内部宿舍的比例逐年增加，并且已经占到农民工总数的86.37%。
第三，在流入地居住趋于长期化。人口流动已经由改革开放之初的以在原籍务农为主、农闲时节外出务工的季节性流动，转变为以外出务工为主、以务工为主要收入来源的全年性、多年性流动，乃至在流入地长期居住。流动人口在现居住地稳定居住的持续时间逐年增加，返回户籍地老家的次数减少，融入现居住地的趋势比较明显。农民工的“移民”倾向渐趋明显，相当一部分已经成为事实“移民”。据浙江省2007年抽样调查显示，在流入地居住1年以上的农民工已经占到总数的63.4%。其他调查也表明，农民工在城市沉淀的程度和长期居留倾向增加，由“侯鸟式”流动向迁徙式流动转变。有关学者在对上海市2003年流动人口抽样调查数据和2005年1%人口抽样调查数据进行分析后发现：进入城市的流动人口中，大约有10%的人口会在城市逐步沉淀下来，稳定居住在城市中：外来流动人口在上海的平均预期居留时间呈延长趋势，2003～2005年已达到7.93年。另据2005年上海市人口和计划生育委员会开展的来沪人员居留意愿调查，36.03%的来沪常住流动人口希望长期留在上海。该调查结果还显示，在沪居住半年以下的仅占6.16%.半年至2年的占26.44%.2～5年的占32.58%，5～10年的占23.48%，10年以上的占11.34%。国家人口和计划生育委员会2009年7月对北京、上海、深圳、成都、太原等地47461名流动人口的调查表明，劳动年龄人口中平均在现居住地停留时间为5.3年，有一半的人停留时间超过4年，18.7%的人停留时间超过10年。
3.农民工群体不断分层分化.新生代农民工市民化意愿强烈
农民工是一个复杂的群体。改革开放以来，农民工的素质得到了提升，农民工思想和行为的独立性、选择性、多变性、差异性不断增强，农民工群体发生了巨大变化，呈现出入口成分、流动目的、个体诉求多元化的新特点。
根据流动程度的大小，可将农民工划分为三个群体：第一类是基本融入城市的农民工，即在城市有固定的住所、工作单位，收入相对稳定：第二类是常年在城市务工，但又具有一定流动性（主要是春节返乡）的农民工，在城里有相对稳定的职业、收入和居住地；第三类农民工是间歇性或季节性在城镇务工.仍以农业为主、务工为辅，或务工、务农并重。对第一类农民工而言，除了收入需求以外，更多地要求获得尊重、要求公平对待、要求平等权益以及实现自我价值等。这一群体对在就业地落户、获取社会保障、解决子女教育问题、享受公共医疗服务、享有更多公民权利有较高要求，对农村的土地依赖性较小。第二类农民工是目前我国农民工的主体。他们渴望稳定、较高水平的收入，同时对稳定的居住场所、公共医疗服务、文化服务、计生服务、就业服务、工伤和医疗保险等也有较强的需求，对远期的养老保险服务需求意愿较弱。这一类农民工尽管不以土地为生，但对土地仍有较强的依赖性。对第三类农民工而言，获得应得的劳动报酬是其基本需求，由于这类农民工的文化素质相对较低，外出具有一定盲目性，对就业信息服务、维权服务有较强的需求。
特别需要关注的是，我国20世纪六七十年代“婴儿潮”时期出生的进城农民工已步人中年，并逐步退出城市，他们的子女开始成为农民工的主要构成，即新生代农民工。目前，20世纪80年代以后出生的、年满16周岁以上的青年农民工已经超过1亿人。新生代农民工有着如下特征：一是受教育程度较高。新生代农民工中，初中文化程度的已经占70%，高中文化程度的占8.7%。二是新生代农民工逐渐丧失了从事传统农业生产的技能。这些农民工尽管在户籍上仍然归属于农民.但是他们中的多数人实际上从离开学校后就进城务工了，很少参加农业劳动，不具有农业生产的基本技能和经验。这就意味着，他们中的多数人如果回到农村，将很难胜任农业生产。三是新生代农民工对土地的情结弱化，思想观念、生活习惯、行为方式已日趋城市化。新生代农民工代表着农民工的主流，正发生由“亦工亦农”向“全职非农”转变，由“城乡双向流动”向“融入城市”转变，由“寻求谋生”向“追求平等”转变。
4.制造业和建筑业仍然是农民工的主要就业领域.服务业就业比重不断提高
根据国务院发展研究中心农村部课题组的跟踪研究，2008年以前我国农民工就业的行业结构有以下主要特征：一是以制造业和建筑业为主：二是从事制造业的农民工比重最高，但就业增长开始放缓，服务业就业比重稳中有升：三是外向型制造业和城市服务业的就业比重逐步上升。
金融危机后，农民工就业的行业结构出现了一些新的趋势。国家统计局公布的《2009年农民工监测调查报告》显示，在外出农民工中，从事制造业的农民工所占比重最大，占39.1%；其次是建筑业，占17.3%；服务业占11.8%：住宿餐饮业和批发零售业各占7.8%；交通运输仓储邮政业占5.9%。从事制造业的农民工比上年下降2.6个百分点，建筑业、批零业、服务业、住宿餐饮业等均有所增长。总的来看，农民工就业从制造业向服务业转移的趋势更加明显。
随着我国产业结构的升级、城镇化的发展、农民工教育培训的加强和新生代农民工文化素质的提高，农民工的就业结构、就业方式都将继续发生变化：农民工仍将继续流向工业和建筑业，但餐饮、娱乐、新型服务业等第三产业正在成为更多农民工就业的重要选择。
从就业形式来看，在外出农民工中，以受雇形式从业的农民工占93.6%，自营者占6.4%，自营者比例比上年下降0.5个百分点。从务工地点看，在东部、中部和西部地区务工的外出农民工自营比例分别为5.6%、7.9%和8.6%。
5.农民工就业地域仍以东部地区为主.但农民工外出流动格局发生明显变化
国家统计局2009年的调查显示，与2005年相比，东部地区吸纳外出农民工占外出农民工总数的比重由75.4%下降到62.5%.中部地区由12.3%提高到17%、西部地区由12%提高到20.2%（见表3）。虽然外出农民工的就业地仍以东部地区为主，但农民工流动开始从东部地区向中西部地区转移，跨省外出的比重开始下降。
第一，在东部地区务工的农民工减少.外出农民工向中西部地区转移。从输入地看，2009年在东部地区务工的外出农民工比2008年下降8.9%.占全国外出农民工人数的62.5%.比2008年降低8.5个百分点：在中部地区务工的外出农民工比2008年增长33.2%.占全国外出农民工人数的17%.比2008年提高3.8个百分点：在西部地区务工的外出农民工比2008年增长35.8%.占全国外出农民工人数的20.2%，比2008年提高4.8个百分点。
第二，在长三角地区和珠三角地区务工农民工减少。2009年在长三角地区务工的农民工比2008年减少7.8%.在珠三角地区务工的农民工比2008年减少22.5%。在长三角和珠三角地区务工的外出农民工分别占全国外出农民工的19.4%和22.6%.分别比2008年下降2.4和7.6个百分点。在长三角和珠三角地区务工的农民工减少，特别是在珠三角地区务工的农民工大幅减少，是2009年下半年东部沿海地区出现“用工荒”的一个重要原因。
第三，在省内务工的外出农民工数量增加较多，跨省外出的农民工比重下降。在外出农民工中，在省外务工的农民工比上年减少43万人，减少0.6%.占全国的51.2%：在省内务工的农民工比上年增加535万人，增长8.2%，占全国的48.8%。在省内务工的比重比2008年上升2.1个百分点。调查结果显示，2009年外出农民工增加.主要是在省内就近转移的农民工数量大幅增加。分地区看，东部地区农民工仍以在省内务工为主，中、西部地区农民工大多数在省外务工，但中西部地区农民工在省内就近务工的比例明显增加。
农民工省内就业的增长.主要是因为近年来农民工就近就地就业和回乡创业步伐明显加快。根据国务院发展研究中心农村经济研究部课题组2007年组织的百县调查，301个调查村回流农民工3.7万多人，其中回乡创业者占到了16.06%。根据调查推算，2007年全国回乡创业农民工总数约为800万人，他们约创造了3000万个就业机会。根据对3026名回乡创业农民工的调查，1990年以前回乡创业农民工的只占4%，1990～1999年回乡创业的占30.6%，2000年之后回乡创业占65.4%。农民工回乡创业的热潮正在兴起，农村劳动力双向流动与双向就业的新局面正在形成。
6.金融危机等外部冲击对农民工就业的影响只是暂时的，农民外出就业已具有不可逆性
国务院发展研究中心农村经济研究部课题组2009年初组织的百村调查表明.绝大多数农民工将重新外出就业。105个被调查村，返乡农民工表示将继续外出就业的24732人.占返乡农民工总数的83.5%。其中，不能回原企业、需要另外找工作的达到11470人，占要外出人数的46.4%。不打算继续外出就业和暂时在家待业的仅占16.5%（见表4）。
数据来源：国家统计局网站。
数据来源：国务院发展研究中心课题组。
其他机构的调查也表明，金融危机对农民工务工意向的影响较小.务工仍然是农民工最依赖的就业手段。产生这一现象的原因主要有以下几个方面：
第一，当地缺乏就业岗位是农民工就近就地就业的最大困难。百村调查的村庄普遍反映，由于当地缺乏工业支柱产业，对于那些曾经在加工企业务工的农民工而言.他们返回家乡后很难在本地寻找到相同或相似的工作，只能转而从事餐饮或者零售业。但对于这些离家多年的农民工而言，在县城里开一家小餐馆或者小杂货店，或者在饭店或商铺里找份零工并不是一件容易的事。尽管国家已决定在贷款发放、税费减免、工商登记、信息咨询等方面开辟“绿色通道”，为农民工返乡创造就业机会，但是由于政策出台实施所具有的滞后性，就业岗位短期内大幅增加难度较大。而且，当地的工资水平一般都比较低，那些长期在外就业的技术工人，也难以接受本地的工资待遇。
第二，资金、市场和政府服务制约了农民工自主创业。虽然许多返乡农民工表示在资金允许的条件下希望自己能在家附近做生意、当“老板”，但真正付诸于行动的却很少。首先，是融资难。在作出回答的291个农民工中，认为回乡办企业最大的难处是资金筹集困难，占92.1%。农民融资难的主要原因是农村中小金融机构严重不足，金融机构低放贷、高吸储现象严重，农民缺乏贷款抵押物，有60%的村认为没有不需要抵押的小额贷款。其次，市场环境也是农民工自主创业的一大难题。在作出回答的291个农民工中，有51.9%认为当地购买力低，有40.5%认为本地交通不便。很多农民工害怕一旦自己投资于其中，不但赚不到钱，还可能把自己多年辛辛苦苦攒下的积蓄一同亏掉。第三，一些地方对创业的优惠政策不落实，审批或立项难、负担重、部门乱收费是三个反映最强烈的问题。资金、市场、政府关系都是返乡农民工需要一一面对的问题，对于大多数农民工而言，这一切或许已经超过了他们的能力范围。
第三，农业比较收益低导致返乡农民工务农意愿很低。课题组在调查中获得了一份安徽省霍山县诸佛庵镇西石门村一农户水稻生产成本和效益核算表（见表5）。从中可以真切地感受到在一个山区村镇中，农户仅仅依靠种植水稻是无法得到充足收入的。与此同时，由于地处山区，西石门村的农户往往种植茶叶、桑树与竹子。该村平均每户拥有茶地0.067公顷、桑地0.067公顷、竹园0.333公顷，这种状况很难支持规模种植与生产。所以，该村的农户无法通过务
数据来源：国务院发展研究中心课题组。农得以脱贫致富。近年虽然国家收购农产品的保护价有所提高，但农业生产资料价格提高得更快，又形成了两者的比价复归，务农得到的收益极为有限。由于务农无法获得可观收入.外出务工成为了农民的必然选择。
（四）农民工对我国经济社会发展作出重大贡献
农民工是继农村家庭承包经营制度和乡镇企业崛起之后，中国农民的又一伟大创造，是解放农村社会生产力的又一伟大创举。农民工一头连着城市和发达地区，一头连着农村和欠发达地区，带动城乡之间劳动力资源和生产力布局优化配置，创造性地把解决“三农”问题和工业化、城镇化、现代化有机地联系在一起.在城乡二元结构尚未根本突破的时代背景下，闯出了一条城乡融合发展的新路子。改革开放30多年来，农民工为我国深化改革，扩大开放，推动科学发展，促进社会和谐，加快工业化和城镇化进程，推进社会主义新农村建设，作出特殊的历史贡献。
1.农民外出务工已成为工业带动农业、城市带动农村、发达地区带动欠发达地区有效形式
伴随农民外出务工兴起的农民工经济，是“一个事半功倍的大产业、一所不花钱的大学校”，“输出劳动力，带回生产力”。农民工经济一头连着农村经济，一头连着城市经济.具有“劳动力和资金双向流动”的特点，既推动了城市经济的发展，也为农村经济发展注入了新的活力。一批批进城务工的农民，带着资金技术回乡创业，成为农村经济发展的一支新生力量。农民外出务工，已成为农民增加收入的重要来源。据统计，工资性收入占农民人均纯收入的比重由1997年的25%提高到2004年的34%，2006年又进一步提高到38.3%。农民务工收入持续增长，是近年来农民增收和脱贫致富的主要途径。在城市就业的农民工适应了现代生产方式的管理模式，开阔了视野，积累了经验，促进了农村人力资本的形成：农民工掌握了技术，提高了素质，为农村发展奠定了技术基础：农民外出务工收入，为农村发展提供了资金积累。初步形成的“输出劳务一积累生产要素一返乡创业”的发展模式，使欠发达地区获得了发展的外源力量和造血功能，推动了欠发达地区乡镇企业和县域经济的壮大。农民外出务工降低了单位土地面积上的劳动人数.为促进农业规模经营、提高农业劳动生产率，发展现代农业创造了必要条件。
2.农民工已成为支撑我国工业化和人口城镇化发展的重要力量
农民工在传统体制之外开辟了一条工农之间、城乡之间生产要素流动的新通道，为城市二、三产业发展提供了源源不断的低成本劳动力，满足了工业化进程加快对劳动力的需求。农民工的大量进入，填补了制造业、建筑业、餐饮业和服务业等劳动力密集型产业的岗位空缺，使城市、特别是东部地区城市在激烈的市场竞争中保持了较强的竞争力。这不仅为东部地区吸引外资和发展出口创造了条件，也为其把握机遇、承接国际产业转移创造了条件，使我国迅速发展成为“世界加工厂”。劳动力价格低廉的优势是我国保持国际市场竞争力的重要因素。据有关统计，农民工已经达到我国工人总数的2/3以上，占据了我国建筑业劳动力的90%，煤矿采掘业的80%，纺织服装业的60%，以及城市一般服务业的50%。农民工不仅已是我国产业工人的重要组成部分，同时还是促进我国人口城镇化的重要力量。近年来，我国城镇化率的提高很大程度上主要来源于农民工进城。我国从第五次人口普查开始，将进城就业、居住半年以上的流动人口（主体是农民工）计入城镇人口。按照这一口径计算，2007年我国城镇化率为44.9%.在我国统计为5.9亿的城镇人口中，有1.6亿是农业户籍人口，占到了城镇人口的27%。从更长时期来看，农民工市民化将成为我国城镇化发展、扩大内需的最主要源泉。
3.农民外出务工已成为促进改革的重要推动力
农民工跨地区流动就业蕴含着深刻的体制变革因素，是推动改革的重要力量。农民工的巨大浪潮冲破了劳动力市场的城乡界限、地域界限和部门界限，促进了我国劳动力市场的发育，促进了劳动用工制度的改革.促进了通过市场合理配置劳动力资源机制的形成。“民工潮”也为繁荣市场、搞活经济、扩大开放发挥了重要作用.从整体上推动了市场经济的全面发展。农民工大规模、大范围跨区域流动，增强了整个社会的生机和活力.极大地推动了政府职能和管理方式的转变。在解决农民工问题中，各级政府的职能定位、管理理念、行为方式也都悄然发生变化，传统的户籍制度、劳动就业制度和社会保障制度正在发生积极变革。农民进城务工是冲击城乡二元结构的重要力量，是平衡城乡、工农差别的新兴力量，开启了我国打破城乡二元结构的帷幕。
4.农民工是我国全面建设小康社会的关键环节
全面建立小康社会，难点不在城市，而主要在农村。农民要富裕，相当一部分需要通过务工经商或其他途径走出农村、脱离土地。只有把城市和乡村的发展统筹兼顾、把城市居民和农民的共同富裕全盘考虑、把城乡经济协调发展和农村富余劳动力转移有机结合，才能创造相对公平的发展机会，形成相对平衡的城乡发展格局。农民工的产生，有效弥补了改革开放初期我国在资金和技术上的不足，促进了国民经济的发展。根据世界银行（1997）估计，1978～1995年国内生产总值年均增长9.4个百分点中，劳动力跨部门转移贡献了1.5个百分点。从农村走向城市、寻求新的发展机遇的农民工，是一个充满活力和创造力，富有改革创新精神的群体.为我国全面建设小康社会提供着源源不断的动力。
5.农民工是推动我国社会结构转型和社会主义民主政治发展的重要力量
社会结构的不断分化与整合是社会发展和现代化的主要内容和根本动力。改革开放以前，呈现在世人面前的农村社会是一个“超稳定结构”：经济上的均贫、政治上的同质、文化上的单一和社会上的封闭。除了参军、升学、招工等形式外，城乡之间的自由流动基本被隔绝，广大农民依附在集体里、田地上，成为集体的一个生产要素.农村社会的“流动性”严重不足。改革开放以来，农村人口社会流动性越来越强，无论是从职业角度，还是拥有经济资源角度，农民已经不再是原来意义上的农民，农民不再是一致的均质性社会群体，农村也不再是单一的同构性社会，我国农村社会已由改革开放前的工人、农民、干部（知识分子）等以阶级身份为标志的社会分层结构逐渐演变为以职业身份为标志的社会分层结构。农民进城务工加强了城乡之间全方位的交往.有利于社会成员向更高社会阶层流动，逐步形成较为稳定的两头小、中间大的橄榄型社会结构.促进我国由一个传统的农业社会加快向现代工业社会转变。农民工整体素质的提高，进一步巩固了党的执政基础。农民进入现代城市务工.有利于实现农民观念的变革和城乡文化同步发展.有利于社会主义核心价值体系的建立，有利于农村乡风文明建设及现代文化的形成，有利于完善农村基层民主制度。
（五）做好农民工工作的基本经验
近年来，各地、各部门高度重视解决农民工最关心、最直接、最现实的利益问题，积极探索有中国特色农村劳动力转移道路，为做好新时期农民工工作积累了宝贵的经验。
第一，坚持解放思想，尊重农民主体地位和首创精神，是做好农民工工作的首要前提。农村劳动力转移就业和外出务工，是农民的自主选择。各级政府遵循劳动力合理流动、劳动者自主择业、农村人口向城市集中的规律.不断完善政策措施，积极引导农民工流动，促进了农民工就业。
第二，坚持市场化导向，充分发挥市场的基础作用，是做好农民工工作的必然途径。农民工队伍的发展、壮大，是市场经济的产物，政府尊重市场机制，及时调整政策，创新制度，弥补市场失灵，保障了市场机制发挥作用。
第三，坚持深化改革，消除农村劳动力流动的体制障碍，是做好农民工工作的重要条件。经济体制和社会管理体制的每一次改革.都降低了农民工流动的制度成本，促进了农民工队伍的发展。
第四，坚持以人为本，不断完善公共服务，是做好农民工工作的重要保障。各级政府按照公共服务均等化的要求，加强对农民工的公共服务，有力地保障了农民工的合法权益，农民工的公共服务水平不断改善。
第五，坚持城乡统筹，推进城乡就业一体化，是做好农民工工作的必由之路。农民工流动就业的歧视性政策障碍逐步取消，跨地区、跨城乡的统一的劳动力市场逐步形成，为建立城乡统一、平等竞争的劳动力市场奠定了基础。
二、“十二五”及中长期中国农民工发展趋势
经过30多年的改革开放和发展，农村劳动力的富余程度已经大大降低。为了掌握农民工发展的中长期趋势，运用国务院发展研究中心长期开发维护的全国可计算一般均衡模型（DRCCGE），在不同的假设条件下，推算了农村富余劳动力数量的几种可能情形，并分析了中长期内中国经济增长和劳动力转移的基本趋势。
（一）“十二五”时期农民工工作面临的有利条件
1.农民工就业吸纳能力将进一步增强
“十二五”期间.我国仍然处于工业化、城镇化快速发展的阶段.我国经济增长速度有望保持8%以上。城镇化是我国最大的内需所在，国家实施扩大内需战略，转变经济发展方式，将会积极推进城镇化。产业结构、需求结构将会进一步优化，服务业比重有望进一步提高，将为扩大农民工就业提供持续支撑。
2.劳动力市场供求格局的新变化将推动农民工工资趋势性上涨
15～34岁人群是农民工的主力，但这群人的数量已从1995年高峰期的4.5亿人，下降至目前的4.1亿人，占我国总人口的比例也从38%下降至30%。据最新的预测.我国劳动年龄人口从2016～2017年达到高峰后开始绝对减少。上述因素将直接导致青壮年劳力的“招工难”。目前农村可供转移的富余劳动力，除了每年没有升学、直接进入劳动力市场的新生代劳动力外.主要是以40岁以上的中年劳动力为主，因面临子女教育、父母赡养等问题，他们背井离乡的机会成本提升，外出转移就业难度进一步加大，这也将进一步加重“招工难”。早在2004年，闽东南最早出现缺工现象，过去5年，珠三角、浙东南、长三角等沿海加工制造业密集地区相继出现用工紧张。目前，内地一些经济发展快的地区，也出现了不同程度的缺工现象，“招工难”开始呈现由沿海向内地扩散之势。目前，劳动力市场不仅技工严重短缺，而且普工紧缺也呈常态化：季节性用工短缺与一些行业常年缺工并存。劳动力市场供求格局的新变化，必然会倒逼企业重视保护劳动者权益.带来了农民工工资上升，有利于改善劳动收入在国民收入初次分配中比例。
3.农民工就地就近转移面临新机会
面对用工短缺的困境和劳动力成本上升的压力，沿海地区正在加紧实施制造业升级。虽然我国劳动力成本已高于一些东南亚国家，但中西部地区基础设施日趋完善.具有承接东部沿海地区劳动密集型产业转移的良好条件，通过实施“雁阵模式”产业转移，可以使劳动密集型产业在我国继续发展，为中西部地区农村富余劳动力就近转移创造条件。
4.农民工市民化面临新机遇
吸纳农村转移人口在城镇落户，实现永久性转移，是城镇化的重要目标。“十二五”期间，随着城镇化过程的加快，国家将深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益，农民工市民化步伐将大大加快。
（二）农村富余劳动力现状及发展趋势
“十二五”期间.我国将加快进入“刘易斯转折点”阶段。“刘易斯转折点”是指一国农业部门的富余劳动力被吸干以后.工资在市场机制的作用下出现上涨，农业部门不存在边际生产率为零的富余劳动力，实现二元经济向一元经济转折的时期。“刘易斯转折点”的到来不是突然的，也不会一蹴而就，而是一个由量变到质变的渐进过程.从劳动力的结构性短缺开始。这一过程分为两个阶段：第一阶段是农村富余劳动力从无限供给到有限剩余的转折。其主要标志是农村富余劳动力绝对量出现下降.劳动力供求的结构性矛盾开始突出，转移劳动力工资开始上涨。第二阶段是农村富余劳动力由结构性短缺发展到全面短缺.其主要标志是劳动人口出现负增长，各年龄段农村劳动力都会出现短缺。无论是大规模的抽样、经验观察还是相关研究成果都表明，我国正在经历着劳动力从无限供给到出现短缺的转变，目前已经进入了“刘易斯转折点”的第一阶段.并可能在“十三五”期间进入第二阶段。主要判断依据包括：
1.农村富余劳动力绝对量下降
早在20世纪80年代中期，随着农村改革的激励效果显示出来，绝大多数学者估计，农村有30%～40%的劳动力是富余的，绝对数大约为1亿到1.5亿。到了20世纪90年代，有的学者推算表明，农村富余劳动力的绝对数进一步增加。到了21世纪，人们对于农村富余劳动力绝对数量和比例的估计不仅几乎没变.甚至还有所提高。例如，刘建进（2002）估算的结果是，2000年农村富余劳动力比例高达46.6%.绝对数量超过1.7亿。然而，也有研究认为，农业劳动力富余规模和比例远不像人们认为的那么严重（蔡昉，2007）。由于这些判断都颇具争议，本文估计了农业部门的劳动力需求量，并结合农村劳动力总量和已经转移出的农村劳动力，在不同的假设条件下，推算了农村富余劳动力数量的几种可能情形。
从总数来看，我国乡村劳动力资源和从业人员数在2005年达到顶峰，自2006年开始已经有所下降（见表6，下页）。到2000年，乡村劳动力资源数为5.14亿人，到2005年缓慢增长为5.46亿人，平均每年增加633万人，但2006－2008年间，平均每年减少1000万人.这一方面是由于农村劳动年龄人口绝对量有所减少，另一方面也与近年快速的城镇化有关。随着城市的扩张，许多农村地区变为城镇，农村居民也随之转换为城镇居民。乡村从业人员数保持了与劳动力资源数大致相当的变化趋势。
农村从业人员包括两部分，即农业和非农产业从业人员.其中农村劳动力在农业部门的就业数是影响农村富余劳动力规模和估计农民工转移前景的关键因素。根据《中国统计年鉴.2009》，2008年中国农业从业人员共30654万人.但没有区分来自于农村和城镇的农业从业人员数量，所以我们对农村劳动力中从事农业的数量还需要进一步估算。根据2006年普查结果，当年农业从业人员共34874万人，除去来自农村的33879万人，城镇劳动力中从事农业的共995万人。这里假设2008年城镇劳动力中从事农业的仍然为1000万人，则来自乡村的农业从业人员数为29654万人。
关于农业部门的劳动力需求量，假设种植业和饲养业是主要的使用劳动力的部门，而其他部门则是利用农村富余劳动力或边际劳动力的部门。根据《中国农村统计年鉴》中给出的这两个部门的劳动力用工资料，可以估算在目前劳动生产率水平下，农业究竟需要多少劳动力。假设了三种情形：一是按每个劳动力每年劳动250日计算：二是按每个劳动力每年劳动300日计算：三是按每个劳动力每年劳动320日计算。农业劳动力需求量见表7（下页）。
对农村富余劳动力的估计大致有两种方法，一种是根据对农业部门劳动力需求的估计，然后用实际劳动力数量减去需求数量。根据前面的估计，2008年我国农村劳动力中农业从业人员大约为2.965亿人，因为农村劳动力不统计失业人员，因此从业人员大致等于劳动力人数。结合表7，可以得到我国农村富余劳动力大致在0.7亿至1.2亿人之间。
另外一种估计农村富余劳动力数量的方法是根据调查那些尚未转移劳动力的转移意愿来进行推算。由于目前农村尚未转移劳动力往往年龄较大、教育水平偏低，因此用此方法得出的短期富余劳动力往往较少，例如蔡防等（2008）估计2005年可供转移的农业劳动力约为4357万人。
注：种植业包括粮食作物、油料作物、棉花、麻类、糖料、烟叶、药材、蔬菜、瓜类、茶叶、水果和其他农作物；饲养业包括牛、马、驴、骡、骆驼、猪、羊、家禽、兔、海水养殖和内陆养殖，
数据来源：根据《中国农村统计年鉴.2006》数据计算得到。
但如果考虑中长期的情况，由于农村劳动力存在更替过程（新增劳动力更年轻，而且教育水平更高），也就是说农村味转移劳动力的年龄和教育结构都会发生有利于进一步转移的变化，因此中长期来看采用第一种方法估计更为合适。即使这样，也表明农村富余劳动力数量已大大下降。进一步看，根据前述分析.30岁以下农村劳动力有近80%已转移到非农产业。根据实际观察和经济理论的预期，假设农村富余劳动力的年龄结构与务农劳动力是一样的。因此，在劳动力大规模流动和转移的条件下，仍然存在的富余劳动力已经与以往有了巨大的差异，其中50%已经是40岁以上的劳动力。这些年龄较大的农村富余劳动力，在向外转移的过程中，由于人力资本和家庭等方面的原因，比年轻人会遇到更大的障碍。
自2004年开始，珠江三角洲地区普遍出现了“民工荒”。近几年来，这一现象不仅没有消失或缓解，反而蔓延到全国其他地区。这个现象已经不是短期的或周期性的，而是成为具有长期性和稳定性的现象。这说明，农村劳动力已经告别了无限供给的时期，农村已经不再是富余劳动力的“蓄水池”。根据二元经济理论，一旦农村富余劳动力的“蓄水池”被淘干，就标志着二元经济结构特征开始转变。但是，这并不意味着农村劳动力没有可以转移的潜力，而是说，如果没有工资水平的提高，或者其他等值的激励手段的加强，非农产业就不再能够像典型的二元经济发展时期那样，轻而易举地得到所需的劳动力供给。
2.农民工工资开始增长
我国农民工工资长期以来处于偏低水平，并且增长缓慢。国务院发展研究中心的调查表明，2004年之前的12年中.珠江三角洲外来农民工月平均工资仅增长了68元，与当地年均20%以上的GDP增长速度相比，工资水平几乎原地踏步，说明农民工未能很好地分享企业效益增长和国民经济发展的成果。但近年来，农民工收入出现了较快增长。2005年与2009年相比，外出农民工月平均收入由872元提高到1417元，年均增长12.9%。值得注意的是，中西部工资涨幅加快，与东部工资差距明显缩小。根据国家统计局的调查，2009年，外出农民工的月均收入东部地区为1455元，中部地区为1389元，西部地区为1382元，东部只比中西部高5%.而5年前东部工资比西部平均高15%。近几年农民工工资水平的上涨，除了国家经济增长较快、就业需求比较旺盛的原因外，更重要的原因是农村富余劳动力供给特征发生了变化，即从过去的无限供给阶段转为有限剩余、有限供给阶段。这种有限剩余的农村劳动力供给特征通过绝对工资水平上涨和局部劳动力供求紧张等方式体现出来。由于农民工增速将会放慢，农民工工资上涨将是趋势性的，这也将促使企业通过加薪和加强劳动者保护，以有效获取和维持合意的劳动力资源。
3.劳动人口将出现负增长，农村富余劳动力将由结构性短缺发展到全面短缺
继人口自然增长率从20世纪60年代中期开始持续下降之后，劳动年龄人口的增长率从80年代也开始了下降的过程.21世纪以来下降速度明显加快。根据最新的预测，劳动年龄人口从2013年左右开始上升趋势就会十分平缓.2016～2017年达到最高峰后开始绝对减少。这时，作为无限劳动力供给的一个源泉.人口因素不再助长劳动力供给的增长。2004年以来，城镇用工企业迫于民工荒的压力，不得不放宽用工年龄，从过去的25岁以下放宽为30～40岁、甚至50岁。2005～2006年大量增加的是31岁以上的民工，特别是31～40岁的民工，2006年比2004年剧增41.8%。同时，农民工供不应求的年龄段也快速上升，从2003年的20岁以下，上升到2004年的25岁以下，以及2006年的30岁以下。在此，在托达罗模型的基础上.结合我国国情建立了民工家庭年龄结构一生命周期模型，通过估算农民工的最高预期工作寿命，认为40岁以下农民工供不应求可能在2016年出现。这预示着，“十三五”期间，我国将可能进入“刘易斯转折点”的第二阶段。
（三）中国经济增长和农村劳动力转移的中长期趋势
采用CGE（ComputableGeneralEquilibriumMod-el）模型方法，建立一个反映中国经济发展和劳动力转移的宏观经济模型，以2005年中国投入产出表为基础，根据中国近年来经济发展、结构变化及劳动力转移的实际情形，采用情景分析法对2010～2030年间中国经济发展及劳动力转移的前景进行模拟和比较，并分析经济增长、城市化、对外贸易及产业结构变化对农村劳动力转移的可能影响。
1.模型介绍
本报告所采用的可计算一般均衡模型是由国务院发展研究中心开发的2009年版DRC-CGE模型（以下简称DRCCGE2009）。这一模型具有递推动态的特征，它通过求解一系列的静态均衡来模拟经济发展的动态性，在此，模拟时间段为2006～2030年。
本报告中的模型包括41个生产部门（1个农业部门、23个工业部门、1个建筑业部门和16个服务业部门）、12组居民（7组城镇居民、5组农村居民，按居民收入分组）和5种生产要素（农业劳动力、生产工人、技术工人、资本、土地）。模型的基准年份为2005年，数据主要基于2005年中国投入产出表编制的2005年社会核算矩阵（SocialAccountingMatrix，SAM）。
与以前模型相比，本报告的CGE模型考虑到2008年金融危机的影响，对中国的贸易环节进行了特别设定。2008年国际金融危机以后，为了复苏本国经济促进国内就业，美欧等发达国家纷纷采取了各种限制进口的措施.矛头主要集中于在世界贸易中占较大份额的中国，从当前的形势来看，新贸易保护主义可能将在很长一段时间内存在。此外，低碳贸易、环境保护、国内劳动力成本的上升等因素导致中国传统产品的出口优势进一步减弱。考虑到这些因素综合作用，本模型中假设“十二五”期间及更长时间中国的对外贸易仍将持续发展，但增长速度比“十五”和“十一五”期间有显著降低。
本模型的另一个特点是根据2008年第二次经济普查的结果，对中国经济增长的历史值进行了修订，根据2008年普查结果，中国2008年GDP总量比普查前调高了约1.4万亿元，而且第三产业在GDP中所占比重也比普查前高了1.7个百分点。
2.主要模型设定
本报告的模型考虑了中国中长期经济发展的主要特征.包括经济增长和劳动力转移的主要趋势，也考虑了未来中国经济发展中的重要可预见性因素，包括人口及劳动力供应总量的变化、居民消费结构的变化、中间投入率及中间投入结构的变化等，其影响经济增长和劳动力转移的有关主要设定如下：
（1）人口和劳动力的发展变化
人口和劳动力的增长既影响经济增长速度、居民消费水平和消费结构，也影响老龄化的发展，同时还是影响农村富余劳动力数量变化的重要因素，所以它是本模型的最重要参数。对人口和劳动力增长，本模型中主要参考中国社会科学院人口与劳动经济研究所的中方案预测数据。根据此预测，中国的人口顶峰出现在2037年左右，那时人口约为14.68亿人，劳动年龄人口的高峰出现在2017～2027年，劳动年龄人口约10亿人，按2006年劳动力占劳动年龄人口比重计算.劳动力高峰时全国劳动力资源总量约8.2亿人，比2006年增加4000万劳动力。
（2）城镇化水平的提高
城镇化水平是劳动力转移的结果.也是影响劳动力转移的重要因素。中国城镇化进程受多种政策因素的影响，并不是一个完全与劳动力转移相对应的过程。特别是农民工市民化程度在很大程度上影响着劳动力在城镇的永久定居和迁移，影响着农民工的进一步转移。在模型中，城镇化水平被设为一个外生的变量，考虑到“十二五”及更长时期内，中国仍然处于城镇化快速发展的阶段，进一步促进城镇化发展，特别是提高农民工市民化程度将是今后政策的方向，因此本模型中假设中国城镇化水平将每年提高0.85－0.55个百分点.到“十一五”末期城镇化率达到47%左右（参考“十一五”规划目标），到“十二五”期末城镇化水平在53%左右，到2020年城镇化率达到57.5%左右，到2030年城镇化率达到64.5%左右。
（3）出口增长速度
考虑到国际经济环境和我国比较优势的变化，假设中国出口的增长速度在2009年达到最低值，但从2010年起将逐渐恢复.但总体上出口增长速度将逐步降低，“十二五”及更长时间内保持在略高于GDP增长速度的水平。考虑到我国的比较优势，模型中贸易顺差仍将在较长时间内存在，但也呈逐渐缩小的趋势.到2030年左右实现外贸进出口基本平衡。
（4）全要素生产率的变化
虽然中国经济增长一直被认为是主要依靠要素投入数量增加的粗放型增长模式，但许多研究却发现通过市场化改革、效率较高的民营企业及外商投资企业的比重增加、国有企业管理体制的改革，中国的全要素生产率（TFP）有了较大的提高，对经济增长发挥了重要作用。展望未来，中国进一步推进体制改革的潜力仍然非常大，但进一步改革的难度和阻力也在增加.不过考虑到中国政府不断促进企业增加研发投入，以及中国巨大的入力资源优势，在模型中假设“十二五”至2030年全要素生产率年均增长率保持在2.5%左右的水平。
（5）其他设定
其他设定包括居民消费结构的变化、居民储蓄率变化、政府储蓄率和中间投入率变化等，这些因素在2006－2008年间按照实际数据进行设定.2010－2030年间的设定同于韩俊（2009）的假设。
3.模拟结果及分析
在上述主要设定下.运用DRCCGE模型模拟2010～2030年的经济、社会发展前景以及劳动力转移的情况，表8和表9（见下页）给出了基准情景下的主要模拟结果。
（1）经济增长及产业结构变化
在上述各项设定下，中国今后仍将保持较快的经济增长速度，根据目前的经济增长态势，“十一五”期间经济增长速度预期可超过10%，“十二五”期间GDP增长速度为8.7%左右，略低于“十一五”期间.以后经济增长速度逐步降低，到2026－2030年期间.经济增长速度预期在4.6%左右（见表8）。
从发展阶段看，2010年中国人均GDP接近3000美元（按2008年不变价计算，假定汇率保持在6.956元／美元的水平，不考虑人民币升值因素，下同），2015年接近4000美元.2020年接近6000美元，然后再过10年，到2030年左右人均GDP超过10000美元（见表9）。
从三次产业结构看，模拟结果显示2005～2030年间，第一产业比重逐渐缓慢下降，而第三产业比重有显著上升（见表9）。在模拟期间，第三产业比重不断上升，“十二五”期间第三产业比重可提高近4.2个百分点达到48.2%左右，2016～2020年可望提高3个百分点，到2030年第三产业比重约55.4%左右。第三产业比重不断上升一方面是由于随着居民收入水平上升，居民消费需求中服务业所占比重不断提高：另一方面，随着技术进步和生产分工的进一步发展，生产性服务业发展很快，各产业中间投入结构中对生产性服务业的投入比重都有一定程度的提高，这也符合世界各国产业结构变化的普遍规律。
（2）农民工转移前景分析
中长期中国城镇化仍将处于快速发展阶段，“十一五”末期城镇化率估计超过47%，“十二五”期间城镇化水平约提高5个百分点.超过53%.到2020年和2030年分别达到58%和64%左右（见表10）。
随着经济增长和城镇化发展，农业劳动力逐步向非农产业转移，到“十二五”末期，农业从业人员约在2.6亿左右，比2008年约减少5000万人，到2020年
数据来源：标*号的为外生设定变量，其他数据为模型计算结果。
注：人均GDP和美元计算人均CDP均按2008年不变价计算.1美元=6.956人民币。数据来源：同表8。
数据来源：同表8。约为2.25亿人，到2025年农业从业人员约在2亿人，2030年约为1.78亿人。总之，到2020年以后，农民工转移的压力显著减轻。
图二给出了中国中长期非农就业增长的结构模拟结果。由图可见，中长期中国就业增长的最重要行业在于服务业，特别是其中的“其他服务业”以及社会服务业、卫生体育社会福利业、教育文化艺术广播电影电视业等。另外，批发零售贸易餐饮业、交通运输等第三产业的就业仍将有显著增长，而制造业的吸纳就业人数在“十二五”期间虽仍有增长，但对就业的贡献已很小。因此，从中长期看，不断优化产业结构，促进服务业发展对于增加就业具有重要意义。
4.“十二五”时期农民工转移分析
第一，按照本文运用DRCCGE''模型模拟2010～2030年的经济、社会发展前景以及劳动力转移的情况给出的基准情景下的模拟结果，可以得出：“十二五”时期农村劳动力平均年转移860万～900万人，其中以农民工形式的年转移600万～650万人。
表10显示.2010～2015年，第一产业的劳动力由2.92亿下降到2.59亿，减少3300人，即转移出3300万人。同时，这期间全社会从业人员由7.84亿增加到8.04亿.增加2000人，其中约有1000万～1200万人是从农村产生的，也要转移出去。两者合计，“十二五”时期共转移农村劳动力4300万～4500万人，年均转移860万～900万人。但农村劳动力转移.有一部分是通过求学途径进入非农行业工作。以2008年计算，全国共毕业本科大学生225.7万人、专科生286.3万人，合计512万人。这些大学生.部分来源于农村，部分来源于城镇。若按50%左右的比例来自农村计算，为250万人。“十二五”时期按年均250万～300万人通过大学生的渠道转移.则“十二五”期间通过农民工形式的每年新增转移大约在600万－650万人（860万～900万减去250万－300万）。
第二，按照《国家人口发展战略报告》的人口预测模拟第5号方案和国务院发展研究中心《关于促进就业总体思路研究》课题组对“十二五”期间劳动力参与率、劳动力供给预测，以及近8年第一产业劳动力下降速度，也可以得出：“十二五”时期农村劳动力平均年转移900万人，其中以农民工形式的年转移600万～650万人。
2000－2008年，第一产业占全社会就业的比例由50%下降到39.6%.8年年均下降1.3个百分点。按照近年这个速度.2010年第一产业占全社会就业的比例下降到37%。据测算（见表11，下页），2010年的全社会就业将在79822万人左右，农业劳动力为29500万人。2015年全社会就业将在82000万人左右。“十二五”期间，第一产业占全社会就业的比例下降6.5个百分点，到2015年下降到30.5%，农业劳动力为25000万人左右。由此，“十二五”期间，农业劳动力由29500万人下降到25000万人左右，有4500万农业劳动力需要转入非农产业和城镇就业，每年平均转移900万人。
同样.“十二五”时期按年均250万－300万人通过大学生的渠道转移，则“十二五”期间通过农民工形式的每年新增转移大约在600万～650万人。
（四）“十二五”时期农民工总体就业形势
数据来源：CGE模型计算结果。
数据来源：2007年数据为《中国劳动统计年鉴.2008》的统计数据.2008年劳动力供给量（经济活动人口）数据来自《中国统计年鉴.2009》；其余数据根据《国家人口发展战略报告》之子课题“人口预测模拟报告”第5号方案计算而得。
“十二五”时期，我国农村新增劳动力将出现减少趋势，每年需要转移的新增农村劳动力数量在860万－900万人，其中通过农民工形式的转移数约在600万－650万人。虽然“十二五”期间新增转移数量有所减少，但整体就业压力依然很大。农村富余劳动力存量依然庞大，但是，富余劳动力主要以中西部地区40岁以上、初中文化程度以下劳动力为主，转移难度进一步加大，农民工供求的结构性矛盾将更加突出。出口导向型和劳动密集型产业对农民工就业需求增长会放缓。“十二五”期间，世界经济将在曲折中缓慢恢复和调整，我国对外贸易很难保持以往的增长速度，出口导向型产业对农民工的吸纳能力会有较大下降。资源和要素成本将持续上升，劳动密集型行业增长将会放缓或出现跨国转移，制造业劳动生产率将较快提高.影响农民工需求增长。国家加快推进传统产业技术改造，加快发展战略性新兴产业，促进经济增长由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新转变，对农民工素质、劳动力培训和职业教育体系提出了更高要求。
三、中国农民工流动、就业和市民化存在的主要问题
中国农民工流动、就业和市民化主要存在以下几方面的问题。
（一）农民工就业服务体系建设滞后
一些地区在促进农民工就业、开展培训就业方面作了大量的工作。但调查表明，多数农民工反映从未接受过就业培训，缺乏一技之长。不少地区在落实国家政策方面还不同程度地存在走形式的问题.培训的效果并不理想。
1.信息不对称导致的摩擦性失业严重
金融危机爆发后，原来在珠三角、长三角等地区，以及电子电器、建筑、纺织等行业就业的农民工，很多因企业倒闭、裁员而暂时失业。这些农民工中有近九成将继续外出就业，但就业意向有较大的变化。课题组2月份的辅助调查表明，继续外出务工的农民工中.有一半以上会重新找工作，其中有超过30%将换一个行业，近40%会更换务工地点。另一方面，餐饮、零售等对外依存度较低的行业，用工需求相对旺盛；国家扩大内需相关行业的就业需求也有增长。但由于传统的就业信息渠道失灵，农民工更换就业地域、行业后，对新的环境不熟悉，对新的就业机会不了解，就业供求信息存在严重不对称。这就导致一方面大量农民工找不到合适就业岗位，另一方面城市很多行业缺员现象突出。相关调查表明，目前城市家政、保安、远洋渔业等行业的用工满足率还不到20%。
2.政府对农民工的公共就业服务不足
促进就业是一项公共政策.政府发挥着重要作用。近两年来，政府的公共就业服务体系在解决农民工就业问题上发挥的作用越来越大。但与我国庞大和复杂的农民工就业需求相比，政府对农民工的公共就业服务严重不足。第一，公共就业服务体系在农村基础薄弱。我国的公共就业服务体系主要是为城镇居民建立的，目前城市的市、区、街道、社区四级就业服务网络已比较完善，而乡镇的就业服务工作却还十分薄弱。不少省份的公共就业服务体系还没有延伸到农村.乡镇和村两级普遍没有就业服务机构，相关的政策措施和用工信息难以及时传递到农民工手中。第二.以城市居民为主要服务对象的就业服务模式不适应农民工的需求。一些城市公共就业服务机构虽然对农民工免费服务，但多以自发零散来城市求职和城市中打算转岗的农民工为对象.服务方式主要是通过组织招聘洽谈会或登记介绍。这种方式一般等待周期长、花费大、成本高，但农民工的流动性较大，对这种方式等不起、耗不起。而且，这种方式对于临时工或低层次的劳动力也不适用。第三，返乡农民工获取就业信息更难。那些多年在外务工的农民工（有的一家三口或四口都在外），常年不在当地生活，自身对于本地的一些就业信息、就业政策也不太了解，因此他们想要在当地找份工作并不容易。第四，权威性、指导性的公共就业信息发布不够。国家没有建立起农民工就业统计和信息发布制度.更没有就业预警机制。各级公共就业服务机构之间缺乏沟通，信息网络不能互联互通。面向农民工的就业信息，不仅纵向短路，难以“进村入户”；而且横向阻隔，信息不能共享。
3.农村信息基础设施不发达.缺乏向农民传递信患的有效手段
百村调查表明，各地解决农民工就业难的主要对策就是举行招聘会，这些招聘会信息一般都登在报纸和网络上.政府出台的一些服务农民工的政策也多是通过报纸和网络宣传。但大部分农民工不看或很少读报，农村互联网普及程度还很低.农民很难知道这些信息。农民工平常获取信息的主要渠道是看电视。但电视媒体在就业信息服务方面的作用不够.内容少，可靠性也不是很高。农民的手机普及率这几年有很大提高，但手机等新兴媒介才刚刚开始起步.就业信息服务更是处在萌芽阶段。这就使得就业信息发布、传播的覆盖面窄，不能顺畅地延伸到农村，贴近农民，农民了解和获取信息不方便、不及时。
4.就业服务市场不发达.难以满足农民工跨区域流动要求
根据人力资源和社会保障部数据.截至2007年底我国共有各类职业介绍机构37897所.其中公共职业介绍机构24806所，占总数的65.5%：个人开办的职业介绍机构10165所，占总数的27%；其他组织开办的职业介绍机构2926所，占总数的8%。所以从绝对数量看.市场化劳务服务力量偏弱。全部近3.8万职业介绍机构共有工作人员128821人，这意味着包括公共机构在内，我国职介机构平均从业规模不足4人。如此小规模的就业服务机构难以承载起农民工大规模、跨地域转移的重任。小规模赢利性职业中介带来的另一个弊端，就是不考虑自身和行业长久发展，对农民工的欺诈现象时有发生，造成农民工的极大不满和不信任。近年来，政府主管部门逐年加大了对非法中介的打击，对净化职业中介市场起到了非常好的效果。但还没有真正重视社会和民间资本在农民工就业服务市场所发挥的作用，对优秀的、规模化运作的社会就业服务机构的政策引导和品牌推广还很不够，这些机构完全依靠自身力量缓慢发展，良好的模式难以快速惠及更大范围的农民工和企业。
5.农民工培训的组织形式和内容还有待改进
为完成国家要求对农民就业培训的任务.各地普遍加强了对农民工培训的组织.但不少乡村的做法还不同程度地存在走形式的问题，培训效果并不理想。如湖南省娄底市两个村反映，当地政府在前几年曾组织过对农民工的培训，当时由于难以号召到农民工来参加培训，为应付上级检查召集了约50名农民来参加培训，使培训流于形式。一些开展培训较好的农村地区和接受过培训的农民工，也反映培训内容不实用。一些地方开展了许多就业创业培训，比如计算机、电焊工、汽车驾驶等，很多返乡农民工都去报名了，但培训回来就一个感觉：搞创业培训，不实际；搞上岗培训，专业又不对口。另外，对农民工返乡创业需求的现代农业和创业知识培训不足。
（二）农民工的合法劳动权益还没有得到切实保障
尽管在保障农民工劳动权益方面取得了明显的进展，仍存在一些薄弱环节和突出问题。尽管法律法规提倡和保护平等就业，反对就业歧视，但由于劳动力市场改革不同步，有关法律执行不到位，就业歧视现象十分严重。外来劳动力尤其是农民工无法得到与本地就业员工一样的待遇.一个单位编制内的正式职工与合同聘任制用工身份待遇相差很大，造成职工身份不平等。农民工工资水平普遍偏低，城乡劳动者同工不同酬，导致农民工在城市压低消费水平，影响其在城镇安居，也对整个经济内需扩大造成不利影响。劳动用工管理不规范，签订劳动合同的比例还不高，合同期限短、内容不规范、履约不理想，农民工超时间劳动比较普遍。农民工劳动安全条件差，职业病和工伤事故较多。农民工组织化程度低，工会维权职能发挥不够。
（三）农民工的社会福利缺失
1.许多进城农民工子女尚未纳入流入地公办义务教育体系
随着农民工数量的逐年增加.农民工同住子女的教育需求也日益增长.但城市公办学校教学资源未能相应扩充，还有相当多的农民工子女就读于农民工子弟学校。民办的农民工子弟学校教学条件普遍不高。
2.农民工不能平等享受公共卫生服务
农民工子女计划免疫接种率较低。农民工疾病预防监测尚未完全覆盖。进城农民工未能完全纳入城市计划生育服务体系。
3.农民工参加城镇养老、医疗等社会保险的比例偏低
现行城镇职工基本社会保险制度在制度层面并不排斥正规就业的农民工。但目前农民工参加养老保险的总体参保率为15%左右。大多数农民工还没有参加城镇医疗保险.平均参保率为10%左右。农民工参保率普遍偏低，其中，既有农民工就业状态不稳定而难参保等客观存在的问题，也有用人单位怕参保增加人工成本，地方政府担心推进农民工参保会影响本地投资环境等主观方面的问题.还有现行制度不适合农民工（如门槛高、难转移等）方面的问题。正规社会保险制度的高费率问题，不利于扩大保障覆盖面和可持续运行。企业和职工负担的五大社会保险制度及住房公积金制度的合并名义费率高达工资总额的50%甚至更多。这种高费率成为企业的巨大负担，尤其是对于数量众多、劳动密集型的中小企业来说，如果把所有企业职工全部按名义费率缴纳社会保险，企业生存和发展势必受到影响。不少企业采取少报职工人数和压缩缴费工资基数的方式逃避参保义务，导致大量城镇从业人员没有社会保险和社会保障。过高的费率使许多低收入就业人员、灵活就业人员难以参保。制度单一、费率过高的社会保险制度不能满足劳动者参保的需要，也不利于化解社会风险，促进社会消费的扩大。
我国养老保险制度在省市甚至县市统筹管理运行，各地区之间制度不同、政策不统一，长期以来，养老保险关系难以互联互通，难以转移接续。各统筹地区之间缴费率不同.待遇标准和具体管理方式也不尽相同，加大了劳动力流动的难度。长期以来，一些相对发达地区允许务工人员带走社保体系中个人缴费积累部分，但企业缴费部分没有带走，累积在当地，而没有转入流动人员的新就业地或原籍社保账户.更加不利于提高社保体系的统筹水平。虽然国家已经出台了包括农民工在内的城镇职工基本养老保险关系跨地域接续转移的政策.但这种政策调整触发群体性事件的事实表明，整合“碎片化”的社会保障体系，建立健全衔接良好的社会保障体系，还任重道远。
4.农民工住房未纳入城镇住房保障体系
目前城市的经济适用房、廉租房等公共住房基本上不对农民工开放.各地政府对农民工在城市的住房实际上是放任自流.农民工住房仍游离于城镇住房保障体系之外，这种情况严重影响了农民工的生活质量，并成为他们融入城镇的最大障碍之一。
5.农民工流入地地方的财力与事权不匹配问题比较突出
我国财政转移支付制度基本是以各地户籍人口为依据。目前社会福利体系中城市政府所提供、与城市户口相关、具有排他性的公共服务，主要包括：以城市最低生活保障为主的社会救助服务：以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排；在城市公立学校平等就学的机会。在人口流动性增强的背景下.流入地地方的财力与事权不匹配问题比较突出.无法按现有户籍人口享受的水平向新迁入人口提供基本公共服务和社保。以义务教育为例，我国义务教育政策执行机制的特点是按照户籍管理相关经费，外出务工者的子女随父母在务工地就学时，务工地不愿意承担其义务教育支出，因为对这些相对发达的地区而言，已经上交了财政收入，他们认为通过中央的转移支付.已经为务工者子女的教育经费作出了贡献。这种体制下，城市不愿为农民工子女提供免费的义务教育，致使大量学龄儿童仍然留在农村，已经进城的务工者子女很难在务工地享受到应有的义务教育。把与城市户口相关的那些公共服务逐渐覆盖到越来越多的外来流动人口，特别是农民工及其家庭，需要公共财政体制的改革。
（四）推进农民工市民化任重道远
我国从第五次人口普查开始，将进城就业、居住半年以上的农村流动人口计入城镇人口。按照这一口径，近年来，城镇化率的提高很大程度上主要来源于农民工进城。农民工进城就业，不仅希望增加收入改善生活.而且强烈要求被城市社会所接纳。特别是20世纪80年代以后出生的新生代农民工，对土地的情结弱化.思想观念、生活习惯、行为方式已日趋城市化，融入城市的意愿强烈。但户籍制度抬高了农民工进城的门槛.农民工进城落户定居还有很多体制和政策障碍.他们仍被视作为城市的“过客”，不能享受同城市居民同等的待遇，没有获得市民身份。农民工不能在城市安居乐业，家分两地，长期奔波于城乡之间，付出往返流动的成本，造成在家乡建房投资而常年闲置的社会浪费。这种不彻底的转移方式，不能起到减少农民、使土地向务农劳动力稳定流转集中的作用。稳定就业的农民工不能在城镇定居，加剧了他们的流动性.使企业不能形成稳定的、不断积累经验和技术的产业大军。农民工有限的收入基本上都寄回老家，不能充分利用外来人口固化来增加城市消费需求。大量农民工不能沉淀在城镇，工业化进程与农民工市民化进程相脱节.成为严重制约城镇化健康发展、严重制约农村发展的一个突出矛盾。
（五）农民工在城镇落户定居的户籍门槛高
目前城乡和区域分置的社会福利体系，和相应的户籍绑在一起，导致户籍制度“含金量”差别。近年来，很多地方政府都宣称已经或将要进行各种类型的户籍制度改革，但大部分改革，或者流于形式，或者仍然具有很大的局限性。很多地方的户籍改革主要是针对本辖区（往往是本县、或者最多是地级市的）的非农户口，但对跨行政区的流动人口户籍基本没有放开。除了跨区流动人口户籍改革进展缓慢之外，特大、大型乃至一些中等城市的户籍改革也基本没有放开。户籍制度抬高了农民工进城的门槛.使城镇化处于僵持状态，成为农民工谋求机会公平、待遇平等、权益保障的障碍，限制了农民工融人城市社会。
（六）农民工文化生活贫乏，文化需求得不到满足
大多数的农民工在工作之余，无事可做.无处可去。农民工对丰富多彩的文化生活充满了渴望.由于收入低，农民工希望能够看到免费的、优惠的电影、文艺演出，得到免费的、优惠的知识培训、景点门票，但始终难以实现。农民工交际圈封闭，他们在城市中集体劳动、集中住宿，无论生活还是找工作，农民工更多地局限于熟人朋友之间的联络，与社区居民很少来往，并未融入当地的社区居民当中。许多用工企业认为由企业开展农民工文化服务会增加企业负担加大成本，不愿为此多投入。总体来讲，农民工的文化需求目前处于一种饥渴的状态，他们工作在繁华的都市里，却生活在精神的孤岛上。现实生活中，农民工自我感受就业压力很大。农民工数量多，受教育程度低，其心理健康和价值取向都需要高度关注。
（七）农民工民主权利缺失
农民工群体仍然长期游离于城市政治生活之外.利益诉求难以在城市公共政策的制定中得到充分反映。现行的选举制度与户籍制度是直接联系的，按现行的选举法及相关法规规定，农民工不能在就业地参与所居住社区的选举。
四、“十二五”时期中国农民工工作总体安排
“十二五”时期，中国农民工工作主要围绕以下总体思路进行：
立足推动城乡劳动者平等就业，深化培训和就业制度改革，多渠道促进农村劳动力持续向非农产业和城镇转移，加快形成城乡统一的人力资源市场。
立足推动农民工依法享有各项权益，完善维权法规，健全维权机制，加强社会监督，保障农民工的合法劳动权益、土地权益、社会参与权利和民主管理权利。立足推动农民工平等享受城镇公共服务.深化社会管理制度改革，加快完善农民工与城镇居民共享的教育、卫生、住房、文化体育和社会保障等服务体制，健全普惠的公共服务制度。立足推进农民工市民化，深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策.促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。
“十二五”时期，做好农民工工作的发展目标具体包括以下几方面：
促进农民工转移就业持续增长。从我国城乡人口年龄构成和劳动力供给变化趋势看，农村劳动力是今后新增劳动力的主要来源，城乡就业的难点主要在农村。要继续把扩大农民就业放在突出位置，引导农民工有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持农民工回乡创业，以创业促就业.多渠道转移农村劳动力。“十二五”期间，有4500万农业劳动力需要转入非农产业和城镇就业，要力争每年平均转移900万人以上。
不断提高农民工素质。加大对农村职业教育和农民工技能培训的投入力度，逐步将农村义务教育扩大到中等职业学校，形成培训面向市场、机构平等竞争、农民自主选择和政府购买服务的农民工职业培训机制，健全农民工职业教育和技能培训体系及制度。面对拟向非农产业和城镇转移的约4500万农村劳动力组织开展招工培训，面对未能升学的农村初高中学生普及中等职业教育和已经进入非农产业就业的农民工组织开展再培训，大幅度提高技术熟练型农民工的比重。
继续加强农民工劳动权益保护。切实贯彻落实劳动合同法，加强劳动执法监督，力争到“十二五”期末城镇用工单位基本都要依法与农民工签订劳动合同，所有城镇都要根据当地实际情况落实农民工工资支付保证金制度，建立最低工资标准和动态调整机制，确保农民工工资及时发放和合理增长。
确保农民工子女平等接受义务教育。坚持农民工子女义务教育由流入地政府负责和以公办学校为主接受农民工子女入学的原则.确保各地90%以上的农民工子女能够进入公办学校或政府委托的承担义务教育任务的民办学校就读，接受免费义务教育。
基本实现社会保障体系覆盖全体农民工。将稳定就业（从事正规就业，建立劳动关系，以及事实劳动关系5年以上）的农民工纳入现行制度，参加城镇养老、医疗、失业、工伤等社会保险；对不稳定就业（签订短期合同、频繁流动以及从事各种灵活就业的1的农民工引入过渡性的办法，除工伤、失业保险按现行规定执行外，养老保险先建个人账户，不建社会统筹，实行过渡性的个人账户制度.将本人的社会保障权益直接记入个人账户；医疗保险先建社会统筹，不建个人账户，实行低门槛、保大病、管当期。随着我国社会保障制度的改革完善，在基础养老金实行全国统筹之后，再考虑将农民工逐步纳入统一的城镇社会保障体系的问题。健全能在城乡间转移、可在城镇间接续的适合农民工特点的社会保障制度。
建立覆盖农民工的城镇住房保障体系。鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系，多渠道改善农民工居住条件。
放宽农民工进城落户的条件。中小城市和小城镇要根据当地实际情况，制定有利于农民工落户的具体政策措施，促进本地转移的农村人口和外来务工人员自愿进城定居，到“十二五”期末，至少解决20%的外来农民工进城落户问题。
着力解决新生代农民工问题。在就业、培训、住房、社会保障、子女人学和进城落户等方面，把新生代农民工作为重点，采取有效措施，促进社会融入。五、“十二五”时期做好中国农民工工作的重点
“十二五”时期，做好中国农民工工作的重点主要有以下几方面：
（一）以完善就业服务体系为重点，多渠道促进农村劳动力转移
1.继续引导农民工外出务工就业
加大农民工外出务工就业指导和服务力度，合理引导农民工到东部沿海地区和大中城市务工就业。在产业升级过程中，通过大力发展产业集群、延长产业链条和积极发展服务业，稳定和扩大农民工外出务工就业。
2.鼓励农民工就近就地转移
推进农村地区基础设施建设.推进劳动密集型产业向中西部地区转移，推进乡镇企业结构调整和产业升级，扶持发展农产品加工业，培育农村服务业新的增长点，积极发展休闲农业、乡村旅游、森林旅游，开发农村房地产，拓展农村非农就业空间，为农村劳动力就近就地转移创造条件。
3.扶持农民工返乡创业
在信贷、税收、用地等方面实施优惠措施，扶持农民工返乡创业，以创业促就业，带动农村劳动力转移，形成促进输出与返乡创业的良性互动局面。放宽准入条件，简化审批程序，推行“一站式”服务，方便农民工返乡创业。设立农民工返乡创业专项扶持基金，用于农民工返乡创业的贷款贴息、创业培训和担保资金等。将返乡创业用地纳入土地利用总体规划，因地制宜发展园区建设，引导创业企业向小城镇集中。返乡创业企业按规定享受国家和地方扶持发展中小企业、非公有制经济服务业、开发农业、农产品加工业和高新技术企业的优惠政策，取消对农村个体工商户收取工商管理费。
4.健全覆盖农民工的公共就业服务体系
加强政府公共就业信息服务，推进各省市区间公共就业服务机构之间的信息对接，省内城市和县乡公共就业服务机构之间的信息对接，加强基层就业和社会保障基础设施建设，加强12333等政府公共服务信息平台建设，健全政府就业指导信息发布制度，引导农村劳动力转移就业和合理流动。以网上服务和网下服务相结合的方式，为农民工提供就业指导、技能培训、创业服务、维权指定、子女教育等综合信息服务。完善劳务协作制度，输出地和输入地政府劳动就业部门间要加强协作.开展有组织的就业培训和“订单式”劳务输出。鼓励公共就业服务机构和社会各界开展广泛合作，联合建立公共就业信息服务平台，借助现代通信、呼叫中心、互联网技术等，为农民工提供就业服务。规范职业中介和劳务派遣，多渠道多形式促进农民工就业。
5.推进农民工就业服务信息化建设
各级公共就业服务机构要将免费服务的范围从城镇失业人员扩展到全体农民工。建立跨地区就业信息交换平台，实现公共就业服务信息资源的交换与共享，拓宽农民工异地就业渠道，引导农民工有序转移。建立农村劳动力资源数据库，推进市域网向乡镇、行政村延伸，为用工单位和农民工择业提供技术支持和信息服务。建立劳动关系管理系统，实现用工备案、劳动监察和劳动争议调解仲裁管理信息化，切实维护农民工合法权益。积极开展农民工信息应用技术培训，提高农民工的信息技术应用能力。
（二）以改善农民工子女入学、就医和参加社会保险等条件为重点，加快建立覆盖农民工的普惠的公共服务制度
1.切实保障农民工子女接受义务教育的权利
坚持农民工子女接受义务教育由流入地公办学校为主解决的原则。地方各级政府要将农民工子女义务教育纳入公共教育体系.根据农民工子女流入的数量、分布和变化趋势等情况，合理规划学校布局和发展。继续推进以全日制公办中小学为主，同等条件接收农民工子女入学接受义务教育。地方各级政府要按照预算内生均公用经费标准和实际接收人数，对接收农民工子女的公办学校足额拨付教育经费。对接收农民工子女较多、现有教育资源不足的地区，政府要加大教育资源的统筹力度，采取切实有效措施，改善办学条件，中央财政将对农民工子女接受义务教育解决较好的省份予以奖励。对接受政府委托承担义务教育的民办外来人口子女学校.纳入统一的师资培训和教学服务管理.按在校学生数量对学校公用经费给予财政补贴，在民办学校就读的学生.参照公办义务教育标准免除学杂费，享受补助。进一步简化农民子女的入学程序，坚决纠正向农民工子女收取借读费、赞助费等各种费用的歧视性做法，使绝大部分农民工子女能够顺利进入公办学校就读。鼓励和支持流入地政府根据本地实际情况，在农民工子女义务后教育衔接上进行探索。进一步研究解决中考、高考制度中存在的问题，探索将学籍和户籍分离办法，在省会以下城市让农民工子女在就读地享有中考、高考的权利。
改革义务教育财政管理制度.建立进城农民工随迁子女接受义务教育财政转移支付和补助制度，逐步扩大中央财政对外来人口子女教育补助金的规模.提高中央财政在义务教育投资中的比重，加大对流入地接收农民工子女学校的支持力度。完善转移支付制度，明确各级政府的义务教育责任，将含农民工子女在内的外来人口义务教育经费列入流入地预算内教育经费，并按实际在校生人数向学校核拨生均公用教育经费，从根本上建立义务教育的经费筹措保障机制。
2.完善农民工公共医疗卫生服务制度
进一步做好农民工疾病防控、适龄儿童免疫和计划生育等各项卫生服务工作，切实保障农民工依法享有与本地人口同等的公共卫生服务。完善重大疾病预防控制和救治救助政策，实行艾滋病、结核病的免费治疗和血吸虫病的救治救助，扩大救治救助的病种范围.提高救治救助的补助标准，保障农民工疾病防控的经费投入。加大中央财政投入规模，使农民工子女能够免费享受到国家规定的免疫疫苗接种服务，“十二五”期末，适龄儿童国家免疫规划疫苗接种率要达到90%以上。强化农民工健康教育和农民工聚居地的疾病监控，加大防病知识，尤其是艾滋病、性病、结核病等传染病防治知识的宣传力度.提高农民工疾病预防水平和自我保健意识。构建以社区为依托的平价的农民工医疗卫生服务体系，解决看病难、看病贵的问题。
以居住地为主提供包括农民工在内的流动人口计划生育服务，保障农民工依法享有生育权利，获得人口和计划生育科普教育、计划生育技术和生殖健康服务。落实相关法规，确保实行计划生育的农民工育龄夫妻免费享受避孕节育和基本项目的技术服务，“十二五”期末，免费计划生育项目覆盖率要达到90%以上。加强生育保险和女工、孕产妇的劳动保护，将实行计划生育的农民工孕产妇的产前检查与住院分娩纳入生育保险.对农民工孕产妇提供不同层次的住院救助，杜绝家庭分娩和非法接生，保障产妇和新生儿生命安全，确保农民工孕产妇依法享有居住地规定的产假待遇。在农民工集中居住区建立妇幼保健机构，提供0～3岁婴幼儿科学育儿和婚前检查、孕前保健、孕产期保健、产后访视等计划生育公共服务。
3.加大农民工安全生产保护和职业病防治力度
强化政府安全生产监管责任.建立农民工安全培训专项资金，将安全培训列入农民工培训内容，把安全培训和企业安全生产许可证年审制度结合起来，用人单位、生产场所必须按规定具备安全生产条件和职业病防治设施，发放防护用具，对不履行安全生产培训和不符合安全生产条件的机构，取消资质，向社会公布。建立企业劳动保护抽查制度，对工伤事故和职业病防范达不到行业标准的企业，依法惩处，对有害作业环境实施定期强制性检测，督促企业落实各项职业卫生管理制度。强化高危企业劳动用工特别是农民工管理，全面实行用工登记制度，签订劳动合同，加强管理，建立高危行业农民工职业健康体检制度和农民工职业病追溯制度。到2012年，率先在高危行业实现农民工工伤保险全覆盖。强化职业病防治工作，重点加强尘肺病等重点职业病的预防和控制，推进基本职业卫生服务试点工作。建立基层职业病防治网底，做好包括农民工病人在内的职业病病人的诊断和救治工作。做好工伤认定、劳动能力鉴定和工伤待遇支付工作。加大对职业病鉴定和医疗机构的监管和违规渎职行为的处罚力度。
4.健全农民工社会保障体系
进一步扩大工伤保险、医疗保险和养老保险等社会保险制度和社会救助制度的覆盖面，将农民工纳入相应的城乡社会保障体系。“十二五”期末，基本实现农民工全部参加工伤保险的目标，大幅度提高农民工参加养老保险和城镇职工基本医疗保险的比例。基本实现农民工工伤保险全覆盖，所有用人单位必须为农民工办理参加工伤保险手续，按时足额缴纳工伤保险费，保障受工伤的农民工获得与城镇职工一样的医疗救治和经济补偿。健全农民工医疗保险，分别通过城镇职工医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗解决不同类型农民工的基本医疗保障.做好各项基本医疗保险制度之间以及基本医疗保险制度与城乡医疗救助制度之间的衔接.逐步探索医疗保险的异地就医结算办法。完善农民工养老保险管理办法.将稳定就业的农民工直接纳入城镇职工或居民基本养老保险，建立便于农民工养老保险关系转移接续的体制机制。加快研究贫困流动人口社会救助问题，为农民工建立临时性、应急性的社会救济，有条件的地方，可以试点纳入城市最低生活保障。
5.丰富农民工的文化生活.切实保障农民工文化权益
有效满足农民工基本文化需求，保障农民工的文化权益，是构建社会主义和谐社会的重要内容。保障农民工平等使用图书馆、文化馆、文化站等公益性文化设施.鼓励文化经营单位和文艺工作者为农民工提供免费或优惠的文化产品和服务，推动农民工用工单位自身文化建设。组织举办针对农民工的内容丰富、形式多样的文化服务项目.引导农民工进一步增强学习文化知识的自觉性.帮助他们提升思想和心理素质.培养他们良好的生活方式。
（三）以农民工进城落户定居为重点，加快人口城镇化进程
1.稳步推进覆盖农民工的城镇保障性住房体制改革
对于在城市稳定就业一定年限、有一定经济能力的农民工，在保障性住房上应给予市民待遇，比照城市居民收入标准，提供廉租房、经济适用房、限价商品房。鼓励各地比照廉租房政策，在农民工集中的开发区和工业园区、城中村改造点、城乡结合部建设相对集中的农民工公寓，以及其他适合农民工特点的经济租用房，逐步将解决农民工住房问题纳入城镇住房保障体系。
建立多层次的农民工住房供应体系。贯彻落实国家有关政策，充分发挥政府的指导作用、企业的社会责任和市场的调节功能.多渠道改善农民工居住条件。鼓励建设适合农民工租赁的社会化公寓，培育小户型房屋租赁市场。允许各地探索由集体经济组织利用农村建设用地建立农民工公寓。取消农民工在务工地购房的政策限制.鼓励农民工在家乡城镇购房。
完善农民工住房支持政策。建立农民工住房补贴制度和农民工城市公共住房专项资金。逐步将住房公积金制度覆盖范围扩大到在城市中有固定工作的农民工群体，实行灵活的缴存政策，允许农民工及其单位暂按较低的缴存比例.先行建立住房公积金账户。对于购买城市经济适用房、限价房的农民工，给予契税优惠。对于为农民工提供租赁住房的业主或机构.给予一定的税收减免。对兴建农民工公寓的个人和机构，鼓励金融机构提供低息长期银行贷款或公积金贷款。完善土地供应制度，土地利用规划、城市总体规划都要为农民工住房预留空间。逐步完善“住房公积金制度、住房补贴制度、财税支持制度、金融服务制度、土地供应制度、规划保障制度相互补充”的农民工住房政策体系。
2.加快户籍制度改革步伐
深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，各地根据实际情况，制定具有稳定就业、稳定收入和稳定住所（包括租房）和一定居住年限为基本条件的农民工户口迁入标准，促进符合条件的农业转移入口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。同时，加快社会管理配套制度改革.逐步将农民工纳入本地各项社会管理，促进住房、医疗、子女教育、社会保障等基本公共服务均等化。大城市要积极稳妥地探索解决符合条件的农民工户籍办法，对农民工中的劳动模范、先进工作者和高级技工、技师以及其他有突出贡献者，应优先准予落户。
（四）以加强中小城市和小城镇发展为重点，增强城镇对农民工的吸纳能力
1.完善城镇体系，提高城镇发展质量
把加强中小城市和小城镇发展作为提高城镇发展质量的重点.增强城镇体系对农村人口的吸纳能力。加强区域规划的协调作用，通过产业政策的引导，形成以大城市为中心，中小城市和小城镇为支撑的城市群和都市圈，完善城镇体系。加快城市群和都市圈内的基础设施建设，实现资源共享，提高中小城市和小城镇的产业和人口聚集能力，改善中小城市和小城镇的服务水平和居住质量，减轻大城市资源环境过载压力，形成大城市和中小城市、小城镇产业分工协作、人口均衡分布、经济错位发展和社会共同进步的协调发展局面。
2.大力发展县域经济.加快小城镇发展步伐抓住产业转移有利时机，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚，提高城镇综合承载能力，吸纳农村人口加快向小城镇集中。加大县城和重点镇的基础设施和社会服务建设投入力度，形成一批带动农村劳动力转移就业的公共设施建设项目。对于已经形成一定产业发展基础的制造业重点镇，要通过加强产业集群建设突出特色，以产业集聚扩大就业和人口规模。对于商贸重镇，要加强区域市场建设，以物流发展促进人口集中。对于有条件的农业生产大镇，要通过科技进步等手段挖掘农业内部就业潜力，通过发展农产品加工业延长产业链条，提高产品附加价值.带动农村劳动力转移和农民增收。对于具有特色自然文化旅游资源的名镇，要加强资源保护，发展旅游业和特色服务业，扩大第三产业的农民就业吸纳能力。对于不具备产业发展条件和限制、禁止开发的小城镇，要加大转移支付力度，提高公共服务水平，增强宜居性。
3.加快推进体制改革，增强县镇发展活力
完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策.安排年度土地利用计划要支持中小城市和小城镇发展。农村宅基地和村庄整理所节约的土地首先要补充耕地，调剂为建设用地的，在县域内按照土地利用总体规划使用，纳入年度土地利用计划，主要用于产业集聚发展，方便农民就近转移就业。继续推进扩权强县改革试点，推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇行政管理体制改革，根据经济社会发展需要，下放管理权限，合理设置机构和配备人员编制。
（五）以健全农民工职业技能培训和教育体系为重点.提高农民工的就业能力
1.加强农民工职业技能培训，重点培养技能适用型和技术熟练型农民工
完善政府主导，官民并举，输出地和输入地联合，学校教育、机构培训与远程培训结合的多层次农民工职业技能培训体系，提高培训效率和质量。大幅度增加政府对农民工培训的投入，提高培训补贴标准，扩大培训覆盖面，以省级统筹为重点，集中使用培训资金.建立规范的培训资金管理制度。统筹农村劳动力转移培训工程的各种资源，鼓励有条件的地区探索推行“培训券”，完善培训补贴管理方式，让农民工自主选择需要培训的实用技能和职业学校，提高农民工就业的市场竞争力。强化企业培训责任，落实企业培训资金，按规定提取职工工资2%用于职工培训，提升农民工的技能，增强农民工的就业能力。发挥行业组织的指导作用，加强产学结合的农民工培训。加强培训基地建设，支持用人单位建立稳定的劳务培训基地，以实现就业为目标，组织开展订单培训、定向培训，增强培训的针对性和有效性。在农民工中推行国家职业资格证书制度。通过财政补贴，降低农民工参加职业技能鉴定的费用，鼓励参加培训的农民工经过考核鉴定获得培训合格证书、职业能力证书或职业资格证书。完善农民工培训的协调机制。按照经济发展和结构调整的需要，制定新一轮农民工培训规划。各有关政府部门和工会、共青团、妇联等组织要按照各自的职能，切实做好农民工培训工作。强化地方政府责任.建立农民工培训和就业的领导责任制和目标考核制。鼓励地方政府整合多部门的农民工培训资金，统筹使用，发挥更大作用。
2.加快发展农村职业教育，提高新生代农民工的就业能力
落实好中等职业教育国家助学金和免学费政策。重点发展农村中等职业教育，加大政府对农村中等职业学校和实训基地建设的投入力度，鼓励城市与农村、东部与中西部合作招生办学，厂校挂钩，加强县级职教中心的建设，力争使全国每个县都能建立至少一所骨干职业学校，扩大农村中等职业教育的招生规模。实行免费的农村中等职业教育。积极发展高等职业教育，招收农村高中和中职毕业生，培养适合市场需求的高级技术工人，逐步使高等职业学校与普通高等院校具有同等地位。
（六）以维护劳动权益和土地权益为重点，强化农民工权益保障
1.依法维护农民工劳动权益，建立农民工工资合理增长机制
全面贯彻落实《劳动合同法》，切实提高农民工劳动合同签订率。大力推进劳动合同制度，制定和推行规范的劳动合同文本，加强对用人单位订立和履行劳动合同的指导和监督，任何单位都不得违反劳动合同约定损害农民工权益。切实加强女工和未成年工权益保护力度，严惩介绍和使用童工的违法行为。
建立农民工工资合理增长机制。完善工资保证金制度，加强工资保证金账户管理，强化工资支付监控.积极运用公证法律手段规范劳动合同关系，确保农民工工资按时足额发放。制定应急预案，避免和及时处理因欠薪问题导致的各种突发事件。加强对地方制定、调整和执行最低工资标准的指导监督，合理确定并适时调整最低工资标准，制定和推行小时最低工资标准，制定相关岗位劳动定额的行业参考标准。推进同工同酬，消除就业歧视。完善劳资谈判、工资集体协商制度，加快建立保障农民工工资及时支付和正常增长的长效机制，加大对拖欠工资行为的处罚力度，确保农民工合理分享经济发展成果。
2.稳定土地承包关系.保护农民工土地权益
农民工身份转为城镇居民以后，其承包地、宅基地的处置、原有集体积累权益享受问题.是城镇化过程中的重大政策。长久不变的土地承包权利和依法保障的宅基地用益物权，是农民的财产权利.即使农民工进城定居，也不能强行要求农民放弃。要稳定和维护农民工的土地承包权益，按照土地承包关系长期不变的要求，把承包经营权证落实到包括外出农民工在内的所有农户，发放宅基地使用权和农房产权证。鼓励农民工在平等协商自愿有偿的原则下，采取委托、代耕，或通过转包、出租、转让等形式，流转土地承包经营权。积极推进土地承包纠纷调解仲裁工作，加大查处违法调整、收回农民工承包地和强迫流转承包地等行为。探索建立农民工土地退出机制，保障进城落户农民工家庭的资产收益。适应农民工进城落户和城镇化发展的需要，赋予农民对承包土地、宅基地、农房和集体资产股权更大的处置权。尊重农民处置资产的意愿，进城落户的农民工家庭可以继续拥有这些资产，折价入股，带股进城。也可以保留土地承包权，依法流转。也可以在自愿基础上探索多种形式转让土地、宅基地、农房和集体资产股权等。各地不得以城镇户口为条件强行置换进城落户农民工家庭的集体资产权利，要让农民带着土地变市民。
3.扩大社会参与.保护农民工的民主权利
逐步完善相关法律，保障在城市居住一定年限的农民工，拥有选举权和被选举权.参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，使农民工的利益有制度化的表达渠道。加强农民工群体中的党建工作.逐步实行属地管理，以党建加强农民工管理和带动农民工维权。构建以城市社区为依托的农民工服务和管理平台。完善社区公共服务和文化设施，向农民工平等开放，提高农民工服务水平，丰富农民工精神文化生活。全面提高农民工思想道德素质和科学文化素质.在农民工中开展普法宣传教育，引导他们增强法制观念，知法守法，学会利用法律、通过合法渠道维护自身权益。开展社会公德、职业道德和家庭美德教育，引导农民工爱岗敬业、诚实守信，遵守职业行为准则和社会公共道德。面向农民工广泛开展各类精神文明创建活动，培养科学文明健康的生活方式。发挥社区的社会融合功能.促进农民工融入城市生活，与城市居民和谐相处。
4.健全维护农民工权益的保障机制
加强农民工维权的法律服务、法律援助、社会监督和执法力度。加大农民工权益维护的执法力度，强化劳动保障监察执法.完善日常巡视检查制度和责任制度，依法严厉查处用人单位侵犯农民工权益的违法行为。健全农民工维权举报投诉制度，加强和改进劳动争议调解与仲裁工作，对农民工申诉的劳动争议案件，要简化程序，加快审理。把农民工列为法律援助的重点对象，做好对农民工的法律服务和法律援助工作，对农民工申请法律援助，要简化程序，快速办理，引导法律服务机构和从业人员积极参与涉及农民工的诉讼活动.非诉讼协调及调解活动，建立法律援助资金，为农民工获得法律援助提供必要的经费支持。加强对农民工的法制宣传和法制培训力度，提高农民工依法维权的意识和能力。强化工会维护农民工权益的作用，进一步推动和规范农民工加入工会工作，充分发挥各级工会在劳动合同、劳动工资、劳动条件和职业安全卫生方面的监督检查作用。发挥共青团、妇联组织在农民工维权工作中的作用。
（七）以完善管理体制和工作机制为重点，加强和改善对农民工工作的领导
1.切实加强领导.把做好农民工工作放在重要位置
各级政府要迅速适应以农民工市民化加快推进人口城镇化的要求.转变管理体制，把农民工迫切需要解决的现实问题和稳步推进进城农民工融入城镇的制度建设列入重要议事日程.统筹部署。形成按常住人口制订规划的机制，把农民工工作纳入国民经济和社会发展中长期规划和年度计划，明确目标、任务、政策措施，落实领导分工、执行机构和干部配备。各级领导干部要加强调查研究，密切联系群众，创造性地开展工作。完善政府农民工工作组织领导体系。国务院建立农民工工作领导小组和联席会议制度，加强对全国农民工工作的协调和指导。领导小组由中央、国务院有关部门，工会、共青团、妇联等有关群众团体组成，办公室设在人力资源和社会保障部。各有关部门各司其职、分工负责，检查督促对农民工的各项政策的落实，形成协调配合、共同推进的工作机制。地方政府也应健全相应的农民工工作协调机制，切实加强对农民工工作的组织领导，统筹做好农民工工作。按照促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价办法的要求，把农民工就业、收入增长、居住、就医、子女就学等基本生活条件的改善，纳入地方党政领导班子绩效考核。
2.加强维护农民工合法权益的司法工作
坚持依法行政，依靠法律的强制力、约束力，维护农民工权益。各级政府要进一步清理、修改妨碍农民工享有平等权利的法规政策.完善农民工维权法律法规，为农民工维权营造良好的法制环境。加大维护农民工权益的执法力度.督促用人单位认真执行国家法规，依法严厉查处侵犯农民工权益的违法行为。广泛开展法制宣传教育，将有关维权知识列入培训计划，使农民工了解相关法律知识以及所享有的合法权益.掌握维权的途径和方法，不断增强农民工的法律意识和依法维权能力。
3.动员社会多方面力量参与农民工服务
充分发挥行业主管部门和协会的作用.行业主管部门和协会要根据规划，结合行业特点，具体制定实施方案，有针对性地解决农民工培训、工作、生活、居住和维权等方面的问题。依托社区公共服务平台，为农民工提供各类公共服务。建设一站式服务中心，为包括农民工在内的各个群体提供职业介绍、社区救助、治安、卫生、计划生育、教育、文化和体育等公共服务。社区公共设施要向农民工开放，让他们享有与城市居民平等的权利。鼓励农民工参与社区自治，与城市居民和谐相处。有条件的企业要设立农民工活动场所，开展多种形式的业余文化活动，丰富农民工的精神文化生活。鼓励志愿者以多种形式参与农民工服务。
4.发挥党群组织作用，在全社会形成关心、尊重农民工的良好氛围基层党组织要主动做好农民工流动党员的工作.创新基层组织设置形式，使他们能够参加正常的组织生活、学习培训和其他社会活动.加大在优秀农民工中发展党员的力度。工会、共青团、妇联和其他社团组织，要发挥自身优势，帮助农民工维护合法权益，进行学习培训，丰富文化生活，开展公益活动，组织参与公共事务管理，促进农民工融入城市社会。各级工会要以劳动合同、劳动工资、劳动条件和职业安全卫生为重点，履行维护农民工合法权益的责任。鼓励社会科学工作者、文化工作者继续深入农民工群众，反映农民工心声.为解决农民工问题建言献策。各级各类新闻媒体要大力宣传党和国家关于农民工工作的方针政策.宣传农民工在改革开放和现代化建设中的突出贡献和先进典型，加强对保障农民工权益情况的舆论监督。总结、推广各地和用人单位关心、善待农民工的好做法、好经验，提高对农民工的服务水平。社会各方面都要树立理解、尊重、保护农民工的意识，开展多种形式的关心帮助农民工的公益活动。
（八）以落实社会保护政策和组织社会力量为重点，做好农村留守儿童、妇女、老人的工作
加大《义务教育法》、《未成年人保护法》、《妇女权益保护法》和《婚姻法》等法规的宣传和执行力度，落实社会保护政策，组织社会力量，解决好农村留守儿童、妇女和老人问题。健全学校、家庭、社会“三结合”的教育和监护网络，妥善解决农村留守儿童的教育和安全问题。乡镇政府、村委会和各级妇联要在农村青少年教育和监护社会体系中负起领导和组织的责任，学校增强对留守儿童的教育和心理辅导。完善寄宿制，优先将上学交通不便、监护人难以承担监护责任的留守儿童安排在校住宿，增加对学生的生活辅导。加强妇女在农村经济社会管理中的参与.改进妇女权益。做好留守老人的救济、救助工作，对生活困难、失去劳动能力、缺乏照料的老人，给予更多的关注和帮助。推进在城镇稳定就业和居住的农民工及其家属转变为城镇居民，逐步从根本上解决留守儿童、妇女和老人的问题。
（《改革》，《我国农民工工作“十二五”发展规划纲要研究》课题组）
中国农民工问题总体趋势：观测“十二五” 中国贵阳政府门户网站 http://www.gygov.gov.cn | 更新时间：2010-10-19 | 来源：中经专网 字号：【大】【中】【小】 【复制本页地址】 【打印本页】 【关闭窗口】
[摘要]编制农民工工作“十二五”规划，充分体现了中央对农民工工作的高度重视。受国内、国际诸多因素的影响，中国农民工队伍的发展具有一定波动性，在时间上则表现为较强的阶段性。“十二五”时期中国农民工工作面临有利条件，应因势利导，把握走向，积极探索中国特色农村劳动力转移道路，扎实提高人口城镇化水平，进而促进农民工共享改革发展成果。
（中经评论·北京）农民工是改革开放进程中成长起来的一支新型劳动大军.是现代产业工人的主体，是中国现代化建设的重要力量。农民工队伍的产生和不断壮大，对改变农村面貌作出了特殊的重要贡献，成为推动中国经济发展和社会结构变革的巨大力量。“十一五”时期，农民工工作成功应对国际金融危机的冲击，取得了显著成绩，农民工规模保持了稳定增长，流动和就业环境大大改善，并出现了一些新的特点和趋势。“十二五”期间，农民工就业形势依然严峻，转移难度进一步加大，制约农民工流动、就业和市民化的一些深层次问题也将日益显现。必须深入贯彻落实科学发展观，坚持统筹城乡就业，以创业促进就业，把以人为本、公平对待、一视同仁作为解决好农民工问题的根本要求，以稳步推进农民工市民化为基本方向，以扩大农民工转移就业、保障农民工合法权益、完善农民工公共服务和促进农民工进城定居为重点.扎实提高人口城镇化水平，促进农民工共享改革发展成果。一、中国农民工就业的发展历程和当前的主要特点
受国内、国际诸多因素的影响，中国农民工队伍的发展具有一定波动性，在时间上则表现为较强的阶段性，不同阶段的流动方式和特点也不同，把握这些特点对做好农民工工作具有重要意义。
（一）农民工就业的发展阶段
由于没有成熟的农民工统计制度，无法获取农民工数量的精确时间序列数据，但可利用国家统计局、农业部等部门组织进行的较大规模调查，以及有关专家的研究结果，对改革开放以来主要年份的外出就业农民工数量（狭义口径，即农村外出劳动力）进行一个汇总。
尽管不同部门对外出就业农民工数量的调查、估算结果有一定差异.但基本上都反映中国农民工数量较快增长的趋势。根据相关调查结果来计算，中国外出就业农民工数量从1983年的约200万人增加到2009年的1.45亿人，26年增长了近73倍，年均增长18%左右。
其中，20世纪80年代农民工数量年均增长50%左右：20世纪90年代初期到中期农民工数量年均增长15%左右：21世纪前8年，农民工数量年均增长7%左右：2008年爆发的国际金融危机对农民工就业产生较大影响。考虑到20世纪80年代和90年代，农民工的流动方式发生了较大变化.20世纪80年代主要是以本地乡镇企业就业为主.20世纪90年代主要是以跨地区就业为主。因此，可以将改革开放以来中国农民工的流动分为四个阶段。
第一阶段：20世纪80年代初期到20世纪80年代末期，以就地转移为主的阶段。农民工数量从80年代初期的200万人左右发展到1989年的3000万人，乡镇企业是农民工就业的主要渠道。跨省流动的人数逐渐增多，但比重较小，1989年约为23%。
第二阶段：20世纪90年代初期到21世纪初期，此阶段为大规模跨地区流动阶段。外出就业农民工数量从90年代初期的6000万人左右发展到21世纪初期的1亿人左右.东部沿海地区和城市的二、三产业成为农民工就业的主要渠道。跨省流动比重大幅上升，2001年达到44%。以乡镇企业吸纳为主的农民工就业模式已转换为外出异地就业为主的模式。
第三阶段：21世纪初期到2007年，为稳定增长阶段。2002～2007年，外出就业农民工数量年均增长650万～700万人，增速下降但相对稳定。农民工继续向东部沿海地区和城市的二、三产业集中，在外向型行业就业的比重明显上升。
第四阶段：2008年至今，为危机冲击和深刻调整阶段。2008年爆发的国际金融危机在下半年引发了较大规模的农民工返乡.2009年第二季度后农民工就业较快恢复，但就业的地域结构、行业结构、总体供求关系都在发生深刻的调整。
（二）“十一五”时期农民工工作效应
“十一五”以来，各地各部门高度重视，将农民工工作摆在重要位置，全面推进农民工工作.在维护农民工合法权益、探索建立农民工工作长效机制等方面取得了明显的阶段性进展。
1.成功应对金融危机的冲击.农民工总量稳定增长
受国际金融危机的影响，沿海出口导向的制造业企业大规模裁员，曾造成2000多万农民工失去工作岗位并返回家乡。各级政府、各部门积极贯彻中央部署，认真落实关于促进农民工就业的相关政策，随着国家一系列扩大内需政策措施及针对农民工的各种增加就业措施的实施.大量农民工失业返乡问题基本解决，农民工总量继续增加。2009年，全国农村外出务工劳动力达到1.4533亿人，比2005年增加1955万人，年均增加490万人左右。农民工收入水平较快增长.2009年月均收入达到1417元，比2005年增长65%.年均增长13%。1980年后出生的新生代农民工成为农民工的主体，初中以上文化程度、接受过职业培训的农民工比重稳步上升，农民工技能水平不断提高。
2.农民工政策取得重要突破
2006年以来，我国相继出台了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》、《中华人民共和国就业促进法》、《中华人民共和国劳动合同法》、《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》等重要政策和法规，形成了解决农民工问题的政策体系，权益保护工作力度大大加强。农村劳动力转移培训工作不断推进，农民工的就业服务和培训开始纳入公共财政的范畴。农民工子女义务教育“两个为主”政策的确立，为进城农民工子女平等享受义务教育创造了条件。农民工社会保障从无到有，社会保障覆盖面逐步提高。农民工公共卫生服务和计划生育服务不断完善.居住和安全管理工作得到加强.户籍改革和人口管理取得一定进展，流动人口信息管理服务系统逐步建立，全社会关心农民工的气氛日益形成。
3.农民工工作管理和协调机制进一步健全
国务院在2006年3月建立了由31个部门和单位参加的农民工工作联席会议制度，地方政府也建立了相应的农民工工作机构，形成了党委政府统揽、部门分工协作的工作机制。农民工统计监测工作更加规范，农民工家庭服务业就业联席会议制度初步建立。
（三）农民工流动和就业出现的新特点
进入21世纪，农民工总量继续增加，流动广度和跨度日益扩大.组织形式和流动方式日趋复杂，在保持其流动性等基本特征的同时，还呈现出一些新的特点和动向。为了全面、深入了解现阶段我国农民工的主要特点.国务院发展研究中心课题组在2006年、2007年两次在全国范围内开展了大规模的调查研究.并于2009年初再次组织了覆盖19个省市的百村调查。这三次调查样本均具有较好的代表性，调查结果具有很高的可信度。综合这三次调查结果以及其他研究结果、统计数据来看，新阶段农民工具有以下一些新的特点。
1.虽然农民工需求会受到外部冲击的短期影响，但农村劳动力供求关系正从“供过于求”转向“总量过剩.结构短缺”的总体趋势没有改变
第一，有近80%农村青壮年劳动力转移到非农产业，30岁以下的农村劳动力供求明显偏紧。第二次全国农业普查数据表明，青壮年是外出农民工的主体。在全部外出从业农民工中.30岁以下的占52.6%，30～40岁的占29.5%，40岁以上的占17.9%。而且，在全部30岁以下的农村劳动力资源中，外出从业的比重为43%。如果再考虑本地非农就业的农民工.并假定其年龄构成与外出农民工类似，则30岁以下农村劳动力有近80%已转移到非农产业。国务院发展研究中心2006年对全国2749个村庄的调查显示，74.3%的村庄认为本村能够外出务工的青年劳动力都已经转移.只有1/4的村认为本村还有青壮年劳动力可转移。这说明，虽然总体上青壮年劳动力仍存在过剩的现象，但经过近30年的持续转移，越来越多的地区农村青年富余劳动力正在被吸纳殆尽。
第二.有近60%初中以上文化程度的农村劳动力已转移到非农产业，有一技之长的农民工供给严重不足。第二次全国农业普查结果表明，外出从业农民工中，初中及以上文化程度的占80.1%。同时，在全部初中及以上文化程度农村劳动力资源中，外出就业的比重为33%。如果再考虑本地非农就业的农民工，并假定其文化程度构成与外出农民工类似.则初中及以上农村劳动力有近60%转移到非农产业。国务院发展研究中心农村部课题组2009年2月份的调查表明，女性农民工的供需匹配度为11，而男性为356，说明女性农民工供给严重不足，而男性农民工供给远超过企业需求。从年龄来看，18～25岁的农民工供需匹配度为30，26～35岁的供需匹配度为76，36岁以上的供需匹配度为6636，说明18～35岁的农民工供给不足，而36岁以上的农民工供给远超过企业需求。
第三，受金融危机的影响.2008年下半年出现了较大规模的农民工返乡，但2009年上半年农民工就业较快恢复。2009年第三季度末全国农村外出务工劳动力达到1.52亿人：全年外出就业农民工达到1.45亿人，比上年增加492万人，增长3.5%。沿海一些地方再度出现“民工荒”。
2.外出务工仍然是农民就业和增收的主要途径，农民工流动的稳定性增强
根据国务院发展研究中心2006年对2749个村庄的调查，每个村平均拥有劳动力1081人，务农的占52.10%；转入非农产业的占47.57%。其中，本地从事非农业生产的占21.06%.外出务工的占26.51%。外出务工的比重高于本地从事非农业生产的比重.是农村劳动力转移的主要途径。2009年的百村调查结果显示，被调查村2007年外出就业达到49874人，占被调查村劳动力总数的42.1%。全村有人外出（出县）就业的农户共22122户，占被调查村农户总数的39.5%。其中，共有53个村外出（出县）就业农户总数超过总户数的50%。
2009年的百村调查还表明.在被调查村农民家庭纯收入来源结构中，外出就业比重最大，农业次之，本地非农收入最少。2008年农民人均纯收入3555.6元，比2007年增长5.4%。其中，外出就业收入占到48.3%.比上年提高0.5个百分点：农业收入占到28.2%.比上年下降0.8个百分点：本地非农收入占到23.5%，比上年提高0.3个百分点（见表2）。
数据来源：国务院发展研究中心课题组。
随着经济大发展和社会大开放，流动就业农民工的稳定性特征正逐步显现并不断强化，出现了三个新的趋势：
第一，就业形式日趋稳定。我国的经济体大多以劳动密集型和廉价劳动力为主要竞争手段和利润来源.对低技能、低报酬的劳动力需求旺盛，而流入地经济的持续快速发展又带来劳动力需求的平稳递增，这些都为农民工的稳定就业创造了条件。当前，农民工已经占据流入地各类“脏、险、苦、累”工作岗位的绝大多数和制造业、服务业工作岗位的大多数，其就业领域已经从最初的临时性岗位、补充性岗位向各个行业、各类岗位扩张，就业形式的稳定性得到显著提升。农业部2005年的调查显示，外出就业农民工有稳定就业岗位的占57.8%，比2002年提高了6.6个百分点。完全脱离农业生产、长年在外务工的农民工比例已经占到较大比重。国务院发展研究中心课题组2006年对2749个村庄的调查表明，以常年外出计算的农村劳动力的转移率，全国平均水平为18.10%，其中东部地区为23.55%，中西部地区为13.6%。
第二，流动“家庭化”和居住的稳定性趋势明显。随着时代的发展，赚钱不再是农民工外出务工经商的唯一目的.在获取更多经济收入的同时，农民工开始并日益注重家庭成员的团聚、子女的教育以及家庭生活水平的改善、提高。农民工群体正在发生重要的结构性变化，从以前男劳动力外出“独闯”逐渐演变成现在夫妻二人同时外出务工以及携子女外出流动的形式，农民工家庭化的趋势明显。举家外出、完全脱离农业生产和农村生活环境的农民工已经占到一定比例。国家统计局公布的《2009年农民工监测调查报告》显示，在2009年外出农民工中，举家外出农民工2966万人，占全部外出就业农民工（14533万人）的20.4%。据浙江省的统计数据显示，农民工中居住在出租房屋和单位内部宿舍的比例逐年增加，并且已经占到农民工总数的86.37%。
第三，在流入地居住趋于长期化。人口流动已经由改革开放之初的以在原籍务农为主、农闲时节外出务工的季节性流动，转变为以外出务工为主、以务工为主要收入来源的全年性、多年性流动，乃至在流入地长期居住。流动人口在现居住地稳定居住的持续时间逐年增加，返回户籍地老家的次数减少，融入现居住地的趋势比较明显。农民工的“移民”倾向渐趋明显，相当一部分已经成为事实“移民”。据浙江省2007年抽样调查显示，在流入地居住1年以上的农民工已经占到总数的63.4%。其他调查也表明，农民工在城市沉淀的程度和长期居留倾向增加，由“侯鸟式”流动向迁徙式流动转变。有关学者在对上海市2003年流动人口抽样调查数据和2005年1%人口抽样调查数据进行分析后发现：进入城市的流动人口中，大约有10%的人口会在城市逐步沉淀下来，稳定居住在城市中：外来流动人口在上海的平均预期居留时间呈延长趋势，2003～2005年已达到7.93年。另据2005年上海市人口和计划生育委员会开展的来沪人员居留意愿调查，36.03%的来沪常住流动人口希望长期留在上海。该调查结果还显示，在沪居住半年以下的仅占6.16%.半年至2年的占26.44%.2～5年的占32.58%，5～10年的占23.48%，10年以上的占11.34%。国家人口和计划生育委员会2009年7月对北京、上海、深圳、成都、太原等地47461名流动人口的调查表明，劳动年龄人口中平均在现居住地停留时间为5.3年，有一半的人停留时间超过4年，18.7%的人停留时间超过10年。
3.农民工群体不断分层分化.新生代农民工市民化意愿强烈
农民工是一个复杂的群体。改革开放以来，农民工的素质得到了提升，农民工思想和行为的独立性、选择性、多变性、差异性不断增强，农民工群体发生了巨大变化，呈现出入口成分、流动目的、个体诉求多元化的新特点。
根据流动程度的大小，可将农民工划分为三个群体：第一类是基本融入城市的农民工，即在城市有固定的住所、工作单位，收入相对稳定：第二类是常年在城市务工，但又具有一定流动性（主要是春节返乡）的农民工，在城里有相对稳定的职业、收入和居住地；第三类农民工是间歇性或季节性在城镇务工.仍以农业为主、务工为辅，或务工、务农并重。对第一类农民工而言，除了收入需求以外，更多地要求获得尊重、要求公平对待、要求平等权益以及实现自我价值等。这一群体对在就业地落户、获取社会保障、解决子女教育问题、享受公共医疗服务、享有更多公民权利有较高要求，对农村的土地依赖性较小。第二类农民工是目前我国农民工的主体。他们渴望稳定、较高水平的收入，同时对稳定的居住场所、公共医疗服务、文化服务、计生服务、就业服务、工伤和医疗保险等也有较强的需求，对远期的养老保险服务需求意愿较弱。这一类农民工尽管不以土地为生，但对土地仍有较强的依赖性。对第三类农民工而言，获得应得的劳动报酬是其基本需求，由于这类农民工的文化素质相对较低，外出具有一定盲目性，对就业信息服务、维权服务有较强的需求。
特别需要关注的是，我国20世纪六七十年代“婴儿潮”时期出生的进城农民工已步人中年，并逐步退出城市，他们的子女开始成为农民工的主要构成，即新生代农民工。目前，20世纪80年代以后出生的、年满16周岁以上的青年农民工已经超过1亿人。新生代农民工有着如下特征：一是受教育程度较高。新生代农民工中，初中文化程度的已经占70%，高中文化程度的占8.7%。二是新生代农民工逐渐丧失了从事传统农业生产的技能。这些农民工尽管在户籍上仍然归属于农民.但是他们中的多数人实际上从离开学校后就进城务工了，很少参加农业劳动，不具有农业生产的基本技能和经验。这就意味着，他们中的多数人如果回到农村，将很难胜任农业生产。三是新生代农民工对土地的情结弱化，思想观念、生活习惯、行为方式已日趋城市化。新生代农民工代表着农民工的主流，正发生由“亦工亦农”向“全职非农”转变，由“城乡双向流动”向“融入城市”转变，由“寻求谋生”向“追求平等”转变。
4.制造业和建筑业仍然是农民工的主要就业领域.服务业就业比重不断提高
根据国务院发展研究中心农村部课题组的跟踪研究，2008年以前我国农民工就业的行业结构有以下主要特征：一是以制造业和建筑业为主：二是从事制造业的农民工比重最高，但就业增长开始放缓，服务业就业比重稳中有升：三是外向型制造业和城市服务业的就业比重逐步上升。
金融危机后，农民工就业的行业结构出现了一些新的趋势。国家统计局公布的《2009年农民工监测调查报告》显示，在外出农民工中，从事制造业的农民工所占比重最大，占39.1%；其次是建筑业，占17.3%；服务业占11.8%：住宿餐饮业和批发零售业各占7.8%；交通运输仓储邮政业占5.9%。从事制造业的农民工比上年下降2.6个百分点，建筑业、批零业、服务业、住宿餐饮业等均有所增长。总的来看，农民工就业从制造业向服务业转移的趋势更加明显。
随着我国产业结构的升级、城镇化的发展、农民工教育培训的加强和新生代农民工文化素质的提高，农民工的就业结构、就业方式都将继续发生变化：农民工仍将继续流向工业和建筑业，但餐饮、娱乐、新型服务业等第三产业正在成为更多农民工就业的重要选择。
从就业形式来看，在外出农民工中，以受雇形式从业的农民工占93.6%，自营者占6.4%，自营者比例比上年下降0.5个百分点。从务工地点看，在东部、中部和西部地区务工的外出农民工自营比例分别为5.6%、7.9%和8.6%。
5.农民工就业地域仍以东部地区为主.但农民工外出流动格局发生明显变化
国家统计局2009年的调查显示，与2005年相比，东部地区吸纳外出农民工占外出农民工总数的比重由75.4%下降到62.5%.中部地区由12.3%提高到17%、西部地区由12%提高到20.2%（见表3）。虽然外出农民工的就业地仍以东部地区为主，但农民工流动开始从东部地区向中西部地区转移，跨省外出的比重开始下降。
第一，在东部地区务工的农民工减少.外出农民工向中西部地区转移。从输入地看，2009年在东部地区务工的外出农民工比2008年下降8.9%.占全国外出农民工人数的62.5%.比2008年降低8.5个百分点：在中部地区务工的外出农民工比2008年增长33.2%.占全国外出农民工人数的17%.比2008年提高3.8个百分点：在西部地区务工的外出农民工比2008年增长35.8%.占全国外出农民工人数的20.2%，比2008年提高4.8个百分点。
第二，在长三角地区和珠三角地区务工农民工减少。2009年在长三角地区务工的农民工比2008年减少7.8%.在珠三角地区务工的农民工比2008年减少22.5%。在长三角和珠三角地区务工的外出农民工分别占全国外出农民工的19.4%和22.6%.分别比2008年下降2.4和7.6个百分点。在长三角和珠三角地区务工的农民工减少，特别是在珠三角地区务工的农民工大幅减少，是2009年下半年东部沿海地区出现“用工荒”的一个重要原因。
第三，在省内务工的外出农民工数量增加较多，跨省外出的农民工比重下降。在外出农民工中，在省外务工的农民工比上年减少43万人，减少0.6%.占全国的51.2%：在省内务工的农民工比上年增加535万人，增长8.2%，占全国的48.8%。在省内务工的比重比2008年上升2.1个百分点。调查结果显示，2009年外出农民工增加.主要是在省内就近转移的农民工数量大幅增加。分地区看，东部地区农民工仍以在省内务工为主，中、西部地区农民工大多数在省外务工，但中西部地区农民工在省内就近务工的比例明显增加。
农民工省内就业的增长.主要是因为近年来农民工就近就地就业和回乡创业步伐明显加快。根据国务院发展研究中心农村经济研究部课题组2007年组织的百县调查，301个调查村回流农民工3.7万多人，其中回乡创业者占到了16.06%。根据调查推算，2007年全国回乡创业农民工总数约为800万人，他们约创造了3000万个就业机会。根据对3026名回乡创业农民工的调查，1990年以前回乡创业农民工的只占4%，1990～1999年回乡创业的占30.6%，2000年之后回乡创业占65.4%。农民工回乡创业的热潮正在兴起，农村劳动力双向流动与双向就业的新局面正在形成。
6.金融危机等外部冲击对农民工就业的影响只是暂时的，农民外出就业已具有不可逆性
国务院发展研究中心农村经济研究部课题组2009年初组织的百村调查表明.绝大多数农民工将重新外出就业。105个被调查村，返乡农民工表示将继续外出就业的24732人.占返乡农民工总数的83.5%。其中，不能回原企业、需要另外找工作的达到11470人，占要外出人数的46.4%。不打算继续外出就业和暂时在家待业的仅占16.5%（见表4）。
数据来源：国家统计局网站。
数据来源：国务院发展研究中心课题组。
其他机构的调查也表明，金融危机对农民工务工意向的影响较小.务工仍然是农民工最依赖的就业手段。产生这一现象的原因主要有以下几个方面：
第一，当地缺乏就业岗位是农民工就近就地就业的最大困难。百村调查的村庄普遍反映，由于当地缺乏工业支柱产业，对于那些曾经在加工企业务工的农民工而言.他们返回家乡后很难在本地寻找到相同或相似的工作，只能转而从事餐饮或者零售业。但对于这些离家多年的农民工而言，在县城里开一家小餐馆或者小杂货店，或者在饭店或商铺里找份零工并不是一件容易的事。尽管国家已决定在贷款发放、税费减免、工商登记、信息咨询等方面开辟“绿色通道”，为农民工返乡创造就业机会，但是由于政策出台实施所具有的滞后性，就业岗位短期内大幅增加难度较大。而且，当地的工资水平一般都比较低，那些长期在外就业的技术工人，也难以接受本地的工资待遇。
第二，资金、市场和政府服务制约了农民工自主创业。虽然许多返乡农民工表示在资金允许的条件下希望自己能在家附近做生意、当“老板”，但真正付诸于行动的却很少。首先，是融资难。在作出回答的291个农民工中，认为回乡办企业最大的难处是资金筹集困难，占92.1%。农民融资难的主要原因是农村中小金融机构严重不足，金融机构低放贷、高吸储现象严重，农民缺乏贷款抵押物，有60%的村认为没有不需要抵押的小额贷款。其次，市场环境也是农民工自主创业的一大难题。在作出回答的291个农民工中，有51.9%认为当地购买力低，有40.5%认为本地交通不便。很多农民工害怕一旦自己投资于其中，不但赚不到钱，还可能把自己多年辛辛苦苦攒下的积蓄一同亏掉。第三，一些地方对创业的优惠政策不落实，审批或立项难、负担重、部门乱收费是三个反映最强烈的问题。资金、市场、政府关系都是返乡农民工需要一一面对的问题，对于大多数农民工而言，这一切或许已经超过了他们的能力范围。
第三，农业比较收益低导致返乡农民工务农意愿很低。课题组在调查中获得了一份安徽省霍山县诸佛庵镇西石门村一农户水稻生产成本和效益核算表（见表5）。从中可以真切地感受到在一个山区村镇中，农户仅仅依靠种植水稻是无法得到充足收入的。与此同时，由于地处山区，西石门村的农户往往种植茶叶、桑树与竹子。该村平均每户拥有茶地0.067公顷、桑地0.067公顷、竹园0.333公顷，这种状况很难支持规模种植与生产。所以，该村的农户无法通过务
数据来源：国务院发展研究中心课题组。农得以脱贫致富。近年虽然国家收购农产品的保护价有所提高，但农业生产资料价格提高得更快，又形成了两者的比价复归，务农得到的收益极为有限。由于务农无法获得可观收入.外出务工成为了农民的必然选择。
（四）农民工对我国经济社会发展作出重大贡献
农民工是继农村家庭承包经营制度和乡镇企业崛起之后，中国农民的又一伟大创造，是解放农村社会生产力的又一伟大创举。农民工一头连着城市和发达地区，一头连着农村和欠发达地区，带动城乡之间劳动力资源和生产力布局优化配置，创造性地把解决“三农”问题和工业化、城镇化、现代化有机地联系在一起.在城乡二元结构尚未根本突破的时代背景下，闯出了一条城乡融合发展的新路子。改革开放30多年来，农民工为我国深化改革，扩大开放，推动科学发展，促进社会和谐，加快工业化和城镇化进程，推进社会主义新农村建设，作出特殊的历史贡献。
1.农民外出务工已成为工业带动农业、城市带动农村、发达地区带动欠发达地区有效形式
伴随农民外出务工兴起的农民工经济，是“一个事半功倍的大产业、一所不花钱的大学校”，“输出劳动力，带回生产力”。农民工经济一头连着农村经济，一头连着城市经济.具有“劳动力和资金双向流动”的特点，既推动了城市经济的发展，也为农村经济发展注入了新的活力。一批批进城务工的农民，带着资金技术回乡创业，成为农村经济发展的一支新生力量。农民外出务工，已成为农民增加收入的重要来源。据统计，工资性收入占农民人均纯收入的比重由1997年的25%提高到2004年的34%，2006年又进一步提高到38.3%。农民务工收入持续增长，是近年来农民增收和脱贫致富的主要途径。在城市就业的农民工适应了现代生产方式的管理模式，开阔了视野，积累了经验，促进了农村人力资本的形成：农民工掌握了技术，提高了素质，为农村发展奠定了技术基础：农民外出务工收入，为农村发展提供了资金积累。初步形成的“输出劳务一积累生产要素一返乡创业”的发展模式，使欠发达地区获得了发展的外源力量和造血功能，推动了欠发达地区乡镇企业和县域经济的壮大。农民外出务工降低了单位土地面积上的劳动人数.为促进农业规模经营、提高农业劳动生产率，发展现代农业创造了必要条件。
2.农民工已成为支撑我国工业化和人口城镇化发展的重要力量
农民工在传统体制之外开辟了一条工农之间、城乡之间生产要素流动的新通道，为城市二、三产业发展提供了源源不断的低成本劳动力，满足了工业化进程加快对劳动力的需求。农民工的大量进入，填补了制造业、建筑业、餐饮业和服务业等劳动力密集型产业的岗位空缺，使城市、特别是东部地区城市在激烈的市场竞争中保持了较强的竞争力。这不仅为东部地区吸引外资和发展出口创造了条件，也为其把握机遇、承接国际产业转移创造了条件，使我国迅速发展成为“世界加工厂”。劳动力价格低廉的优势是我国保持国际市场竞争力的重要因素。据有关统计，农民工已经达到我国工人总数的2/3以上，占据了我国建筑业劳动力的90%，煤矿采掘业的80%，纺织服装业的60%，以及城市一般服务业的50%。农民工不仅已是我国产业工人的重要组成部分，同时还是促进我国人口城镇化的重要力量。近年来，我国城镇化率的提高很大程度上主要来源于农民工进城。我国从第五次人口普查开始，将进城就业、居住半年以上的流动人口（主体是农民工）计入城镇人口。按照这一口径计算，2007年我国城镇化率为44.9%.在我国统计为5.9亿的城镇人口中，有1.6亿是农业户籍人口，占到了城镇人口的27%。从更长时期来看，农民工市民化将成为我国城镇化发展、扩大内需的最主要源泉。
3.农民外出务工已成为促进改革的重要推动力
农民工跨地区流动就业蕴含着深刻的体制变革因素，是推动改革的重要力量。农民工的巨大浪潮冲破了劳动力市场的城乡界限、地域界限和部门界限，促进了我国劳动力市场的发育，促进了劳动用工制度的改革.促进了通过市场合理配置劳动力资源机制的形成。“民工潮”也为繁荣市场、搞活经济、扩大开放发挥了重要作用.从整体上推动了市场经济的全面发展。农民工大规模、大范围跨区域流动，增强了整个社会的生机和活力.极大地推动了政府职能和管理方式的转变。在解决农民工问题中，各级政府的职能定位、管理理念、行为方式也都悄然发生变化，传统的户籍制度、劳动就业制度和社会保障制度正在发生积极变革。农民进城务工是冲击城乡二元结构的重要力量，是平衡城乡、工农差别的新兴力量，开启了我国打破城乡二元结构的帷幕。
4.农民工是我国全面建设小康社会的关键环节
全面建立小康社会，难点不在城市，而主要在农村。农民要富裕，相当一部分需要通过务工经商或其他途径走出农村、脱离土地。只有把城市和乡村的发展统筹兼顾、把城市居民和农民的共同富裕全盘考虑、把城乡经济协调发展和农村富余劳动力转移有机结合，才能创造相对公平的发展机会，形成相对平衡的城乡发展格局。农民工的产生，有效弥补了改革开放初期我国在资金和技术上的不足，促进了国民经济的发展。根据世界银行（1997）估计，1978～1995年国内生产总值年均增长9.4个百分点中，劳动力跨部门转移贡献了1.5个百分点。从农村走向城市、寻求新的发展机遇的农民工，是一个充满活力和创造力，富有改革创新精神的群体.为我国全面建设小康社会提供着源源不断的动力。
5.农民工是推动我国社会结构转型和社会主义民主政治发展的重要力量
社会结构的不断分化与整合是社会发展和现代化的主要内容和根本动力。改革开放以前，呈现在世人面前的农村社会是一个“超稳定结构”：经济上的均贫、政治上的同质、文化上的单一和社会上的封闭。除了参军、升学、招工等形式外，城乡之间的自由流动基本被隔绝，广大农民依附在集体里、田地上，成为集体的一个生产要素.农村社会的“流动性”严重不足。改革开放以来，农村人口社会流动性越来越强，无论是从职业角度，还是拥有经济资源角度，农民已经不再是原来意义上的农民，农民不再是一致的均质性社会群体，农村也不再是单一的同构性社会，我国农村社会已由改革开放前的工人、农民、干部（知识分子）等以阶级身份为标志的社会分层结构逐渐演变为以职业身份为标志的社会分层结构。农民进城务工加强了城乡之间全方位的交往.有利于社会成员向更高社会阶层流动，逐步形成较为稳定的两头小、中间大的橄榄型社会结构.促进我国由一个传统的农业社会加快向现代工业社会转变。农民工整体素质的提高，进一步巩固了党的执政基础。农民进入现代城市务工.有利于实现农民观念的变革和城乡文化同步发展.有利于社会主义核心价值体系的建立，有利于农村乡风文明建设及现代文化的形成，有利于完善农村基层民主制度。
（五）做好农民工工作的基本经验
近年来，各地、各部门高度重视解决农民工最关心、最直接、最现实的利益问题，积极探索有中国特色农村劳动力转移道路，为做好新时期农民工工作积累了宝贵的经验。
第一，坚持解放思想，尊重农民主体地位和首创精神，是做好农民工工作的首要前提。农村劳动力转移就业和外出务工，是农民的自主选择。各级政府遵循劳动力合理流动、劳动者自主择业、农村人口向城市集中的规律.不断完善政策措施，积极引导农民工流动，促进了农民工就业。
第二，坚持市场化导向，充分发挥市场的基础作用，是做好农民工工作的必然途径。农民工队伍的发展、壮大，是市场经济的产物，政府尊重市场机制，及时调整政策，创新制度，弥补市场失灵，保障了市场机制发挥作用。
第三，坚持深化改革，消除农村劳动力流动的体制障碍，是做好农民工工作的重要条件。经济体制和社会管理体制的每一次改革.都降低了农民工流动的制度成本，促进了农民工队伍的发展。
第四，坚持以人为本，不断完善公共服务，是做好农民工工作的重要保障。各级政府按照公共服务均等化的要求，加强对农民工的公共服务，有力地保障了农民工的合法权益，农民工的公共服务水平不断改善。
第五，坚持城乡统筹，推进城乡就业一体化，是做好农民工工作的必由之路。农民工流动就业的歧视性政策障碍逐步取消，跨地区、跨城乡的统一的劳动力市场逐步形成，为建立城乡统一、平等竞争的劳动力市场奠定了基础。
二、“十二五”及中长期中国农民工发展趋势
经过30多年的改革开放和发展，农村劳动力的富余程度已经大大降低。为了掌握农民工发展的中长期趋势，运用国务院发展研究中心长期开发维护的全国可计算一般均衡模型（DRCCGE），在不同的假设条件下，推算了农村富余劳动力数量的几种可能情形，并分析了中长期内中国经济增长和劳动力转移的基本趋势。
（一）“十二五”时期农民工工作面临的有利条件
1.农民工就业吸纳能力将进一步增强
“十二五”期间.我国仍然处于工业化、城镇化快速发展的阶段.我国经济增长速度有望保持8%以上。城镇化是我国最大的内需所在，国家实施扩大内需战略，转变经济发展方式，将会积极推进城镇化。产业结构、需求结构将会进一步优化，服务业比重有望进一步提高，将为扩大农民工就业提供持续支撑。
2.劳动力市场供求格局的新变化将推动农民工工资趋势性上涨
15～34岁人群是农民工的主力，但这群人的数量已从1995年高峰期的4.5亿人，下降至目前的4.1亿人，占我国总人口的比例也从38%下降至30%。据最新的预测.我国劳动年龄人口从2016～2017年达到高峰后开始绝对减少。上述因素将直接导致青壮年劳力的“招工难”。目前农村可供转移的富余劳动力，除了每年没有升学、直接进入劳动力市场的新生代劳动力外.主要是以40岁以上的中年劳动力为主，因面临子女教育、父母赡养等问题，他们背井离乡的机会成本提升，外出转移就业难度进一步加大，这也将进一步加重“招工难”。早在2004年，闽东南最早出现缺工现象，过去5年，珠三角、浙东南、长三角等沿海加工制造业密集地区相继出现用工紧张。目前，内地一些经济发展快的地区，也出现了不同程度的缺工现象，“招工难”开始呈现由沿海向内地扩散之势。目前，劳动力市场不仅技工严重短缺，而且普工紧缺也呈常态化：季节性用工短缺与一些行业常年缺工并存。劳动力市场供求格局的新变化，必然会倒逼企业重视保护劳动者权益.带来了农民工工资上升，有利于改善劳动收入在国民收入初次分配中比例。
3.农民工就地就近转移面临新机会
面对用工短缺的困境和劳动力成本上升的压力，沿海地区正在加紧实施制造业升级。虽然我国劳动力成本已高于一些东南亚国家，但中西部地区基础设施日趋完善.具有承接东部沿海地区劳动密集型产业转移的良好条件，通过实施“雁阵模式”产业转移，可以使劳动密集型产业在我国继续发展，为中西部地区农村富余劳动力就近转移创造条件。
4.农民工市民化面临新机遇
吸纳农村转移人口在城镇落户，实现永久性转移，是城镇化的重要目标。“十二五”期间，随着城镇化过程的加快，国家将深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益，农民工市民化步伐将大大加快。
（二）农村富余劳动力现状及发展趋势
“十二五”期间.我国将加快进入“刘易斯转折点”阶段。“刘易斯转折点”是指一国农业部门的富余劳动力被吸干以后.工资在市场机制的作用下出现上涨，农业部门不存在边际生产率为零的富余劳动力，实现二元经济向一元经济转折的时期。“刘易斯转折点”的到来不是突然的，也不会一蹴而就，而是一个由量变到质变的渐进过程.从劳动力的结构性短缺开始。这一过程分为两个阶段：第一阶段是农村富余劳动力从无限供给到有限剩余的转折。其主要标志是农村富余劳动力绝对量出现下降.劳动力供求的结构性矛盾开始突出，转移劳动力工资开始上涨。第二阶段是农村富余劳动力由结构性短缺发展到全面短缺.其主要标志是劳动人口出现负增长，各年龄段农村劳动力都会出现短缺。无论是大规模的抽样、经验观察还是相关研究成果都表明，我国正在经历着劳动力从无限供给到出现短缺的转变，目前已经进入了“刘易斯转折点”的第一阶段.并可能在“十三五”期间进入第二阶段。主要判断依据包括：
1.农村富余劳动力绝对量下降
早在20世纪80年代中期，随着农村改革的激励效果显示出来，绝大多数学者估计，农村有30%～40%的劳动力是富余的，绝对数大约为1亿到1.5亿。到了20世纪90年代，有的学者推算表明，农村富余劳动力的绝对数进一步增加。到了21世纪，人们对于农村富余劳动力绝对数量和比例的估计不仅几乎没变.甚至还有所提高。例如，刘建进（2002）估算的结果是，2000年农村富余劳动力比例高达46.6%.绝对数量超过1.7亿。然而，也有研究认为，农业劳动力富余规模和比例远不像人们认为的那么严重（蔡昉，2007）。由于这些判断都颇具争议，本文估计了农业部门的劳动力需求量，并结合农村劳动力总量和已经转移出的农村劳动力，在不同的假设条件下，推算了农村富余劳动力数量的几种可能情形。
从总数来看，我国乡村劳动力资源和从业人员数在2005年达到顶峰，自2006年开始已经有所下降（见表6，下页）。到2000年，乡村劳动力资源数为5.14亿人，到2005年缓慢增长为5.46亿人，平均每年增加633万人，但2006－2008年间，平均每年减少1000万人.这一方面是由于农村劳动年龄人口绝对量有所减少，另一方面也与近年快速的城镇化有关。随着城市的扩张，许多农村地区变为城镇，农村居民也随之转换为城镇居民。乡村从业人员数保持了与劳动力资源数大致相当的变化趋势。
农村从业人员包括两部分，即农业和非农产业从业人员.其中农村劳动力在农业部门的就业数是影响农村富余劳动力规模和估计农民工转移前景的关键因素。根据《中国统计年鉴.2009》，2008年中国农业从业人员共30654万人.但没有区分来自于农村和城镇的农业从业人员数量，所以我们对农村劳动力中从事农业的数量还需要进一步估算。根据2006年普查结果，当年农业从业人员共34874万人，除去来自农村的33879万人，城镇劳动力中从事农业的共995万人。这里假设2008年城镇劳动力中从事农业的仍然为1000万人，则来自乡村的农业从业人员数为29654万人。
关于农业部门的劳动力需求量，假设种植业和饲养业是主要的使用劳动力的部门，而其他部门则是利用农村富余劳动力或边际劳动力的部门。根据《中国农村统计年鉴》中给出的这两个部门的劳动力用工资料，可以估算在目前劳动生产率水平下，农业究竟需要多少劳动力。假设了三种情形：一是按每个劳动力每年劳动250日计算：二是按每个劳动力每年劳动300日计算：三是按每个劳动力每年劳动320日计算。农业劳动力需求量见表7（下页）。
对农村富余劳动力的估计大致有两种方法，一种是根据对农业部门劳动力需求的估计，然后用实际劳动力数量减去需求数量。根据前面的估计，2008年我国农村劳动力中农业从业人员大约为2.965亿人，因为农村劳动力不统计失业人员，因此从业人员大致等于劳动力人数。结合表7，可以得到我国农村富余劳动力大致在0.7亿至1.2亿人之间。
另外一种估计农村富余劳动力数量的方法是根据调查那些尚未转移劳动力的转移意愿来进行推算。由于目前农村尚未转移劳动力往往年龄较大、教育水平偏低，因此用此方法得出的短期富余劳动力往往较少，例如蔡防等（2008）估计2005年可供转移的农业劳动力约为4357万人。
注：种植业包括粮食作物、油料作物、棉花、麻类、糖料、烟叶、药材、蔬菜、瓜类、茶叶、水果和其他农作物；饲养业包括牛、马、驴、骡、骆驼、猪、羊、家禽、兔、海水养殖和内陆养殖，
数据来源：根据《中国农村统计年鉴.2006》数据计算得到。
但如果考虑中长期的情况，由于农村劳动力存在更替过程（新增劳动力更年轻，而且教育水平更高），也就是说农村味转移劳动力的年龄和教育结构都会发生有利于进一步转移的变化，因此中长期来看采用第一种方法估计更为合适。即使这样，也表明农村富余劳动力数量已大大下降。进一步看，根据前述分析.30岁以下农村劳动力有近80%已转移到非农产业。根据实际观察和经济理论的预期，假设农村富余劳动力的年龄结构与务农劳动力是一样的。因此，在劳动力大规模流动和转移的条件下，仍然存在的富余劳动力已经与以往有了巨大的差异，其中50%已经是40岁以上的劳动力。这些年龄较大的农村富余劳动力，在向外转移的过程中，由于人力资本和家庭等方面的原因，比年轻人会遇到更大的障碍。
自2004年开始，珠江三角洲地区普遍出现了“民工荒”。近几年来，这一现象不仅没有消失或缓解，反而蔓延到全国其他地区。这个现象已经不是短期的或周期性的，而是成为具有长期性和稳定性的现象。这说明，农村劳动力已经告别了无限供给的时期，农村已经不再是富余劳动力的“蓄水池”。根据二元经济理论，一旦农村富余劳动力的“蓄水池”被淘干，就标志着二元经济结构特征开始转变。但是，这并不意味着农村劳动力没有可以转移的潜力，而是说，如果没有工资水平的提高，或者其他等值的激励手段的加强，非农产业就不再能够像典型的二元经济发展时期那样，轻而易举地得到所需的劳动力供给。
2.农民工工资开始增长
我国农民工工资长期以来处于偏低水平，并且增长缓慢。国务院发展研究中心的调查表明，2004年之前的12年中.珠江三角洲外来农民工月平均工资仅增长了68元，与当地年均20%以上的GDP增长速度相比，工资水平几乎原地踏步，说明农民工未能很好地分享企业效益增长和国民经济发展的成果。但近年来，农民工收入出现了较快增长。2005年与2009年相比，外出农民工月平均收入由872元提高到1417元，年均增长12.9%。值得注意的是，中西部工资涨幅加快，与东部工资差距明显缩小。根据国家统计局的调查，2009年，外出农民工的月均收入东部地区为1455元，中部地区为1389元，西部地区为1382元，东部只比中西部高5%.而5年前东部工资比西部平均高15%。近几年农民工工资水平的上涨，除了国家经济增长较快、就业需求比较旺盛的原因外，更重要的原因是农村富余劳动力供给特征发生了变化，即从过去的无限供给阶段转为有限剩余、有限供给阶段。这种有限剩余的农村劳动力供给特征通过绝对工资水平上涨和局部劳动力供求紧张等方式体现出来。由于农民工增速将会放慢，农民工工资上涨将是趋势性的，这也将促使企业通过加薪和加强劳动者保护，以有效获取和维持合意的劳动力资源。
3.劳动人口将出现负增长，农村富余劳动力将由结构性短缺发展到全面短缺
继人口自然增长率从20世纪60年代中期开始持续下降之后，劳动年龄人口的增长率从80年代也开始了下降的过程.21世纪以来下降速度明显加快。根据最新的预测，劳动年龄人口从2013年左右开始上升趋势就会十分平缓.2016～2017年达到最高峰后开始绝对减少。这时，作为无限劳动力供给的一个源泉.人口因素不再助长劳动力供给的增长。2004年以来，城镇用工企业迫于民工荒的压力，不得不放宽用工年龄，从过去的25岁以下放宽为30～40岁、甚至50岁。2005～2006年大量增加的是31岁以上的民工，特别是31～40岁的民工，2006年比2004年剧增41.8%。同时，农民工供不应求的年龄段也快速上升，从2003年的20岁以下，上升到2004年的25岁以下，以及2006年的30岁以下。在此，在托达罗模型的基础上.结合我国国情建立了民工家庭年龄结构一生命周期模型，通过估算农民工的最高预期工作寿命，认为40岁以下农民工供不应求可能在2016年出现。这预示着，“十三五”期间，我国将可能进入“刘易斯转折点”的第二阶段。
（三）中国经济增长和农村劳动力转移的中长期趋势
采用CGE（ComputableGeneralEquilibriumMod-el）模型方法，建立一个反映中国经济发展和劳动力转移的宏观经济模型，以2005年中国投入产出表为基础，根据中国近年来经济发展、结构变化及劳动力转移的实际情形，采用情景分析法对2010～2030年间中国经济发展及劳动力转移的前景进行模拟和比较，并分析经济增长、城市化、对外贸易及产业结构变化对农村劳动力转移的可能影响。
1.模型介绍
本报告所采用的可计算一般均衡模型是由国务院发展研究中心开发的2009年版DRC-CGE模型（以下简称DRCCGE2009）。这一模型具有递推动态的特征，它通过求解一系列的静态均衡来模拟经济发展的动态性，在此，模拟时间段为2006～2030年。
本报告中的模型包括41个生产部门（1个农业部门、23个工业部门、1个建筑业部门和16个服务业部门）、12组居民（7组城镇居民、5组农村居民，按居民收入分组）和5种生产要素（农业劳动力、生产工人、技术工人、资本、土地）。模型的基准年份为2005年，数据主要基于2005年中国投入产出表编制的2005年社会核算矩阵（SocialAccountingMatrix，SAM）。
与以前模型相比，本报告的CGE模型考虑到2008年金融危机的影响，对中国的贸易环节进行了特别设定。2008年国际金融危机以后，为了复苏本国经济促进国内就业，美欧等发达国家纷纷采取了各种限制进口的措施.矛头主要集中于在世界贸易中占较大份额的中国，从当前的形势来看，新贸易保护主义可能将在很长一段时间内存在。此外，低碳贸易、环境保护、国内劳动力成本的上升等因素导致中国传统产品的出口优势进一步减弱。考虑到这些因素综合作用，本模型中假设“十二五”期间及更长时间中国的对外贸易仍将持续发展，但增长速度比“十五”和“十一五”期间有显著降低。
本模型的另一个特点是根据2008年第二次经济普查的结果，对中国经济增长的历史值进行了修订，根据2008年普查结果，中国2008年GDP总量比普查前调高了约1.4万亿元，而且第三产业在GDP中所占比重也比普查前高了1.7个百分点。
2.主要模型设定
本报告的模型考虑了中国中长期经济发展的主要特征.包括经济增长和劳动力转移的主要趋势，也考虑了未来中国经济发展中的重要可预见性因素，包括人口及劳动力供应总量的变化、居民消费结构的变化、中间投入率及中间投入结构的变化等，其影响经济增长和劳动力转移的有关主要设定如下：
（1）人口和劳动力的发展变化
人口和劳动力的增长既影响经济增长速度、居民消费水平和消费结构，也影响老龄化的发展，同时还是影响农村富余劳动力数量变化的重要因素，所以它是本模型的最重要参数。对人口和劳动力增长，本模型中主要参考中国社会科学院人口与劳动经济研究所的中方案预测数据。根据此预测，中国的人口顶峰出现在2037年左右，那时人口约为14.68亿人，劳动年龄人口的高峰出现在2017～2027年，劳动年龄人口约10亿人，按2006年劳动力占劳动年龄人口比重计算.劳动力高峰时全国劳动力资源总量约8.2亿人，比2006年增加4000万劳动力。
（2）城镇化水平的提高
城镇化水平是劳动力转移的结果.也是影响劳动力转移的重要因素。中国城镇化进程受多种政策因素的影响，并不是一个完全与劳动力转移相对应的过程。特别是农民工市民化程度在很大程度上影响着劳动力在城镇的永久定居和迁移，影响着农民工的进一步转移。在模型中，城镇化水平被设为一个外生的变量，考虑到“十二五”及更长时期内，中国仍然处于城镇化快速发展的阶段，进一步促进城镇化发展，特别是提高农民工市民化程度将是今后政策的方向，因此本模型中假设中国城镇化水平将每年提高0.85－0.55个百分点.到“十一五”末期城镇化率达到47%左右（参考“十一五”规划目标），到“十二五”期末城镇化水平在53%左右，到2020年城镇化率达到57.5%左右，到2030年城镇化率达到64.5%左右。
（3）出口增长速度
考虑到国际经济环境和我国比较优势的变化，假设中国出口的增长速度在2009年达到最低值，但从2010年起将逐渐恢复.但总体上出口增长速度将逐步降低，“十二五”及更长时间内保持在略高于GDP增长速度的水平。考虑到我国的比较优势，模型中贸易顺差仍将在较长时间内存在，但也呈逐渐缩小的趋势.到2030年左右实现外贸进出口基本平衡。
（4）全要素生产率的变化
虽然中国经济增长一直被认为是主要依靠要素投入数量增加的粗放型增长模式，但许多研究却发现通过市场化改革、效率较高的民营企业及外商投资企业的比重增加、国有企业管理体制的改革，中国的全要素生产率（TFP）有了较大的提高，对经济增长发挥了重要作用。展望未来，中国进一步推进体制改革的潜力仍然非常大，但进一步改革的难度和阻力也在增加.不过考虑到中国政府不断促进企业增加研发投入，以及中国巨大的入力资源优势，在模型中假设“十二五”至2030年全要素生产率年均增长率保持在2.5%左右的水平。
（5）其他设定
其他设定包括居民消费结构的变化、居民储蓄率变化、政府储蓄率和中间投入率变化等，这些因素在2006－2008年间按照实际数据进行设定.2010－2030年间的设定同于韩俊（2009）的假设。
3.模拟结果及分析
在上述主要设定下.运用DRCCGE模型模拟2010～2030年的经济、社会发展前景以及劳动力转移的情况，表8和表9（见下页）给出了基准情景下的主要模拟结果。
（1）经济增长及产业结构变化
在上述各项设定下，中国今后仍将保持较快的经济增长速度，根据目前的经济增长态势，“十一五”期间经济增长速度预期可超过10%，“十二五”期间GDP增长速度为8.7%左右，略低于“十一五”期间.以后经济增长速度逐步降低，到2026－2030年期间.经济增长速度预期在4.6%左右（见表8）。
从发展阶段看，2010年中国人均GDP接近3000美元（按2008年不变价计算，假定汇率保持在6.956元／美元的水平，不考虑人民币升值因素，下同），2015年接近4000美元.2020年接近6000美元，然后再过10年，到2030年左右人均GDP超过10000美元（见表9）。
从三次产业结构看，模拟结果显示2005～2030年间，第一产业比重逐渐缓慢下降，而第三产业比重有显著上升（见表9）。在模拟期间，第三产业比重不断上升，“十二五”期间第三产业比重可提高近4.2个百分点达到48.2%左右，2016～2020年可望提高3个百分点，到2030年第三产业比重约55.4%左右。第三产业比重不断上升一方面是由于随着居民收入水平上升，居民消费需求中服务业所占比重不断提高：另一方面，随着技术进步和生产分工的进一步发展，生产性服务业发展很快，各产业中间投入结构中对生产性服务业的投入比重都有一定程度的提高，这也符合世界各国产业结构变化的普遍规律。
（2）农民工转移前景分析
中长期中国城镇化仍将处于快速发展阶段，“十一五”末期城镇化率估计超过47%，“十二五”期间城镇化水平约提高5个百分点.超过53%.到2020年和2030年分别达到58%和64%左右（见表10）。
随着经济增长和城镇化发展，农业劳动力逐步向非农产业转移，到“十二五”末期，农业从业人员约在2.6亿左右，比2008年约减少5000万人，到2020年
数据来源：标*号的为外生设定变量，其他数据为模型计算结果。
注：人均GDP和美元计算人均CDP均按2008年不变价计算.1美元=6.956人民币。数据来源：同表8。
数据来源：同表8。约为2.25亿人，到2025年农业从业人员约在2亿人，2030年约为1.78亿人。总之，到2020年以后，农民工转移的压力显著减轻。
图二给出了中国中长期非农就业增长的结构模拟结果。由图可见，中长期中国就业增长的最重要行业在于服务业，特别是其中的“其他服务业”以及社会服务业、卫生体育社会福利业、教育文化艺术广播电影电视业等。另外，批发零售贸易餐饮业、交通运输等第三产业的就业仍将有显著增长，而制造业的吸纳就业人数在“十二五”期间虽仍有增长，但对就业的贡献已很小。因此，从中长期看，不断优化产业结构，促进服务业发展对于增加就业具有重要意义。
4.“十二五”时期农民工转移分析
第一，按照本文运用DRCCGE''模型模拟2010～2030年的经济、社会发展前景以及劳动力转移的情况给出的基准情景下的模拟结果，可以得出：“十二五”时期农村劳动力平均年转移860万～900万人，其中以农民工形式的年转移600万～650万人。
表10显示.2010～2015年，第一产业的劳动力由2.92亿下降到2.59亿，减少3300人，即转移出3300万人。同时，这期间全社会从业人员由7.84亿增加到8.04亿.增加2000人，其中约有1000万～1200万人是从农村产生的，也要转移出去。两者合计，“十二五”时期共转移农村劳动力4300万～4500万人，年均转移860万～900万人。但农村劳动力转移.有一部分是通过求学途径进入非农行业工作。以2008年计算，全国共毕业本科大学生225.7万人、专科生286.3万人，合计512万人。这些大学生.部分来源于农村，部分来源于城镇。若按50%左右的比例来自农村计算，为250万人。“十二五”时期按年均250万～300万人通过大学生的渠道转移.则“十二五”期间通过农民工形式的每年新增转移大约在600万－650万人（860万～900万减去250万－300万）。
第二，按照《国家人口发展战略报告》的人口预测模拟第5号方案和国务院发展研究中心《关于促进就业总体思路研究》课题组对“十二五”期间劳动力参与率、劳动力供给预测，以及近8年第一产业劳动力下降速度，也可以得出：“十二五”时期农村劳动力平均年转移900万人，其中以农民工形式的年转移600万～650万人。
2000－2008年，第一产业占全社会就业的比例由50%下降到39.6%.8年年均下降1.3个百分点。按照近年这个速度.2010年第一产业占全社会就业的比例下降到37%。据测算（见表11，下页），2010年的全社会就业将在79822万人左右，农业劳动力为29500万人。2015年全社会就业将在82000万人左右。“十二五”期间，第一产业占全社会就业的比例下降6.5个百分点，到2015年下降到30.5%，农业劳动力为25000万人左右。由此，“十二五”期间，农业劳动力由29500万人下降到25000万人左右，有4500万农业劳动力需要转入非农产业和城镇就业，每年平均转移900万人。
同样.“十二五”时期按年均250万－300万人通过大学生的渠道转移，则“十二五”期间通过农民工形式的每年新增转移大约在600万～650万人。
（四）“十二五”时期农民工总体就业形势
数据来源：CGE模型计算结果。
数据来源：2007年数据为《中国劳动统计年鉴.2008》的统计数据.2008年劳动力供给量（经济活动人口）数据来自《中国统计年鉴.2009》；其余数据根据《国家人口发展战略报告》之子课题“人口预测模拟报告”第5号方案计算而得。
“十二五”时期，我国农村新增劳动力将出现减少趋势，每年需要转移的新增农村劳动力数量在860万－900万人，其中通过农民工形式的转移数约在600万－650万人。虽然“十二五”期间新增转移数量有所减少，但整体就业压力依然很大。农村富余劳动力存量依然庞大，但是，富余劳动力主要以中西部地区40岁以上、初中文化程度以下劳动力为主，转移难度进一步加大，农民工供求的结构性矛盾将更加突出。出口导向型和劳动密集型产业对农民工就业需求增长会放缓。“十二五”期间，世界经济将在曲折中缓慢恢复和调整，我国对外贸易很难保持以往的增长速度，出口导向型产业对农民工的吸纳能力会有较大下降。资源和要素成本将持续上升，劳动密集型行业增长将会放缓或出现跨国转移，制造业劳动生产率将较快提高.影响农民工需求增长。国家加快推进传统产业技术改造，加快发展战略性新兴产业，促进经济增长由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新转变，对农民工素质、劳动力培训和职业教育体系提出了更高要求。
三、中国农民工流动、就业和市民化存在的主要问题
中国农民工流动、就业和市民化主要存在以下几方面的问题。
（一）农民工就业服务体系建设滞后
一些地区在促进农民工就业、开展培训就业方面作了大量的工作。但调查表明，多数农民工反映从未接受过就业培训，缺乏一技之长。不少地区在落实国家政策方面还不同程度地存在走形式的问题.培训的效果并不理想。
1.信息不对称导致的摩擦性失业严重
金融危机爆发后，原来在珠三角、长三角等地区，以及电子电器、建筑、纺织等行业就业的农民工，很多因企业倒闭、裁员而暂时失业。这些农民工中有近九成将继续外出就业，但就业意向有较大的变化。课题组2月份的辅助调查表明，继续外出务工的农民工中.有一半以上会重新找工作，其中有超过30%将换一个行业，近40%会更换务工地点。另一方面，餐饮、零售等对外依存度较低的行业，用工需求相对旺盛；国家扩大内需相关行业的就业需求也有增长。但由于传统的就业信息渠道失灵，农民工更换就业地域、行业后，对新的环境不熟悉，对新的就业机会不了解，就业供求信息存在严重不对称。这就导致一方面大量农民工找不到合适就业岗位，另一方面城市很多行业缺员现象突出。相关调查表明，目前城市家政、保安、远洋渔业等行业的用工满足率还不到20%。
2.政府对农民工的公共就业服务不足
促进就业是一项公共政策.政府发挥着重要作用。近两年来，政府的公共就业服务体系在解决农民工就业问题上发挥的作用越来越大。但与我国庞大和复杂的农民工就业需求相比，政府对农民工的公共就业服务严重不足。第一，公共就业服务体系在农村基础薄弱。我国的公共就业服务体系主要是为城镇居民建立的，目前城市的市、区、街道、社区四级就业服务网络已比较完善，而乡镇的就业服务工作却还十分薄弱。不少省份的公共就业服务体系还没有延伸到农村.乡镇和村两级普遍没有就业服务机构，相关的政策措施和用工信息难以及时传递到农民工手中。第二.以城市居民为主要服务对象的就业服务模式不适应农民工的需求。一些城市公共就业服务机构虽然对农民工免费服务，但多以自发零散来城市求职和城市中打算转岗的农民工为对象.服务方式主要是通过组织招聘洽谈会或登记介绍。这种方式一般等待周期长、花费大、成本高，但农民工的流动性较大，对这种方式等不起、耗不起。而且，这种方式对于临时工或低层次的劳动力也不适用。第三，返乡农民工获取就业信息更难。那些多年在外务工的农民工（有的一家三口或四口都在外），常年不在当地生活，自身对于本地的一些就业信息、就业政策也不太了解，因此他们想要在当地找份工作并不容易。第四，权威性、指导性的公共就业信息发布不够。国家没有建立起农民工就业统计和信息发布制度.更没有就业预警机制。各级公共就业服务机构之间缺乏沟通，信息网络不能互联互通。面向农民工的就业信息，不仅纵向短路，难以“进村入户”；而且横向阻隔，信息不能共享。
3.农村信息基础设施不发达.缺乏向农民传递信患的有效手段
百村调查表明，各地解决农民工就业难的主要对策就是举行招聘会，这些招聘会信息一般都登在报纸和网络上.政府出台的一些服务农民工的政策也多是通过报纸和网络宣传。但大部分农民工不看或很少读报，农村互联网普及程度还很低.农民很难知道这些信息。农民工平常获取信息的主要渠道是看电视。但电视媒体在就业信息服务方面的作用不够.内容少，可靠性也不是很高。农民的手机普及率这几年有很大提高，但手机等新兴媒介才刚刚开始起步.就业信息服务更是处在萌芽阶段。这就使得就业信息发布、传播的覆盖面窄，不能顺畅地延伸到农村，贴近农民，农民了解和获取信息不方便、不及时。
4.就业服务市场不发达.难以满足农民工跨区域流动要求
根据人力资源和社会保障部数据.截至2007年底我国共有各类职业介绍机构37897所.其中公共职业介绍机构24806所，占总数的65.5%：个人开办的职业介绍机构10165所，占总数的27%；其他组织开办的职业介绍机构2926所，占总数的8%。所以从绝对数量看.市场化劳务服务力量偏弱。全部近3.8万职业介绍机构共有工作人员128821人，这意味着包括公共机构在内，我国职介机构平均从业规模不足4人。如此小规模的就业服务机构难以承载起农民工大规模、跨地域转移的重任。小规模赢利性职业中介带来的另一个弊端，就是不考虑自身和行业长久发展，对农民工的欺诈现象时有发生，造成农民工的极大不满和不信任。近年来，政府主管部门逐年加大了对非法中介的打击，对净化职业中介市场起到了非常好的效果。但还没有真正重视社会和民间资本在农民工就业服务市场所发挥的作用，对优秀的、规模化运作的社会就业服务机构的政策引导和品牌推广还很不够，这些机构完全依靠自身力量缓慢发展，良好的模式难以快速惠及更大范围的农民工和企业。
5.农民工培训的组织形式和内容还有待改进
为完成国家要求对农民就业培训的任务.各地普遍加强了对农民工培训的组织.但不少乡村的做法还不同程度地存在走形式的问题，培训效果并不理想。如湖南省娄底市两个村反映，当地政府在前几年曾组织过对农民工的培训，当时由于难以号召到农民工来参加培训，为应付上级检查召集了约50名农民来参加培训，使培训流于形式。一些开展培训较好的农村地区和接受过培训的农民工，也反映培训内容不实用。一些地方开展了许多就业创业培训，比如计算机、电焊工、汽车驾驶等，很多返乡农民工都去报名了，但培训回来就一个感觉：搞创业培训，不实际；搞上岗培训，专业又不对口。另外，对农民工返乡创业需求的现代农业和创业知识培训不足。
（二）农民工的合法劳动权益还没有得到切实保障
尽管在保障农民工劳动权益方面取得了明显的进展，仍存在一些薄弱环节和突出问题。尽管法律法规提倡和保护平等就业，反对就业歧视，但由于劳动力市场改革不同步，有关法律执行不到位，就业歧视现象十分严重。外来劳动力尤其是农民工无法得到与本地就业员工一样的待遇.一个单位编制内的正式职工与合同聘任制用工身份待遇相差很大，造成职工身份不平等。农民工工资水平普遍偏低，城乡劳动者同工不同酬，导致农民工在城市压低消费水平，影响其在城镇安居，也对整个经济内需扩大造成不利影响。劳动用工管理不规范，签订劳动合同的比例还不高，合同期限短、内容不规范、履约不理想，农民工超时间劳动比较普遍。农民工劳动安全条件差，职业病和工伤事故较多。农民工组织化程度低，工会维权职能发挥不够。
（三）农民工的社会福利缺失
1.许多进城农民工子女尚未纳入流入地公办义务教育体系
随着农民工数量的逐年增加.农民工同住子女的教育需求也日益增长.但城市公办学校教学资源未能相应扩充，还有相当多的农民工子女就读于农民工子弟学校。民办的农民工子弟学校教学条件普遍不高。
2.农民工不能平等享受公共卫生服务
农民工子女计划免疫接种率较低。农民工疾病预防监测尚未完全覆盖。进城农民工未能完全纳入城市计划生育服务体系。
3.农民工参加城镇养老、医疗等社会保险的比例偏低
现行城镇职工基本社会保险制度在制度层面并不排斥正规就业的农民工。但目前农民工参加养老保险的总体参保率为15%左右。大多数农民工还没有参加城镇医疗保险.平均参保率为10%左右。农民工参保率普遍偏低，其中，既有农民工就业状态不稳定而难参保等客观存在的问题，也有用人单位怕参保增加人工成本，地方政府担心推进农民工参保会影响本地投资环境等主观方面的问题.还有现行制度不适合农民工（如门槛高、难转移等）方面的问题。正规社会保险制度的高费率问题，不利于扩大保障覆盖面和可持续运行。企业和职工负担的五大社会保险制度及住房公积金制度的合并名义费率高达工资总额的50%甚至更多。这种高费率成为企业的巨大负担，尤其是对于数量众多、劳动密集型的中小企业来说，如果把所有企业职工全部按名义费率缴纳社会保险，企业生存和发展势必受到影响。不少企业采取少报职工人数和压缩缴费工资基数的方式逃避参保义务，导致大量城镇从业人员没有社会保险和社会保障。过高的费率使许多低收入就业人员、灵活就业人员难以参保。制度单一、费率过高的社会保险制度不能满足劳动者参保的需要，也不利于化解社会风险，促进社会消费的扩大。
我国养老保险制度在省市甚至县市统筹管理运行，各地区之间制度不同、政策不统一，长期以来，养老保险关系难以互联互通，难以转移接续。各统筹地区之间缴费率不同.待遇标准和具体管理方式也不尽相同，加大了劳动力流动的难度。长期以来，一些相对发达地区允许务工人员带走社保体系中个人缴费积累部分，但企业缴费部分没有带走，累积在当地，而没有转入流动人员的新就业地或原籍社保账户.更加不利于提高社保体系的统筹水平。虽然国家已经出台了包括农民工在内的城镇职工基本养老保险关系跨地域接续转移的政策.但这种政策调整触发群体性事件的事实表明，整合“碎片化”的社会保障体系，建立健全衔接良好的社会保障体系，还任重道远。
4.农民工住房未纳入城镇住房保障体系
目前城市的经济适用房、廉租房等公共住房基本上不对农民工开放.各地政府对农民工在城市的住房实际上是放任自流.农民工住房仍游离于城镇住房保障体系之外，这种情况严重影响了农民工的生活质量，并成为他们融入城镇的最大障碍之一。
5.农民工流入地地方的财力与事权不匹配问题比较突出
我国财政转移支付制度基本是以各地户籍人口为依据。目前社会福利体系中城市政府所提供、与城市户口相关、具有排他性的公共服务，主要包括：以城市最低生活保障为主的社会救助服务：以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排；在城市公立学校平等就学的机会。在人口流动性增强的背景下.流入地地方的财力与事权不匹配问题比较突出.无法按现有户籍人口享受的水平向新迁入人口提供基本公共服务和社保。以义务教育为例，我国义务教育政策执行机制的特点是按照户籍管理相关经费，外出务工者的子女随父母在务工地就学时，务工地不愿意承担其义务教育支出，因为对这些相对发达的地区而言，已经上交了财政收入，他们认为通过中央的转移支付.已经为务工者子女的教育经费作出了贡献。这种体制下，城市不愿为农民工子女提供免费的义务教育，致使大量学龄儿童仍然留在农村，已经进城的务工者子女很难在务工地享受到应有的义务教育。把与城市户口相关的那些公共服务逐渐覆盖到越来越多的外来流动人口，特别是农民工及其家庭，需要公共财政体制的改革。
（四）推进农民工市民化任重道远
我国从第五次人口普查开始，将进城就业、居住半年以上的农村流动人口计入城镇人口。按照这一口径，近年来，城镇化率的提高很大程度上主要来源于农民工进城。农民工进城就业，不仅希望增加收入改善生活.而且强烈要求被城市社会所接纳。特别是20世纪80年代以后出生的新生代农民工，对土地的情结弱化.思想观念、生活习惯、行为方式已日趋城市化，融入城市的意愿强烈。但户籍制度抬高了农民工进城的门槛.农民工进城落户定居还有很多体制和政策障碍.他们仍被视作为城市的“过客”，不能享受同城市居民同等的待遇，没有获得市民身份。农民工不能在城市安居乐业，家分两地，长期奔波于城乡之间，付出往返流动的成本，造成在家乡建房投资而常年闲置的社会浪费。这种不彻底的转移方式，不能起到减少农民、使土地向务农劳动力稳定流转集中的作用。稳定就业的农民工不能在城镇定居，加剧了他们的流动性.使企业不能形成稳定的、不断积累经验和技术的产业大军。农民工有限的收入基本上都寄回老家，不能充分利用外来人口固化来增加城市消费需求。大量农民工不能沉淀在城镇，工业化进程与农民工市民化进程相脱节.成为严重制约城镇化健康发展、严重制约农村发展的一个突出矛盾。
（五）农民工在城镇落户定居的户籍门槛高
目前城乡和区域分置的社会福利体系，和相应的户籍绑在一起，导致户籍制度“含金量”差别。近年来，很多地方政府都宣称已经或将要进行各种类型的户籍制度改革，但大部分改革，或者流于形式，或者仍然具有很大的局限性。很多地方的户籍改革主要是针对本辖区（往往是本县、或者最多是地级市的）的非农户口，但对跨行政区的流动人口户籍基本没有放开。除了跨区流动人口户籍改革进展缓慢之外，特大、大型乃至一些中等城市的户籍改革也基本没有放开。户籍制度抬高了农民工进城的门槛.使城镇化处于僵持状态，成为农民工谋求机会公平、待遇平等、权益保障的障碍，限制了农民工融人城市社会。
（六）农民工文化生活贫乏，文化需求得不到满足
大多数的农民工在工作之余，无事可做.无处可去。农民工对丰富多彩的文化生活充满了渴望.由于收入低，农民工希望能够看到免费的、优惠的电影、文艺演出，得到免费的、优惠的知识培训、景点门票，但始终难以实现。农民工交际圈封闭，他们在城市中集体劳动、集中住宿，无论生活还是找工作，农民工更多地局限于熟人朋友之间的联络，与社区居民很少来往，并未融入当地的社区居民当中。许多用工企业认为由企业开展农民工文化服务会增加企业负担加大成本，不愿为此多投入。总体来讲，农民工的文化需求目前处于一种饥渴的状态，他们工作在繁华的都市里，却生活在精神的孤岛上。现实生活中，农民工自我感受就业压力很大。农民工数量多，受教育程度低，其心理健康和价值取向都需要高度关注。
（七）农民工民主权利缺失
农民工群体仍然长期游离于城市政治生活之外.利益诉求难以在城市公共政策的制定中得到充分反映。现行的选举制度与户籍制度是直接联系的，按现行的选举法及相关法规规定，农民工不能在就业地参与所居住社区的选举。
四、“十二五”时期中国农民工工作总体安排
“十二五”时期，中国农民工工作主要围绕以下总体思路进行：
立足推动城乡劳动者平等就业，深化培训和就业制度改革，多渠道促进农村劳动力持续向非农产业和城镇转移，加快形成城乡统一的人力资源市场。
立足推动农民工依法享有各项权益，完善维权法规，健全维权机制，加强社会监督，保障农民工的合法劳动权益、土地权益、社会参与权利和民主管理权利。立足推动农民工平等享受城镇公共服务.深化社会管理制度改革，加快完善农民工与城镇居民共享的教育、卫生、住房、文化体育和社会保障等服务体制，健全普惠的公共服务制度。立足推进农民工市民化，深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策.促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。
“十二五”时期，做好农民工工作的发展目标具体包括以下几方面：
促进农民工转移就业持续增长。从我国城乡人口年龄构成和劳动力供给变化趋势看，农村劳动力是今后新增劳动力的主要来源，城乡就业的难点主要在农村。要继续把扩大农民就业放在突出位置，引导农民工有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持农民工回乡创业，以创业促就业.多渠道转移农村劳动力。“十二五”期间，有4500万农业劳动力需要转入非农产业和城镇就业，要力争每年平均转移900万人以上。
不断提高农民工素质。加大对农村职业教育和农民工技能培训的投入力度，逐步将农村义务教育扩大到中等职业学校，形成培训面向市场、机构平等竞争、农民自主选择和政府购买服务的农民工职业培训机制，健全农民工职业教育和技能培训体系及制度。面对拟向非农产业和城镇转移的约4500万农村劳动力组织开展招工培训，面对未能升学的农村初高中学生普及中等职业教育和已经进入非农产业就业的农民工组织开展再培训，大幅度提高技术熟练型农民工的比重。
继续加强农民工劳动权益保护。切实贯彻落实劳动合同法，加强劳动执法监督，力争到“十二五”期末城镇用工单位基本都要依法与农民工签订劳动合同，所有城镇都要根据当地实际情况落实农民工工资支付保证金制度，建立最低工资标准和动态调整机制，确保农民工工资及时发放和合理增长。
确保农民工子女平等接受义务教育。坚持农民工子女义务教育由流入地政府负责和以公办学校为主接受农民工子女入学的原则.确保各地90%以上的农民工子女能够进入公办学校或政府委托的承担义务教育任务的民办学校就读，接受免费义务教育。
基本实现社会保障体系覆盖全体农民工。将稳定就业（从事正规就业，建立劳动关系，以及事实劳动关系5年以上）的农民工纳入现行制度，参加城镇养老、医疗、失业、工伤等社会保险；对不稳定就业（签订短期合同、频繁流动以及从事各种灵活就业的1的农民工引入过渡性的办法，除工伤、失业保险按现行规定执行外，养老保险先建个人账户，不建社会统筹，实行过渡性的个人账户制度.将本人的社会保障权益直接记入个人账户；医疗保险先建社会统筹，不建个人账户，实行低门槛、保大病、管当期。随着我国社会保障制度的改革完善，在基础养老金实行全国统筹之后，再考虑将农民工逐步纳入统一的城镇社会保障体系的问题。健全能在城乡间转移、可在城镇间接续的适合农民工特点的社会保障制度。
建立覆盖农民工的城镇住房保障体系。鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系，多渠道改善农民工居住条件。
放宽农民工进城落户的条件。中小城市和小城镇要根据当地实际情况，制定有利于农民工落户的具体政策措施，促进本地转移的农村人口和外来务工人员自愿进城定居，到“十二五”期末，至少解决20%的外来农民工进城落户问题。
着力解决新生代农民工问题。在就业、培训、住房、社会保障、子女人学和进城落户等方面，把新生代农民工作为重点，采取有效措施，促进社会融入。五、“十二五”时期做好中国农民工工作的重点
“十二五”时期，做好中国农民工工作的重点主要有以下几方面：
（一）以完善就业服务体系为重点，多渠道促进农村劳动力转移
1.继续引导农民工外出务工就业
加大农民工外出务工就业指导和服务力度，合理引导农民工到东部沿海地区和大中城市务工就业。在产业升级过程中，通过大力发展产业集群、延长产业链条和积极发展服务业，稳定和扩大农民工外出务工就业。
2.鼓励农民工就近就地转移
推进农村地区基础设施建设.推进劳动密集型产业向中西部地区转移，推进乡镇企业结构调整和产业升级，扶持发展农产品加工业，培育农村服务业新的增长点，积极发展休闲农业、乡村旅游、森林旅游，开发农村房地产，拓展农村非农就业空间，为农村劳动力就近就地转移创造条件。
3.扶持农民工返乡创业
在信贷、税收、用地等方面实施优惠措施，扶持农民工返乡创业，以创业促就业，带动农村劳动力转移，形成促进输出与返乡创业的良性互动局面。放宽准入条件，简化审批程序，推行“一站式”服务，方便农民工返乡创业。设立农民工返乡创业专项扶持基金，用于农民工返乡创业的贷款贴息、创业培训和担保资金等。将返乡创业用地纳入土地利用总体规划，因地制宜发展园区建设，引导创业企业向小城镇集中。返乡创业企业按规定享受国家和地方扶持发展中小企业、非公有制经济服务业、开发农业、农产品加工业和高新技术企业的优惠政策，取消对农村个体工商户收取工商管理费。
4.健全覆盖农民工的公共就业服务体系
加强政府公共就业信息服务，推进各省市区间公共就业服务机构之间的信息对接，省内城市和县乡公共就业服务机构之间的信息对接，加强基层就业和社会保障基础设施建设，加强12333等政府公共服务信息平台建设，健全政府就业指导信息发布制度，引导农村劳动力转移就业和合理流动。以网上服务和网下服务相结合的方式，为农民工提供就业指导、技能培训、创业服务、维权指定、子女教育等综合信息服务。完善劳务协作制度，输出地和输入地政府劳动就业部门间要加强协作.开展有组织的就业培训和“订单式”劳务输出。鼓励公共就业服务机构和社会各界开展广泛合作，联合建立公共就业信息服务平台，借助现代通信、呼叫中心、互联网技术等，为农民工提供就业服务。规范职业中介和劳务派遣，多渠道多形式促进农民工就业。
5.推进农民工就业服务信息化建设
各级公共就业服务机构要将免费服务的范围从城镇失业人员扩展到全体农民工。建立跨地区就业信息交换平台，实现公共就业服务信息资源的交换与共享，拓宽农民工异地就业渠道，引导农民工有序转移。建立农村劳动力资源数据库，推进市域网向乡镇、行政村延伸，为用工单位和农民工择业提供技术支持和信息服务。建立劳动关系管理系统，实现用工备案、劳动监察和劳动争议调解仲裁管理信息化，切实维护农民工合法权益。积极开展农民工信息应用技术培训，提高农民工的信息技术应用能力。
（二）以改善农民工子女入学、就医和参加社会保险等条件为重点，加快建立覆盖农民工的普惠的公共服务制度
1.切实保障农民工子女接受义务教育的权利
坚持农民工子女接受义务教育由流入地公办学校为主解决的原则。地方各级政府要将农民工子女义务教育纳入公共教育体系.根据农民工子女流入的数量、分布和变化趋势等情况，合理规划学校布局和发展。继续推进以全日制公办中小学为主，同等条件接收农民工子女入学接受义务教育。地方各级政府要按照预算内生均公用经费标准和实际接收人数，对接收农民工子女的公办学校足额拨付教育经费。对接收农民工子女较多、现有教育资源不足的地区，政府要加大教育资源的统筹力度，采取切实有效措施，改善办学条件，中央财政将对农民工子女接受义务教育解决较好的省份予以奖励。对接受政府委托承担义务教育的民办外来人口子女学校.纳入统一的师资培训和教学服务管理.按在校学生数量对学校公用经费给予财政补贴，在民办学校就读的学生.参照公办义务教育标准免除学杂费，享受补助。进一步简化农民子女的入学程序，坚决纠正向农民工子女收取借读费、赞助费等各种费用的歧视性做法，使绝大部分农民工子女能够顺利进入公办学校就读。鼓励和支持流入地政府根据本地实际情况，在农民工子女义务后教育衔接上进行探索。进一步研究解决中考、高考制度中存在的问题，探索将学籍和户籍分离办法，在省会以下城市让农民工子女在就读地享有中考、高考的权利。
改革义务教育财政管理制度.建立进城农民工随迁子女接受义务教育财政转移支付和补助制度，逐步扩大中央财政对外来人口子女教育补助金的规模.提高中央财政在义务教育投资中的比重，加大对流入地接收农民工子女学校的支持力度。完善转移支付制度，明确各级政府的义务教育责任，将含农民工子女在内的外来人口义务教育经费列入流入地预算内教育经费，并按实际在校生人数向学校核拨生均公用教育经费，从根本上建立义务教育的经费筹措保障机制。
2.完善农民工公共医疗卫生服务制度
进一步做好农民工疾病防控、适龄儿童免疫和计划生育等各项卫生服务工作，切实保障农民工依法享有与本地人口同等的公共卫生服务。完善重大疾病预防控制和救治救助政策，实行艾滋病、结核病的免费治疗和血吸虫病的救治救助，扩大救治救助的病种范围.提高救治救助的补助标准，保障农民工疾病防控的经费投入。加大中央财政投入规模，使农民工子女能够免费享受到国家规定的免疫疫苗接种服务，“十二五”期末，适龄儿童国家免疫规划疫苗接种率要达到90%以上。强化农民工健康教育和农民工聚居地的疾病监控，加大防病知识，尤其是艾滋病、性病、结核病等传染病防治知识的宣传力度.提高农民工疾病预防水平和自我保健意识。构建以社区为依托的平价的农民工医疗卫生服务体系，解决看病难、看病贵的问题。
以居住地为主提供包括农民工在内的流动人口计划生育服务，保障农民工依法享有生育权利，获得人口和计划生育科普教育、计划生育技术和生殖健康服务。落实相关法规，确保实行计划生育的农民工育龄夫妻免费享受避孕节育和基本项目的技术服务，“十二五”期末，免费计划生育项目覆盖率要达到90%以上。加强生育保险和女工、孕产妇的劳动保护，将实行计划生育的农民工孕产妇的产前检查与住院分娩纳入生育保险.对农民工孕产妇提供不同层次的住院救助，杜绝家庭分娩和非法接生，保障产妇和新生儿生命安全，确保农民工孕产妇依法享有居住地规定的产假待遇。在农民工集中居住区建立妇幼保健机构，提供0～3岁婴幼儿科学育儿和婚前检查、孕前保健、孕产期保健、产后访视等计划生育公共服务。
3.加大农民工安全生产保护和职业病防治力度
强化政府安全生产监管责任.建立农民工安全培训专项资金，将安全培训列入农民工培训内容，把安全培训和企业安全生产许可证年审制度结合起来，用人单位、生产场所必须按规定具备安全生产条件和职业病防治设施，发放防护用具，对不履行安全生产培训和不符合安全生产条件的机构，取消资质，向社会公布。建立企业劳动保护抽查制度，对工伤事故和职业病防范达不到行业标准的企业，依法惩处，对有害作业环境实施定期强制性检测，督促企业落实各项职业卫生管理制度。强化高危企业劳动用工特别是农民工管理，全面实行用工登记制度，签订劳动合同，加强管理，建立高危行业农民工职业健康体检制度和农民工职业病追溯制度。到2012年，率先在高危行业实现农民工工伤保险全覆盖。强化职业病防治工作，重点加强尘肺病等重点职业病的预防和控制，推进基本职业卫生服务试点工作。建立基层职业病防治网底，做好包括农民工病人在内的职业病病人的诊断和救治工作。做好工伤认定、劳动能力鉴定和工伤待遇支付工作。加大对职业病鉴定和医疗机构的监管和违规渎职行为的处罚力度。
4.健全农民工社会保障体系
进一步扩大工伤保险、医疗保险和养老保险等社会保险制度和社会救助制度的覆盖面，将农民工纳入相应的城乡社会保障体系。“十二五”期末，基本实现农民工全部参加工伤保险的目标，大幅度提高农民工参加养老保险和城镇职工基本医疗保险的比例。基本实现农民工工伤保险全覆盖，所有用人单位必须为农民工办理参加工伤保险手续，按时足额缴纳工伤保险费，保障受工伤的农民工获得与城镇职工一样的医疗救治和经济补偿。健全农民工医疗保险，分别通过城镇职工医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗解决不同类型农民工的基本医疗保障.做好各项基本医疗保险制度之间以及基本医疗保险制度与城乡医疗救助制度之间的衔接.逐步探索医疗保险的异地就医结算办法。完善农民工养老保险管理办法.将稳定就业的农民工直接纳入城镇职工或居民基本养老保险，建立便于农民工养老保险关系转移接续的体制机制。加快研究贫困流动人口社会救助问题，为农民工建立临时性、应急性的社会救济，有条件的地方，可以试点纳入城市最低生活保障。
5.丰富农民工的文化生活.切实保障农民工文化权益
有效满足农民工基本文化需求，保障农民工的文化权益，是构建社会主义和谐社会的重要内容。保障农民工平等使用图书馆、文化馆、文化站等公益性文化设施.鼓励文化经营单位和文艺工作者为农民工提供免费或优惠的文化产品和服务，推动农民工用工单位自身文化建设。组织举办针对农民工的内容丰富、形式多样的文化服务项目.引导农民工进一步增强学习文化知识的自觉性.帮助他们提升思想和心理素质.培养他们良好的生活方式。
（三）以农民工进城落户定居为重点，加快人口城镇化进程
1.稳步推进覆盖农民工的城镇保障性住房体制改革
对于在城市稳定就业一定年限、有一定经济能力的农民工，在保障性住房上应给予市民待遇，比照城市居民收入标准，提供廉租房、经济适用房、限价商品房。鼓励各地比照廉租房政策，在农民工集中的开发区和工业园区、城中村改造点、城乡结合部建设相对集中的农民工公寓，以及其他适合农民工特点的经济租用房，逐步将解决农民工住房问题纳入城镇住房保障体系。
建立多层次的农民工住房供应体系。贯彻落实国家有关政策，充分发挥政府的指导作用、企业的社会责任和市场的调节功能.多渠道改善农民工居住条件。鼓励建设适合农民工租赁的社会化公寓，培育小户型房屋租赁市场。允许各地探索由集体经济组织利用农村建设用地建立农民工公寓。取消农民工在务工地购房的政策限制.鼓励农民工在家乡城镇购房。
完善农民工住房支持政策。建立农民工住房补贴制度和农民工城市公共住房专项资金。逐步将住房公积金制度覆盖范围扩大到在城市中有固定工作的农民工群体，实行灵活的缴存政策，允许农民工及其单位暂按较低的缴存比例.先行建立住房公积金账户。对于购买城市经济适用房、限价房的农民工，给予契税优惠。对于为农民工提供租赁住房的业主或机构.给予一定的税收减免。对兴建农民工公寓的个人和机构，鼓励金融机构提供低息长期银行贷款或公积金贷款。完善土地供应制度，土地利用规划、城市总体规划都要为农民工住房预留空间。逐步完善“住房公积金制度、住房补贴制度、财税支持制度、金融服务制度、土地供应制度、规划保障制度相互补充”的农民工住房政策体系。
2.加快户籍制度改革步伐
深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，各地根据实际情况，制定具有稳定就业、稳定收入和稳定住所（包括租房）和一定居住年限为基本条件的农民工户口迁入标准，促进符合条件的农业转移入口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。同时，加快社会管理配套制度改革.逐步将农民工纳入本地各项社会管理，促进住房、医疗、子女教育、社会保障等基本公共服务均等化。大城市要积极稳妥地探索解决符合条件的农民工户籍办法，对农民工中的劳动模范、先进工作者和高级技工、技师以及其他有突出贡献者，应优先准予落户。
（四）以加强中小城市和小城镇发展为重点，增强城镇对农民工的吸纳能力
1.完善城镇体系，提高城镇发展质量
把加强中小城市和小城镇发展作为提高城镇发展质量的重点.增强城镇体系对农村人口的吸纳能力。加强区域规划的协调作用，通过产业政策的引导，形成以大城市为中心，中小城市和小城镇为支撑的城市群和都市圈，完善城镇体系。加快城市群和都市圈内的基础设施建设，实现资源共享，提高中小城市和小城镇的产业和人口聚集能力，改善中小城市和小城镇的服务水平和居住质量，减轻大城市资源环境过载压力，形成大城市和中小城市、小城镇产业分工协作、人口均衡分布、经济错位发展和社会共同进步的协调发展局面。
2.大力发展县域经济.加快小城镇发展步伐抓住产业转移有利时机，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚，提高城镇综合承载能力，吸纳农村人口加快向小城镇集中。加大县城和重点镇的基础设施和社会服务建设投入力度，形成一批带动农村劳动力转移就业的公共设施建设项目。对于已经形成一定产业发展基础的制造业重点镇，要通过加强产业集群建设突出特色，以产业集聚扩大就业和人口规模。对于商贸重镇，要加强区域市场建设，以物流发展促进人口集中。对于有条件的农业生产大镇，要通过科技进步等手段挖掘农业内部就业潜力，通过发展农产品加工业延长产业链条，提高产品附加价值.带动农村劳动力转移和农民增收。对于具有特色自然文化旅游资源的名镇，要加强资源保护，发展旅游业和特色服务业，扩大第三产业的农民就业吸纳能力。对于不具备产业发展条件和限制、禁止开发的小城镇，要加大转移支付力度，提高公共服务水平，增强宜居性。
3.加快推进体制改革，增强县镇发展活力
完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策.安排年度土地利用计划要支持中小城市和小城镇发展。农村宅基地和村庄整理所节约的土地首先要补充耕地，调剂为建设用地的，在县域内按照土地利用总体规划使用，纳入年度土地利用计划，主要用于产业集聚发展，方便农民就近转移就业。继续推进扩权强县改革试点，推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇行政管理体制改革，根据经济社会发展需要，下放管理权限，合理设置机构和配备人员编制。
（五）以健全农民工职业技能培训和教育体系为重点.提高农民工的就业能力
1.加强农民工职业技能培训，重点培养技能适用型和技术熟练型农民工
完善政府主导，官民并举，输出地和输入地联合，学校教育、机构培训与远程培训结合的多层次农民工职业技能培训体系，提高培训效率和质量。大幅度增加政府对农民工培训的投入，提高培训补贴标准，扩大培训覆盖面，以省级统筹为重点，集中使用培训资金.建立规范的培训资金管理制度。统筹农村劳动力转移培训工程的各种资源，鼓励有条件的地区探索推行“培训券”，完善培训补贴管理方式，让农民工自主选择需要培训的实用技能和职业学校，提高农民工就业的市场竞争力。强化企业培训责任，落实企业培训资金，按规定提取职工工资2%用于职工培训，提升农民工的技能，增强农民工的就业能力。发挥行业组织的指导作用，加强产学结合的农民工培训。加强培训基地建设，支持用人单位建立稳定的劳务培训基地，以实现就业为目标，组织开展订单培训、定向培训，增强培训的针对性和有效性。在农民工中推行国家职业资格证书制度。通过财政补贴，降低农民工参加职业技能鉴定的费用，鼓励参加培训的农民工经过考核鉴定获得培训合格证书、职业能力证书或职业资格证书。完善农民工培训的协调机制。按照经济发展和结构调整的需要，制定新一轮农民工培训规划。各有关政府部门和工会、共青团、妇联等组织要按照各自的职能，切实做好农民工培训工作。强化地方政府责任.建立农民工培训和就业的领导责任制和目标考核制。鼓励地方政府整合多部门的农民工培训资金，统筹使用，发挥更大作用。
2.加快发展农村职业教育，提高新生代农民工的就业能力
落实好中等职业教育国家助学金和免学费政策。重点发展农村中等职业教育，加大政府对农村中等职业学校和实训基地建设的投入力度，鼓励城市与农村、东部与中西部合作招生办学，厂校挂钩，加强县级职教中心的建设，力争使全国每个县都能建立至少一所骨干职业学校，扩大农村中等职业教育的招生规模。实行免费的农村中等职业教育。积极发展高等职业教育，招收农村高中和中职毕业生，培养适合市场需求的高级技术工人，逐步使高等职业学校与普通高等院校具有同等地位。
（六）以维护劳动权益和土地权益为重点，强化农民工权益保障
1.依法维护农民工劳动权益，建立农民工工资合理增长机制
全面贯彻落实《劳动合同法》，切实提高农民工劳动合同签订率。大力推进劳动合同制度，制定和推行规范的劳动合同文本，加强对用人单位订立和履行劳动合同的指导和监督，任何单位都不得违反劳动合同约定损害农民工权益。切实加强女工和未成年工权益保护力度，严惩介绍和使用童工的违法行为。
建立农民工工资合理增长机制。完善工资保证金制度，加强工资保证金账户管理，强化工资支付监控.积极运用公证法律手段规范劳动合同关系，确保农民工工资按时足额发放。制定应急预案，避免和及时处理因欠薪问题导致的各种突发事件。加强对地方制定、调整和执行最低工资标准的指导监督，合理确定并适时调整最低工资标准，制定和推行小时最低工资标准，制定相关岗位劳动定额的行业参考标准。推进同工同酬，消除就业歧视。完善劳资谈判、工资集体协商制度，加快建立保障农民工工资及时支付和正常增长的长效机制，加大对拖欠工资行为的处罚力度，确保农民工合理分享经济发展成果。
2.稳定土地承包关系.保护农民工土地权益
农民工身份转为城镇居民以后，其承包地、宅基地的处置、原有集体积累权益享受问题.是城镇化过程中的重大政策。长久不变的土地承包权利和依法保障的宅基地用益物权，是农民的财产权利.即使农民工进城定居，也不能强行要求农民放弃。要稳定和维护农民工的土地承包权益，按照土地承包关系长期不变的要求，把承包经营权证落实到包括外出农民工在内的所有农户，发放宅基地使用权和农房产权证。鼓励农民工在平等协商自愿有偿的原则下，采取委托、代耕，或通过转包、出租、转让等形式，流转土地承包经营权。积极推进土地承包纠纷调解仲裁工作，加大查处违法调整、收回农民工承包地和强迫流转承包地等行为。探索建立农民工土地退出机制，保障进城落户农民工家庭的资产收益。适应农民工进城落户和城镇化发展的需要，赋予农民对承包土地、宅基地、农房和集体资产股权更大的处置权。尊重农民处置资产的意愿，进城落户的农民工家庭可以继续拥有这些资产，折价入股，带股进城。也可以保留土地承包权，依法流转。也可以在自愿基础上探索多种形式转让土地、宅基地、农房和集体资产股权等。各地不得以城镇户口为条件强行置换进城落户农民工家庭的集体资产权利，要让农民带着土地变市民。
3.扩大社会参与.保护农民工的民主权利
逐步完善相关法律，保障在城市居住一定年限的农民工，拥有选举权和被选举权.参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，使农民工的利益有制度化的表达渠道。加强农民工群体中的党建工作.逐步实行属地管理，以党建加强农民工管理和带动农民工维权。构建以城市社区为依托的农民工服务和管理平台。完善社区公共服务和文化设施，向农民工平等开放，提高农民工服务水平，丰富农民工精神文化生活。全面提高农民工思想道德素质和科学文化素质.在农民工中开展普法宣传教育，引导他们增强法制观念，知法守法，学会利用法律、通过合法渠道维护自身权益。开展社会公德、职业道德和家庭美德教育，引导农民工爱岗敬业、诚实守信，遵守职业行为准则和社会公共道德。面向农民工广泛开展各类精神文明创建活动，培养科学文明健康的生活方式。发挥社区的社会融合功能.促进农民工融入城市生活，与城市居民和谐相处。
4.健全维护农民工权益的保障机制
加强农民工维权的法律服务、法律援助、社会监督和执法力度。加大农民工权益维护的执法力度，强化劳动保障监察执法.完善日常巡视检查制度和责任制度，依法严厉查处用人单位侵犯农民工权益的违法行为。健全农民工维权举报投诉制度，加强和改进劳动争议调解与仲裁工作，对农民工申诉的劳动争议案件，要简化程序，加快审理。把农民工列为法律援助的重点对象，做好对农民工的法律服务和法律援助工作，对农民工申请法律援助，要简化程序，快速办理，引导法律服务机构和从业人员积极参与涉及农民工的诉讼活动.非诉讼协调及调解活动，建立法律援助资金，为农民工获得法律援助提供必要的经费支持。加强对农民工的法制宣传和法制培训力度，提高农民工依法维权的意识和能力。强化工会维护农民工权益的作用，进一步推动和规范农民工加入工会工作，充分发挥各级工会在劳动合同、劳动工资、劳动条件和职业安全卫生方面的监督检查作用。发挥共青团、妇联组织在农民工维权工作中的作用。
（七）以完善管理体制和工作机制为重点，加强和改善对农民工工作的领导
1.切实加强领导.把做好农民工工作放在重要位置
各级政府要迅速适应以农民工市民化加快推进人口城镇化的要求.转变管理体制，把农民工迫切需要解决的现实问题和稳步推进进城农民工融入城镇的制度建设列入重要议事日程.统筹部署。形成按常住人口制订规划的机制，把农民工工作纳入国民经济和社会发展中长期规划和年度计划，明确目标、任务、政策措施，落实领导分工、执行机构和干部配备。各级领导干部要加强调查研究，密切联系群众，创造性地开展工作。完善政府农民工工作组织领导体系。国务院建立农民工工作领导小组和联席会议制度，加强对全国农民工工作的协调和指导。领导小组由中央、国务院有关部门，工会、共青团、妇联等有关群众团体组成，办公室设在人力资源和社会保障部。各有关部门各司其职、分工负责，检查督促对农民工的各项政策的落实，形成协调配合、共同推进的工作机制。地方政府也应健全相应的农民工工作协调机制，切实加强对农民工工作的组织领导，统筹做好农民工工作。按照促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价办法的要求，把农民工就业、收入增长、居住、就医、子女就学等基本生活条件的改善，纳入地方党政领导班子绩效考核。
2.加强维护农民工合法权益的司法工作
坚持依法行政，依靠法律的强制力、约束力，维护农民工权益。各级政府要进一步清理、修改妨碍农民工享有平等权利的法规政策.完善农民工维权法律法规，为农民工维权营造良好的法制环境。加大维护农民工权益的执法力度.督促用人单位认真执行国家法规，依法严厉查处侵犯农民工权益的违法行为。广泛开展法制宣传教育，将有关维权知识列入培训计划，使农民工了解相关法律知识以及所享有的合法权益.掌握维权的途径和方法，不断增强农民工的法律意识和依法维权能力。
3.动员社会多方面力量参与农民工服务
充分发挥行业主管部门和协会的作用.行业主管部门和协会要根据规划，结合行业特点，具体制定实施方案，有针对性地解决农民工培训、工作、生活、居住和维权等方面的问题。依托社区公共服务平台，为农民工提供各类公共服务。建设一站式服务中心，为包括农民工在内的各个群体提供职业介绍、社区救助、治安、卫生、计划生育、教育、文化和体育等公共服务。社区公共设施要向农民工开放，让他们享有与城市居民平等的权利。鼓励农民工参与社区自治，与城市居民和谐相处。有条件的企业要设立农民工活动场所，开展多种形式的业余文化活动，丰富农民工的精神文化生活。鼓励志愿者以多种形式参与农民工服务。
4.发挥党群组织作用，在全社会形成关心、尊重农民工的良好氛围基层党组织要主动做好农民工流动党员的工作.创新基层组织设置形式，使他们能够参加正常的组织生活、学习培训和其他社会活动.加大在优秀农民工中发展党员的力度。工会、共青团、妇联和其他社团组织，要发挥自身优势，帮助农民工维护合法权益，进行学习培训，丰富文化生活，开展公益活动，组织参与公共事务管理，促进农民工融入城市社会。各级工会要以劳动合同、劳动工资、劳动条件和职业安全卫生为重点，履行维护农民工合法权益的责任。鼓励社会科学工作者、文化工作者继续深入农民工群众，反映农民工心声.为解决农民工问题建言献策。各级各类新闻媒体要大力宣传党和国家关于农民工工作的方针政策.宣传农民工在改革开放和现代化建设中的突出贡献和先进典型，加强对保障农民工权益情况的舆论监督。总结、推广各地和用人单位关心、善待农民工的好做法、好经验，提高对农民工的服务水平。社会各方面都要树立理解、尊重、保护农民工的意识，开展多种形式的关心帮助农民工的公益活动。
（八）以落实社会保护政策和组织社会力量为重点，做好农村留守儿童、妇女、老人的工作
加大《义务教育法》、《未成年人保护法》、《妇女权益保护法》和《婚姻法》等法规的宣传和执行力度，落实社会保护政策，组织社会力量，解决好农村留守儿童、妇女和老人问题。健全学校、家庭、社会“三结合”的教育和监护网络，妥善解决农村留守儿童的教育和安全问题。乡镇政府、村委会和各级妇联要在农村青少年教育和监护社会体系中负起领导和组织的责任，学校增强对留守儿童的教育和心理辅导。完善寄宿制，优先将上学交通不便、监护人难以承担监护责任的留守儿童安排在校住宿，增加对学生的生活辅导。加强妇女在农村经济社会管理中的参与.改进妇女权益。做好留守老人的救济、救助工作，对生活困难、失去劳动能力、缺乏照料的老人，给予更多的关注和帮助。推进在城镇稳定就业和居住的农民工及其家属转变为城镇居民，逐步从根本上解决留守儿童、妇女和老人的问题。
（《改革》，《我国农民工工作“十二五”发展规划纲要研究》课题组）
中国农民工问题总体趋势：观测“十二五”
中国贵阳政府门户网站 http://www.gygov.gov.cn | 更新时间：
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[摘要]编制农民工工作“十二五”规划，充分体现了中央对农民工工作的高度重视。受国内、国际诸多因素的影响，中国农民工队伍的发展具有一定波动性，在时间上则表现为较强的阶段性。“十二五”时期中国农民工工作面临有利条件，应因势利导，把握走向，积极探索中国特色农村劳动力转移道路，扎实提高人口城镇化水平，进而促进农民工共享改革发展成果。
（中经评论·北京）农民工是改革开放进程中成长起来的一支新型劳动大军.是现代产业工人的主体，是中国现代化建设的重要力量。农民工队伍的产生和不断壮大，对改变农村面貌作出了特殊的重要贡献，成为推动中国经济发展和社会结构变革的巨大力量。“十一五”时期，农民工工作成功应对国际金融危机的冲击，取得了显著成绩，农民工规模保持了稳定增长，流动和就业环境大大改善，并出现了一些新的特点和趋势。“十二五”期间，农民工就业形势依然严峻，转移难度进一步加大，制约农民工流动、就业和市民化的一些深层次问题也将日益显现。必须深入贯彻落实科学发展观，坚持统筹城乡就业，以创业促进就业，把以人为本、公平对待、一视同仁作为解决好农民工问题的根本要求，以稳步推进农民工市民化为基本方向，以扩大农民工转移就业、保障农民工合法权益、完善农民工公共服务和促进农民工进城定居为重点.扎实提高人口城镇化水平，促进农民工共享改革发展成果。
一、中国农民工就业的发展历程和当前的主要特点
受国内、国际诸多因素的影响，中国农民工队伍的发展具有一定波动性，在时间上则表现为较强的阶段性，不同阶段的流动方式和特点也不同，把握这些特点对做好农民工工作具有重要意义。
（一）农民工就业的发展阶段
由于没有成熟的农民工统计制度，无法获取农民工数量的精确时间序列数据，但可利用国家统计局、农业部等部门组织进行的较大规模调查，以及有关专家的研究结果，对改革开放以来主要年份的外出就业农民工数量（狭义口径，即农村外出劳动力）进行一个汇总。
尽管不同部门对外出就业农民工数量的调查、估算结果有一定差异.但基本上都反映中国农民工数量较快增长的趋势。根据相关调查结果来计算，中国外出就业农民工数量从1983年的约200万人增加到2009年的1.45亿人，26年增长了近73倍，年均增长18%左右。
其中，20世纪80年代农民工数量年均增长50%左右：20世纪90年代初期到中期农民工数量年均增长15%左右：21世纪前8年，农民工数量年均增长7%左右：2008年爆发的国际金融危机对农民工就业产生较大影响。考虑到20世纪80年代和90年代，农民工的流动方式发生了较大变化.20世纪80年代主要是以本地乡镇企业就业为主.20世纪90年代主要是以跨地区就业为主。因此，可以将改革开放以来中国农民工的流动分为四个阶段。
第一阶段：20世纪80年代初期到20世纪80年代末期，以就地转移为主的阶段。农民工数量从80年代初期的200万人左右发展到1989年的3000万人，乡镇企业是农民工就业的主要渠道。跨省流动的人数逐渐增多，但比重较小，1989年约为23%。
第二阶段：20世纪90年代初期到21世纪初期，此阶段为大规模跨地区流动阶段。外出就业农民工数量从90年代初期的6000万人左右发展到21世纪初期的1亿人左右.东部沿海地区和城市的二、三产业成为农民工就业的主要渠道。跨省流动比重大幅上升，2001年达到44%。以乡镇企业吸纳为主的农民工就业模式已转换为外出异地就业为主的模式。
第三阶段：21世纪初期到2007年，为稳定增长阶段。2002～2007年，外出就业农民工数量年均增长650万～700万人，增速下降但相对稳定。农民工继续向东部沿海地区和城市的二、三产业集中，在外向型行业就业的比重明显上升。
第四阶段：2008年至今，为危机冲击和深刻调整阶段。2008年爆发的国际金融危机在下半年引发了较大规模的农民工返乡.2009年第二季度后农民工就业较快恢复，但就业的地域结构、行业结构、总体供求关系都在发生深刻的调整。
（二）“十一五”时期农民工工作效应
“十一五”以来，各地各部门高度重视，将农民工工作摆在重要位置，全面推进农民工工作.在维护农民工合法权益、探索建立农民工工作长效机制等方面取得了明显的阶段性进展。
1.成功应对金融危机的冲击.农民工总量稳定增长
受国际金融危机的影响，沿海出口导向的制造业企业大规模裁员，曾造成2000多万农民工失去工作岗位并返回家乡。各级政府、各部门积极贯彻中央部署，认真落实关于促进农民工就业的相关政策，随着国家一系列扩大内需政策措施及针对农民工的各种增加就业措施的实施.大量农民工失业返乡问题基本解决，农民工总量继续增加。2009年，全国农村外出务工劳动力达到1.4533亿人，比2005年增加1955万人，年均增加490万人左右。农民工收入水平较快增长.2009年月均收入达到1417元，比2005年增长65%.年均增长13%。1980年后出生的新生代农民工成为农民工的主体，初中以上文化程度、接受过职业培训的农民工比重稳步上升，农民工技能水平不断提高。
2.农民工政策取得重要突破
2006年以来，我国相继出台了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》、《中华人民共和国就业促进法》、《中华人民共和国劳动合同法》、《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》等重要政策和法规，形成了解决农民工问题的政策体系，权益保护工作力度大大加强。农村劳动力转移培训工作不断推进，农民工的就业服务和培训开始纳入公共财政的范畴。农民工子女义务教育“两个为主”政策的确立，为进城农民工子女平等享受义务教育创造了条件。农民工社会保障从无到有，社会保障覆盖面逐步提高。农民工公共卫生服务和计划生育服务不断完善.居住和安全管理工作得到加强.户籍改革和人口管理取得一定进展，流动人口信息管理服务系统逐步建立，全社会关心农民工的气氛日益形成。
3.农民工工作管理和协调机制进一步健全
国务院在2006年3月建立了由31个部门和单位参加的农民工工作联席会议制度，地方政府也建立了相应的农民工工作机构，形成了党委政府统揽、部门分工协作的工作机制。农民工统计监测工作更加规范，农民工家庭服务业就业联席会议制度初步建立。
（三）农民工流动和就业出现的新特点
进入21世纪，农民工总量继续增加，流动广度和跨度日益扩大.组织形式和流动方式日趋复杂，在保持其流动性等基本特征的同时，还呈现出一些新的特点和动向。为了全面、深入了解现阶段我国农民工的主要特点.国务院发展研究中心课题组在2006年、2007年两次在全国范围内开展了大规模的调查研究.并于2009年初再次组织了覆盖19个省市的百村调查。这三次调查样本均具有较好的代表性，调查结果具有很高的可信度。综合这三次调查结果以及其他研究结果、统计数据来看，新阶段农民工具有以下一些新的特点。
1.虽然农民工需求会受到外部冲击的短期影响，但农村劳动力供求关系正从“供过于求”转向“总量过剩.结构短缺”的总体趋势没有改变
第一，有近80%农村青壮年劳动力转移到非农产业，30岁以下的农村劳动力供求明显偏紧。第二次全国农业普查数据表明，青壮年是外出农民工的主体。在全部外出从业农民工中.30岁以下的占52.6%，30～40岁的占29.5%，40岁以上的占17.9%。而且，在全部30岁以下的农村劳动力资源中，外出从业的比重为43%。如果再考虑本地非农就业的农民工.并假定其年龄构成与外出农民工类似，则30岁以下农村劳动力有近80%已转移到非农产业。国务院发展研究中心2006年对全国2749个村庄的调查显示，74.3%的村庄认为本村能够外出务工的青年劳动力都已经转移.只有1/4的村认为本村还有青壮年劳动力可转移。这说明，虽然总体上青壮年劳动力仍存在过剩的现象，但经过近30年的持续转移，越来越多的地区农村青年富余劳动力正在被吸纳殆尽。
第二.有近60%初中以上文化程度的农村劳动力已转移到非农产业，有一技之长的农民工供给严重不足。第二次全国农业普查结果表明，外出从业农民工中，初中及以上文化程度的占80.1%。同时，在全部初中及以上文化程度农村劳动力资源中，外出就业的比重为33%。如果再考虑本地非农就业的农民工，并假定其文化程度构成与外出农民工类似.则初中及以上农村劳动力有近60%转移到非农产业。国务院发展研究中心农村部课题组2009年2月份的调查表明，女性农民工的供需匹配度为11，而男性为356，说明女性农民工供给严重不足，而男性农民工供给远超过企业需求。从年龄来看，18～25岁的农民工供需匹配度为30，26～35岁的供需匹配度为76，36岁以上的供需匹配度为6636，说明18～35岁的农民工供给不足，而36岁以上的农民工供给远超过企业需求。
第三，受金融危机的影响.2008年下半年出现了较大规模的农民工返乡，但2009年上半年农民工就业较快恢复。2009年第三季度末全国农村外出务工劳动力达到1.52亿人：全年外出就业农民工达到1.45亿人，比上年增加492万人，增长3.5%。沿海一些地方再度出现“民工荒”。
2.外出务工仍然是农民就业和增收的主要途径，农民工流动的稳定性增强
根据国务院发展研究中心2006年对2749个村庄的调查，每个村平均拥有劳动力1081人，务农的占52.10%；转入非农产业的占47.57%。其中，本地从事非农业生产的占21.06%.外出务工的占26.51%。外出务工的比重高于本地从事非农业生产的比重.是农村劳动力转移的主要途径。2009年的百村调查结果显示，被调查村2007年外出就业达到49874人，占被调查村劳动力总数的42.1%。全村有人外出（出县）就业的农户共22122户，占被调查村农户总数的39.5%。其中，共有53个村外出（出县）就业农户总数超过总户数的50%。
2009年的百村调查还表明.在被调查村农民家庭纯收入来源结构中，外出就业比重最大，农业次之，本地非农收入最少。2008年农民人均纯收入3555.6元，比2007年增长5.4%。其中，外出就业收入占到48.3%.比上年提高0.5个百分点：农业收入占到28.2%.比上年下降0.8个百分点：本地非农收入占到23.5%，比上年提高0.3个百分点（见表2）。
表1：2009年百村调查的农民人均收入情况
2007年
2008年
均值（元）
占比
均值（元）
占比
农民人均纯收入
3373
100.0%
3555.6
100.0%
其中：农业收入
977.4
29.0%
1001.3
28.2%
本地非农业收入
783.9
23.2%
836
23.5%
外出就业收入
1611.7
47.8%
1718.3
48.3%
数据来源：国务院发展研究中心课题组。
随着经济大发展和社会大开放，流动就业农民工的稳定性特征正逐步显现并不断强化，出现了三个新的趋势：
第一，就业形式日趋稳定。我国的经济体大多以劳动密集型和廉价劳动力为主要竞争手段和利润来源.对低技能、低报酬的劳动力需求旺盛，而流入地经济的持续快速发展又带来劳动力需求的平稳递增，这些都为农民工的稳定就业创造了条件。当前，农民工已经占据流入地各类“脏、险、苦、累”工作岗位的绝大多数和制造业、服务业工作岗位的大多数，其就业领域已经从最初的临时性岗位、补充性岗位向各个行业、各类岗位扩张，就业形式的稳定性得到显著提升。农业部2005年的调查显示，外出就业农民工有稳定就业岗位的占57.8%，比2002年提高了6.6个百分点。完全脱离农业生产、长年在外务工的农民工比例已经占到较大比重。国务院发展研究中心课题组2006年对2749个村庄的调查表明，以常年外出计算的农村劳动力的转移率，全国平均水平为18.10%，其中东部地区为23.55%，中西部地区为13.6%。
第二，流动“家庭化”和居住的稳定性趋势明显。随着时代的发展，赚钱不再是农民工外出务工经商的唯一目的.在获取更多经济收入的同时，农民工开始并日益注重家庭成员的团聚、子女的教育以及家庭生活水平的改善、提高。农民工群体正在发生重要的结构性变化，从以前男劳动力外出“独闯”逐渐演变成现在夫妻二人同时外出务工以及携子女外出流动的形式，农民工家庭化的趋势明显。举家外出、完全脱离农业生产和农村生活环境的农民工已经占到一定比例。国家统计局公布的《2009年农民工监测调查报告》显示，在2009年外出农民工中，举家外出农民工2966万人，占全部外出就业农民工（14533万人）的20.4%。据浙江省的统计数据显示，农民工中居住在出租房屋和单位内部宿舍的比例逐年增加，并且已经占到农民工总数的86.37%。
第三，在流入地居住趋于长期化。人口流动已经由改革开放之初的以在原籍务农为主、农闲时节外出务工的季节性流动，转变为以外出务工为主、以务工为主要收入来源的全年性、多年性流动，乃至在流入地长期居住。流动人口在现居住地稳定居住的持续时间逐年增加，返回户籍地老家的次数减少，融入现居住地的趋势比较明显。农民工的“移民”倾向渐趋明显，相当一部分已经成为事实“移民”。据浙江省2007年抽样调查显示，在流入地居住1年以上的农民工已经占到总数的63.4%。其他调查也表明，农民工在城市沉淀的程度和长期居留倾向增加，由“侯鸟式”流动向迁徙式流动转变。有关学者在对上海市2003年流动人口抽样调查数据和2005年1%人口抽样调查数据进行分析后发现：进入城市的流动人口中，大约有10%的人口会在城市逐步沉淀下来，稳定居住在城市中：外来流动人口在上海的平均预期居留时间呈延长趋势，2003～2005年已达到7.93年。另据2005年上海市人口和计划生育委员会开展的来沪人员居留意愿调查，36.03%的来沪常住流动人口希望长期留在上海。该调查结果还显示，在沪居住半年以下的仅占6.16%.半年至2年的占26.44%.2～5年的占32.58%，5～10年的占23.48%，10年以上的占11.34%。国家人口和计划生育委员会2009年7月对北京、上海、深圳、成都、太原等地47461名流动人口的调查表明，劳动年龄人口中平均在现居住地停留时间为5.3年，有一半的人停留时间超过4年，18.7%的人停留时间超过10年。
3.农民工群体不断分层分化.新生代农民工市民化意愿强烈
农民工是一个复杂的群体。改革开放以来，农民工的素质得到了提升，农民工思想和行为的独立性、选择性、多变性、差异性不断增强，农民工群体发生了巨大变化，呈现出入口成分、流动目的、个体诉求多元化的新特点。
根据流动程度的大小，可将农民工划分为三个群体：第一类是基本融入城市的农民工，即在城市有固定的住所、工作单位，收入相对稳定：第二类是常年在城市务工，但又具有一定流动性（主要是春节返乡）的农民工，在城里有相对稳定的职业、收入和居住地；第三类农民工是间歇性或季节性在城镇务工.仍以农业为主、务工为辅，或务工、务农并重。对第一类农民工而言，除了收入需求以外，更多地要求获得尊重、要求公平对待、要求平等权益以及实现自我价值等。这一群体对在就业地落户、获取社会保障、解决子女教育问题、享受公共医疗服务、享有更多公民权利有较高要求，对农村的土地依赖性较小。第二类农民工是目前我国农民工的主体。他们渴望稳定、较高水平的收入，同时对稳定的居住场所、公共医疗服务、文化服务、计生服务、就业服务、工伤和医疗保险等也有较强的需求，对远期的养老保险服务需求意愿较弱。这一类农民工尽管不以土地为生，但对土地仍有较强的依赖性。对第三类农民工而言，获得应得的劳动报酬是其基本需求，由于这类农民工的文化素质相对较低，外出具有一定盲目性，对就业信息服务、维权服务有较强的需求。
特别需要关注的是，我国20世纪六七十年代“婴儿潮”时期出生的进城农民工已步人中年，并逐步退出城市，他们的子女开始成为农民工的主要构成，即新生代农民工。目前，20世纪80年代以后出生的、年满16周岁以上的青年农民工已经超过1亿人。新生代农民工有着如下特征：一是受教育程度较高。新生代农民工中，初中文化程度的已经占70%，高中文化程度的占8.7%。二是新生代农民工逐渐丧失了从事传统农业生产的技能。这些农民工尽管在户籍上仍然归属于农民.但是他们中的多数人实际上从离开学校后就进城务工了，很少参加农业劳动，不具有农业生产的基本技能和经验。这就意味着，他们中的多数人如果回到农村，将很难胜任农业生产。三是新生代农民工对土地的情结弱化，思想观念、生活习惯、行为方式已日趋城市化。新生代农民工代表着农民工的主流，正发生由“亦工亦农”向“全职非农”转变，由“城乡双向流动”向“融入城市”转变，由“寻求谋生”向“追求平等”转变。
4.制造业和建筑业仍然是农民工的主要就业领域.服务业就业比重不断提高
根据国务院发展研究中心农村部课题组的跟踪研究，2008年以前我国农民工就业的行业结构有以下主要特征：一是以制造业和建筑业为主：二是从事制造业的农民工比重最高，但就业增长开始放缓，服务业就业比重稳中有升：三是外向型制造业和城市服务业的就业比重逐步上升。
金融危机后，农民工就业的行业结构出现了一些新的趋势。国家统计局公布的《2009年农民工监测调查报告》显示，在外出农民工中，从事制造业的农民工所占比重最大，占39.1%；其次是建筑业，占17.3%；服务业占11.8%：住宿餐饮业和批发零售业各占7.8%；交通运输仓储邮政业占5.9%。从事制造业的农民工比上年下降2.6个百分点，建筑业、批零业、服务业、住宿餐饮业等均有所增长。总的来看，农民工就业从制造业向服务业转移的趋势更加明显。
随着我国产业结构的升级、城镇化的发展、农民工教育培训的加强和新生代农民工文化素质的提高，农民工的就业结构、就业方式都将继续发生变化：农民工仍将继续流向工业和建筑业，但餐饮、娱乐、新型服务业等第三产业正在成为更多农民工就业的重要选择。
从就业形式来看，在外出农民工中，以受雇形式从业的农民工占93.6%，自营者占6.4%，自营者比例比上年下降0.5个百分点。从务工地点看，在东部、中部和西部地区务工的外出农民工自营比例分别为5.6%、7.9%和8.6%。
5.农民工就业地域仍以东部地区为主.但农民工外出流动格局发生明显变化
国家统计局2009年的调查显示，与2005年相比，东部地区吸纳外出农民工占外出农民工总数的比重由75.4%下降到62.5%.中部地区由12.3%提高到17%、西部地区由12%提高到20.2%（见表3）。虽然外出农民工的就业地仍以东部地区为主，但农民工流动开始从东部地区向中西部地区转移，跨省外出的比重开始下降。
第一，在东部地区务工的农民工减少.外出农民工向中西部地区转移。从输入地看，2009年在东部地区务工的外出农民工比2008年下降8.9%.占全国外出农民工人数的62.5%.比2008年降低8.5个百分点：在中部地区务工的外出农民工比2008年增长33.2%.占全国外出农民工人数的17%.比2008年提高3.8个百分点：在西部地区务工的外出农民工比2008年增长35.8%.占全国外出农民工人数的20.2%，比2008年提高4.8个百分点。
第二，在长三角地区和珠三角地区务工农民工减少。2009年在长三角地区务工的农民工比2008年减少7.8%.在珠三角地区务工的农民工比2008年减少22.5%。在长三角和珠三角地区务工的外出农民工分别占全国外出农民工的19.4%和22.6%.分别比2008年下降2.4和7.6个百分点。在长三角和珠三角地区务工的农民工减少，特别是在珠三角地区务工的农民工大幅减少，是2009年下半年东部沿海地区出现“用工荒”的一个重要原因。
第三，在省内务工的外出农民工数量增加较多，跨省外出的农民工比重下降。在外出农民工中，在省外务工的农民工比上年减少43万人，减少0.6%.占全国的51.2%：在省内务工的农民工比上年增加535万人，增长8.2%，占全国的48.8%。在省内务工的比重比2008年上升2.1个百分点。调查结果显示，2009年外出农民工增加.主要是在省内就近转移的农民工数量大幅增加。分地区看，东部地区农民工仍以在省内务工为主，中、西部地区农民工大多数在省外务工，但中西部地区农民工在省内就近务工的比例明显增加。
农民工省内就业的增长.主要是因为近年来农民工就近就地就业和回乡创业步伐明显加快。根据国务院发展研究中心农村经济研究部课题组2007年组织的百县调查，301个调查村回流农民工3.7万多人，其中回乡创业者占到了16.06%。根据调查推算，2007年全国回乡创业农民工总数约为800万人，他们约创造了3000万个就业机会。根据对3026名回乡创业农民工的调查，1990年以前回乡创业农民工的只占4%，1990～1999年回乡创业的占30.6%，2000年之后回乡创业占65.4%。农民工回乡创业的热潮正在兴起，农村劳动力双向流动与双向就业的新局面正在形成。
6.金融危机等外部冲击对农民工就业的影响只是暂时的，农民外出就业已具有不可逆性
国务院发展研究中心农村经济研究部课题组2009年初组织的百村调查表明.绝大多数农民工将重新外出就业。105个被调查村，返乡农民工表示将继续外出就业的24732人.占返乡农民工总数的83.5%。其中，不能回原企业、需要另外找工作的达到11470人，占要外出人数的46.4%。不打算继续外出就业和暂时在家待业的仅占16.5%（见表4）。
表2：农民工就业区域布局（%）
年份
东部地区
中部地区
西部地区
2003
69.9
14.9
15.2
2006
70.1
14.8
14.9
2008
71
13.2
15.4
2009
62.5
17
20.2
数据来源：国家统计局网站。
表3：105村返乡农民工就业去向的意愿选择
返乡农民工意愿
人数
百分比
29608
100.0%
1.继续外出就业
24732
83.5%
其中：不能回原工作单位，需另找工作
11470
38.7%
2.不可能继续外出就业和暂时在家待业
4876
16.5%
数据来源：国务院发展研究中心课题组。
其他机构的调查也表明，金融危机对农民工务工意向的影响较小.务工仍然是农民工最依赖的就业手段。产生这一现象的原因主要有以下几个方面：
第一，当地缺乏就业岗位是农民工就近就地就业的最大困难。百村调查的村庄普遍反映，由于当地缺乏工业支柱产业，对于那些曾经在加工企业务工的农民工而言.他们返回家乡后很难在本地寻找到相同或相似的工作，只能转而从事餐饮或者零售业。但对于这些离家多年的农民工而言，在县城里开一家小餐馆或者小杂货店，或者在饭店或商铺里找份零工并不是一件容易的事。尽管国家已决定在贷款发放、税费减免、工商登记、信息咨询等方面开辟“绿色通道”，为农民工返乡创造就业机会，但是由于政策出台实施所具有的滞后性，就业岗位短期内大幅增加难度较大。而且，当地的工资水平一般都比较低，那些长期在外就业的技术工人，也难以接受本地的工资待遇。
第二，资金、市场和政府服务制约了农民工自主创业。虽然许多返乡农民工表示在资金允许的条件下希望自己能在家附近做生意、当“老板”，但真正付诸于行动的却很少。首先，是融资难。在作出回答的291个农民工中，认为回乡办企业最大的难处是资金筹集困难，占92.1%。农民融资难的主要原因是农村中小金融机构严重不足，金融机构低放贷、高吸储现象严重，农民缺乏贷款抵押物，有60%的村认为没有不需要抵押的小额贷款。其次，市场环境也是农民工自主创业的一大难题。在作出回答的291个农民工中，有51.9%认为当地购买力低，有40.5%认为本地交通不便。很多农民工害怕一旦自己投资于其中，不但赚不到钱，还可能把自己多年辛辛苦苦攒下的积蓄一同亏掉。第三，一些地方对创业的优惠政策不落实，审批或立项难、负担重、部门乱收费是三个反映最强烈的问题。资金、市场、政府关系都是返乡农民工需要一一面对的问题，对于大多数农民工而言，这一切或许已经超过了他们的能力范围。
第三，农业比较收益低导致返乡农民工务农意愿很低。课题组在调查中获得了一份安徽省霍山县诸佛庵镇西石门村一农户水稻生产成本和效益核算表（见表5）。从中可以真切地感受到在一个山区村镇中，农户仅仅依靠种植水稻是无法得到充足收入的。与此同时，由于地处山区，西石门村的农户往往种植茶叶、桑树与竹子。该村平均每户拥有茶地0.067公顷、桑地0.067公顷、竹园0.333公顷，这种状况很难支持规模种植与生产。所以，该村的农户无法通过务
表4：农户每亩水稻生产成本和效益核算
项目
数量
单价
金额（元）
水稻产值
600公斤
1.92元，公斤
1152
其中.主产品产值
600公斤
1.92元，公斤
1152
副产品产值
0
0
0
劳动用工
育秧
2个
50元／个
100
耕作
1个
50元，个
50
移栽
2个
70元，个
140
大田管理
1.5个
50元／个
75
收获
1个
70元／个
70
小计
8.5个
435
物质费用
种子
1公斤
20元／公斤
20
肥料
60
农药
9.5
灌溉
120元
120
机械插秧
60元
60
其他
100
小计
369.5
总成本
804.5
净收益
347.5
数据来源：国务院发展研究中心课题组。农得以脱贫致富。近年虽然国家收购农产品的保护价有所提高，但农业生产资料价格提高得更快，又形成了两者的比价复归，务农得到的收益极为有限。由于务农无法获得可观收入.外出务工成为了农民的必然选择。
（四）农民工对我国经济社会发展作出重大贡献
农民工是继农村家庭承包经营制度和乡镇企业崛起之后，中国农民的又一伟大创造，是解放农村社会生产力的又一伟大创举。农民工一头连着城市和发达地区，一头连着农村和欠发达地区，带动城乡之间劳动力资源和生产力布局优化配置，创造性地把解决“三农”问题和工业化、城镇化、现代化有机地联系在一起.在城乡二元结构尚未根本突破的时代背景下，闯出了一条城乡融合发展的新路子。改革开放30多年来，农民工为我国深化改革，扩大开放，推动科学发展，促进社会和谐，加快工业化和城镇化进程，推进社会主义新农村建设，作出特殊的历史贡献。
1.农民外出务工已成为工业带动农业、城市带动农村、发达地区带动欠发达地区有效形式
伴随农民外出务工兴起的农民工经济，是“一个事半功倍的大产业、一所不花钱的大学校”，“输出劳动力，带回生产力”。农民工经济一头连着农村经济，一头连着城市经济.具有“劳动力和资金双向流动”的特点，既推动了城市经济的发展，也为农村经济发展注入了新的活力。一批批进城务工的农民，带着资金技术回乡创业，成为农村经济发展的一支新生力量。农民外出务工，已成为农民增加收入的重要来源。据统计，工资性收入占农民人均纯收入的比重由1997年的25%提高到2004年的34%，2006年又进一步提高到38.3%。农民务工收入持续增长，是近年来农民增收和脱贫致富的主要途径。在城市就业的农民工适应了现代生产方式的管理模式，开阔了视野，积累了经验，促进了农村人力资本的形成：农民工掌握了技术，提高了素质，为农村发展奠定了技术基础：农民外出务工收入，为农村发展提供了资金积累。初步形成的“输出劳务一积累生产要素一返乡创业”的发展模式，使欠发达地区获得了发展的外源力量和造血功能，推动了欠发达地区乡镇企业和县域经济的壮大。农民外出务工降低了单位土地面积上的劳动人数.为促进农业规模经营、提高农业劳动生产率，发展现代农业创造了必要条件。
2.农民工已成为支撑我国工业化和人口城镇化发展的重要力量
农民工在传统体制之外开辟了一条工农之间、城乡之间生产要素流动的新通道，为城市二、三产业发展提供了源源不断的低成本劳动力，满足了工业化进程加快对劳动力的需求。农民工的大量进入，填补了制造业、建筑业、餐饮业和服务业等劳动力密集型产业的岗位空缺，使城市、特别是东部地区城市在激烈的市场竞争中保持了较强的竞争力。这不仅为东部地区吸引外资和发展出口创造了条件，也为其把握机遇、承接国际产业转移创造了条件，使我国迅速发展成为“世界加工厂”。劳动力价格低廉的优势是我国保持国际市场竞争力的重要因素。据有关统计，农民工已经达到我国工人总数的2/3以上，占据了我国建筑业劳动力的90%，煤矿采掘业的80%，纺织服装业的60%，以及城市一般服务业的50%。农民工不仅已是我国产业工人的重要组成部分，同时还是促进我国人口城镇化的重要力量。近年来，我国城镇化率的提高很大程度上主要来源于农民工进城。我国从第五次人口普查开始，将进城就业、居住半年以上的流动人口（主体是农民工）计入城镇人口。按照这一口径计算，2007年我国城镇化率为44.9%.在我国统计为5.9亿的城镇人口中，有1.6亿是农业户籍人口，占到了城镇人口的27%。从更长时期来看，农民工市民化将成为我国城镇化发展、扩大内需的最主要源泉。
3.农民外出务工已成为促进改革的重要推动力
农民工跨地区流动就业蕴含着深刻的体制变革因素，是推动改革的重要力量。农民工的巨大浪潮冲破了劳动力市场的城乡界限、地域界限和部门界限，促进了我国劳动力市场的发育，促进了劳动用工制度的改革.促进了通过市场合理配置劳动力资源机制的形成。“民工潮”也为繁荣市场、搞活经济、扩大开放发挥了重要作用.从整体上推动了市场经济的全面发展。农民工大规模、大范围跨区域流动，增强了整个社会的生机和活力.极大地推动了政府职能和管理方式的转变。在解决农民工问题中，各级政府的职能定位、管理理念、行为方式也都悄然发生变化，传统的户籍制度、劳动就业制度和社会保障制度正在发生积极变革。农民进城务工是冲击城乡二元结构的重要力量，是平衡城乡、工农差别的新兴力量，开启了我国打破城乡二元结构的帷幕。
4.农民工是我国全面建设小康社会的关键环节
全面建立小康社会，难点不在城市，而主要在农村。农民要富裕，相当一部分需要通过务工经商或其他途径走出农村、脱离土地。只有把城市和乡村的发展统筹兼顾、把城市居民和农民的共同富裕全盘考虑、把城乡经济协调发展和农村富余劳动力转移有机结合，才能创造相对公平的发展机会，形成相对平衡的城乡发展格局。农民工的产生，有效弥补了改革开放初期我国在资金和技术上的不足，促进了国民经济的发展。根据世界银行（1997）估计，1978～1995年国内生产总值年均增长9.4个百分点中，劳动力跨部门转移贡献了1.5个百分点。从农村走向城市、寻求新的发展机遇的农民工，是一个充满活力和创造力，富有改革创新精神的群体.为我国全面建设小康社会提供着源源不断的动力。
5.农民工是推动我国社会结构转型和社会主义民主政治发展的重要力量
社会结构的不断分化与整合是社会发展和现代化的主要内容和根本动力。改革开放以前，呈现在世人面前的农村社会是一个“超稳定结构”：经济上的均贫、政治上的同质、文化上的单一和社会上的封闭。除了参军、升学、招工等形式外，城乡之间的自由流动基本被隔绝，广大农民依附在集体里、田地上，成为集体的一个生产要素.农村社会的“流动性”严重不足。改革开放以来，农村人口社会流动性越来越强，无论是从职业角度，还是拥有经济资源角度，农民已经不再是原来意义上的农民，农民不再是一致的均质性社会群体，农村也不再是单一的同构性社会，我国农村社会已由改革开放前的工人、农民、干部（知识分子）等以阶级身份为标志的社会分层结构逐渐演变为以职业身份为标志的社会分层结构。农民进城务工加强了城乡之间全方位的交往.有利于社会成员向更高社会阶层流动，逐步形成较为稳定的两头小、中间大的橄榄型社会结构.促进我国由一个传统的农业社会加快向现代工业社会转变。农民工整体素质的提高，进一步巩固了党的执政基础。农民进入现代城市务工.有利于实现农民观念的变革和城乡文化同步发展.有利于社会主义核心价值体系的建立，有利于农村乡风文明建设及现代文化的形成，有利于完善农村基层民主制度。
（五）做好农民工工作的基本经验
近年来，各地、各部门高度重视解决农民工最关心、最直接、最现实的利益问题，积极探索有中国特色农村劳动力转移道路，为做好新时期农民工工作积累了宝贵的经验。
第一，坚持解放思想，尊重农民主体地位和首创精神，是做好农民工工作的首要前提。农村劳动力转移就业和外出务工，是农民的自主选择。各级政府遵循劳动力合理流动、劳动者自主择业、农村人口向城市集中的规律.不断完善政策措施，积极引导农民工流动，促进了农民工就业。
第二，坚持市场化导向，充分发挥市场的基础作用，是做好农民工工作的必然途径。农民工队伍的发展、壮大，是市场经济的产物，政府尊重市场机制，及时调整政策，创新制度，弥补市场失灵，保障了市场机制发挥作用。
第三，坚持深化改革，消除农村劳动力流动的体制障碍，是做好农民工工作的重要条件。经济体制和社会管理体制的每一次改革.都降低了农民工流动的制度成本，促进了农民工队伍的发展。
第四，坚持以人为本，不断完善公共服务，是做好农民工工作的重要保障。各级政府按照公共服务均等化的要求，加强对农民工的公共服务，有力地保障了农民工的合法权益，农民工的公共服务水平不断改善。
第五，坚持城乡统筹，推进城乡就业一体化，是做好农民工工作的必由之路。农民工流动就业的歧视性政策障碍逐步取消，跨地区、跨城乡的统一的劳动力市场逐步形成，为建立城乡统一、平等竞争的劳动力市场奠定了基础。
二、“十二五”及中长期中国农民工发展趋势
经过30多年的改革开放和发展，农村劳动力的富余程度已经大大降低。为了掌握农民工发展的中长期趋势，运用国务院发展研究中心长期开发维护的全国可计算一般均衡模型（DRCCGE），在不同的假设条件下，推算了农村富余劳动力数量的几种可能情形，并分析了中长期内中国经济增长和劳动力转移的基本趋势。
（一）“十二五”时期农民工工作面临的有利条件
1.农民工就业吸纳能力将进一步增强
“十二五”期间.我国仍然处于工业化、城镇化快速发展的阶段.我国经济增长速度有望保持8%以上。城镇化是我国最大的内需所在，国家实施扩大内需战略，转变经济发展方式，将会积极推进城镇化。产业结构、需求结构将会进一步优化，服务业比重有望进一步提高，将为扩大农民工就业提供持续支撑。
2.劳动力市场供求格局的新变化将推动农民工工资趋势性上涨
15～34岁人群是农民工的主力，但这群人的数量已从1995年高峰期的4.5亿人，下降至目前的4.1亿人，占我国总人口的比例也从38%下降至30%。据最新的预测.我国劳动年龄人口从2016～2017年达到高峰后开始绝对减少。上述因素将直接导致青壮年劳力的“招工难”。目前农村可供转移的富余劳动力，除了每年没有升学、直接进入劳动力市场的新生代劳动力外.主要是以40岁以上的中年劳动力为主，因面临子女教育、父母赡养等问题，他们背井离乡的机会成本提升，外出转移就业难度进一步加大，这也将进一步加重“招工难”。早在2004年，闽东南最早出现缺工现象，过去5年，珠三角、浙东南、长三角等沿海加工制造业密集地区相继出现用工紧张。目前，内地一些经济发展快的地区，也出现了不同程度的缺工现象，“招工难”开始呈现由沿海向内地扩散之势。目前，劳动力市场不仅技工严重短缺，而且普工紧缺也呈常态化：季节性用工短缺与一些行业常年缺工并存。劳动力市场供求格局的新变化，必然会倒逼企业重视保护劳动者权益.带来了农民工工资上升，有利于改善劳动收入在国民收入初次分配中比例。
3.农民工就地就近转移面临新机会
面对用工短缺的困境和劳动力成本上升的压力，沿海地区正在加紧实施制造业升级。虽然我国劳动力成本已高于一些东南亚国家，但中西部地区基础设施日趋完善.具有承接东部沿海地区劳动密集型产业转移的良好条件，通过实施“雁阵模式”产业转移，可以使劳动密集型产业在我国继续发展，为中西部地区农村富余劳动力就近转移创造条件。
4.农民工市民化面临新机遇
吸纳农村转移人口在城镇落户，实现永久性转移，是城镇化的重要目标。“十二五”期间，随着城镇化过程的加快，国家将深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益，农民工市民化步伐将大大加快。
（二）农村富余劳动力现状及发展趋势
“十二五”期间.我国将加快进入“刘易斯转折点”阶段。“刘易斯转折点”是指一国农业部门的富余劳动力被吸干以后.工资在市场机制的作用下出现上涨，农业部门不存在边际生产率为零的富余劳动力，实现二元经济向一元经济转折的时期。“刘易斯转折点”的到来不是突然的，也不会一蹴而就，而是一个由量变到质变的渐进过程.从劳动力的结构性短缺开始。这一过程分为两个阶段：第一阶段是农村富余劳动力从无限供给到有限剩余的转折。其主要标志是农村富余劳动力绝对量出现下降.劳动力供求的结构性矛盾开始突出，转移劳动力工资开始上涨。第二阶段是农村富余劳动力由结构性短缺发展到全面短缺.其主要标志是劳动人口出现负增长，各年龄段农村劳动力都会出现短缺。无论是大规模的抽样、经验观察还是相关研究成果都表明，我国正在经历着劳动力从无限供给到出现短缺的转变，目前已经进入了“刘易斯转折点”的第一阶段.并可能在“十三五”期间进入第二阶段。主要判断依据包括：
1.农村富余劳动力绝对量下降
早在20世纪80年代中期，随着农村改革的激励效果显示出来，绝大多数学者估计，农村有30%～40%的劳动力是富余的，绝对数大约为1亿到1.5亿。到了20世纪90年代，有的学者推算表明，农村富余劳动力的绝对数进一步增加。到了21世纪，人们对于农村富余劳动力绝对数量和比例的估计不仅几乎没变.甚至还有所提高。例如，刘建进（2002）估算的结果是，2000年农村富余劳动力比例高达46.6%.绝对数量超过1.7亿。然而，也有研究认为，农业劳动力富余规模和比例远不像人们认为的那么严重（蔡昉，2007）。由于这些判断都颇具争议，本文估计了农业部门的劳动力需求量，并结合农村劳动力总量和已经转移出的农村劳动力，在不同的假设条件下，推算了农村富余劳动力数量的几种可能情形。
从总数来看，我国乡村劳动力资源和从业人员数在2005年达到顶峰，自2006年开始已经有所下降（见表6，下页）。到2000年，乡村劳动力资源数为5.14亿人，到2005年缓慢增长为5.46亿人，平均每年增加633万人，但2006－2008年间，平均每年减少1000万人.这一方面是由于农村劳动年龄人口绝对量有所减少，另一方面也与近年快速的城镇化有关。随着城市的扩张，许多农村地区变为城镇，农村居民也随之转换为城镇居民。乡村从业人员数保持了与劳动力资源数大致相当的变化趋势。
农村从业人员包括两部分，即农业和非农产业从业人员.其中农村劳动力在农业部门的就业数是影响农村富余劳动力规模和估计农民工转移前景的关键因素。根据《中国统计年鉴.2009》，2008年中国农业从业人员共30654万人.但没有区分来自于农村和城镇的农业从业人员数量，所以我们对农村劳动力中从事农业的数量还需要进一步估算。根据2006年普查结果，当年农业从业人员共34874万人，除去来自农村的33879万人，城镇劳动力中从事农业的共995万人。这里假设2008年城镇劳动力中从事农业的仍然为1000万人，则来自乡村的农业从业人员数为29654万人。
关于农业部门的劳动力需求量，假设种植业和饲养业是主要的使用劳动力的部门，而其他部门则是利用农村富余劳动力或边际劳动力的部门。根据《中国农村统计年鉴》中给出的这两个部门的劳动力用工资料，可以估算在目前劳动生产率水平下，农业究竟需要多少劳动力。假设了三种情形：一是按每个劳动力每年劳动250日计算：二是按每个劳动力每年劳动300日计算：三是按每个劳动力每年劳动320日计算。农业劳动力需求量见表7（下页）。
对农村富余劳动力的估计大致有两种方法，一种是根据对农业部门劳动力需求的估计，然后用实际劳动力数量减去需求数量。根据前面的估计，2008年我国农村劳动力中农业从业人员大约为2.965亿人，因为农村劳动力不统计失业人员，因此从业人员大致等于劳动力人数。结合表7，可以得到我国农村富余劳动力大致在0.7亿至1.2亿人之间。
另外一种估计农村富余劳动力数量的方法是根据调查那些尚未转移劳动力的转移意愿来进行推算。由于目前农村尚未转移劳动力往往年龄较大、教育水平偏低，因此用此方法得出的短期富余劳动力往往较少，例如蔡防等（2008）估计2005年可供转移的农业劳动力约为4357万人。
表5：中国乡村劳动力资源数及从业人员数
年份
乡村劳动力资源数（万人）
乡村从业人员数①（万人）
劳动力参与率（%）（万人）
农业从业人员数②（万人）
非农产业从业人员数（万人）
1990
42010
81.7
33336
8673.1
1995
45042
86.9
32335
12707
2000
51405
47962
93.3
32798
15165
2001
51810
48229
93.1
32451
15778
2002
52238
48527
92.9
31991
16536
2003
52919
48971
92.5
31260
17711
2004
53783
49695
92.4
30596
19099
2005
54569
50387
92.3
29976
20412
2006
53100
47852
90.1
33879
13973
2007
50894
47640
28130
19510
2008
50543
47270
27310
19960
2009
50117
注：①农业普查中定义的农村人口是指农村地区常住居民户数中的常住人口数，即经常在家或在家居住6个月以上，而且经济和生活与本户连成一体的人口。另外还包括外出6个月以上，但收入主要带回家中，经济与本户连为一体的外出人员。这个定义与人口统计中的乡村就业人员数有区别。②为简便起见，这里的农业指的是第一产业，即农林牧渔业，下同。数据来源：1990～2005年数据来源于《中国农村统计年鉴》（2002－2006），其中非农产业从业人员数等于工业、建筑业、交通运输仓储及邮政业、批发零售和贸易餐饮业及其他行业加总。2006年数据来源于《第二次全国农业普查主要数据公报》第一号和第五号。2007－2009年乡村劳动力资源数来源于蔡昉（2009），2007－2008年乡村从业人员数来源于<中国统计年鉴.2009》。2007年和2008年的第一产业从业人员数根据《中国统计年鉴.2009》中“按城乡分就业人员”和<中国劳动统计年鉴》中乡镇企业行业分布等数据计算而得。
表6：农业劳动力需求量（亿人）
劳动日假设
种植业劳动力需求量
饲养业劳动力需求量
农业劳动力总需求量
250个劳动日，年
1.48
0.80
2.28
300个劳动日／年
1.23
0.67
1.90
320个劳动日／年
1.15
0.63
1.78
注：种植业包括粮食作物、油料作物、棉花、麻类、糖料、烟叶、药材、蔬菜、瓜类、茶叶、水果和其他农作物；饲养业包括牛、马、驴、骡、骆驼、猪、羊、家禽、兔、海水养殖和内陆养殖，
数据来源：根据《中国农村统计年鉴.2006》数据计算得到。
但如果考虑中长期的情况，由于农村劳动力存在更替过程（新增劳动力更年轻，而且教育水平更高），也就是说农村味转移劳动力的年龄和教育结构都会发生有利于进一步转移的变化，因此中长期来看采用第一种方法估计更为合适。即使这样，也表明农村富余劳动力数量已大大下降。进一步看，根据前述分析.30岁以下农村劳动力有近80%已转移到非农产业。根据实际观察和经济理论的预期，假设农村富余劳动力的年龄结构与务农劳动力是一样的。因此，在劳动力大规模流动和转移的条件下，仍然存在的富余劳动力已经与以往有了巨大的差异，其中50%已经是40岁以上的劳动力。这些年龄较大的农村富余劳动力，在向外转移的过程中，由于人力资本和家庭等方面的原因，比年轻人会遇到更大的障碍。
自2004年开始，珠江三角洲地区普遍出现了“民工荒”。近几年来，这一现象不仅没有消失或缓解，反而蔓延到全国其他地区。这个现象已经不是短期的或周期性的，而是成为具有长期性和稳定性的现象。这说明，农村劳动力已经告别了无限供给的时期，农村已经不再是富余劳动力的“蓄水池”。根据二元经济理论，一旦农村富余劳动力的“蓄水池”被淘干，就标志着二元经济结构特征开始转变。但是，这并不意味着农村劳动力没有可以转移的潜力，而是说，如果没有工资水平的提高，或者其他等值的激励手段的加强，非农产业就不再能够像典型的二元经济发展时期那样，轻而易举地得到所需的劳动力供给。
2.农民工工资开始增长
我国农民工工资长期以来处于偏低水平，并且增长缓慢。国务院发展研究中心的调查表明，2004年之前的12年中.珠江三角洲外来农民工月平均工资仅增长了68元，与当地年均20%以上的GDP增长速度相比，工资水平几乎原地踏步，说明农民工未能很好地分享企业效益增长和国民经济发展的成果。但近年来，农民工收入出现了较快增长。2005年与2009年相比，外出农民工月平均收入由872元提高到1417元，年均增长12.9%。值得注意的是，中西部工资涨幅加快，与东部工资差距明显缩小。根据国家统计局的调查，2009年，外出农民工的月均收入东部地区为1455元，中部地区为1389元，西部地区为1382元，东部只比中西部高5%.而5年前东部工资比西部平均高15%。近几年农民工工资水平的上涨，除了国家经济增长较快、就业需求比较旺盛的原因外，更重要的原因是农村富余劳动力供给特征发生了变化，即从过去的无限供给阶段转为有限剩余、有限供给阶段。这种有限剩余的农村劳动力供给特征通过绝对工资水平上涨和局部劳动力供求紧张等方式体现出来。由于农民工增速将会放慢，农民工工资上涨将是趋势性的，这也将促使企业通过加薪和加强劳动者保护，以有效获取和维持合意的劳动力资源。
3.劳动人口将出现负增长，农村富余劳动力将由结构性短缺发展到全面短缺
继人口自然增长率从20世纪60年代中期开始持续下降之后，劳动年龄人口的增长率从80年代也开始了下降的过程.21世纪以来下降速度明显加快。根据最新的预测，劳动年龄人口从2013年左右开始上升趋势就会十分平缓.2016～2017年达到最高峰后开始绝对减少。这时，作为无限劳动力供给的一个源泉.人口因素不再助长劳动力供给的增长。2004年以来，城镇用工企业迫于民工荒的压力，不得不放宽用工年龄，从过去的25岁以下放宽为30～40岁、甚至50岁。2005～2006年大量增加的是31岁以上的民工，特别是31～40岁的民工，2006年比2004年剧增41.8%。同时，农民工供不应求的年龄段也快速上升，从2003年的20岁以下，上升到2004年的25岁以下，以及2006年的30岁以下。在此，在托达罗模型的基础上.结合我国国情建立了民工家庭年龄结构一生命周期模型，通过估算农民工的最高预期工作寿命，认为40岁以下农民工供不应求可能在2016年出现。这预示着，“十三五”期间，我国将可能进入“刘易斯转折点”的第二阶段。
（三）中国经济增长和农村劳动力转移的中长期趋势
采用CGE（ComputableGeneralEquilibriumMod-el）模型方法，建立一个反映中国经济发展和劳动力转移的宏观经济模型，以2005年中国投入产出表为基础，根据中国近年来经济发展、结构变化及劳动力转移的实际情形，采用情景分析法对2010～2030年间中国经济发展及劳动力转移的前景进行模拟和比较，并分析经济增长、城市化、对外贸易及产业结构变化对农村劳动力转移的可能影响。
1.模型介绍
本报告所采用的可计算一般均衡模型是由国务院发展研究中心开发的2009年版DRC-CGE模型（以下简称DRCCGE2009）。这一模型具有递推动态的特征，它通过求解一系列的静态均衡来模拟经济发展的动态性，在此，模拟时间段为2006～2030年。
本报告中的模型包括41个生产部门（1个农业部门、23个工业部门、1个建筑业部门和16个服务业部门）、12组居民（7组城镇居民、5组农村居民，按居民收入分组）和5种生产要素（农业劳动力、生产工人、技术工人、资本、土地）。模型的基准年份为2005年，数据主要基于2005年中国投入产出表编制的2005年社会核算矩阵（SocialAccountingMatrix，SAM）。
与以前模型相比，本报告的CGE模型考虑到2008年金融危机的影响，对中国的贸易环节进行了特别设定。2008年国际金融危机以后，为了复苏本国经济促进国内就业，美欧等发达国家纷纷采取了各种限制进口的措施.矛头主要集中于在世界贸易中占较大份额的中国，从当前的形势来看，新贸易保护主义可能将在很长一段时间内存在。此外，低碳贸易、环境保护、国内劳动力成本的上升等因素导致中国传统产品的出口优势进一步减弱。考虑到这些因素综合作用，本模型中假设“十二五”期间及更长时间中国的对外贸易仍将持续发展，但增长速度比“十五”和“十一五”期间有显著降低。
本模型的另一个特点是根据2008年第二次经济普查的结果，对中国经济增长的历史值进行了修订，根据2008年普查结果，中国2008年GDP总量比普查前调高了约1.4万亿元，而且第三产业在GDP中所占比重也比普查前高了1.7个百分点。
2.主要模型设定
本报告的模型考虑了中国中长期经济发展的主要特征.包括经济增长和劳动力转移的主要趋势，也考虑了未来中国经济发展中的重要可预见性因素，包括人口及劳动力供应总量的变化、居民消费结构的变化、中间投入率及中间投入结构的变化等，其影响经济增长和劳动力转移的有关主要设定如下：
（1）人口和劳动力的发展变化
人口和劳动力的增长既影响经济增长速度、居民消费水平和消费结构，也影响老龄化的发展，同时还是影响农村富余劳动力数量变化的重要因素，所以它是本模型的最重要参数。对人口和劳动力增长，本模型中主要参考中国社会科学院人口与劳动经济研究所的中方案预测数据。根据此预测，中国的人口顶峰出现在2037年左右，那时人口约为14.68亿人，劳动年龄人口的高峰出现在2017～2027年，劳动年龄人口约10亿人，按2006年劳动力占劳动年龄人口比重计算.劳动力高峰时全国劳动力资源总量约8.2亿人，比2006年增加4000万劳动力。
（2）城镇化水平的提高
城镇化水平是劳动力转移的结果.也是影响劳动力转移的重要因素。中国城镇化进程受多种政策因素的影响，并不是一个完全与劳动力转移相对应的过程。特别是农民工市民化程度在很大程度上影响着劳动力在城镇的永久定居和迁移，影响着农民工的进一步转移。在模型中，城镇化水平被设为一个外生的变量，考虑到“十二五”及更长时期内，中国仍然处于城镇化快速发展的阶段，进一步促进城镇化发展，特别是提高农民工市民化程度将是今后政策的方向，因此本模型中假设中国城镇化水平将每年提高0.85－0.55个百分点.到“十一五”末期城镇化率达到47%左右（参考“十一五”规划目标），到“十二五”期末城镇化水平在53%左右，到2020年城镇化率达到57.5%左右，到2030年城镇化率达到64.5%左右。
（3）出口增长速度
考虑到国际经济环境和我国比较优势的变化，假设中国出口的增长速度在2009年达到最低值，但从2010年起将逐渐恢复.但总体上出口增长速度将逐步降低，“十二五”及更长时间内保持在略高于GDP增长速度的水平。考虑到我国的比较优势，模型中贸易顺差仍将在较长时间内存在，但也呈逐渐缩小的趋势.到2030年左右实现外贸进出口基本平衡。
（4）全要素生产率的变化
虽然中国经济增长一直被认为是主要依靠要素投入数量增加的粗放型增长模式，但许多研究却发现通过市场化改革、效率较高的民营企业及外商投资企业的比重增加、国有企业管理体制的改革，中国的全要素生产率（TFP）有了较大的提高，对经济增长发挥了重要作用。展望未来，中国进一步推进体制改革的潜力仍然非常大，但进一步改革的难度和阻力也在增加.不过考虑到中国政府不断促进企业增加研发投入，以及中国巨大的入力资源优势，在模型中假设“十二五”至2030年全要素生产率年均增长率保持在2.5%左右的水平。
（5）其他设定
其他设定包括居民消费结构的变化、居民储蓄率变化、政府储蓄率和中间投入率变化等，这些因素在2006－2008年间按照实际数据进行设定.2010－2030年间的设定同于韩俊（2009）的假设。
3.模拟结果及分析
在上述主要设定下.运用DRCCGE模型模拟2010～2030年的经济、社会发展前景以及劳动力转移的情况，表8和表9（见下页）给出了基准情景下的主要模拟结果。
（1）经济增长及产业结构变化
在上述各项设定下，中国今后仍将保持较快的经济增长速度，根据目前的经济增长态势，“十一五”期间经济增长速度预期可超过10%，“十二五”期间GDP增长速度为8.7%左右，略低于“十一五”期间.以后经济增长速度逐步降低，到2026－2030年期间.经济增长速度预期在4.6%左右（见表8）。
从发展阶段看，2010年中国人均GDP接近3000美元（按2008年不变价计算，假定汇率保持在6.956元／美元的水平，不考虑人民币升值因素，下同），2015年接近4000美元.2020年接近6000美元，然后再过10年，到2030年左右人均GDP超过10000美元（见表9）。
从三次产业结构看，模拟结果显示2005～2030年间，第一产业比重逐渐缓慢下降，而第三产业比重有显著上升（见表9）。在模拟期间，第三产业比重不断上升，“十二五”期间第三产业比重可提高近4.2个百分点达到48.2%左右，2016～2020年可望提高3个百分点，到2030年第三产业比重约55.4%左右。第三产业比重不断上升一方面是由于随着居民收入水平上升，居民消费需求中服务业所占比重不断提高：另一方面，随着技术进步和生产分工的进一步发展，生产性服务业发展很快，各产业中间投入结构中对生产性服务业的投入比重都有一定程度的提高，这也符合世界各国产业结构变化的普遍规律。
（2）农民工转移前景分析
中长期中国城镇化仍将处于快速发展阶段，“十一五”末期城镇化率估计超过47%，“十二五”期间城镇化水平约提高5个百分点.超过53%.到2020年和2030年分别达到58%和64%左右（见表10）。
随着经济增长和城镇化发展，农业劳动力逐步向非农产业转移，到“十二五”末期，农业从业人员约在2.6亿左右，比2008年约减少5000万人，到2020年
2005～2010年
2011～2015年
2016～2020年
2021～2025年
2026～2030年
GDP增长率
10.46
8.89
7.38
5.85
4.59
增长的源泉
劳动力*
0.30
0.22
-0.02
-0.02
-0.18
资本
6.82
6.25
5.13
3.73
2.73
TFP*
334
2.43
2.27
2.J4
2.04
数据来源：标*号的为外生设定变量，其他数据为模型计算结果。
表8：其他模拟结果
2005年
2010年
2015年
2020年
2025年
2030年
人均CDP（元）
14245
20062
27675
41138
57418
74741
人均CDP（美元）
2048
2884
3979
5914
8255
10745
GDP构成（生产法）
第一产业
12.4
9.7
7.6
6.4
6.0
5.6
第二产业
48.6
46.3
44.3
42.2
40.6
38.9
第三产业
39.0
44.0
48.2
51.4
53.4
55.4
注：人均GDP和美元计算人均CDP均按2008年不变价计算.1美元=6.956人民币。数据来源：同表8。
表9：城镇化及劳动力从业结构变化
2005年
2008年
2010年
2015年
2020年
2025年
2030年
总人口（亿人）*
13.08
13.28
13.45
13.85
14.16
14.46
14.60
农村
7.45
7.22
7.04
6.50
5.98
5.57
5.19
城镇
5.62
6.06
6.40
7.35
8.18
8.89
9.41
城市化率（%）*
42.99
45.64
47.63
53.07
57.77
61.47
64.44
分产业从业人员（亿人）
7.58
7.75
7.84
8.04
8.02
8.00
7.86
第一产业
3.40
3.07
2.92
2.59
2.25
2.01
1.78
第二产业
1.81
1.91
1.95
1.99
1.95
1.92
1.85
第三产业
2.38
2.76
2.98
3.46
3.81
4.08
4.23
非农就业比重（%）
55.2
39.7
62.8
67.8
71.9
74.9
77.3
数据来源：同表8。约为2.25亿人，到2025年农业从业人员约在2亿人，2030年约为1.78亿人。总之，到2020年以后，农民工转移的压力显著减轻。
图二给出了中国中长期非农就业增长的结构模拟结果。由图可见，中长期中国就业增长的最重要行业在于服务业，特别是其中的“其他服务业”以及社会服务业、卫生体育社会福利业、教育文化艺术广播电影电视业等。另外，批发零售贸易餐饮业、交通运输等第三产业的就业仍将有显著增长，而制造业的吸纳就业人数在“十二五”期间虽仍有增长，但对就业的贡献已很小。因此，从中长期看，不断优化产业结构，促进服务业发展对于增加就业具有重要意义。
4.“十二五”时期农民工转移分析
第一，按照本文运用DRCCGE''模型模拟2010～2030年的经济、社会发展前景以及劳动力转移的情况给出的基准情景下的模拟结果，可以得出：“十二五”时期农村劳动力平均年转移860万～900万人，其中以农民工形式的年转移600万～650万人。
表10显示.2010～2015年，第一产业的劳动力由2.92亿下降到2.59亿，减少3300人，即转移出3300万人。同时，这期间全社会从业人员由7.84亿增加到8.04亿.增加2000人，其中约有1000万～1200万人是从农村产生的，也要转移出去。两者合计，“十二五”时期共转移农村劳动力4300万～4500万人，年均转移860万～900万人。但农村劳动力转移.有一部分是通过求学途径进入非农行业工作。以2008年计算，全国共毕业本科大学生225.7万人、专科生286.3万人，合计512万人。这些大学生.部分来源于农村，部分来源于城镇。若按50%左右的比例来自农村计算，为250万人。“十二五”时期按年均250万～300万人通过大学生的渠道转移.则“十二五”期间通过农民工形式的每年新增转移大约在600万－650万人（860万～900万减去250万－300万）。
第二，按照《国家人口发展战略报告》的人口预测模拟第5号方案和国务院发展研究中心《关于促进就业总体思路研究》课题组对“十二五”期间劳动力参与率、劳动力供给预测，以及近8年第一产业劳动力下降速度，也可以得出：“十二五”时期农村劳动力平均年转移900万人，其中以农民工形式的年转移600万～650万人。
2000－2008年，第一产业占全社会就业的比例由50%下降到39.6%.8年年均下降1.3个百分点。按照近年这个速度.2010年第一产业占全社会就业的比例下降到37%。据测算（见表11，下页），2010年的全社会就业将在79822万人左右，农业劳动力为29500万人。2015年全社会就业将在82000万人左右。“十二五”期间，第一产业占全社会就业的比例下降6.5个百分点，到2015年下降到30.5%，农业劳动力为25000万人左右。由此，“十二五”期间，农业劳动力由29500万人下降到25000万人左右，有4500万农业劳动力需要转入非农产业和城镇就业，每年平均转移900万人。
同样.“十二五”时期按年均250万－300万人通过大学生的渠道转移，则“十二五”期间通过农民工形式的每年新增转移大约在600万～650万人。
（四）“十二五”时期农民工总体就业形势
图2：中长期中国就业增长的行业分布模拟结果
[@图头@]图2：中长期中国就业增长的行业分布模拟结果
数据来源：CGE模型计算结果。
表10：“十二五”期间劳动力供给预测
2007年
2008年
2009年
2010年
2011年
2012年
2013年
2014年
2015年
16岁以上（万人）
104585
105456
106132
107144
108342
109288
101163
111122
111803
劳动参与率（%）
75.2
75.1
74.8
74.5
74.2
73.9
73.6
73.3
73.0
劳动力供给量（万人）
78645
79243
79387
79822
80390
80764
81080
81452
81616
数据来源：2007年数据为《中国劳动统计年鉴.2008》的统计数据.2008年劳动力供给量（经济活动人口）数据来自《中国统计年鉴.2009》；其余数据根据《国家人口发展战略报告》之子课题“人口预测模拟报告”第5号方案计算而得。
“十二五”时期，我国农村新增劳动力将出现减少趋势，每年需要转移的新增农村劳动力数量在860万－900万人，其中通过农民工形式的转移数约在600万－650万人。虽然“十二五”期间新增转移数量有所减少，但整体就业压力依然很大。农村富余劳动力存量依然庞大，但是，富余劳动力主要以中西部地区40岁以上、初中文化程度以下劳动力为主，转移难度进一步加大，农民工供求的结构性矛盾将更加突出。出口导向型和劳动密集型产业对农民工就业需求增长会放缓。“十二五”期间，世界经济将在曲折中缓慢恢复和调整，我国对外贸易很难保持以往的增长速度，出口导向型产业对农民工的吸纳能力会有较大下降。资源和要素成本将持续上升，劳动密集型行业增长将会放缓或出现跨国转移，制造业劳动生产率将较快提高.影响农民工需求增长。国家加快推进传统产业技术改造，加快发展战略性新兴产业，促进经济增长由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新转变，对农民工素质、劳动力培训和职业教育体系提出了更高要求。
三、中国农民工流动、就业和市民化存在的主要问题
中国农民工流动、就业和市民化主要存在以下几方面的问题。
（一）农民工就业服务体系建设滞后
一些地区在促进农民工就业、开展培训就业方面作了大量的工作。但调查表明，多数农民工反映从未接受过就业培训，缺乏一技之长。不少地区在落实国家政策方面还不同程度地存在走形式的问题.培训的效果并不理想。
1.信息不对称导致的摩擦性失业严重
金融危机爆发后，原来在珠三角、长三角等地区，以及电子电器、建筑、纺织等行业就业的农民工，很多因企业倒闭、裁员而暂时失业。这些农民工中有近九成将继续外出就业，但就业意向有较大的变化。课题组2月份的辅助调查表明，继续外出务工的农民工中.有一半以上会重新找工作，其中有超过30%将换一个行业，近40%会更换务工地点。另一方面，餐饮、零售等对外依存度较低的行业，用工需求相对旺盛；国家扩大内需相关行业的就业需求也有增长。但由于传统的就业信息渠道失灵，农民工更换就业地域、行业后，对新的环境不熟悉，对新的就业机会不了解，就业供求信息存在严重不对称。这就导致一方面大量农民工找不到合适就业岗位，另一方面城市很多行业缺员现象突出。相关调查表明，目前城市家政、保安、远洋渔业等行业的用工满足率还不到20%。
2.政府对农民工的公共就业服务不足
促进就业是一项公共政策.政府发挥着重要作用。近两年来，政府的公共就业服务体系在解决农民工就业问题上发挥的作用越来越大。但与我国庞大和复杂的农民工就业需求相比，政府对农民工的公共就业服务严重不足。第一，公共就业服务体系在农村基础薄弱。我国的公共就业服务体系主要是为城镇居民建立的，目前城市的市、区、街道、社区四级就业服务网络已比较完善，而乡镇的就业服务工作却还十分薄弱。不少省份的公共就业服务体系还没有延伸到农村.乡镇和村两级普遍没有就业服务机构，相关的政策措施和用工信息难以及时传递到农民工手中。第二.以城市居民为主要服务对象的就业服务模式不适应农民工的需求。一些城市公共就业服务机构虽然对农民工免费服务，但多以自发零散来城市求职和城市中打算转岗的农民工为对象.服务方式主要是通过组织招聘洽谈会或登记介绍。这种方式一般等待周期长、花费大、成本高，但农民工的流动性较大，对这种方式等不起、耗不起。而且，这种方式对于临时工或低层次的劳动力也不适用。第三，返乡农民工获取就业信息更难。那些多年在外务工的农民工（有的一家三口或四口都在外），常年不在当地生活，自身对于本地的一些就业信息、就业政策也不太了解，因此他们想要在当地找份工作并不容易。第四，权威性、指导性的公共就业信息发布不够。国家没有建立起农民工就业统计和信息发布制度.更没有就业预警机制。各级公共就业服务机构之间缺乏沟通，信息网络不能互联互通。面向农民工的就业信息，不仅纵向短路，难以“进村入户”；而且横向阻隔，信息不能共享。
3.农村信息基础设施不发达.缺乏向农民传递信患的有效手段
百村调查表明，各地解决农民工就业难的主要对策就是举行招聘会，这些招聘会信息一般都登在报纸和网络上.政府出台的一些服务农民工的政策也多是通过报纸和网络宣传。但大部分农民工不看或很少读报，农村互联网普及程度还很低.农民很难知道这些信息。农民工平常获取信息的主要渠道是看电视。但电视媒体在就业信息服务方面的作用不够.内容少，可靠性也不是很高。农民的手机普及率这几年有很大提高，但手机等新兴媒介才刚刚开始起步.就业信息服务更是处在萌芽阶段。这就使得就业信息发布、传播的覆盖面窄，不能顺畅地延伸到农村，贴近农民，农民了解和获取信息不方便、不及时。
4.就业服务市场不发达.难以满足农民工跨区域流动要求
根据人力资源和社会保障部数据.截至2007年底我国共有各类职业介绍机构37897所.其中公共职业介绍机构24806所，占总数的65.5%：个人开办的职业介绍机构10165所，占总数的27%；其他组织开办的职业介绍机构2926所，占总数的8%。所以从绝对数量看.市场化劳务服务力量偏弱。全部近3.8万职业介绍机构共有工作人员128821人，这意味着包括公共机构在内，我国职介机构平均从业规模不足4人。如此小规模的就业服务机构难以承载起农民工大规模、跨地域转移的重任。小规模赢利性职业中介带来的另一个弊端，就是不考虑自身和行业长久发展，对农民工的欺诈现象时有发生，造成农民工的极大不满和不信任。近年来，政府主管部门逐年加大了对非法中介的打击，对净化职业中介市场起到了非常好的效果。但还没有真正重视社会和民间资本在农民工就业服务市场所发挥的作用，对优秀的、规模化运作的社会就业服务机构的政策引导和品牌推广还很不够，这些机构完全依靠自身力量缓慢发展，良好的模式难以快速惠及更大范围的农民工和企业。
5.农民工培训的组织形式和内容还有待改进
为完成国家要求对农民就业培训的任务.各地普遍加强了对农民工培训的组织.但不少乡村的做法还不同程度地存在走形式的问题，培训效果并不理想。如湖南省娄底市两个村反映，当地政府在前几年曾组织过对农民工的培训，当时由于难以号召到农民工来参加培训，为应付上级检查召集了约50名农民来参加培训，使培训流于形式。一些开展培训较好的农村地区和接受过培训的农民工，也反映培训内容不实用。一些地方开展了许多就业创业培训，比如计算机、电焊工、汽车驾驶等，很多返乡农民工都去报名了，但培训回来就一个感觉：搞创业培训，不实际；搞上岗培训，专业又不对口。另外，对农民工返乡创业需求的现代农业和创业知识培训不足。
（二）农民工的合法劳动权益还没有得到切实保障
尽管在保障农民工劳动权益方面取得了明显的进展，仍存在一些薄弱环节和突出问题。尽管法律法规提倡和保护平等就业，反对就业歧视，但由于劳动力市场改革不同步，有关法律执行不到位，就业歧视现象十分严重。外来劳动力尤其是农民工无法得到与本地就业员工一样的待遇.一个单位编制内的正式职工与合同聘任制用工身份待遇相差很大，造成职工身份不平等。农民工工资水平普遍偏低，城乡劳动者同工不同酬，导致农民工在城市压低消费水平，影响其在城镇安居，也对整个经济内需扩大造成不利影响。劳动用工管理不规范，签订劳动合同的比例还不高，合同期限短、内容不规范、履约不理想，农民工超时间劳动比较普遍。农民工劳动安全条件差，职业病和工伤事故较多。农民工组织化程度低，工会维权职能发挥不够。
（三）农民工的社会福利缺失
1.许多进城农民工子女尚未纳入流入地公办义务教育体系
随着农民工数量的逐年增加.农民工同住子女的教育需求也日益增长.但城市公办学校教学资源未能相应扩充，还有相当多的农民工子女就读于农民工子弟学校。民办的农民工子弟学校教学条件普遍不高。
2.农民工不能平等享受公共卫生服务
农民工子女计划免疫接种率较低。农民工疾病预防监测尚未完全覆盖。进城农民工未能完全纳入城市计划生育服务体系。
3.农民工参加城镇养老、医疗等社会保险的比例偏低
现行城镇职工基本社会保险制度在制度层面并不排斥正规就业的农民工。但目前农民工参加养老保险的总体参保率为15%左右。大多数农民工还没有参加城镇医疗保险.平均参保率为10%左右。农民工参保率普遍偏低，其中，既有农民工就业状态不稳定而难参保等客观存在的问题，也有用人单位怕参保增加人工成本，地方政府担心推进农民工参保会影响本地投资环境等主观方面的问题.还有现行制度不适合农民工（如门槛高、难转移等）方面的问题。正规社会保险制度的高费率问题，不利于扩大保障覆盖面和可持续运行。企业和职工负担的五大社会保险制度及住房公积金制度的合并名义费率高达工资总额的50%甚至更多。这种高费率成为企业的巨大负担，尤其是对于数量众多、劳动密集型的中小企业来说，如果把所有企业职工全部按名义费率缴纳社会保险，企业生存和发展势必受到影响。不少企业采取少报职工人数和压缩缴费工资基数的方式逃避参保义务，导致大量城镇从业人员没有社会保险和社会保障。过高的费率使许多低收入就业人员、灵活就业人员难以参保。制度单一、费率过高的社会保险制度不能满足劳动者参保的需要，也不利于化解社会风险，促进社会消费的扩大。
我国养老保险制度在省市甚至县市统筹管理运行，各地区之间制度不同、政策不统一，长期以来，养老保险关系难以互联互通，难以转移接续。各统筹地区之间缴费率不同.待遇标准和具体管理方式也不尽相同，加大了劳动力流动的难度。长期以来，一些相对发达地区允许务工人员带走社保体系中个人缴费积累部分，但企业缴费部分没有带走，累积在当地，而没有转入流动人员的新就业地或原籍社保账户.更加不利于提高社保体系的统筹水平。虽然国家已经出台了包括农民工在内的城镇职工基本养老保险关系跨地域接续转移的政策.但这种政策调整触发群体性事件的事实表明，整合“碎片化”的社会保障体系，建立健全衔接良好的社会保障体系，还任重道远。
4.农民工住房未纳入城镇住房保障体系
目前城市的经济适用房、廉租房等公共住房基本上不对农民工开放.各地政府对农民工在城市的住房实际上是放任自流.农民工住房仍游离于城镇住房保障体系之外，这种情况严重影响了农民工的生活质量，并成为他们融入城镇的最大障碍之一。
5.农民工流入地地方的财力与事权不匹配问题比较突出
我国财政转移支付制度基本是以各地户籍人口为依据。目前社会福利体系中城市政府所提供、与城市户口相关、具有排他性的公共服务，主要包括：以城市最低生活保障为主的社会救助服务：以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排；在城市公立学校平等就学的机会。在人口流动性增强的背景下.流入地地方的财力与事权不匹配问题比较突出.无法按现有户籍人口享受的水平向新迁入人口提供基本公共服务和社保。以义务教育为例，我国义务教育政策执行机制的特点是按照户籍管理相关经费，外出务工者的子女随父母在务工地就学时，务工地不愿意承担其义务教育支出，因为对这些相对发达的地区而言，已经上交了财政收入，他们认为通过中央的转移支付.已经为务工者子女的教育经费作出了贡献。这种体制下，城市不愿为农民工子女提供免费的义务教育，致使大量学龄儿童仍然留在农村，已经进城的务工者子女很难在务工地享受到应有的义务教育。把与城市户口相关的那些公共服务逐渐覆盖到越来越多的外来流动人口，特别是农民工及其家庭，需要公共财政体制的改革。
（四）推进农民工市民化任重道远
我国从第五次人口普查开始，将进城就业、居住半年以上的农村流动人口计入城镇人口。按照这一口径，近年来，城镇化率的提高很大程度上主要来源于农民工进城。农民工进城就业，不仅希望增加收入改善生活.而且强烈要求被城市社会所接纳。特别是20世纪80年代以后出生的新生代农民工，对土地的情结弱化.思想观念、生活习惯、行为方式已日趋城市化，融入城市的意愿强烈。但户籍制度抬高了农民工进城的门槛.农民工进城落户定居还有很多体制和政策障碍.他们仍被视作为城市的“过客”，不能享受同城市居民同等的待遇，没有获得市民身份。农民工不能在城市安居乐业，家分两地，长期奔波于城乡之间，付出往返流动的成本，造成在家乡建房投资而常年闲置的社会浪费。这种不彻底的转移方式，不能起到减少农民、使土地向务农劳动力稳定流转集中的作用。稳定就业的农民工不能在城镇定居，加剧了他们的流动性.使企业不能形成稳定的、不断积累经验和技术的产业大军。农民工有限的收入基本上都寄回老家，不能充分利用外来人口固化来增加城市消费需求。大量农民工不能沉淀在城镇，工业化进程与农民工市民化进程相脱节.成为严重制约城镇化健康发展、严重制约农村发展的一个突出矛盾。
（五）农民工在城镇落户定居的户籍门槛高
目前城乡和区域分置的社会福利体系，和相应的户籍绑在一起，导致户籍制度“含金量”差别。近年来，很多地方政府都宣称已经或将要进行各种类型的户籍制度改革，但大部分改革，或者流于形式，或者仍然具有很大的局限性。很多地方的户籍改革主要是针对本辖区（往往是本县、或者最多是地级市的）的非农户口，但对跨行政区的流动人口户籍基本没有放开。除了跨区流动人口户籍改革进展缓慢之外，特大、大型乃至一些中等城市的户籍改革也基本没有放开。户籍制度抬高了农民工进城的门槛.使城镇化处于僵持状态，成为农民工谋求机会公平、待遇平等、权益保障的障碍，限制了农民工融人城市社会。
（六）农民工文化生活贫乏，文化需求得不到满足
大多数的农民工在工作之余，无事可做.无处可去。农民工对丰富多彩的文化生活充满了渴望.由于收入低，农民工希望能够看到免费的、优惠的电影、文艺演出，得到免费的、优惠的知识培训、景点门票，但始终难以实现。农民工交际圈封闭，他们在城市中集体劳动、集中住宿，无论生活还是找工作，农民工更多地局限于熟人朋友之间的联络，与社区居民很少来往，并未融入当地的社区居民当中。许多用工企业认为由企业开展农民工文化服务会增加企业负担加大成本，不愿为此多投入。总体来讲，农民工的文化需求目前处于一种饥渴的状态，他们工作在繁华的都市里，却生活在精神的孤岛上。现实生活中，农民工自我感受就业压力很大。农民工数量多，受教育程度低，其心理健康和价值取向都需要高度关注。
（七）农民工民主权利缺失
农民工群体仍然长期游离于城市政治生活之外.利益诉求难以在城市公共政策的制定中得到充分反映。现行的选举制度与户籍制度是直接联系的，按现行的选举法及相关法规规定，农民工不能在就业地参与所居住社区的选举。
四、“十二五”时期中国农民工工作总体安排
“十二五”时期，中国农民工工作主要围绕以下总体思路进行：
立足推动城乡劳动者平等就业，深化培训和就业制度改革，多渠道促进农村劳动力持续向非农产业和城镇转移，加快形成城乡统一的人力资源市场。
立足推动农民工依法享有各项权益，完善维权法规，健全维权机制，加强社会监督，保障农民工的合法劳动权益、土地权益、社会参与权利和民主管理权利。立足推动农民工平等享受城镇公共服务.深化社会管理制度改革，加快完善农民工与城镇居民共享的教育、卫生、住房、文化体育和社会保障等服务体制，健全普惠的公共服务制度。立足推进农民工市民化，深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策.促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。
“十二五”时期，做好农民工工作的发展目标具体包括以下几方面：
促进农民工转移就业持续增长。从我国城乡人口年龄构成和劳动力供给变化趋势看，农村劳动力是今后新增劳动力的主要来源，城乡就业的难点主要在农村。要继续把扩大农民就业放在突出位置，引导农民工有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持农民工回乡创业，以创业促就业.多渠道转移农村劳动力。“十二五”期间，有4500万农业劳动力需要转入非农产业和城镇就业，要力争每年平均转移900万人以上。
不断提高农民工素质。加大对农村职业教育和农民工技能培训的投入力度，逐步将农村义务教育扩大到中等职业学校，形成培训面向市场、机构平等竞争、农民自主选择和政府购买服务的农民工职业培训机制，健全农民工职业教育和技能培训体系及制度。面对拟向非农产业和城镇转移的约4500万农村劳动力组织开展招工培训，面对未能升学的农村初高中学生普及中等职业教育和已经进入非农产业就业的农民工组织开展再培训，大幅度提高技术熟练型农民工的比重。
继续加强农民工劳动权益保护。切实贯彻落实劳动合同法，加强劳动执法监督，力争到“十二五”期末城镇用工单位基本都要依法与农民工签订劳动合同，所有城镇都要根据当地实际情况落实农民工工资支付保证金制度，建立最低工资标准和动态调整机制，确保农民工工资及时发放和合理增长。
确保农民工子女平等接受义务教育。坚持农民工子女义务教育由流入地政府负责和以公办学校为主接受农民工子女入学的原则.确保各地90%以上的农民工子女能够进入公办学校或政府委托的承担义务教育任务的民办学校就读，接受免费义务教育。
基本实现社会保障体系覆盖全体农民工。将稳定就业（从事正规就业，建立劳动关系，以及事实劳动关系5年以上）的农民工纳入现行制度，参加城镇养老、医疗、失业、工伤等社会保险；对不稳定就业（签订短期合同、频繁流动以及从事各种灵活就业的1的农民工引入过渡性的办法，除工伤、失业保险按现行规定执行外，养老保险先建个人账户，不建社会统筹，实行过渡性的个人账户制度.将本人的社会保障权益直接记入个人账户；医疗保险先建社会统筹，不建个人账户，实行低门槛、保大病、管当期。随着我国社会保障制度的改革完善，在基础养老金实行全国统筹之后，再考虑将农民工逐步纳入统一的城镇社会保障体系的问题。健全能在城乡间转移、可在城镇间接续的适合农民工特点的社会保障制度。
建立覆盖农民工的城镇住房保障体系。鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系，多渠道改善农民工居住条件。
放宽农民工进城落户的条件。中小城市和小城镇要根据当地实际情况，制定有利于农民工落户的具体政策措施，促进本地转移的农村人口和外来务工人员自愿进城定居，到“十二五”期末，至少解决20%的外来农民工进城落户问题。
着力解决新生代农民工问题。在就业、培训、住房、社会保障、子女人学和进城落户等方面，把新生代农民工作为重点，采取有效措施，促进社会融入。五、“十二五”时期做好中国农民工工作的重点
“十二五”时期，做好中国农民工工作的重点主要有以下几方面：
（一）以完善就业服务体系为重点，多渠道促进农村劳动力转移
1.继续引导农民工外出务工就业
加大农民工外出务工就业指导和服务力度，合理引导农民工到东部沿海地区和大中城市务工就业。在产业升级过程中，通过大力发展产业集群、延长产业链条和积极发展服务业，稳定和扩大农民工外出务工就业。
2.鼓励农民工就近就地转移
推进农村地区基础设施建设.推进劳动密集型产业向中西部地区转移，推进乡镇企业结构调整和产业升级，扶持发展农产品加工业，培育农村服务业新的增长点，积极发展休闲农业、乡村旅游、森林旅游，开发农村房地产，拓展农村非农就业空间，为农村劳动力就近就地转移创造条件。
3.扶持农民工返乡创业
在信贷、税收、用地等方面实施优惠措施，扶持农民工返乡创业，以创业促就业，带动农村劳动力转移，形成促进输出与返乡创业的良性互动局面。放宽准入条件，简化审批程序，推行“一站式”服务，方便农民工返乡创业。设立农民工返乡创业专项扶持基金，用于农民工返乡创业的贷款贴息、创业培训和担保资金等。将返乡创业用地纳入土地利用总体规划，因地制宜发展园区建设，引导创业企业向小城镇集中。返乡创业企业按规定享受国家和地方扶持发展中小企业、非公有制经济服务业、开发农业、农产品加工业和高新技术企业的优惠政策，取消对农村个体工商户收取工商管理费。
4.健全覆盖农民工的公共就业服务体系
加强政府公共就业信息服务，推进各省市区间公共就业服务机构之间的信息对接，省内城市和县乡公共就业服务机构之间的信息对接，加强基层就业和社会保障基础设施建设，加强12333等政府公共服务信息平台建设，健全政府就业指导信息发布制度，引导农村劳动力转移就业和合理流动。以网上服务和网下服务相结合的方式，为农民工提供就业指导、技能培训、创业服务、维权指定、子女教育等综合信息服务。完善劳务协作制度，输出地和输入地政府劳动就业部门间要加强协作.开展有组织的就业培训和“订单式”劳务输出。鼓励公共就业服务机构和社会各界开展广泛合作，联合建立公共就业信息服务平台，借助现代通信、呼叫中心、互联网技术等，为农民工提供就业服务。规范职业中介和劳务派遣，多渠道多形式促进农民工就业。
5.推进农民工就业服务信息化建设
各级公共就业服务机构要将免费服务的范围从城镇失业人员扩展到全体农民工。建立跨地区就业信息交换平台，实现公共就业服务信息资源的交换与共享，拓宽农民工异地就业渠道，引导农民工有序转移。建立农村劳动力资源数据库，推进市域网向乡镇、行政村延伸，为用工单位和农民工择业提供技术支持和信息服务。建立劳动关系管理系统，实现用工备案、劳动监察和劳动争议调解仲裁管理信息化，切实维护农民工合法权益。积极开展农民工信息应用技术培训，提高农民工的信息技术应用能力。
（二）以改善农民工子女入学、就医和参加社会保险等条件为重点，加快建立覆盖农民工的普惠的公共服务制度
1.切实保障农民工子女接受义务教育的权利
坚持农民工子女接受义务教育由流入地公办学校为主解决的原则。地方各级政府要将农民工子女义务教育纳入公共教育体系.根据农民工子女流入的数量、分布和变化趋势等情况，合理规划学校布局和发展。继续推进以全日制公办中小学为主，同等条件接收农民工子女入学接受义务教育。地方各级政府要按照预算内生均公用经费标准和实际接收人数，对接收农民工子女的公办学校足额拨付教育经费。对接收农民工子女较多、现有教育资源不足的地区，政府要加大教育资源的统筹力度，采取切实有效措施，改善办学条件，中央财政将对农民工子女接受义务教育解决较好的省份予以奖励。对接受政府委托承担义务教育的民办外来人口子女学校.纳入统一的师资培训和教学服务管理.按在校学生数量对学校公用经费给予财政补贴，在民办学校就读的学生.参照公办义务教育标准免除学杂费，享受补助。进一步简化农民子女的入学程序，坚决纠正向农民工子女收取借读费、赞助费等各种费用的歧视性做法，使绝大部分农民工子女能够顺利进入公办学校就读。鼓励和支持流入地政府根据本地实际情况，在农民工子女义务后教育衔接上进行探索。进一步研究解决中考、高考制度中存在的问题，探索将学籍和户籍分离办法，在省会以下城市让农民工子女在就读地享有中考、高考的权利。
改革义务教育财政管理制度.建立进城农民工随迁子女接受义务教育财政转移支付和补助制度，逐步扩大中央财政对外来人口子女教育补助金的规模.提高中央财政在义务教育投资中的比重，加大对流入地接收农民工子女学校的支持力度。完善转移支付制度，明确各级政府的义务教育责任，将含农民工子女在内的外来人口义务教育经费列入流入地预算内教育经费，并按实际在校生人数向学校核拨生均公用教育经费，从根本上建立义务教育的经费筹措保障机制。
2.完善农民工公共医疗卫生服务制度
进一步做好农民工疾病防控、适龄儿童免疫和计划生育等各项卫生服务工作，切实保障农民工依法享有与本地人口同等的公共卫生服务。完善重大疾病预防控制和救治救助政策，实行艾滋病、结核病的免费治疗和血吸虫病的救治救助，扩大救治救助的病种范围.提高救治救助的补助标准，保障农民工疾病防控的经费投入。加大中央财政投入规模，使农民工子女能够免费享受到国家规定的免疫疫苗接种服务，“十二五”期末，适龄儿童国家免疫规划疫苗接种率要达到90%以上。强化农民工健康教育和农民工聚居地的疾病监控，加大防病知识，尤其是艾滋病、性病、结核病等传染病防治知识的宣传力度.提高农民工疾病预防水平和自我保健意识。构建以社区为依托的平价的农民工医疗卫生服务体系，解决看病难、看病贵的问题。
以居住地为主提供包括农民工在内的流动人口计划生育服务，保障农民工依法享有生育权利，获得人口和计划生育科普教育、计划生育技术和生殖健康服务。落实相关法规，确保实行计划生育的农民工育龄夫妻免费享受避孕节育和基本项目的技术服务，“十二五”期末，免费计划生育项目覆盖率要达到90%以上。加强生育保险和女工、孕产妇的劳动保护，将实行计划生育的农民工孕产妇的产前检查与住院分娩纳入生育保险.对农民工孕产妇提供不同层次的住院救助，杜绝家庭分娩和非法接生，保障产妇和新生儿生命安全，确保农民工孕产妇依法享有居住地规定的产假待遇。在农民工集中居住区建立妇幼保健机构，提供0～3岁婴幼儿科学育儿和婚前检查、孕前保健、孕产期保健、产后访视等计划生育公共服务。
3.加大农民工安全生产保护和职业病防治力度
强化政府安全生产监管责任.建立农民工安全培训专项资金，将安全培训列入农民工培训内容，把安全培训和企业安全生产许可证年审制度结合起来，用人单位、生产场所必须按规定具备安全生产条件和职业病防治设施，发放防护用具，对不履行安全生产培训和不符合安全生产条件的机构，取消资质，向社会公布。建立企业劳动保护抽查制度，对工伤事故和职业病防范达不到行业标准的企业，依法惩处，对有害作业环境实施定期强制性检测，督促企业落实各项职业卫生管理制度。强化高危企业劳动用工特别是农民工管理，全面实行用工登记制度，签订劳动合同，加强管理，建立高危行业农民工职业健康体检制度和农民工职业病追溯制度。到2012年，率先在高危行业实现农民工工伤保险全覆盖。强化职业病防治工作，重点加强尘肺病等重点职业病的预防和控制，推进基本职业卫生服务试点工作。建立基层职业病防治网底，做好包括农民工病人在内的职业病病人的诊断和救治工作。做好工伤认定、劳动能力鉴定和工伤待遇支付工作。加大对职业病鉴定和医疗机构的监管和违规渎职行为的处罚力度。
4.健全农民工社会保障体系
进一步扩大工伤保险、医疗保险和养老保险等社会保险制度和社会救助制度的覆盖面，将农民工纳入相应的城乡社会保障体系。“十二五”期末，基本实现农民工全部参加工伤保险的目标，大幅度提高农民工参加养老保险和城镇职工基本医疗保险的比例。基本实现农民工工伤保险全覆盖，所有用人单位必须为农民工办理参加工伤保险手续，按时足额缴纳工伤保险费，保障受工伤的农民工获得与城镇职工一样的医疗救治和经济补偿。健全农民工医疗保险，分别通过城镇职工医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗解决不同类型农民工的基本医疗保障.做好各项基本医疗保险制度之间以及基本医疗保险制度与城乡医疗救助制度之间的衔接.逐步探索医疗保险的异地就医结算办法。完善农民工养老保险管理办法.将稳定就业的农民工直接纳入城镇职工或居民基本养老保险，建立便于农民工养老保险关系转移接续的体制机制。加快研究贫困流动人口社会救助问题，为农民工建立临时性、应急性的社会救济，有条件的地方，可以试点纳入城市最低生活保障。
5.丰富农民工的文化生活.切实保障农民工文化权益
有效满足农民工基本文化需求，保障农民工的文化权益，是构建社会主义和谐社会的重要内容。保障农民工平等使用图书馆、文化馆、文化站等公益性文化设施.鼓励文化经营单位和文艺工作者为农民工提供免费或优惠的文化产品和服务，推动农民工用工单位自身文化建设。组织举办针对农民工的内容丰富、形式多样的文化服务项目.引导农民工进一步增强学习文化知识的自觉性.帮助他们提升思想和心理素质.培养他们良好的生活方式。
（三）以农民工进城落户定居为重点，加快人口城镇化进程
1.稳步推进覆盖农民工的城镇保障性住房体制改革
对于在城市稳定就业一定年限、有一定经济能力的农民工，在保障性住房上应给予市民待遇，比照城市居民收入标准，提供廉租房、经济适用房、限价商品房。鼓励各地比照廉租房政策，在农民工集中的开发区和工业园区、城中村改造点、城乡结合部建设相对集中的农民工公寓，以及其他适合农民工特点的经济租用房，逐步将解决农民工住房问题纳入城镇住房保障体系。
建立多层次的农民工住房供应体系。贯彻落实国家有关政策，充分发挥政府的指导作用、企业的社会责任和市场的调节功能.多渠道改善农民工居住条件。鼓励建设适合农民工租赁的社会化公寓，培育小户型房屋租赁市场。允许各地探索由集体经济组织利用农村建设用地建立农民工公寓。取消农民工在务工地购房的政策限制.鼓励农民工在家乡城镇购房。
完善农民工住房支持政策。建立农民工住房补贴制度和农民工城市公共住房专项资金。逐步将住房公积金制度覆盖范围扩大到在城市中有固定工作的农民工群体，实行灵活的缴存政策，允许农民工及其单位暂按较低的缴存比例.先行建立住房公积金账户。对于购买城市经济适用房、限价房的农民工，给予契税优惠。对于为农民工提供租赁住房的业主或机构.给予一定的税收减免。对兴建农民工公寓的个人和机构，鼓励金融机构提供低息长期银行贷款或公积金贷款。完善土地供应制度，土地利用规划、城市总体规划都要为农民工住房预留空间。逐步完善“住房公积金制度、住房补贴制度、财税支持制度、金融服务制度、土地供应制度、规划保障制度相互补充”的农民工住房政策体系。
2.加快户籍制度改革步伐
深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，各地根据实际情况，制定具有稳定就业、稳定收入和稳定住所（包括租房）和一定居住年限为基本条件的农民工户口迁入标准，促进符合条件的农业转移入口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。同时，加快社会管理配套制度改革.逐步将农民工纳入本地各项社会管理，促进住房、医疗、子女教育、社会保障等基本公共服务均等化。大城市要积极稳妥地探索解决符合条件的农民工户籍办法，对农民工中的劳动模范、先进工作者和高级技工、技师以及其他有突出贡献者，应优先准予落户。
（四）以加强中小城市和小城镇发展为重点，增强城镇对农民工的吸纳能力
1.完善城镇体系，提高城镇发展质量
把加强中小城市和小城镇发展作为提高城镇发展质量的重点.增强城镇体系对农村人口的吸纳能力。加强区域规划的协调作用，通过产业政策的引导，形成以大城市为中心，中小城市和小城镇为支撑的城市群和都市圈，完善城镇体系。加快城市群和都市圈内的基础设施建设，实现资源共享，提高中小城市和小城镇的产业和人口聚集能力，改善中小城市和小城镇的服务水平和居住质量，减轻大城市资源环境过载压力，形成大城市和中小城市、小城镇产业分工协作、人口均衡分布、经济错位发展和社会共同进步的协调发展局面。
2.大力发展县域经济.加快小城镇发展步伐抓住产业转移有利时机，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚，提高城镇综合承载能力，吸纳农村人口加快向小城镇集中。加大县城和重点镇的基础设施和社会服务建设投入力度，形成一批带动农村劳动力转移就业的公共设施建设项目。对于已经形成一定产业发展基础的制造业重点镇，要通过加强产业集群建设突出特色，以产业集聚扩大就业和人口规模。对于商贸重镇，要加强区域市场建设，以物流发展促进人口集中。对于有条件的农业生产大镇，要通过科技进步等手段挖掘农业内部就业潜力，通过发展农产品加工业延长产业链条，提高产品附加价值.带动农村劳动力转移和农民增收。对于具有特色自然文化旅游资源的名镇，要加强资源保护，发展旅游业和特色服务业，扩大第三产业的农民就业吸纳能力。对于不具备产业发展条件和限制、禁止开发的小城镇，要加大转移支付力度，提高公共服务水平，增强宜居性。
3.加快推进体制改革，增强县镇发展活力
完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策.安排年度土地利用计划要支持中小城市和小城镇发展。农村宅基地和村庄整理所节约的土地首先要补充耕地，调剂为建设用地的，在县域内按照土地利用总体规划使用，纳入年度土地利用计划，主要用于产业集聚发展，方便农民就近转移就业。继续推进扩权强县改革试点，推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇行政管理体制改革，根据经济社会发展需要，下放管理权限，合理设置机构和配备人员编制。
（五）以健全农民工职业技能培训和教育体系为重点.提高农民工的就业能力
1.加强农民工职业技能培训，重点培养技能适用型和技术熟练型农民工
完善政府主导，官民并举，输出地和输入地联合，学校教育、机构培训与远程培训结合的多层次农民工职业技能培训体系，提高培训效率和质量。大幅度增加政府对农民工培训的投入，提高培训补贴标准，扩大培训覆盖面，以省级统筹为重点，集中使用培训资金.建立规范的培训资金管理制度。统筹农村劳动力转移培训工程的各种资源，鼓励有条件的地区探索推行“培训券”，完善培训补贴管理方式，让农民工自主选择需要培训的实用技能和职业学校，提高农民工就业的市场竞争力。强化企业培训责任，落实企业培训资金，按规定提取职工工资2%用于职工培训，提升农民工的技能，增强农民工的就业能力。发挥行业组织的指导作用，加强产学结合的农民工培训。加强培训基地建设，支持用人单位建立稳定的劳务培训基地，以实现就业为目标，组织开展订单培训、定向培训，增强培训的针对性和有效性。在农民工中推行国家职业资格证书制度。通过财政补贴，降低农民工参加职业技能鉴定的费用，鼓励参加培训的农民工经过考核鉴定获得培训合格证书、职业能力证书或职业资格证书。完善农民工培训的协调机制。按照经济发展和结构调整的需要，制定新一轮农民工培训规划。各有关政府部门和工会、共青团、妇联等组织要按照各自的职能，切实做好农民工培训工作。强化地方政府责任.建立农民工培训和就业的领导责任制和目标考核制。鼓励地方政府整合多部门的农民工培训资金，统筹使用，发挥更大作用。
2.加快发展农村职业教育，提高新生代农民工的就业能力
落实好中等职业教育国家助学金和免学费政策。重点发展农村中等职业教育，加大政府对农村中等职业学校和实训基地建设的投入力度，鼓励城市与农村、东部与中西部合作招生办学，厂校挂钩，加强县级职教中心的建设，力争使全国每个县都能建立至少一所骨干职业学校，扩大农村中等职业教育的招生规模。实行免费的农村中等职业教育。积极发展高等职业教育，招收农村高中和中职毕业生，培养适合市场需求的高级技术工人，逐步使高等职业学校与普通高等院校具有同等地位。
（六）以维护劳动权益和土地权益为重点，强化农民工权益保障
1.依法维护农民工劳动权益，建立农民工工资合理增长机制
全面贯彻落实《劳动合同法》，切实提高农民工劳动合同签订率。大力推进劳动合同制度，制定和推行规范的劳动合同文本，加强对用人单位订立和履行劳动合同的指导和监督，任何单位都不得违反劳动合同约定损害农民工权益。切实加强女工和未成年工权益保护力度，严惩介绍和使用童工的违法行为。
建立农民工工资合理增长机制。完善工资保证金制度，加强工资保证金账户管理，强化工资支付监控.积极运用公证法律手段规范劳动合同关系，确保农民工工资按时足额发放。制定应急预案，避免和及时处理因欠薪问题导致的各种突发事件。加强对地方制定、调整和执行最低工资标准的指导监督，合理确定并适时调整最低工资标准，制定和推行小时最低工资标准，制定相关岗位劳动定额的行业参考标准。推进同工同酬，消除就业歧视。完善劳资谈判、工资集体协商制度，加快建立保障农民工工资及时支付和正常增长的长效机制，加大对拖欠工资行为的处罚力度，确保农民工合理分享经济发展成果。
2.稳定土地承包关系.保护农民工土地权益
农民工身份转为城镇居民以后，其承包地、宅基地的处置、原有集体积累权益享受问题.是城镇化过程中的重大政策。长久不变的土地承包权利和依法保障的宅基地用益物权，是农民的财产权利.即使农民工进城定居，也不能强行要求农民放弃。要稳定和维护农民工的土地承包权益，按照土地承包关系长期不变的要求，把承包经营权证落实到包括外出农民工在内的所有农户，发放宅基地使用权和农房产权证。鼓励农民工在平等协商自愿有偿的原则下，采取委托、代耕，或通过转包、出租、转让等形式，流转土地承包经营权。积极推进土地承包纠纷调解仲裁工作，加大查处违法调整、收回农民工承包地和强迫流转承包地等行为。探索建立农民工土地退出机制，保障进城落户农民工家庭的资产收益。适应农民工进城落户和城镇化发展的需要，赋予农民对承包土地、宅基地、农房和集体资产股权更大的处置权。尊重农民处置资产的意愿，进城落户的农民工家庭可以继续拥有这些资产，折价入股，带股进城。也可以保留土地承包权，依法流转。也可以在自愿基础上探索多种形式转让土地、宅基地、农房和集体资产股权等。各地不得以城镇户口为条件强行置换进城落户农民工家庭的集体资产权利，要让农民带着土地变市民。
3.扩大社会参与.保护农民工的民主权利
逐步完善相关法律，保障在城市居住一定年限的农民工，拥有选举权和被选举权.参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，使农民工的利益有制度化的表达渠道。加强农民工群体中的党建工作.逐步实行属地管理，以党建加强农民工管理和带动农民工维权。构建以城市社区为依托的农民工服务和管理平台。完善社区公共服务和文化设施，向农民工平等开放，提高农民工服务水平，丰富农民工精神文化生活。全面提高农民工思想道德素质和科学文化素质.在农民工中开展普法宣传教育，引导他们增强法制观念，知法守法，学会利用法律、通过合法渠道维护自身权益。开展社会公德、职业道德和家庭美德教育，引导农民工爱岗敬业、诚实守信，遵守职业行为准则和社会公共道德。面向农民工广泛开展各类精神文明创建活动，培养科学文明健康的生活方式。发挥社区的社会融合功能.促进农民工融入城市生活，与城市居民和谐相处。
4.健全维护农民工权益的保障机制
加强农民工维权的法律服务、法律援助、社会监督和执法力度。加大农民工权益维护的执法力度，强化劳动保障监察执法.完善日常巡视检查制度和责任制度，依法严厉查处用人单位侵犯农民工权益的违法行为。健全农民工维权举报投诉制度，加强和改进劳动争议调解与仲裁工作，对农民工申诉的劳动争议案件，要简化程序，加快审理。把农民工列为法律援助的重点对象，做好对农民工的法律服务和法律援助工作，对农民工申请法律援助，要简化程序，快速办理，引导法律服务机构和从业人员积极参与涉及农民工的诉讼活动.非诉讼协调及调解活动，建立法律援助资金，为农民工获得法律援助提供必要的经费支持。加强对农民工的法制宣传和法制培训力度，提高农民工依法维权的意识和能力。强化工会维护农民工权益的作用，进一步推动和规范农民工加入工会工作，充分发挥各级工会在劳动合同、劳动工资、劳动条件和职业安全卫生方面的监督检查作用。发挥共青团、妇联组织在农民工维权工作中的作用。
（七）以完善管理体制和工作机制为重点，加强和改善对农民工工作的领导
1.切实加强领导.把做好农民工工作放在重要位置
各级政府要迅速适应以农民工市民化加快推进人口城镇化的要求.转变管理体制，把农民工迫切需要解决的现实问题和稳步推进进城农民工融入城镇的制度建设列入重要议事日程.统筹部署。形成按常住人口制订规划的机制，把农民工工作纳入国民经济和社会发展中长期规划和年度计划，明确目标、任务、政策措施，落实领导分工、执行机构和干部配备。各级领导干部要加强调查研究，密切联系群众，创造性地开展工作。完善政府农民工工作组织领导体系。国务院建立农民工工作领导小组和联席会议制度，加强对全国农民工工作的协调和指导。领导小组由中央、国务院有关部门，工会、共青团、妇联等有关群众团体组成，办公室设在人力资源和社会保障部。各有关部门各司其职、分工负责，检查督促对农民工的各项政策的落实，形成协调配合、共同推进的工作机制。地方政府也应健全相应的农民工工作协调机制，切实加强对农民工工作的组织领导，统筹做好农民工工作。按照促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价办法的要求，把农民工就业、收入增长、居住、就医、子女就学等基本生活条件的改善，纳入地方党政领导班子绩效考核。
2.加强维护农民工合法权益的司法工作
坚持依法行政，依靠法律的强制力、约束力，维护农民工权益。各级政府要进一步清理、修改妨碍农民工享有平等权利的法规政策.完善农民工维权法律法规，为农民工维权营造良好的法制环境。加大维护农民工权益的执法力度.督促用人单位认真执行国家法规，依法严厉查处侵犯农民工权益的违法行为。广泛开展法制宣传教育，将有关维权知识列入培训计划，使农民工了解相关法律知识以及所享有的合法权益.掌握维权的途径和方法，不断增强农民工的法律意识和依法维权能力。
3.动员社会多方面力量参与农民工服务
充分发挥行业主管部门和协会的作用.行业主管部门和协会要根据规划，结合行业特点，具体制定实施方案，有针对性地解决农民工培训、工作、生活、居住和维权等方面的问题。依托社区公共服务平台，为农民工提供各类公共服务。建设一站式服务中心，为包括农民工在内的各个群体提供职业介绍、社区救助、治安、卫生、计划生育、教育、文化和体育等公共服务。社区公共设施要向农民工开放，让他们享有与城市居民平等的权利。鼓励农民工参与社区自治，与城市居民和谐相处。有条件的企业要设立农民工活动场所，开展多种形式的业余文化活动，丰富农民工的精神文化生活。鼓励志愿者以多种形式参与农民工服务。
4.发挥党群组织作用，在全社会形成关心、尊重农民工的良好氛围基层党组织要主动做好农民工流动党员的工作.创新基层组织设置形式，使他们能够参加正常的组织生活、学习培训和其他社会活动.加大在优秀农民工中发展党员的力度。工会、共青团、妇联和其他社团组织，要发挥自身优势，帮助农民工维护合法权益，进行学习培训，丰富文化生活，开展公益活动，组织参与公共事务管理，促进农民工融入城市社会。各级工会要以劳动合同、劳动工资、劳动条件和职业安全卫生为重点，履行维护农民工合法权益的责任。鼓励社会科学工作者、文化工作者继续深入农民工群众，反映农民工心声.为解决农民工问题建言献策。各级各类新闻媒体要大力宣传党和国家关于农民工工作的方针政策.宣传农民工在改革开放和现代化建设中的突出贡献和先进典型，加强对保障农民工权益情况的舆论监督。总结、推广各地和用人单位关心、善待农民工的好做法、好经验，提高对农民工的服务水平。社会各方面都要树立理解、尊重、保护农民工的意识，开展多种形式的关心帮助农民工的公益活动。
（八）以落实社会保护政策和组织社会力量为重点，做好农村留守儿童、妇女、老人的工作
加大《义务教育法》、《未成年人保护法》、《妇女权益保护法》和《婚姻法》等法规的宣传和执行力度，落实社会保护政策，组织社会力量，解决好农村留守儿童、妇女和老人问题。健全学校、家庭、社会“三结合”的教育和监护网络，妥善解决农村留守儿童的教育和安全问题。乡镇政府、村委会和各级妇联要在农村青少年教育和监护社会体系中负起领导和组织的责任，学校增强对留守儿童的教育和心理辅导。完善寄宿制，优先将上学交通不便、监护人难以承担监护责任的留守儿童安排在校住宿，增加对学生的生活辅导。加强妇女在农村经济社会管理中的参与.改进妇女权益。做好留守老人的救济、救助工作，对生活困难、失去劳动能力、缺乏照料的老人，给予更多的关注和帮助。推进在城镇稳定就业和居住的农民工及其家属转变为城镇居民，逐步从根本上解决留守儿童、妇女和老人的问题。
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