九乡新闻网:城乡基本公共服务均等化的成都试验
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【成都统筹城乡之变】城乡基本公共服务均等化的成都试验――发展实践、宝贵经验与完善建议
2011年01月25日 15:41 本文来源于财新网 订阅《新世纪》|注册财新网 成都统筹城乡综合配套改革专题研究之八研究报告︱中国人民大学课题组 郑功成等
“公共服务均等化”是2005年党的十六届五中全会提出的重要理论命题，也是2010年10月党的十七届五中全会提出的重要发展目标。在国民经济持续高速增长30余年的基础上，我国已经跨入中等收入国家行列，并以当今世界第二大经济体的综合实力和新兴工业化国家的姿态从世界边缘地带走到了舞台核心，公平正义共享成为新时代的主流价值取向：民生诉求在发展中全面升级，推进基本公共服务均等化作为统筹城乡发展、完善政府职能的关键内容和实现公平正义、保障国民共享发展成果的必要举措，正在成为国家“十二五”乃至更长远时期经济社会协调发展与社会建设的主要目标。
成都市作为国务院2007年批准的全国统筹城乡综合配套改革试验区， 自2003年以来在推进城乡一体化和基本公共服务均等化方面做出了巨大努力，并取得了显著成效，引起了广泛的关注。笔者曾于2007年12月、2010年4月先后两次陪同领导同志到成都调研城乡统筹和就业与社会保障情况，2009年6月参加成都统筹城乡发展论坛并了解有关医改情况。2010年10月3－6日，再率调研组到成都围绕基本公共服务均等化进行专题调研。在此次调研期间，通过召开5次座谈会，先后听取了成都市统筹委、发改委、人力资源和社会保障局、民政局、教育局、卫生局、文化局、规划局、财政局、城管局、公安局、建委、交通委、广电局、新闻出版局等部门以及锦江区、温江区、郫县有关部门就各自相关领域推进城乡公共服务均等化的情况介绍；实地考察了锦江区(城区)大安桥社区、红砂社区、三圣街道和温江区（近郊区）永宁镇隆兴场社区、万春镇以及郫县部分乡（镇）村的政务服务中心（站）、中小学校、卫生院(站)、农业服务中心等公共服务设施及其运行状况。在上述调研活动的基础上，结合相关文献资料，形成了本报告。
一、基本公共服务均等化及其必要性与紧迫性
在对成都的试验进行评价之前，有必要先明晰什么是公共服务与基本公共服务均等化。从理论上讲，公共服务是与公共产品密切相关的概念。公共产品是指具有收益的非排他性和消费的非竞争性的产品和服务(包括物质形态与非物质形态)。广义的公共服务与公共产品同义：是指公共领域所有的产品和服务。包括公共基础设施、教育、就业、社会保障、公共卫生、公共文化体育事业、公共交通系统、环境保护、社会治安、消防救灾、市场监管、信息服务等一切由政府承担主要责任，并有利于城乡居民物质文化生活水平不断提高的社会经济事业：狭义的公共服务则是指具有福利性的、非物质形态的公共服务，包括公共基础设施服务、基础教育(主要是指义务教育)服务、就业服务、社会保障相关服务、医疗卫生服务和公共文化体育服务等内容。
事实上，有些公共服务是物质形态与非物质形态融为一体：如中小学校与义务教育、公共交通设施与公共交通服务、公共文化娱乐场所与文化娱乐服务等；另一些公共服务则需要建立在相应的公共产品(制度、设施)基础之上，完善的公共服务构成了充分发挥公共产品效能的必要条件，如公共卫生服务往往要以相应的医疗服务机构为基础，各项社会保障服务要以相应的社会保障制度为基础，等等。
基本公共服务均等化，是指平等地、非歧视性地满足城乡居民的基本公共服务需求，是全体国民共享国家发展成果的基本途径。它以公民平等的公共服务享有权为基础，以政府为责任主体，以相关制度安排与服务供给为载体，以公共资源合理配置为支撑，以向城乡居民提供与其基本需求相适应的普惠性公共服务为目标。
尽管不同阶段的基本公共服务会有不同的标准：但使城乡居民在享受基本公共服务的内容、数量、可及性和质量方面大体均等无疑是其核心所在。为此，需要遵循以下原则：一是坚守公平、正义、共享的核心价值理念，用是否实现或促进了社会公平作为评价公共服务的基本标尺；二是用制度(设施)的城乡一体化带动服务均等化，消除各种制度安排中的歧视性是重要前提条件；三是满足普遍性需求与兼顾特殊性需求相结合，教育、就业、医疗卫生、社会保障、文化等是城乡居民的普遍性需求，其供给应当努力实现城乡均等化：而农业生产公共服务则是从事农业生产的农民的特殊需求，同样应当得到满足；四是相对集中、方便群众、有效服务。
而要真正实现城乡居民基本公共服务均等化，就要通过相关法制赋予城乡居民享有基本公共服务的平等权利，通过有效的资源配置和有力的公权监察切实保障城乡居民享有基本公共服务的平等机会。
无须讳言，长期以来，我国政府(或通过国有单位)提供的公共服务一直是城镇居民的专利，广大农村主要依靠农民互助的方式解决十分有限的公共服务需求问题：如传统的合作医疗、义务教育、五保制度等就是农民自己举办的公共服务。
改革开放30多年来：国民经济持续高速增长，GDP与政府财力增长均超过100倍：城乡居民收入与生活水平有了大幅度提升，但社会事业的发展却相当滞后：公共服务供给不仅总量有限，而且在城乡之间、群体之间的差距依然极大。一方面，城乡居民对基础教育（含学前教育)、就业培训及信息服务、公共卫生服务、社会保障相关服务等的需求还无法得到充分满足：另一方面：各种公共服务又因有需要者的户籍壁垒导致的身份差异，在城乡之间、地区之间、群体之间的非均等化现象十分严重。
例如，以教育为例，全国农村小学的校均固定资产总额为70万元，而城市小学的校均固定资产总额则达到580万元，是农村地区小学的8.3倍，更不用说教育质量在城乡之间、城区之间的巨大差距了。在医疗领域，从设施上看，全国仍有近10％的行政村没有卫生室，全社会每千人口医疗机构床位数为3.31张，而每千农业人口乡镇卫生院床位数仅为1.05张；从医师数量上看，城镇社区卫生服务中心平均拥有3.2个执业医师，而该比例在村卫生室仅仅为0.12；在城镇的社区卫生服务中心中，有超过95％都是非营利性的，但在农村卫生室中，只有67％是非营利性的。
在就业领域，公共就业服务网已经遍布城市，而乡村却普遍缺乏，相关的就业培训也往往是在进入城镇之后才获得的。
在社会保障领域，城镇居民基本上能够享受到相应的社会保险、社会救助与社会福利，而乡村还有许多空白；即使是城乡均建立了相关制度，其待遇差距也通常在数倍以上；
在社会保障服务方面，城镇从业人员的社会保险费由企业代扣，社会保险金也实现了社会化发放，而农村地区往往是在乡镇上才有社会保险的经办机构，社会保障服务的社会化程度远远低于城镇地区。不仅如此，由于农村居民居住相对分散，农村地区公共服务设施的服务半径远大于城镇集中居住地区，由此导致农村居民获得公共服务的时间和交通成本随之提高，获得同样服务的代价通常是城镇居民的倍数计算。
综上所述，我国的公共服务非均等化表现为各项公共服务在总量、结构和质量等各方面的非均等化，它其实是传统户籍制度束缚、行政体制僵化、相关制度分割、公共服务供给机制陈旧和公共资源配置失衡综合影响的结果。
公共服务不均等的现象，直接放大了城乡差距，损害了社会公平。2009年我国城乡收入差距达3.33:1倍，如果加上各种福利保障及其他公共服务，这个差距达到6:1。因此，包括各种福利保障在内的基本公共服务的不均等现象，客观上是导致城乡差距、地区差距、群体差距持续拉大的重大因素。公共服务不均等一方面受城乡二元分割的影响，另一方面又进一步固化了城乡二元分割。农村地区公共服务的严重不足，对农村居民的货币收入产生了直接的替代效应，收入分配差距和城乡居民生活质量差距的扩大。公众对社会公平度认可度严重偏低，社会矛盾日益尖锐化：干群关系的紧张，在很大程度上都与公共服务供应不足和基本公共服务不均等有着密不可分的内在关系。
可见,在努力增加公共服务的同时，切实推进基本公共服务均等化：对我国经济社会协调发展、城乡统筹发展和合理调节社会财富分配格局、促进社会公平正义共享不仅具有必要性：而且具有紧追性。在现阶段，农村地区与农村居民更是建设与发展公共服务体系的重点区域与重点群体。