魔兽世界地图显示不全:工程建设领域职务犯罪产生的制度原因及预防对策

我们对2004年以来全县工程建设领域职务犯罪案件情况进行了专题调查分析，在此基础上，从加强工程建设领域各项制度建设的角度探讨预防工程建设领域职务犯罪的对策。

一、2004年以来我县工程建设领域职务犯罪案件的主要特点

2004年以来宝清县检察机关立案查处的林业、建设、交通、水利等工程建设领域的职务犯罪案件10件10人。其中贪污贿赂类案件5件5人，挪用公款类案件4件4人，渎职侵权类案件1件1人。我县工程建设领域的职务犯罪呈现出如下特点：

1、从犯罪性质看，贿赂案件比例最高，权钱交易现象突出。

2、从犯罪主体看，领导干部是职务犯罪高发群体，其中一把手较多。在我县检察机关2004年以来立案查处的10件职务犯罪案件中，担任发案单位、部门，或工程建设项目“一把手”的人员多，其他作案人员也大多担任单位的副职或重要管理职务。工程建设领域中青年干部职务犯罪较为突出。

3、犯罪易发的环节多，如工程承揽、招投标、转分包、材料设备采购、质量监督与评审、财务管理、工程款支付、设计变更等。其中又以工程承揽、招投标和工程款拨付三个环节发案率最高。

二、工程建设领域职务犯罪发生的制度原因

1、各项权力的行使缺乏明确的制度规定或制度不落实

一是工程建设中的权责不明确，权力配置不科学。主要体现为“一把手”独揽购销审批、工程发包和财务等多项大权，因此往往成为投标单位、施工单位重金贿赂的主要对象。就是“一把手”的权力过于集中，缺乏制约而产生职务犯罪的典型。

二是工程项目中的各个环节之间相互衔接的制度不够完善。一个完整的工程往往由若干相互联系、相互影响的环节构成。后一环节的进行以前一环节为基础，也是对前一环节完成情况的检验和监督。

三是对权力的监督机制不到位。多数工程建设单位一把手当家说了算，同级纪检、监察或检察机关由于不能深入工程建设的具体环节，难以监督，单位干部职工因不知情，无法监督，监督机制形同虚设。

四是制度落实中的恶意乱作为造成执行不力。对利益的追求使工程建设的各方千方百计钻制度的空子，人为的破坏制度的执行。有的领导干部利用职权给建设单位施加影响，搞些“条子工程”、“关系工程”；有的单位违反《招投标法》，以“保密工程”为由恶意规避招标，还有的领导以职务权力影响评标结果，使招投标制度流于形式。

2、公平有序的市场竞争机制尚未形成。

一是市场主体的准入制度不完善，对施工单位的资质审定把关不严，致使大量规模小，资金少、技术力量薄弱，管理制度不健全的施工单位充斥着工程建设市场。一方面，由于这些不具背建筑资质的施工单位的“先天不足”，在激烈的市场竞争中，他们往往不择手段，或以金钱铺路，贿赂开道，或以色情引诱，或以高档消费等不正当方式赢得工程。在这种情况下，一些实力较强的建筑公司也被迫参与这种不正当的无序竞争，造成了工程建设领域贿赂之风盛行的局面。另一方面，这些不具备资质的单位往往是工程转分包的下家，当工程层层转包到他们手中时，已经没有多少利润空间了，他们唯有通过贿赂工程监督管理人员，使其降低质量要求来获取利润，由此也给工程留下了隐患。

二是招投标机制不够完善。虽然我国已经出台了《中华人民共和国招投标法》，但集体落实还不能有效的防止人为因素。有的干部滥用职权，打招呼、写条子，规避招投标或左右评标结果；有的单位和业主串通一气，左右标底的制作；有的建设单位为了取得中标，以交流感情为名，长期贿赂招投标中心人才库里的专家。这样，不论电脑随机抽取哪些专家进行评标，都能保证其中标；有的大型建筑集团利用下属公司同时竞标的方式来围标；还有一些缺乏竞争了的单位以“陪标”来获利。这些都严重影响了工程建设领域公平有序的市场环境的形成，也导致了职务犯罪的发生。同时，由于《招投标法》本身存在着不足，如关于邀请招标的规定等，也给不法之徒提供了可乘之机。

三是对工程项目检测评定的制度不到位，管理不严格，将质量低劣的工程评定为合格甚至优秀的情况还时有发生。

3、惩治和预防工程建设领域职务犯罪的制度体系不完善。

一是对行贿犯罪的惩处不力。立法上，我国刑法第三百九十条第二款规定：行贿人在被追诉前主动交待行贿行为的，可以减轻或者免除处罚。司法实践中，由于行贿受贿人的犯罪手法越来越隐蔽，反侦查能力越来越强，办案部门往往通过免除对行贿人的追究让其提高相关证据，这无疑给行贿者吃了“定心丸”，如果交待了行贿事实，就可以免除处罚，如果不交待，则案件往往难以突破。刑罚对犯罪的威慑作用在这里已经失去了效力，造成了行贿行为的屡禁不绝。

二是工程建设领域职务犯罪的预防机制不够完善。近年来，检察机关在工程建设项目中开展专项预防工作虽然已经取得一定成效，但这一做法既没有相关的法律依据，也没有形成一套比较完整的制度。检察机关开展专项预防全靠建设单位的主动配合，且介入工程建设项目的范围、时间、程度、具体工作流程、工作责任等都没有科学而统一的规定。法律地位的不明确、监督手段的不规范，以及人力所限，使检察机关开展专项预防，进行法律监督的作用不能充分发挥。

三、预防工程建设领域职务犯罪的对策建议

1、科学配置权力，明确工程建设中各环节的职务权限，建立结构合理、配置科学、程序严密、相互监督制约的权力体系。一是要明确工程建设各环节的负责人及其权力，建立责任追究机制和奖励机制。强化对工程各环节、阶段质量的检验和监督，并以此为依据对责任人给予奖惩。

二是要建立和完善权力的制约和监督机制。要按照“工程未上马，廉政建设先行”的成功经验，推行对工程建设“三同步”，（即廉政监督与质量监督同步、廉政合同与工程合同同步、廉政建设与工程建设同步）、“五双制”，（一是重点工程签订工程与廉政建设“双合同”。从严规范业主和设计、施工、监理单位的行为；二是双责任制。参加工程建设的管理人员，尤其是领导干部，必须实行“一岗双责”，既对工程建设负责，又对廉政建设负责；三是“双监督制”。对重点工程项目实行社会和内部双重监督。除纪检监察部门实行重点工程派驻纪检监察员进行监督外，项目业主单位还聘请监督员，接受社会监督；四是“双委派制”。对重点工程项目，除业主单位委派会计外，上级监察部门要长期委派或定期委派财务会计，对建设单位的财务活动进行审计监督；五是“双监控制”。加强对重点项目资金的监管，实施双系统控制监管办法，对建设单位、合作银行和用人三方的权、责等进行约束，重点控制资金的“收、支、转”三个环节，确保项目资金的安全有效使用。）同时，建立工程建设规避制度，即凡是参与工程建设管理的有关领导、部门负责人、业主管理人员，一律不得让自己的子女、亲属等身边人员进入该工程投标、分包及劳务，不得介绍施工队，不得推销工程所需的一切原料等。违禁者，将给予一定的纪律及行政处分，如发现有权钱交易的，即移送司法部门。

三是要严格工程建设中的财务管理制度。从工程的预算、招投标开始，到工程合同的签订，以及施工中的财务管理等，均实行责任制，凡是在工程中财务使用均实行专项监督，每支出一分钱，必须由监理签字，钱在业主，权在监理，管理在财务，层层把好工程建设中的经费开支关。

2、建立和完善公平有序的市场竞争机制。

第一，要严格执行的工程建设单位准入制度。工程建设的质量直接关系人民群众的生命财产安全，因此施工单位必须具备相应的资质和施工能力。要以对建设单位施工能力的科学考核为基础，建立市场准入制度，使参与工程竞标的单位都具备相应的资质和施工的能力实现真正的企业实力的竞争。这样既提高了竞争的水平和层次，也最终保证了工程的安全和质量，还可以把低水平的不正当竞争排除在市场竞争之外，减少了职务犯罪发生的机率。

第二，建立工程建设领域的信用评价机制。诚信是市场经济的内在要求，是企业成长和发展的基石。要大力提倡诚实守信的职业道德，逐步建立企业行贿档案和社会信誉评价制度。一方面要规范各种工程质量检测制度，同时建立工程质量检测结果公示的制度。要以工程质量向社会公示的方式来培育企业的诚信意识，并以此促进建设单位将注意力放在工程质量上，从市场竞争的角度预防建设单位的偷工减料和管理人员的职务犯罪。另一方面，要尽快建立和完善工程建设领域行贿犯罪档案查询制度。建立行贿犯罪查询系统，是建立社会信用体系的核心内容之一，对惩治和预防职务犯罪能起到社会联防和社会监督的效果。开展工程建设领域行贿犯罪档案查询工作，将使有过行贿记录的建设单位在市场竞争中失去业内的信任，从而用市场规则将其淘汰。同时，这也是对没有过行贿记录的单位的一种警示，使其不敢行贿，乃至不愿行贿，由此堵塞了建设领域职务犯罪的源头。

第三，进一步完善招投标制度。一方面，通过建立规范的建设工程招投标交易市场来加强对招投标的管理。另一方面，也要进一步制订《招投标法》在具体落实环节上的操作规程，用规范的、科学的程序防止人为因素对招投标结果的影响。具体而言，一要完善《招投标法》的基本原则，引进竞争原则、照顾中小企业原则、最经济的投标应中标原则和投标人有权要求招标人遵守有关法律规则的原则等；二要继续清理和废止与《招投标法》相抵触的规章和规范性文件，避免法出多门，各自为政；三要尽快制订全国统一的《招标投标法实施条例》。同时，可以推广运用工程量清单招标的方式。工程量清单招标是指招标单位按照国家《计价规范》规定编制工程数量明细清单，作为工程招标文件组成部分发放给投标人，投标人结合自身和施工现场实际情况拟订施工组织设计方案，充分考虑风险和市场竞争情况，自主地进行投标报价，合理低价中标的一种招标方式。工程量清单招标是实质的价格竞争，而非传统招投标中预算编制水平的竞争。它实现了由政府定价向市场定价的转变，反映了市场经济规律。工程量清单招标通过竞争形成的价格是具有法律效力的合同价格，其中标的单价既包括了市场风险因素，又对材料的规格、品牌作了明确的、相对固定的规定，从而革除了工程预算定额、材料设备缺项、缺价，不法承建商勾结业主漫天要价的弊端，有效地堵塞了承包商依托政策性调整施工现场价格签证进行徇私舞弊，谋取非法利益的漏洞。同时，相对于传统的招标方式，工程量清单招标规范的程序和运作能有效遏制职务犯罪的产生。工程量清单招标一方面淡化了标底的作用，避免了泄露标底、串通投标等现象的发生；另一方面，其经过评审的合理低价中标，也能防止招标人盲目压价、“阴阳"招标行为的发生，从而有效地杜绝了招标人内定中标人的暗箱操作、虚假招标，基本上清除了权力、关系给招投标带来的负面影响。

3．健全和完善惩治和预防工程建设领域职务犯罪的制度体系。一要加大惩处力度，通过完善工程建设领域职务犯罪相关的法律法规，密织法网，严惩犯罪。尤其对行贿犯罪，查实的必须严格依照刑法追究刑事责任，给予刑事处罚，充分发挥刑罚的威慑作用。二要从立法上赋予检察机关开展专项预防的职能，用制度规范工程建设领域专项预防工作。要以检察机关在工程建设领域开展专项预防工作的经验为基础，制订开展专项预防工作的具体规程，将其形成制度，规范运行。要推行预防工作“三介入”，(即重点工程全面介入、一般工程重点介入、拟建工程提前介入)。同时，要建立以工程监理人员为主体的发现机制，将工程监理纳入检察机关专项预防内容，形成协作配合制度，使之成为预防人员发现职务犯罪苗头的重要信息来源。

4．创新工程建设管理形式，建立和完善“代建制”，用科学、高效、规范的管理方式来预防职务犯罪。代建制也称代甲方，是一种工程建设的管理形式，由建设方(甲方、业主)委托工程管理公司对工程建设代行管理。代建制中，业主和工程管理公司是一种委托代理的法律关系。工程管理公司代理业主完成工程的前期咨询、准备期的各项管理、施工期的各项管理、主要材料供应和采购、竣工验收及各项善后工作等。代建制的优势在于：(1)专业化的工程管理人员、规范化的管理制度、科学化的管理方式和组织化的管理机构。代建方一般是专业的工程管理公司，依靠代理业主实施工程管理来获利。相比传统的临时性管理机构，它更利于管理人员积累经验，提高素质，完善制度，规范运行，提升管理水平。同时，稳定的公司法人形式，防止了以往工程一结束，临时性管理机构就撤消，工程安全和质量责任无从追究的局面。(2)代建制中，代建人在工程承包单位、材料供应单位和业主、工程建设管理部门之间形成了一道隔离层。业主和建设管理部门失去了对工程建设各环节的决策权，就不可能成为行贿的对象，这就铲除了职务犯罪发生的根本动因。而代建人从业主方赚取管理费用并承担工程建设质量保证责任的性质和地位，使其不会因贿赂而损害工程的质量。(3)由于代建人与业主之间是委托代理的法律关系，二者的行为可由既有的民事法律法规予以规范、调整和制约，使代建制人与业主之间是委托代理的法律关系，二者的行为可由既有的民事法律法规予以规范、调整和制约，使代建制的推广实施有了较好的法律制度基础。

在惩治和预防腐败的体系中，教育是基础，制度是保证，监督是关键。工程建设领域职务犯罪高发的现象与其自身资金密集，建设周期长、环节多，管理难度大等特点有关，也是我国改革过程中行政职能不顺、权力配置不科学、社会信用体系尚未建立等问题的集中反映。预防工程建设领域的职务犯罪，教育和监督十分重要，但最终还是要靠制度的建设和落实。要把工程建设领域的制度建设融入我国经济体制改革、行政体制改革和法治社会建设的全局，融入建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系中，要用改革的思路推进工程建设领域各项制度的建立和完善，着力于制度的相互配合，努力减少制度的漏洞和限制人为因素影响的范围。