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中外刑释解教人员管理比较研究

作者：谭观秀 汤丽芳   

转贴自：湖南社会学网

刑释解教人员是指因犯罪或者接受劳动教养处罚的人员服刑期满或劳动教养解除后回归社会的人员。目前我国刑释解教人员以每年递增20万的速度不断增长,日益扩大的刑释解教人员队伍给这些人员的管理带来了压力和挑战,如何管理好这些人员将成为今后我国社会综合治理工作的一个突出问题。本文意在对国外的相关制度介绍和分析的基础上,充分借鉴国外的经验和制度来完善我国刑释解教人员的管理制度,促进刑释解教人员管理工作的科学发展,以减少刑释解教人员重新犯罪。

一　国外的出狱人保护制度

    国外将刑满释放人员统一归类于出狱人,但出狱人的范围比刑满释放人员的范围广,除了刑满释放人员外,至少还包括假释、监外执行、保安处分人员等。由于国外不存在劳动教养制度,也不存在解除劳动教养人员,为保持概念的一致性和制度介绍的全面性,本文涉及的制度介绍均以“出狱人”作为主体,并对出狱人概念使用范围不作限制。

    (一)英美的出狱人保护制度。美国的出狱人社会保护事业发源于美国费城, 1776年,美国费城慈善家理查德·怀斯德(RichardWister)因其住所与费城监狱为邻,经常看到出狱者衣衫褴褛、面容憔悴、精神萎靡不振,因此认为“如此安能复归社会?”于是便以金钱、衣服、鞋子等救济品资助出狱人,并得到社会上有识之士的响应,创设费城出狱人保护协会,专司救济出狱人之事务,是为世界上最早的出狱人保护会组织,怀斯德因此而被尊为“更生保护之父”。[1]但当时的出狱人保护组织基本上以民间或私人团体为主,并未引起政府注意。美国的麻省率先在各地成立官方保护机构,专门提供经费,以协助解决出狱人的生活与就业问题。[2] 英国的出狱人保护事业始于1772年,英国在监狱改良之鼻祖约翰·霍华德(John Howard)及伊丽莎白·弗莱(Elizabeth Fry)女士等支持与帮助下,创设了民间保护团体,并于1862年颁布了出狱人保护法,规定了政府对保护团体的监督及费用补助等事项。[3]从两个国家的出狱人保护制度来看,无论是英国还是美国,其对出狱人在保护制度都经历了一个从自由放任到立法保护、从民间自发保护到政府引导下的社会保护的过程。政府自始至终不是出狱人的实际管理主体和保护者,政府所起的作用一方面体现在行刑过程中及释放之前对犯罪人员的教育改造和释前辅导,另一方面则是通过立法对民间出狱人保护组织进行引导、监督和资助,出狱人保护工作主要交由民间出狱人保护组织进行,保护工作的主要内容是给面临生存困境的出狱人提供日常生活必备用品、临时性住所、医疗救助、心理指导以及就业咨询等帮助,以便出狱人逐步回归社会,减少出狱人重新犯罪的几率。出狱人保护工作的经费主要由民间慈善组织和基金会筹集,政府适当给予资助。

    (二)日本的更生保护制度。与英美国家的出狱人保护制度不同,日本的更生保护制度主要由国家设立专门保护机构承担出狱人的管理和保护责任,同时吸纳符合资格的民间人士和民间组织进行专业性的保护。根据日本的相关法律、法规,日本更生保护制度的保护对象主要指以下六种人:刑罚执行完毕者;受缓刑之宣告者;免除其刑之执行者;暂缓起诉者;由妇女辅导院假退院者;其他保护观察所所长认为有必要交付保护观察者。[4] 从更生保护体制设计上来看,日本法务省(属于国家行政事务机关)设立保护局,负责监督指导全国各级更生保护机构;此外还设有中央更生保护审查会、矫正保护审议会及保护司选考会三个附属机构,分别负责更生保护业务的审查、审议和保护司考选等工作。在全国部分高等法院所在地设更生保护委员会,地方法院所在地设保护观察所。保护观察所从属于保护局,配备专职的保护观察官对更生保护对象进行保护观察。具体的更生保护工作主要由民间自愿者——保护司进行。保护司由保护观察所下属的保护司选拔地方委员会推荐,由法务大臣任命,任期2年。保护司的主要工作是在保护观察官的监督和指导下对出狱人进行保护观察,协助出狱人自力更生,拓展犯罪预防业务。各级更生保护会和保护司可以采用以下手段为出狱人提供保护: 一是进行职业辅导、就业辅导、环境调整等;二是实行医疗救助;三是协助寻找住所和安排临时住所;四是帮助就业,主要代为寻找职业;五是对生活穷困者给予金钱、物品或贷款、生产助成金等方面的援助;六是帮助出狱人与周围环境维持密切的人与人的关系,调整其与家族间、友人间、近邻间的关系, 以及与雇主、警察和其他有关团体的关系。日本更生保护工作的经费主要由财团法人解决,国家仅在保持更生保护设施上给予大力支持,从事更生保护工作的人员主要为不领薪酬的自愿者。

二　国内刑释解教人员管理情况

    中国大陆地区对刑释解教人员管理的法律依据是《监狱法》以及一系列的刑事司法政策,以政策为主。根据中央综合治理委员会1994年《关于进一步加强对刑满释放、解除劳教人员安置和帮教工作的意见》和1999年颁布的《关于进一步做好服刑、在教人员刑满释放、解除劳教时衔接工作的意见》相关规定,刑释解教人员的直接管理部门为公安机关和司法行政机关,公安机关具体负责刑释解教人员的户籍和接收管理,司法行政机关具体负责刑释解教人员的安置帮教工作。工作目的是落实刑释解教人员的去向并进行重点帮助,以增强他们改过自新的信念和就业能力,实现生活有着落,就业有门路,预防和减少重新违法犯罪。工作内容一是对服刑、劳教人员回归社会前进行思想教育、就业技能培训;二是向刑释解教人员户口所在地公安机关、接收单位介绍情况,移交有关档案、材料;三是引导、扶助刑释解教人员就业,或解决生活出路问题;四是对有重新违法犯罪倾向的刑释解教人员进行帮助教育,落实预防重新违法犯罪的措施。从目前各地的情况反映来看,我国的刑释解教人员的管理工作虽然有一定成效,但是也存在不少问题,一是很多刑释解教人员的脱管、漏管现象严重,二是金融危机下安置帮教工作难度加大, 与正常人相比,刑释解教人员的就业难上加难。

三　刑释解教人员管理制度比较分析

    (一)制度产生的背景和理论依据比较。从制度产生的背景来看,国外出狱人保护制度的兴起离不开西方人权理论和实践的发展,对人自身生存和发展条件的关注引起了民间慈善人士和慈善组织对出狱人的困难境地的关心,由此也引发了民间人士自觉自发地组成出狱人保护组织给处于生存困境的出狱人提供思想辅导、物质帮助以及提供就业机会等。我国大陆地区的刑释解教人员的管理制度深受前苏联的管理模式及社会防卫理论影响,解放初期对刑释解教人员实行“多留少放”的政策,改革开放初期又调整为“尽量放归社会安置”政策,大量的刑释解教人员以每年递增近20万的速度放归社会,如果没有相应的管理和安置帮教措施,这些人员重新犯罪的可能性相当大,将会严重危及社会治安和社会稳定,在此基础上,我国建立了以中央综治委牵头,由公安、司法、民政、劳动、社保等部门组成的管理和安置帮教体系对刑释解教人员进行管控。

    (二)制度的实施主体、适用对象、期间和措施比较。从实施主体上看,英美的出狱人保护制度主要由民间的出狱人保护组织等公益机构具体负责实施出狱人保护措施,国家仅在立法层面上对出狱人保护制度进行规范,并对民间的出狱人保护组织进行资格审查和监督,其并不是实施主体,而是监督出狱人保护组织的主体。日本的更生保护制度的实施主体是保护观察所及保护司,其中保护观察所是国家设立的进行保护观察的场所,而保护司则是经法务部选考的民间自愿者,由保护司在保护观察所或其他场所对出狱人实施保护。我国刑释解教人员管理的实施主体主要是公安机关和司法行政机关,民间力量参与的并不多。从适用对象上看,国外的出狱人范围既包括了刑满释放人员,还包括了缓刑、假释、保安处分、监外执行人员,而我国仅仅适用于刑满释放后5年内、解除劳动教养后3年内的释解人员。从时间上看,国外的出狱人保护期间一般从出狱人出狱前一段时期开始,直至出狱后获得独立生存能力为止。而我国的管理期间一般是从刑释解教人员获得释放之日起直至其落户就业为止。从内容上看,国外的出狱人保护措施种类多样,既包括思想辅导、就业咨询和指导、医疗救助、物质帮助,还包括家庭和社会关系的重建,就业岗位提供等,我国的管理措施主要是安排刑释解教人员的落户和监管以及为其寻求接收就业的单位,措施相对而言比较单一。

 (三)制度的利弊比较。英美国家的出狱人保护制度是作为社会福利事业发展,主要是吸纳民间力量参与,政府只对民间出狱人保护组织给予资助和指导监督,因此,该制度获得了社会力量的支撑,有较好的思想和社会基础,但该制度对保护与预防的对立统一性没有进行深层次的制度设计,出狱人在享受社会福利时不会对自身的犯罪行为进行反思,因此该制度在遏制重新犯罪方面的效果欠佳。日本的更生保护制度采用的是国家组织下的民间参与保护方式,这种方式将国家力量和民间自愿者的力量结合起来对出狱人进行管理和保护,保证了出狱人更生保护制度在全国的统一实施,但是该制度对保护观察官和保护司的个人品德和能力有较高的要求,对两者的选考和培养工作要耗费不少人力、物力和财力,且每个保护司的任期仅为2 年,制度的可持续性较差。我国的刑释解教人员管理制度上采取的是国家管理模式,虽然保证了管理和安置帮教工作的责任机构,工作也取得了一些成效,但该制度没有充分发挥社会对刑释解教人员的管理监督和帮助作用,一方面管理机构和人员的增长远跟不上刑释解教人员队伍的扩张,另一方面刑释解教人员的管理力度和方法有限,就业安置工作难以取得实质性的进展,将威胁今后的刑释解教人员的再犯罪控制成果。

四　国外的管理制度给我国完善管理制度的启示

    (一)我国应当对刑释解教人员的管理、保护进行单独立法。从上述比较来看,与国家立法相比,政策的灵活性和多变性不利于日益庞大的刑释解教人员的管理,同时也容易造成各政府职能部门在管理职能衔接上的空位,而立法所具有的稳定性和明确性可以在很大程度上克服上述弱点,同时也能体现出国家对刑释解教人员这类特殊的社会弱势群体的足够重视和保护力度,因此,建议我国应当在现有政策基础上建立刑释解教人员管理保护法。该法一要确定立法目的为保护刑释解教人员合法权益并促进他们逐步回归社会,预防和减少他们的重新犯罪;二要明确国家机构中负有管理、保护责任的主体,从我国的国情来看,在现有框架范围内授权司法行政机关行使该职权比建立专门的管理保护机构要具有可行性;三要对管理保护的设施、内容、措施和经费来源等进行详细规定,确保管理保护体系的可操作性;四要将企业和社会组织等社会主体纳入到管理保护体系内,将刑释解教人员的安置工作作为企业和社会组织履行社会责任的法定方式之一予以落实。

    (二)我国应建立以社区为基础的警民合作型刑释解教人员管护制度。刑释解教人员回归社会后的管护工作关键在于其在遇到困难时可以向具体的机构和社会组织求助并确实获得帮助,因此,从上到下特别是基层刑释解教人员管护机构的建立对刑释解教人员回归社会有着重要的意义,而吸纳广大的社会民众力量参加到刑释解教人员的管护体系中来也是今后我国刑释解教人员管理保护制度的一个发展方向。值得我国借鉴的国外制度是英美的社区矫正制度和日本的保护观察所制度。我国目前城市社区发展迅速,社区将成为以后社会的主要构成单元,将刑释解教人员划入社区进行管护有其合理性和可行性。建议我国在社区建立保护观察所制度,首先由司法行政机关根据刑释解教人员的具体情况划分好管护等级再移交给社区民警,社区民警在办理刑释解教人员的落户、社保等相应手续后,根据刑释解教人员管护等级设定相应期限的保护观察期进行保护观察和思想教育,社区负责人和其他群众则对刑释解教人员提供技术学习、就业辅导和就业安置,条件允许的情况下,可以适当安排他们到社区公共服务岗位工作,并积极帮助他们修复因其犯罪或劳教而受损的家庭和社会关系,以保证他们能逐步回归家庭和社会,减少重新犯罪的几率。对于参与刑释解教人员管护制度的社区民警和群众应当由司法行政机关定期组织进行法律和心理学方面的培训,逐步提高他们的管护水平。

    (三)我国应当完善《监狱法》和与劳动教养相关的法律、法规,将刑释解教人员的管护工作向释前延伸。刑释解教人员在释放之前一方面容易产生心理波动,怕出去以后难以适应社会,怕家庭和社会不接纳,自卑而敏感,另一方面他们在劳动改造期间所从事的大多是简单的重体力活,对于复杂的技术活和高智力劳动接触不多,跟不上社会对劳动力的素质要求。我国应当对现有的《监狱法》和劳动教养相关的法律、法规进行修改,在监狱系统(包括看守所)和劳教系统建立刑释解教人员释前心理辅导制度和释前劳动技术培训考核制度,规定监狱(看守所)和劳教所有义务在释放罪犯和劳教分子之前集中对上述人员进行释前心理辅导,做好他们和家人的联系及沟通工作,打消他们的顾虑。另外监狱和劳教系统应当从社会就业需要出发,对他们进行相应的高技术、高智力程度的劳技培训,侧重培训他们的实际操作能力,增强他们的就业竞争力,促使释前管护工作和释后管护工作更好地衔接,为他们回归社会做好充分准备。

参考文献:

[1]古宁:《出狱人保护制度溯源》,《现代法学》1992年5期。

[2]柳忠卫:《美国行刑社会化的历史解读与现实启示》,《云南大学学报法学版》2004年第3期。

[3]夏宗素:《罪犯矫正与康复》,中国人民公安大学出版社2005年6月版。

[4]王珏、鲁兰:《日本更生保护制度》,《中国司法》2007年第11期。

基金项目：湖南省社会科学基金项目(06YB128)

作者：谭观秀，湖南工业大学教授；汤丽芳，湖南工业大学、讲师

来源：《求索》2010年第4期