高杉人气:如何进一步完善行政复议调解制度—— 一起行政复议案件成功调解的思考

　　　　【案件事实】

　　2008年1月1日，玉某与某贸易公司签订一年期限的劳务合同。2008年8月17日，玉某为该贸易公司送押运过磅单给押运员，之后，玉某随地坐在铁轨上休息，被随后驶来的火车撞伤，从而发生伤害事故。2010年1月26日，市人力资源和社会保障局根据玉某提供材料及相关调查材料作出了《工伤认定决定通知书》（来人社工伤决字[2010]011号），认定玉某受伤属于工伤，同时，玉某的伤残程度被鉴定为五级。该贸易公司不服，向市法制办提起行政复议申请。2010年7月1日，在市法制办主持调解下，当事人达成如下协议：1、某贸易公司以现金形式一次性再向玉某支付补偿金伍万元人民币，双方同意不得再向对方提出任何主张和要求；2、某贸易公司和玉某任何一方违反协议的，同意给予对方赔偿违约损失贰万元人民币。协议书第一条的给付内容当场履行完毕。

　　　　【法理分析】

　　《行政复议法》对在行政复议阶段是否可以调解无明确规定，《行政复议法实施条例》规定的比较笼统，在理论上也存争议，但现代依法行政要求行政管理相对人更多地参与到行政决策过程中来，行政机关的行政行为已不再是传统意义上的单方行政行为。况且任何理论都不是绝对的，对于实践中发生的现象不能对照理论“一刀切”，“一刀切”势必会出现一些违背民意，导致不公平、不正义的结果。

　　本文中的工伤认定案件，其实对申请人和第三人而言，关键的问题在于“工伤名分”的确定最终决定用人单位是否补偿以及补偿多少，这才是问题的本质。在该起案件中，申请人在举证、质证和查阅相关行政行为的依据和证据后，逐渐认识到劳动部门的工伤认定可能是正确的，案件继续审理下去也无实际意义。申请人认识到如果工伤认定正确，其下一步就面临劳动仲裁的程序，对工伤认定结果的经济赔偿负责。与其将来劳动仲裁执行，不如现在与第三人协商少拿点钱。而作为第三人，将来面临劳动仲裁、一审、二审以及执行等等一系列问题，如果能尽快拿到补偿，得到经济利益，避免耗时、耗力的缠诉下去，在合理范围内少拿点钱也是有益的。本着“案结事了”的原则，以申请人与第三人的各自利益的吻合为切入点，复议机关组织申请人和第三人进行调解，调解成功后，申请人主动自愿撤回申请，案件以终止的方式结案，本案的被申请人对此结果亦赞同。

　　笔者认为类似的工伤行政确认案件虽然不属于调解的范围，但可以将调解的方式引入到案件审理中，通过调解的方式完成审理，在促成申请人和第三人达成经济补偿协议后，最终以申请人主动撤回申请，案件终止审理结案。当然对于工伤类案件也不能盲目进行调解，工伤行政确认复议案件能否适用调解，应当区别对待。对于企业已经为职工缴纳工伤保险的，不适用调解。企业为职工缴纳了工伤保险，职工一旦发生了工伤，其相关费用就应当由工伤保险基金支付，企业就没有责任或者责任很小，这种情况下，如果进行调解，会损害国家利益或者公民权益，因此，不易适用调解，行政复议机关应当直接作出行政复议决定。

　　总之，在类似行政复议案件中，以调解的方式来处理，符合《行政复议法》的立法精神，尤其符合中国“和为贵”的传统思想，对于保护伤亡职工的合法权益、及时实现权利救济、有效化解行政纠纷和构建社会主义和谐社会具有重要的意义。

　　【几点启示】

　　《行政复议法实施条例》首次规定了行政复议调解制度，要充分发挥行政复议调解制度的积极作用，必须加以完善：

　　　　一、适当扩大行政复议调解制度适用范围。《行政复议法》规定的行政复议受案范围包括行政处罚、行政强制措施、行政征收、行政许可、行政确认、行政裁决、行政给付以及认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的情形。将调解的案件仅限于对行政机关的自由裁量权不服和行政赔偿或者行政补偿纠纷，远远与现实生活不相符。

　　二、明确规范行政复议调解的运作程序。对于行政复议和解，由于只有纠纷双方当事人两方主体，而没有第三方主体的加入，程序相对更为灵活和简便。而对于行政复议调解，由于复议机关的加入，所以程序上相对复杂，须进一步规范行政复议调解的运作程序。调解具有灵活性的特点，但灵活性并不代表就不需要程序。如果没有程序的适当规制，缺乏最低限度要求的正当程序的保障，调解的灵活性容易被滥用，从而导致结果的不公正。　

　　三、坚持调审结合原则。行政复议案件调解，最初都是建立在理想和美好愿望的基础上的，当事人双方希望通过协商，互谅互让，达成协议，以达到解决纠纷的目的。实际操作过程中，理想的东西与实际情况是有差距的，双方的意愿可能出现反复。在某个问题上由于看问题的角度不一，互不退让，互相“顶牛”，难以形成共识，出现一方或双方反悔，不同意调解。对于这种“变卦”的情况，办案人员事先要有预料和思想准备，要制定多套预案，快速反应进行处置，由调解程序迅速转入行政复议审查程序，并按照《行政复议法》的要求，在法定的期限内完成审查任务，作出行政复议决定。

　　四、讲究办案艺术，追求最佳效果。办理行政复议案件不仅仅是运用法律，对于不同类型、各具特色的案件来说，要讲究办案技巧，努力达到复议后无诉讼、无申诉的理想效果。讲究办案技巧、艺术，指的是要把握行政纠纷的规律，弄清不同案件内在的本质性特点，运用一定的心理学知识，以科学有效的手段、路径、形式解决行政纠纷。调解前首先弄清案情，做好深入分析，找准法律依据，掌握双方所求；调解过程中，面对面或背靠背地对当事人耐心讲理讲法，保持居中调解，保证双方平等协商。

　　五、关于行政复议调解成功案件结案方式的确定。笔者认为，在实践中可分为两种情况。一是属于《行政复议法实施条例》第50条明确规定的调解案件，应当严格按照法定的结案方式即行政复议机关制作行政复议调解书。二是《行政复议法实施条例》第50条规定范围外的调解案件，可以采取当事人签订调解协议、申请人撤回复议申请、复议机关作出行政复议终止决定的结案方式。