首尔甜城星河园户型图:中國評論新聞：廣東順德大部制改革調查：全區局長減少大半

　　中評社北京1月17日電／中共中央2010年10月18日通過關於制定“十二五”規劃建議，提出推進行政體制改革，堅定推進大部門制改革。在地方上，廣東佛山市順德區、浙江富陽市實踐的“大部制”改革頗引關注。其中，順德將41個黨政部門合併減少到16個，被媒體與學者以“最大膽大部制”來形容。

　　《新京報》報道，順德官方介紹，一年多來，大部制改革按設計軌道運行，同時也遇到類似“上下對接”等需要進一步深化、探索的問題。專家認為，順德改革提供借鑒的同時，也提出了一些需要迫切解決的體制機制和法律法規問題。2010年11月25日，廣東省推廣順德經驗，在25個縣進行深化行政管理體制改革試點。這被認為是對順德大部制改革的肯定。

　　2010年12月30日，廣東省佛山市順德區組織幹部到廣州考察學習，區委、區政府秘書長馬洪勝隨隊前往。

　　負責後勤的幹部跟他說，以往安排各局領導外出，中巴車要好幾輛，現在一輛就夠了。

　　“這倒也是事實。”1月6日，馬洪勝說，改革後全區的局長減少了一大半。“當然減少局長不是目的，根本是要轉變政府職能，促進發展。”

　　2009年9月14日，《佛山市順德區黨政機構改革方案》獲廣東省委、省政府批復，“順德大部制”正式出台。根據方案，全區原有41個黨政機構，按職能“合併同類項”，職能重叠、相近的黨政部門合署辦公，最終精簡為16個。

　　回首過去一年多，作為改革方案的重要參與者，馬洪勝覺得改革基本按設計軌道運行，也遇到了一些沒預料到的問題。

　　“機構改革後，上下對接就是一個難題。”國家行政學院經濟學部副主任張占斌前往順德調研時，多次聽到一個說法：“上改下不改是等死，下改上不改是找死。”雖是笑話，透出的體制矛盾已非順德所能解決。

　　張占斌認為，順德自下而上的改革涉水甚深，牽動了國家層面多年仍在探討的重大理論與實踐問題，也提出了迫切需要解決的體制機制和法律法規問題。

　　2010年11月25日，廣東省發出《關於推廣順德經驗在全省部分縣（市、區）深化行政管理體制改革的指導意見》，在25個縣進行深化行政管理體制改革的試點，要求今年一季度完成。即將進行的改革試點中，大部制是重點。

　　張占斌認為，這說明廣東省委對順德的改革是肯定的，“現在是改革要不斷完善和深化的問題。”

“大工作”壓縮管理層級

　　一順德官員認為，有問題匯報分管領導後左等右等無下文的情況，改革後不再出現了

　　現在，順德的有些“做法”，不同於全國各級政府。

　　在順德，如果一個流浪者到民政部門求助，對方會說他們不負責社會救濟和社會福利事務。如果一個農民去衛生部門咨詢農村合作醫療，會被告知沒找對地方。就連殘疾人就業培訓，也不是殘聯的職責。

　　這些都歸誰管？順德區人力資源和社會保障局。

　　“我們的機構職能很清晰，就是人力資源、社會保障、社會保險。”1月4日，順德區人力資源和社會保障局常務副局長曾憲才說。在此理念下，順德的公務員管理不屬該局，而在組織部。

　　這種“大保障”思路，類似香港的勞工及福利局。

　　順德區編制辦副主任楊少毅說，此次改革正是借鑒了香港和新加坡的經驗，將政府職能分為政務管理、經濟調節與市場監管、社會管理與公共服務三大類型，建立起大保障、大規劃、大經濟、大建設、大監管、大文化等大工作格局。

　　“大工作”格局下，實行扁平化管理。16個大部門的“首長”，都由區領導兼任，包括5個區委常委和6個副區長。其餘5個部門，當地創造性地設立了區“政務委員”來兼任“首長”，其職權相當於副區長。

　　原城管局副局長劉進，現任環境運輸和城市管理局副局長。他覺得管理層級壓縮後，決策更順利了。

　　劉進說，改革前，局裡定不了的事要找分管副區長，但一個副區長分管好幾個部門，不介入具體事務、也不熟悉具體工作，往往不能很快定下來。

　　“現在不一樣了。”劉進說，現在副區長兼局長，是局的法定代表人，不再是分管，要負責任，遇到問題能定就定了，不能定的再找書記、區長。所以，過去偶爾出現的匯報問題後左等右等沒下文的情形，“不會再發生了”。

　　結束“九龍治水”怪狀

　　以前工商、質監、安監等多部門分頭檢查，讓企業疲於應對。現在一次檢查就可完結

　　“大工作”格局思路下，順德成立了“大監管”機構——市場安全監管局。

　　該局局務委員黃堅強過去是工商局副局長，他對曾經的“九龍治水”監管方式體會很深。

　　他舉例介紹，以前，生豬飼養、屠宰、肉品流通和質量監管，分屬經貿、衛生、農業、工商、食品、質監等多個部門。有權就爭，有責就推，“多個部門管不好一頭豬”。

　　1月7日，黃堅強說，“大監管”格局令怪狀不再。改革後，食品安全就是市場安全監管局一家的職責。“現在出了問題，就是我們的責任，沒得可推。”

　　新組建的市場安全監管局，整體合併了原質監局、工商局、安監局三個局，此外還有其他5個部門的部分職責。

　　“整合合掉了內耗。交叉扯皮問題得到有效解決。”順德區委秘書長馬洪勝說。

　　例如，以前生活噪音投訴是城管局、環保局等多個部門處理，辦結一宗投訴一般要一個月，現在改為新組建的環境運輸和城市管理局一個部門負責，幾天就能解決。

　　“改革不僅提高了效率，也減輕了被監管、服務對象的負擔。”黃堅強說，以前的日常監管中，經常是走了工商來了質監，走了質監來了安監……企業疲於應對。現在市場安全監管局執法支隊去一次，就完成了所有檢查項目。
對接問題：總結寫14份

　　與上級的對接成為麻煩事，社會工作部對應省裡14個部門，僅年終報告就要寫14份

　　改革後，順德幾乎每個機構職能，與上級機構都不完全對應。

　　順德市場安全監管局局務委員黃堅強介紹，目前該局正開展一項“打擊侵犯知識產權和假冒偽劣商品”專項行動，去年10月開始到今年3月結束。他說，執行時做了很多重複勞動。“下面改了，上面沒改，日常對接就是麻煩事。”

　　目前順德是省管縣試點單位，也享受地級市管理權限，很多工作與廣東省直接對接。這項工作，在順德由市場安全監管局一家負責，但在省裡，對應三個部門，分別是工商局、質監局、版權局。

　　三家分三次開會布置，順德就參加了三次會議。“過段時間要檢查，有可能也是三家分別檢查，那我們就要準備三次，匯報三次。”黃堅強說。

　　市場安全監管局對應省裡8個廳局，平時內部通報的政務信息，要分別寫8份上報，工作量大了很多。

　　同樣的困惑，在順德區委社會工作部體現更明顯。該部與區政府民政宗教和外事僑務局合署辦公，涵蓋了原來統戰、僑務、外事、民族宗教、民政、農村等9個部門的全部或部分職能，工青婦殘聯也歸口到該部。

　　1月6日，該部（局）局務委員潘偉鬆介紹，他們一個部門對應省裡14個廳局。其中，一個農村工作科，要對應省農業廳、省農辦、省財政廳三個部門。

　　“上面領導來視察，陪同接待任務就繁重多了。”潘偉鬆說，順德只是個縣級行政機構，上級隨便來個處長就比局領導級別高，陪同任務主要落在局長、常務副局長身上。各類會議往往也是要主要領導參加。

　　更繁雜的是寫各類匯報材料，特別是年終總結，對應14個省級部門，就要寫14份總結報告。目前該局的秘書科增加到9人，而一般局的秘書科是兩三個人。

　　“上面千條線、下面一根針。這些困難，單靠順德一己之力無法解決。”國家行政學院教授張占斌說，廣東25個縣全部試點後，這類矛盾會更加突出。

　　1月7日，廣東省編制辦負責人說，省裡已了解這些情況，但目前還沒有考慮對省屬部門進行機構改革以適應下面改革。

　　他說，省裡已要求建立聯合協作工作機制，比如要求相關部門聯合開會、聯合發文、聯合檢查等。

　　條塊關係如何理順？

　　原垂直管理單位被合併後，出現了同級不同收入，同單位不同工資標準的現象

　　改革前，順德區的工商、地稅、質監、藥監、國土等9個部門原屬廣東省、佛山市垂直管理部門，改革後，這些部門經撤並被改為順德區組成部門。

　　麻煩也因此而來。如新組建的順德區市場安全監管局，級別是科級，但整體並入該局的工商局、質監局原是省直局屬單位，級別為副處。

　　在“待遇不減”的改革前提下，兩個省屬單位的幹部，在新機構享受原待遇。但省屬單位與區屬單位，各種補貼不一樣。這導致部門合併後，一個單位有多個工資標準，同一級別的人收入不一樣。

　　“我們希望統一。”順德區相關官員說，為此順德多次請示廣東省人力資源和社會保障廳，並做好了方案，但省廳一直沒表態。

　　去年7月，順德新任區委書記梁毅民說，“省裡不表態，那我們就自己承擔責任。”目前，順德已著手對市場安全監督局的工資進行了調整，拉平了發放水平。

　　廣東省也意識到了這一矛盾。廣東省編制辦相關負責人表示，這次在全省25個縣（市、區）推廣大部制，將不涉及省垂直管理單位，也不要求完全照搬順德的機構設置。
一年來只能便裝執法

　　多個執法部門合併為一後，執法時亮什麼證？穿什麼制服執法？

　　改革後，相關部門在執法活動中也遇到了新問題。

　　1月7日，市場安全監管局執法支隊的李正海說，第一次執法檢查時，他和同事就發現了個問題。原來5個部門（工商、質監、安全、文化、食品）都有自己的執法證，整合後，都沒有了，執法時怎麼亮證？

　　市場安全監管局局務委員黃堅強說，這個事著實讓他們為難了。各部門的執法證都由對應的國家部委核發，現在合一了，沒了對應的部委，也就不會有哪個部門再給發證，但又不能拿著原來的證執法。

　　有執法職能的環境運輸和城市管理局、衛生局存在同樣問題。

　　去年7月，廣東省研究後決定由省政府法制辦對順德的執法人員進行資格審查，確認有執法資格的，統一發放“廣東省人民政府行政執法證”。

　　“現在我們不是代表哪個部門，而是代表政府執法了。”黃堅強笑說。

　　不過，過去一年，市場安全監管局執法人員一直便裝執法。制服的統一問題，一直沒解決。

　　順德相關官員介紹，順德為此請示國務院法制辦，得到的答覆不明確，但至少讓他們放心，國務院法制辦回覆說現行法律沒有限定一個部門該用何種制服，之所以要求相關部門有相關制服，初衷是為限制一些部門濫用資源、擅自制訂制服。

　　“這意味著，順德可以嘗試制訂自己的制服。”相關官員說，去年12月，順德區政府統一執法著裝領導小組成立。市場安全監管局、環境運輸局和衛生局的執法機構將分別制訂統一的制服。

　　“我們向上匯報多次，沒人肯定，沒人否定，意味著改革的責任，最終還是我們自己承擔。”區委秘書長馬洪勝說，現在服裝樣式已設計好，預計今年5月可以亮相。

　　廣東省編制辦相關負責人說，關於制服問題，廣東省法制辦已與國務院法制辦協調，廣東省相關領導已親自帶隊到中央匯報。

　　內設機構尚需完善

　　內設機構的合理性問題逐漸顯現。順德區委秘書長馬洪勝說，根據實際調整是改革的深化

　　順德相關官員表示，運行一年來，部門的內設機構也發現了一些問題，需要調整。

　　據了解，順德改革是“秘密”進行的，機構設置沒公開徵求意見。方案是國家行政學院幫助做了大框架，順德區進行細化。從實際操作看，到具體部門，方案還顯得過粗。

　　順德環境運輸和城市管理局副局長劉進說，他們局下設的管理分局，負責宣傳、環保生態創建及對下屬事業單位的管理，而實際上，下屬事業單位一般都與具體相關科室聯繫，與管理分局反倒沒有聯繫。他認為有必要對管理分局的職能進行調整，但需編制辦批准。

　　改革前，順德區信訪局是區委辦的內設局，改革後，信訪局成了紀委的內設局。1月6日，順德紀委常委趙永強說，紀委督促解決信訪問題可能力度會大些，效率更高，但信訪的很大部分牽涉民生、各種訴求，以一個監督機構的角色應對各種信訪問題，還需要與多個部門協調，往往會造成部門與部門之間的職責交叉。

　　而且，佛山市信訪局由市委辦管理，順德區下屬各街道、鎮的信訪工作由綜治維穩中心負責，這樣就造成信訪工作很不順。

　　順德區編制辦副主任楊少毅解釋，一開始將信訪放在紀委是考慮到黨委、政府能通過這個渠道多收集民意，但現實是信訪往往與維穩聯繫在一起，區裡已考慮解決這個問題。

　　順德區委秘書長馬洪勝說，改革之初，區領導就說了，允許各單位運行後根據實際情況對內設機構調整，省領導也允許他們試錯。

　　但調整的前提是機構數量、人員、領導職數不得增加，職能不能變化，不能把自己的職責踢給其他部門。

　　目前，編制辦已同意國土城建和水利局進行內部機構調整，減少專業科室，增加了審批服務科，強化部門服務性。

　　馬洪勝認為，調整是改革的深化。
如何防止再膨脹？

　　隨著對接問題出現，個別名稱恢復，順德改革是否會出現“精簡、膨脹”的怪圈？

　　最近，順德區委社會工作部局務委員潘偉鬆的名片上，又多了一行字：中共佛山市順德區委統戰部。

　　潘說，區委社會工作部，是在統戰部基礎上與民政宗教和外事僑務局合署組建。但上級相關部門提出，統戰工作是共產黨的三大法寶之一，統戰部是黨委工作的重要部門，不能沒有。

　　順德區請示後，決定在社會工作部加掛統戰部牌子。目前牌子已做好還沒掛出。

　　此前，被撤銷的地稅局公章已恢復使用。機構改革時，地稅局與財政局合併成財稅局，但實際操作中，根據相關法律，營業稅、企業所得稅、個人所得稅等須由地稅局徵收，財稅局不是徵稅主體。於是，財稅局保留了地稅局的公章。

　　順德相關官員介紹，還有幾個部門也存在類似問題。

　　科技局撤銷後，其職能並入經濟促進局，以後科技進步之類的獎項也許就難獲了，因為沒有科技局，獎項頒給誰？上級部門已責問這個部門為什麼不叫“經濟促進與科技發展局”。

　　統計局撤銷後，與其他部門合併成發展規劃和統計局，上級部門也有看法，因為統計法規定了統計局的地位。

　　有學者對此表示擔心，順德的改革會不會又陷入“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈？

　　“我們不擔心機構再次膨脹。”楊少毅說，哪怕掛100個牌子，但這個機構的人員編制、機構設置是不能變的，還是那些人做那些事。

　　區委秘書長馬洪勝認為，只要將事情做好讓老百姓認可，機構就不會反彈。他說現在有幾個機構加掛了牌子，說到底是有些人對這個做法接受不了。他和省編制辦相關負責人都說，現在全省推廣，就更能防止機構再次膨脹了。

　　讓馬洪勝感到鼓舞的是，順德的改革不僅有省委支持，省人大也給予了支持。

　　2010年9月29日，廣東省人大常委會第21次會議通過了《關於促進和保障佛山市順德區綜合改革試驗工作的決定》指出，順德開展大部制改革、簡政強鎮事權改革和省直管縣試點改革是重大探索，保障順德先行先試對本省進一步深化改革具有積極意見。

　　大部制倒逼改革

　　馬洪勝認為政府應放權，讓中介組織去承擔部分社會職能，“不放權怎麼知道它們就不行？”

　　“也可以說是，到了大部制倒逼改革的時候。”馬洪勝說，有人提出部門精簡後事情多了，壓力大了，他認為是因政府管得事太多，“放掉一部分權力，事情不就少了？”

　　馬洪勝說，大部制是行政管理體制改革的一部分，要以此為契機加快綜合改革。順德已展開了一場簡政放權改革，向街道、鎮下放了3197項行政管理事項。順德下一步還要培育社會組織，建立社工制度，向社會放權。

　　2010年10月29日，順德區委、區政府出台了《關於建立現代社會工作制度的意見》，提出在涉及社會工作的黨政機關、人民團體、事業單位和村（社區）中設置一定數量的社會工作崗位。並要推廣和規範政府購買服務模式，明確在社會福利和救助、優撫安置、人口計生、禁毒、信訪維穩、環境保護等領域推進社會工作。

　　目前，順德已在容桂街道試點建立社工制度。社會工作部局務委員潘偉鬆說，區裡還在醞釀推進中介組織發展的方案。

　　他說，在社會中介組織發達的國家，一般都是中介組織發展壯大後，政府退出，但我國目前的中介組織還沒有發展到承擔一些社會職能的程度，所以順德大部制倒逼改革走了一個反向的路徑。

　　對此，馬洪勝的看法是，我國的中介組織之所以還不發達，是因政府放權不夠，“你不放權怎麼知道它們就不行？”

　　在他看來，政府管不好、管不了的，就該還給市場與社會。“先簡政，再精兵。”為達這一目的，順德目前正在醞釀行政審批制度改革和人事制度改革。

　　順德編制辦副主任楊少毅說，實行大部制後，幹部晉升空間相對變窄，公務員分類管理制度改革也即將試點。

　順德“大部制”16個職能部門

　　●區政務監察和審計局與區紀委機關合署辦公

　　●區委辦、區政府辦、區委決策咨詢和政策研究室合署

　　●區委組織部（區機構編制委員會辦公室）

　　●區文體旅遊局與區委宣傳部合署

　　●區司法局與區委政法委合署

　　●區委社會工作部與區民政宗教和外事僑務局合署

　　●區發展規劃和統計局

　　●區經濟促進局（主管經貿、科技、信息產業、農業）

　　●區教育局

　　●區公安局

　　●區財稅局（整合區財政局、區地方稅務局職責）

　　●區人力資源和社會保障局（主管人力資源、社會保障、社會保險等）

　　●區國土城建和水利局

　　●區衛生和人口計劃生育局

　　●區市場安全監管局（整合工商、質監、安監、食品、衛生等方面市場監管職責）

　　●區環境運輸和城市管理局（環境保護、交通運輸、港口行政、市政市容等）