中华人民共和国固体废物污染环境防治法释义-第三章 固体废物污染环境的防治 第一节 一般规定

        本章分三节，共22条，分别对固体废物污染环境防治的一般性规定、工业固体废物污染环境的防治、生活垃圾污染环境的防治作了具体规定，体现了固体废物污染环境防治的“三化”原则、污染者依法负责的原则。

        第一节    一般规定
        第十六条    产生固体废物的单位和个人，应当采取措施，防止或者减少固体废物对环境的污染。
        【释义】本条是关于产生固体废物的单位和个人的污染防治义务的规定。
        此次修订本法，一个很重要的方面是要在固体废物污染环境防治工作中全面确立和贯彻污染者依法负责的原则，本法第五条已经对此作了明确规定。根据这一原则，任何造成固体废物污染环境的单位和个人都应当依照法律的规定承担相应的责任。至于哪些人属于“污染者”，承担什么样的责任，要视法律的具体规定而定。在实际工作中，可能造成固体废物污染环境的单位和个人有很多。各种固体废物从产生到最终处置，将涉及产生、收集、运输、贮存、利用、处置等多个环节，每个环节都有污染环境的可能。因此，污染者通常也就是各个不同环节的参与者。在固体废物的产生、收集、运输等不同环节，污染者的作用和地位是不同的，对其防治环境污染的要求也应当有所区别。本条的规定是专门针对固体废物的产生者而言的，也是污染者依法负责原则在固体废物产生环节的具体化。
        从科学的角度看，固体废物本身虽然可以被看作放错地点的资源，但如果不采取适当的方法防治，将对土壤、水体、大气和人体造成比较严重的危害。比如，工业固体废物长期露天存放，其有害物质会在地表径流和雨水的淋溶、渗透作用下通过土壤孔隙向四周纵深的土壤迁移，导致土壤结构和成份的改变，并间接危害生长在土壤上的植物。再如，固体废物处置不当，产生的污染物可能直接危害人民群众的身体健康。上个世纪七十年代发生在美国有名的Love  Canal污染事件，就是因为有化学公司利用运河废弃河谷填埋有机氯农药、塑料等含有毒有害物质的废物造成的。考虑到这种情况，本条规定，产生固体废物的单位和个人，负有法定的义务，应当按照所产生固体废物的种类、特性、数量等情况，采取相应的污染防治措施，防止或者减少固体废物对环境造成污染。采取什么样的措施，取决于所产生固体废物的具体情况。比如，产生的固体废物属于工业固体废物的，那么，依照本法第三十三条的规定，就应当进行综合利用，暂时不利用或者不能利用的，应当按规定建设贮存场所予以贮存或者进行无害化处置。进行无害化处置的，可以根据所产生固体废物的不同情况，合理选择填埋、焚烧或者堆肥等处置方式。如果产生的固体废物属于生活垃圾，就应当遵守本章第三节有关生活垃圾污染环境防治的规定，比如在指定的地点放置、配套建设生活垃圾收集设施等。这里也可以看出，本条规定是比较原则的，它对固体废物污染环境防治只是起到指导作用，适用范围也比较广泛，涵盖工业固体废物、生活垃圾以及危险废物各个领域。本法其他条款对固体废物污染环境防治还提出了很多具体要求，产生固体废物的单位和个人都应当遵守。
        第十七条    收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施；不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物。
        禁止任何单位或者个人向江河、湖泊、运河、渠道、水库及其最高水位线以下的滩地和岸坡等法律、法规规定禁止倾倒、堆放废弃物的地点倾倒、堆放固体废物。
        【释义】本条是关于收集、贮存、运输、利用、处置固体废物防治污染义务以及禁止违法倾倒、堆放固体废物的规定。
        一、收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人的污染防治义务
        任何一种固体废物，从产生到最终处置可能涉及到产生、收集、贮存、运输、利用、处置等多个环节，按照本法第五条规定的污染者依法负责的原则，每个环节的参与者都应当依法律对其造成的环境污染承担相应的责任。本法第十七条已经对固体废物产生者的污染防治义务作了规定，本条第一款则明确了收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人的污染防治义务。按照这一规定，收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人必须采取防扬散、防流失、防渗漏等防止造成环境污染的措施，并不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物。具体而言：
        1．本条第一款的规定适用于收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人。收集，是指将固体废物聚集在一起；贮存，按照本法第八十八条第五项，是指将固体废物临时置于特定设施或者场所中的活动；运输，是指用交通工具将固体废物从一地运往另一地；利用，按照本法第八十八条第七项，是指从固体废物中提取物质作为原材料或者燃料的活动；处置，按照本法第八十八条第六项，是指将固体废物焚烧和用其他改变固体废物的物理、化学、生物特性的方法，达到减少已产生的固体废物数量、缩小固体废物体积、减少或者消除其危险成份的活动，或者将固体废物最终置于符合环境保护规定要求的填埋场的活动。从事上述活动的单位和个人，都应当遵守本条第一款的规定，采取措施，防止造成环境污染。
        2．本条第一款规定的污染防治义务包括两方面：一是要求采取相应的防止固体废物污染环境的措施，具体列举了三种，即防扬散、防流失、防渗漏。防扬散，是指防止固体废物撒开散失。比如生活垃圾收集和运输时，应当采取密闭措施，防止垃圾暴露、散落；防流失，是指防止固体废物流动散失，主要针对液态废物而言。比如，一般工业固体废物的贮存场所，应当设置导流渠，防止因雨水径流进入使贮存的工业固体废物流失造成环境污染；防渗漏，是指防止固体废物渗透漏出，主要针对液态废物和气态废物而言。比如，危险废物贮存场所必须设置泄漏液体收集装置，地基必须经过防渗处理，防止危险废物渗漏污染土壤和地下水。以上三种措施是本条第一款明确列举的，当然这并不是说只能或者只需要采取上述三种措施，有关单位和个人应当针对不同固体废物的具体情况，按照国家有关法规和标准的规定，科学地采取相应的措施，防止造成固体废物污染环境。二是不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物。倾倒，是指倒转或倾斜容器使里面的固体废物出来；堆放，是指未采取相应的污染防治措施成堆地将固体废物放置在一起；丢弃，是指放弃固体废物的所有权或使用权，将其抛弃；遗撒，是指抛弃散失固体废物。要注意的是，以上几种行为并非是绝对不允许的，比如，生活垃圾运输车将所运输的垃圾倒在垃圾填埋场，也属于倾倒行为，但这一行为是合法的。换言之，法律要禁止的，不是所有的倾倒、堆放等行为，而是那些违反有关法规、规章或标准，不按照规定的要求和程序擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物的行为。因此，判断是否违反本条的规定，应当结合有关法规、规章或技术操作规程进行具体分析。
        违反本条第一款规定的，根据工业固体废物、生活垃圾和危险废物等不同的固体废物类型，分别依照本法第六十八条、第七十四条、第七十五条的规定追究法律责任。
        二、禁止任何单位和个人违法向水体等倾倒、堆放固体废物
        考虑到江河、湖泊、运河、渠道、水库等水体的特殊性以及对保障水质安全、保护人民群众身体健康的重要作用，本条第二款对第一款规定的禁止违法倾倒、堆放固体废物的行为作了补充的特别规定，禁止任何单位或者个人向江河、湖泊、运河、渠道、水库及其最高水位线以下的滩地和岸坡等法律、法规规定禁止倾倒、堆放废弃物的地点倾倒、堆放固体废物。具体而言：
        1．本条第二款的规定适用于任何单位和个人，产生、收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人均不得违反本条第二款规定违法倾倒、堆放固体废物。同时，其他单位和个人也不得妨碍有关单位和个人依法收集、贮存、运输、利用、处置固体废物。
        2．适用本条第二款规定的固体废物包括所有类型，即所有工业固体废物、生活垃圾、危险废物等都不得违法向水体等地点倾倒、堆放。
        3．禁止倾倒、堆放的地点包括：一是江河、湖泊、运河、渠道、水库等水体；二是江河、湖泊、运河、渠道、水库最高水位线以下的滩地和岸坡，最高水位线是指江河、湖泊等某一断面在一定的时期内出现的最高的水位；三是其它法律、法规规定禁止倾倒、堆放废弃物的地点，比如河道、湖泊的管理范围。1997年8月制定的防洪法规定，禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土。有堤防的河道、湖泊，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和堤防及护堤地；无堤防的河道、湖泊，其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。
        4．本条第二款规定的禁止行为仅限于倾倒和堆放。对这一问题，其他有关法律也有类似规定。比如水污染防治法第三十二条规定禁止向水体排放、倾倒工业废渣、城市垃圾和其他废弃物。第三十三条规定禁止在江河、湖泊、运河、渠道、水库最高水位线以下的滩地和岸坡堆放、存贮固体废弃物和其他污染物。
        违反本条第二款规定的，依照水污染防治法第四十六条的规定，可以处一万元以下的罚款。
        第十八条    产品和包装物的设计、制造，应当遵守国家有关清洁生产的规定。国务院标准化行政主管部门应当根据国家经济和技术条件、固体废物污染环境防治状况以及产品的技术要求，组织制定有关标准，防止过度包装造成环境污染。
        生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须按照国家有关规定对该产品和包装物进行回收。
        【释义】本条是关于过度包装污染环境防治以及产品和包装物强制回收制度的规定。
        一、产品和包装物的设计、制造应当遵守国家有关清洁生产的规定
        清洁生产，按照清洁生产促进法的规定，是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。清洁生产是在回顾和总结世界各国工业化实践的基础上提出的关于产品和生产过程预防污染的一种全新战略，突破了以往以末端治理为主的环境保护对策的局限，将污染预防纳入到产品设计、生产过程和所提供的服务之中，是实现经济和环境协调发展的重要手段。它包括清洁和高效的能源和原材料利用、清洁的生产过程和清洁的产品等几个方面，要求对产品的生命周期进行全过程控制，对生产进行全过程控制。实施清洁生产，是贯彻和落实科学发展观，走新型工业化道路的必然选择。产品和包装物的设计和制造，是实施清洁生产的一个环节，应当遵守国家有关规定。比如，清洁生产促进法第二十条规定，产品和包装物的设计，应当考虑其在生命周期中对人类健康和环境的影响，优先选择无毒、无害、易于降解或者便于回收利用的方案。企业应当对产品进行合理包装，减少包装材料的过度使用和包装性废物的产生。本条第一款事实上属于引证条款，是对清洁生产促进法等有关规定的重申，企业进行产品和包装物的设计和制造应当遵守这一规定。除了清洁生产促进法以外，还有一些法规、规章或标准也涉及到了产品和包装物设计、制造的清洁生产要求。比如，《包装废弃物的处理与利用通则》（GB/T16716-1996)就有相关的内容。按照这一通则，包装应当采用轻质、高强度的新型材料，限制包装材料成分中的重金属含量，减少或完全使包装材料不含重金属。包装材料中的重金属应当符合有关标准或规定。限制包装材料构成成分中的卤素及其他有害物质。包装辅助材料，如涂料、粘合剂、油墨、上光剂等，应当优先选用水基类和有机溶解性材料。限制使用由氯进行加工处理的包装材料。同时，鼓励使用适合于包装制品要求的再生材料。可重复使用的包装废弃物应当进行合理分类回收，处理后重新使用；可再生处理的包装废弃物，应当在分类回收的基础上，采用合理的技术与方法进行再生处理。可重复使用、可再生的包装废弃物，必须保证易于回收和分拣。高分子包装材料在满足使用条件下，可采用降解材料，以避免对环境造成污染。类似这些规定，企业在进行产品和包装物的设计、制造时，都应当遵守。
        二、制定标准，防止过度包装污染环境
        近年来，随着我国经济的持续高速增长和人民生活水平的不断提高，包装产业也得到了快速发展。1996年，我国包装物的生产量达到了1600万吨。2004年，全国包装工业的总产值大约可达3200亿元，比上年增长了14%。从总体上看，一方面，包装业是国民经济的组成部分，是市场经济发展程度的标志性行业之一。包装的不断进步，丰富和改善了人民群众的生活，提高了我国产品的市场竞争力，为我国经济和社会的发展作出了积极的贡献。另一方面，由于种种原因，包装的过度化现象在我国也比较严重，不仅浪费了大量本就非常有限的资源，还造成了大量固体废物，污染了环境。据统计，目前我国的城市生活垃圾中，包装物就占了体积的30％左右。如何促进包装产业的健康发展，防止过度包装污染环境，是本次法律修订的重点之一。
        对过度包装问题，清洁生产促进法第二十条已经明确要求企业对产品进行合理包装，减少包装材料的过度使用和包装性废物的产生。同时，该法第二十七条要求国务院有关部门制定强制回收的包装物目录和具体办法，将防止过度包装污染环境的规定落到实处。这样的规定，基本上是符合我国社会经济发展水平和包装废物污染的实际状况的，为控制包装废物的增长提供了强有力的法律依据。但是，由于种种原因，过度包装问题并没有得到根本解决，尤其月饼、部分保健品的过度包装，广大人民群众意见很大。为解决这一问题，全国人大环境与资源保护委员会于2004年10月提请全国人大常委会审议的修订草案中，规定了要求有关部门制定相关标准来限制过度包装的内容。在审议过程中对此存在一些不同看法。有的意见认为，“过度包装”的具体含义不明确，究竟什么样的包装是过度包装？应当具体化；有的意见认为，通过标准来限制过度包装不一定可行，要采取更强有力的措施；还有的意见认为，限制过度包装应当充分考虑我国社会经济发展水平，不能造成负面的影响。经过反复研究并经审议通过的本法这一条第一款规定，国务院标准化行政主管部门应当根据国家经济和技术条件、固体废物污染环境防治状况以及产品的技术要求，组织制定有关标准，防止过度包装污染环境。应该说，这一规定充分体现了源头控制和循环经济的理念，对防治包装固体废物污染环境必将发挥积极的作用。企业应当从包装的设计制造开始，就遵守国家有关标准，对其产品进行合理包装，防止过度包装情况的出现，实现固体废物的减量化。
        国外对过度包装的控制手段主要有三类：第一类是标准控制，即对包装物的容积、包装物与商品之间的间隙、包装层数、包装成本与商品价值的比例等设定限制标准（韩国、日本、加拿大）。第二类是经济手段控制，如对非纸制包装和不能满足回收要求的包装征收包装税（比利时）；再如通过垃圾计量收费，引导消费者选择简单包装（荷兰）。第三类是加大生产者责任，规定由商品生产者负责回收商品包装，通常可以采用押金制的办法委托有关商业机构回收包装。为了便于回收，生产者会主动选择使用材料少、容易回收的包装设计（德国、法国）。本法对过度包装的规定基本上采用了两种办法，即标准控制和加大生产者责任。这也是充分考虑我国实际情况的结果。至于经济手段控制，涉及的问题比较多，比如包装税的问题，就需要国家对整个税收体系进行通盘考虑，并要符合我国当前的社会经济发展水平，是否开征、征收的标准、适用的范围等都需要进一步研究，本法没有作这方面的规定。
        本条第一款规定的通过标准防止过度包装污染环境的内容包括：
        1．组织制定标准的部门是国务院标准化行政主管部门。根据标准化法和“三定”方案的规定，标准化行政主管部门是指国家标准化管理委员会。中国国家标准化管理委员会是国家质量监督检验检疫总局管理的事业单位，是国务院授权履行行政管理职能，统一管理全国标准化工作的主管机构。
        2.制定标准的依据主要有三项：一是国家经济和技术条件即我国的经济发展水平和科技进步水平。我国是发展中国家，社会经济发展程度比较低，国家发展包装产业的主要目的除了保护产品外，还要提升产品的市场竞争力，改善人民群众的生活条件因此，对包装的限制不能脱离我国的经济发展阶段，不能不顾我国的国情照抄照搬西方发达国家的标准。总体而言，我国包装产业的发展还是远远不够的，还应当大力推动。立法要限制的，只是那种大量浪费自然资源，而对保护产品和提升价值上没有什么意义的无节制的过度包装。此外，我国的技术进步水平也是制定标准时要考虑的一个因素。包装作为一种产业，离不开科技的支撑。如果国家制定的对某种包装的限制标准超出了我国的科技水平，企业基本上无法做到，那这样的标准是不可操作的。总之，制定防止过度包装污染环境的标准，必须从我国的国情出发，充分考虑我国的经济和技术水平，作出切合实际的规定。二是固体废物污染环境防治状况。限制过度包装的根本目的在于防止资源浪费，防治过度包装产生的固体废物污染环境。因此，必须从我国固体废物污染环境的现实状况出发，所制定的标准必须有利于防治包装废物污染环境。三是产品的技术要求。包装的主要功能之一在于保护产品，不同的产品自然有其不同的包装要求。如果限制过度包装的标准与产品本身的技术要求不相符，实践中无法操作。那就不仅达不到防治包装固体废物污染环境的目的，还可能对包装产业的发展造成不必要的负面影响。因此，制定标准时，必须考虑产品的技术要求。
        3.标准的种类本条第一款未作限制，可以是国家标准，也可以是行业标准，可以是强制性标准，也可以是推荐性标准。实际工作中应当制定哪种标准，可以由国家标准化管理委员会按照不同产品包装的具体要求确定。
        4.制定标准的目的在于防止过度包装造成环境污染。什么是过度包装，一般来说，凡是超出了包装基本要求，即保护产品和提升产品价值要求的包装，都属于过度包装。当然，这一界定是比较含糊的，实践中也很难操作。但是，如果某种产品，比如群众意见比较大的月饼，有了明确的包装标准，那么，凡是超出这一标准要求的包装就可以认定为过度包装。这就给将来的工作提供了明确的依据，也是制定有关标准的意义所在。从固体废物“三化”原则的角度看，通过制定标准防止过度包装污染环境，可以从根本上解决固体废物减量化的问题。《包装废弃物的处理与利用通则》对这一问题也规定，应当限制过分包装，包装应采用轻质、高强度的新型材料，应当采用集合包装、可多次重复使用的包装和集装化运输，并制定特殊规格的运输包装的标准化和通用化要求。当然，包装问题是比较复杂的，不可能一次性地得到解决，无论是标准的制定，还是强制回收办法的执行，都需要有一个渐进的过程。现实生活中的产品种类很多，不同的产品特性不同，对包装的要求也有区别。要制定适用于所有包装物的统一标准，难度很大。因此，有关部门应当针对月饼等人民群众意见比较大的产品，先行制定防止过度包装污染环境的标准，要求各生产企业遵守执行。随着社会的进步和经济的进一步发展，限制的标准可以逐步扩展到其他类别的产品，最终实现包装废物的减量化、资源化和无害化。
        三、产品和包装物强制回收制度
        近年来，西方发达国家针对电子产品、废旧机动车、包装等物品实行了一项新制度，即生产者责任延伸（EPR）制度。产品和包装物的强制回收制度只是生产者责任延伸制度的具体体现。按照生产者责任延伸制度，产品的生产者不仅要对所生产产品的质量瑕疵以及生产过程中造成的环境污染负责，还要对无瑕疵的产品或包装物废弃后承担回收利用或者处置的责任。换言之，生产者的责任链条要延伸到无瑕疵产品或包装废弃之后。这一制度突破了传统民法生产者对产品质量负责的原则，它通过延伸生产者的责任，将生产、消费、废物回收处置三种不同类型和阶段的责任有机地统一在一起。对产品和包装物的强制回收制度，清洁生产促进法第二十七条第一款已规定，生产、销售被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须在产品报废和包装物使用后对该产品和包装物进行回收。强制回收的产品和包装物的目录和具体回收办法，由国务院经济贸易行政主管部门制定。本条第二款在清洁生产促进法规定的基础上作了进一步规定。具体内容包括：
        1．强制回收目录的制定机构。按照清洁生产促进法的规定，对产品和包装物的强制回收目录由国务院经济贸易行政主管部门制定。2003年国务院机构改革后，国家经济贸易委员会被撤销，其职能分别并入国家发展和改革委员会、商务部等有关部门。国家经贸委原有的资源节约与综合利用工作划入国家发改委。按照国家发改委“三定”方案规定，国家发改委推进可持续发展战略，研究拟订资源节约综合利用规划，参与编制生态建设规划，提出资源节约综合利用的政策，协调生态建设和资源节约综合利用的重大问题，组织协调环保产业工作。据此，负责这一目录制定工作的是国家发展和改革委员会。国家发展和改革委员会在开展工作时，也应当加强各部门之间的协调和沟通，与国家环境保护总局等有关部门互相协作，做好这项工作。目前，这一强制回收的目录还没有出台，国家发改委正会同有关部门抓紧研究制定。
        2.强制回收目录规范的对象。强制回收目录既可以针对产品，也可以针对包装物。实行强制回收制度，其意义在于防止固体废物污染环境，危害人体健康，同时也通过回收和综合利用，减少原材料的消耗，提高资源的再利用率。因此，要求强制回收的，并非所有的产品和包装物，而主要是那些原材料消耗较大、污染环境严重、危害人体健康的产品和包装物，比如，含有毒有害物质的废电器产品、含有对环境危害严重物质的产品（如废冰箱中的CFC）、含不回收可能产生危险物质的产品（如报废汽车）、含有危害人体健康物质的产品或包装物（如医疗废物）以及一些常用的包装物（如纸张、木材、塑料、玻璃）等。具体哪些产品和包装物应当进行强制回收，要结合我国的经济技术发展水平、固体废物污染环境状况、产品和包装物的技术要求等实际情况确定。
        3.强制回收义务。根据本条第二款规定，强制回收是有关企业必须履行的法定义务。目前，有关部门正在研究起草有关产品和包装物的强制回收办法。从西方国家的情况看，建立行之有效的回收机制是一件极为复杂的工作，涉及方方面面，不仅政府部门要加强协调，企业和公众也要有一个认识的过程。我国的情况与西方国家有很大的不同，如何从国情出发建立回收机制，将是各级政府和有关部门工作中要解决的重点问题。当然，无论采用什么样的回收机制，法律已经将强制回收的义务主体确定为生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物的企业。具体地说，这一义务主体首先须是企业，个人无须承担这一义务；其次，该企业包括生产者、进口者和销售者，即不仅是生产有关产品和包装物的企业应当承担强制回收责任，进口者和销售者也有同样的义务。当然，进口者、销售者可以与生产者达成协议，按照一定的比例分担义务或者约定由生产者承担这项义务；再次，该企业必须生产、进口或者销售了被列入强制回收目录的产品和包装物，从事其他产品和包装物生产、销售或进口的，不承担强制回收义务。违反本条第二款规定的强制回收义务的，依照清洁生产促进法第三十九条的规定处罚。
        第十九条    国家鼓励科研、生产单位研究、生产易回收利用、易处置或者在环境中可降解的薄膜覆盖物和商品包装物。
        使用农用薄膜的单位和个人，应当采取回收利用等措施，防止或者减少农用薄膜对环境的污染。
        【释义】本条是关于国家鼓励研究、生产有利于环境保护的薄膜覆盖物和商品包装物以及防治农用薄膜污染环境的规定。
        一、国家鼓励研究、生产有利于环境保护的薄膜覆盖物和商品包装物
        本条所指的薄膜覆盖物和商品包装物，主要是各种塑料薄膜和塑料包装袋。在人们的日常生活中，薄膜覆盖物和商品包装物使用的比例越来越高，造成的环境污染问题也越来越引起人们的重视，社会普遍关注“白色污染”。对这部分产品和包装物的污染防治，本法第十八条等有关条款已作了规定。本条则从加强科学研究的角度针对薄膜覆盖物和商品包装物作了专门的鼓励性规定，鼓励科研、生产单位研究和生产易回收利用、易处置或者在环境中可降解的薄膜覆盖物和商品包装物，从源头上减少固体废物的产生。从科学的角度看，如果薄膜覆盖物和商品包装物是易回收利用的，就会减少固体废物资源化的成本，有利于成为固体废物的薄膜覆盖物和商品包装物回收利用，使其重新进入产业链；如果薄膜覆盖物和商品包装物是易处置的，就会减少处置的成本，提高处置的效率，真正实现无害化处置；如果薄膜覆盖物和商品包装物在环境中是可降解的，那么即使这部分固体废物未经回收利用和处置直接被排放到环境中，也可以在适当的条件下得到降解，避免造成环境污染。可见，要从根本上防治固体废物污染环境，加强科学技术方面的研究，以新的有利于环境保护的产品取代旧的落后的产品是非常必要的。
        二、防治农用薄膜污染环境
        我国目前的农用薄膜产量和覆盖面均居世界首位，每年用量都在百万吨以上。农用薄膜的主要成份是塑料，其中的有害物质主要是有机氯化合物。由于使用后的农用薄膜残留物往往小而多，在自然环境中很难降解，很难拾捡，也易造成土地退化。模拟试验表明，如果土壤中残留的废农用薄膜达到37-45公斤／公顷，小麦和蔬菜就将分别减产7％和10%。农业部1990年对25个省、区、市的调查也表明，我国土壤中农用薄膜的平均残留量已经达到60公斤／公顷左右。为防治农用薄膜造成的污染，除了要大力推广使用易回收、易处置、可降解的薄膜产品外，本条第二款规定，使用农用薄膜的单位和个人，也应当按照污染者依法负责的原则．采取回收利用等措施，防止或者减少农用薄膜对环境的污染。实践中，使用农用薄膜的单位和个人对达到一定标准的农用薄膜，应当加以回收重复使用，以减少薄膜废物的产生量。不能重复使用的，由于薄膜的主要成份是塑料，可以回收进行综合利用，比如制造管道，或者利用其高热值，通过焚烧产生可利用的能源，或者重复生产PS泡沫餐具、编织袋等。考虑到使用农用薄膜的主要是农民，因此，本条第二款规定强调的重点是要求其回收利用这些废弃的农用薄膜，并不要求使用者自行进行处置。有关单位和个人可以通过废弃物资回收网络交由厂家或专门的利用单位进行综合利用，或者收集后运送至集中的处置场所进行处置，都是允许的。
        第二十条    从事畜禽规模养殖应当按照国家有关规定收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪便，防止污染环境。
        禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆。
        【释义】本条是关于防治畜禽粪便污染环境和禁止露天焚烧秸秆的规定。
        一、防治畜禽粪便污染环境
        畜禽粪便中含有大量水分和有机物，同时也经常含有较多的致病菌和寄生虫卵，处理不善，不仅会污染水体、土壤和大气，而且还会传播疾病，危害人体健康。近年来，伴随着经济的增长，我国畜禽养殖业产生的固体废物污染环境问题日益严重。据1999年的估算，全国畜禽粪便年产生量约为19亿吨，其中规模化养殖产生的畜禽粪便相当于工业固体废物的30%。畜禽粪便中化学耗氧量的排放量达到7千多万吨，远远超过我国工业废水和生活污水的排放量之和。目前我国多数畜禽养殖场粪便处理利用水平很低，不少是直接堆放或排放，严重污染地表水和地下水。有关研究表明，畜禽粪便的大量排放已经对部分地区的环境质量造成了严重影响。比如，国家环保总局南京环境科学研究所1999年对太湖流域的研究显示，畜禽粪便流入太湖水体的COD为7．339万吨，总氮为2.175万吨，总磷为0.572万吨，分别占总污染负荷的7.130.6、16.67%和10.1%，成为太湖流域主要的污染源之一，加剧了太湖流域水质的富营养化。再如，根据上海市环保局开展的“黄浦江水环境综合整治研究”，1995年黄浦江水系畜禽粪尿产生量达640万吨，其中COD产生量为27.4万吨，BOD为8.86万吨，氨氮为2  ．49万吨，总氮为13．6万吨，总磷为1．25万吨。如果以25％的流失率计算，整个黄浦江水系全年畜禽粪尿流失约160万吨，可能进人水体中的各类污染物分别为：COD约6.86万吨、BOD约2．22万吨、氨氮约6300吨、总氮约3．4万吨、总磷约3100吨，共占黄浦江上游污染总负荷的36%，成为上海地区最主要的污染源之一。以上情况不难看出，畜禽养殖产生的畜禽粪便，目前已成为我国主要的固体废物污染源之一，造成了严重的环境污染。在一些特定的地区，其危害甚至超过了工业污染源。因此，这次修订本法增加了对畜禽粪便污染环境的防治规定。具体内容包括：
        1．本条第一款的规定适用于从事畜禽规模养殖的单位和个人。所谓畜禽规模养殖，是指达到一定规模的畜禽养殖场，不包括畜禽养殖的散户、家庭等。按照2001年国家环保总局发布的《畜禽养殖污染防治管理办法》和《畜禽养殖业污染物排放标准》(GB18596-2001)的规定，畜禽规模养殖，通常是指常年存栏量为500头以上的猪、3万羽以上的鸡和100头以上的牛的畜禽养殖场，以及达到规定规模标准的其他类型的畜禽养殖场。从实际情况看，我国每年的畜禽粪便，主要由这些从事畜禽规模养殖的单位和个人产生。其他养殖散户，其养殖的畜禽数量比较少，养殖的规模也不大，对畜禽粪便污染环境的贡献率也比较小，再加上这些养殖散户往往散布在广大农村地区，很难统一进行管理。因此本条第一款只对从事畜禽规模养殖的单位和个人提出了防治畜禽粪便污染环境的要求。
        2.从事畜禽规模养殖应当按照国家有关规定收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪便，防止污染环境。这里所指的“国家有关规定”包括《畜禽养殖污染防治管理办法》、《畜禽养殖业污染物排放标准》以及2002年国家环保总局制定的《畜禽养殖业污染防治技术规范》等。根据《畜禽养殖污染防治管理办法》规定，畜禽养殖污染防治实行综合利用优先，资源化、无害化和减量化的原则。畜禽养殖场的建设必须依法执行环境影响评价制度、“三同时”制度、排污申报制度等。禁止下列区域建设畜禽养殖场：生活饮用水水源保护区、风景名胜区、自然保护区的核心区和缓冲区；城市和城镇中居民区、文教科研区、医疗区等人口集中地区；县级人民政府依法划定的禁养区域；国家或地方法律法规规定需特殊保护的区域。在上述地区已建成的畜禽养殖场应限期搬迁或关闭。在收集、贮存方面，畜禽养殖场必须设置畜禽粪便等畜禽废渣的储存设施和场所，采取对储存场所地面进行水泥硬化等措施，防止畜禽废渣渗漏、散落、溢流、雨水淋湿、恶臭气味等对周围环境造成污染和危害。畜禽养殖场应当保持环境整洁，采取清污分流和粪尿的干湿分离等措施，实现清洁养殖。在利用方面，畜禽养殖场应采取将畜禽废渣还田、生产沼气、制造有机肥料、制造再生饲料等方法进行综合利用。用于直接还田利用的畜禽粪便，应当经处理达到规定的无害化标准，防止病菌传播。运输畜禽废渣，必须采取防渗漏、防流失、防遗撒及其他防止污染环境的措施，妥善处置贮运工具清洗废水。在处置方面，按照《畜禽养殖业污染防治技术规范》，畜禽粪便必须经过无害化处置，符合《粪便无害化卫生标准》后，才能进行土地利用，禁止未经处理的畜禽粪便直接施入农田。以上规定，从事畜禽规模养殖的必须遵守。
        二、禁止露天焚烧秸秆
        目前我国种植业产生的固体废物主要是植物秸秆、蔬菜花卉等茎叶以及废弃塑料薄膜等，其中秸秆是最主要的污染物。据估算，全国农作物副产的秸秆每年就有6亿吨左右，其中可收集利用的约4.8亿吨以上。过去秸秆主要用作日常燃料，现在由于社会经济的发展，农民大多已不再将秸秆作为燃料使用。除了约有1/3被用作饲料、原料和肥料外，大量的秸秆都在田间焚烧，造成了比较严重的大气污染，并直接威胁机场和高速公路的交通安全。显然，防治种植业产生的固体废物污染环境，当前最紧迫的是要控制秸秆随意焚烧，避免造成大气污染。因此，本条第二款专门对禁止违法露天焚烧秸秆作了规定。大气污染防治法第四十一条第二款也规定，禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质。具体内容包括：
        1．禁止焚烧的对象。本条第二款规定的禁止焚烧的对象是农业秸秆。所谓秸秆，通常是指小麦、水稻、玉米、薯类、油料、棉花、甘蔗和其他杂粮等农作物脱粒后剩下的茎。秸秆焚烧后，会产生颗粒物等大气污染物，不仅危害人体健康，还直接影响空气环境的能见度，妨碍航空和交通运输安全。
        2.禁止焚烧的区域。按照本条第二款的规定，以下几种区域禁止露天焚烧秸秆：一是人口集中地区。人口集中地区主要指的是城镇中的居住区、商业交通居民混合区、文化区以及部分工业区等人口居住比较密集，对环境空气质量要求比较高的区域。在这类地区露天焚烧秸秆，产生的大气污染物将严重影响人体健康。二是机场周围。按照1999年国家环保总局、农业部、财政部、铁道部、交通部和中国民航总局联合发布的《秸秆焚烧和综合利用管理办法》，机场周围是指以机场为中心15公里为半径的区域。在这一区域露天焚烧秸秆，产生的烟尘将严重影响飞行安全。三是交通干线附近。按照《秸秆焚烧和综合利用管理办法》规定，交通干线附近昌指沿高速公路、铁路两侧各2公里和国道、省道公路干线两侧各1公里的地带。在这一区域露天焚烧秸秆，产生的烟雾将严重威胁交通安全。四是当地人民政府划定的其他区域。按照《秸秆焚烧和综合利用管理办法》，省辖市（地）级人民政府可以在人口集中区、各级自然保护区和文物保护单位及其他人文遗址、林地、草场、油库、粮库、通讯设施等周边地区划定禁止露天焚烧秸秆的区域。
        3．禁止的行为。本条第二款规定的禁止焚烧，仅指禁止露天焚烧，室内的焚烧不在禁止范围之列。比如以秸秆作为生活用柴。另外，要从根本上解决秸秆造成的污染问题，应当大力推广机械化秸秆还田、秸秆饲料开发、秸秆气化、沤肥和工业原料开发等多种形式的综合利用，使秸秆从固体废物转变为原材料，真正实现秸秆的资源化。违反本条第二款规定的，依照大气污染防治法规定，由所在地县级以上环保部门责令停止违法行为，可以处200元以下罚款。
        第二十一条    对收集、贮存、运输、处置固体废物的设施、设备和场所，应当加强管理和维护，保证其正常运行和使用。
        【释义】本条是关于固体废物收集、贮存、运输、处置设施、设备和场所应当加强管理和维护的规定。
        对固体废物进行收集、贮存、运输或处置的，应当建设符合国家规定的环境保护标准或要求的设施、设备和场所，同时应当执行建设项目的环境影响评价、“三同时”等环境保护制度。本条规定是针对建成后的固体废物收集、贮存、运输、处置设施、设备和场所而言的。这些设施、设备或场所是进行固体废物收集、贮存、运输和处置必不可少的，应当加强管理和维护，保证其正常运行和使用。比如，建设部、国家环保总局、科技部2000年发布的《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》规定，垃圾收集和运输设施应密闭化，防止暴露、散落和滴漏，鼓励采用压缩式收集和运输方式，尽快淘汰敞开式收集和运输方式。据此，对从事生活垃圾收集和运输的设施或设备，比如运输车辆等，就应当加强管理和维护，保证其正常使用，防止生活垃圾收集和运输过程中出现散落、滴漏等情况，造成环境污染。再如，按照《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》（GB18599-2001）的规定，贮存、处置场所的使用单位，应当建立检查维护制度，定期检查维护堤坝、挡土墙、导流渠等设施，发现有损坏可能或异常，应及时采取必要措施，以保障正常运行。同时，贮存、处置场所的使用单位还应当建立档案制度，将各种设施和设备的检查维护资料详细记录在案。对部分场所，还应当定期检查维护防止渗漏的工程，定期监测地下水水质，定期检查维护渗滤液集排水设施和处理设施等，发现问题的，及时采取措施，保证正常运行。所有这些规定，有关单位都应当遵守执行。
        需要注意的是，本条规定的污染防治义务适用于固体废物收集、贮存、运输、处置设施、设备或场所的使用人，包括单位和个人。事实上，本条规定与本法第三十四条和第四十四条的有关规定是一个有机的整体。本条从正面的角度强调加强对收集、贮存、运输、处置固体废物的设施、设备和场所的管理和维护，保证正常运行和使用，第三十四条和第四十四条第二款则从另一角度规定确有必要关闭、闲置或拆除时的核准程序，两者是密不可分的。
        第二十二条    在国务院和国务院有关主管部门及省、自治区、直辖市人民政府划定的自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区、基本农田保护区和其他需要特别保护的区域内，禁止建设工业固体废物集中贮存、处置的设施、场所和生活垃圾填埋场。
        【释义】本条是关于自然保护区、风景名胜区等需要特别保护的区域禁止建设工业固体废物集中贮存、处置的设施、场所和生活垃圾填埋场的规定。
        一、按照本条规定，下列区域不得建设污染环境的固体废物贮存、处置设施、场所：
        1.自然保护区。根据1994年10月国务院发布的《自然保护区条例》，自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。具有下列条件之一的，应当建立自然保护区：一是典型的自然地理区域、有代表性的自然生态系统区域以及已经遭受破坏但经保护能够恢复的同类自然生态系统区域；二是珍稀、濒危野生动植物物种的天然集中分布区域；三是具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地、内陆水域、森林、草原和荒漠；四是具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞、化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹；五是经国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准，需要予以特殊保护的其它自然区域。
        2.风景名胜区。根据1985年6月国务院发布的《风景名胜区管理暂行条例》，风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景物、人文景物比较集中，环境优美、具有一定规模和范围，可供人们游览、休息或者进行科学、文化活动的地区。该条例第八条第三款还规定，在风景名胜区及其外围保护地带内的各项建设，都应当与景观相协调，不得建设破坏景观、污染环境、妨碍游览的设施。
        3.饮用水水源保护区。饮用水水源保护区是指为保护生活饮用水而依法划定的特殊保护区域。水法规定，国家建立饮用水水源保护区制度，省、自治区、直辖市人民政府应当划定饮用水水源保护区，采取措施防止水源枯竭和水体污染，保证城乡居民饮用水安全。禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。此外，根据水污染防治法和1989年国家环保局、卫生部、建设部、水利部、地矿部联合发布的《饮用水水源保护区污染防治管理规定》的规定，饮用水水源保护区可以分为饮用水地表水源保护区和饮用水地下水源保护区，按照不同的水质要求和防护要求均可以划分为一级保护区和其他等级保护区。饮用水水源保护区的具体范围按照不同水域特点进行水质定量预测并考虑当地具体条件加以确定，以保证在规划设计的水文条件和污染负荷下，供应规划水量时，保护区的水质能满足相应的标准。
        4.基本农田保护区。根据土地管理法和1998年12月国务院发布的基本农田保护条例的规定，基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，根据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地，基本农田保护区就是为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。划定基本农田保护区的根本目的在于保护现有耕地，特别是那些优质高产田，防止耕地流失。依照土地管理法的规定，下列耕地应当划入基本农田保护区：一是经国务院有关主管部门或县级以上地方政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；二是有良好水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；三是蔬菜生产基地；四是农业科研、教学试验田；五是国务院规定应当划入基本农田保护区的其他区域。各省、自治区、直辖市划定的基本农田保护区应当占本行政区域内耕地的80％以上。可见，基本农田保护区是我国耕地的“红线”，对保障我国的粮食安全、满足人民群众对农产品的需求和国民经济的发展有着重要意义，应当实行严格制度予以保护。
        5.其它需要特别保护的区域。所谓“其它需要特别保护的区域”是指与自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区和基本农田保护区性质相同、功能类似，对环境、资源、民生、科学等有重要价值的，需要对固体废物污染加以特殊控制的区域。具体哪些区域应纳入，应依照有关法律、法规的规定确定。
        需要说明的是，根据本条规定，并不是所有的自然保护区、风景名胜区等区域都不得建设工业固体废物集中贮存、处置的设施、场所和生活垃圾填埋场，只有国务院和国务院有关主管部门及省、自治区、直辖市人民政府划定的区域，才适用本条的规定。按照《自然保护区条例》，自然保护区分为国家和地方两大类，只有国家自然保护区和省级自然保护区适用本条规定。按照《风景名胜区管理暂行条例》的规定，风景名胜区也分为市、县级风景名胜区、省级风景名胜区和国家重点风景名胜区，只有后两类风景名胜区执行本条规定。但是，所有的饮用水水源保护区和基本农田保护区均不得建设工业固体废物集中贮存、处置的设施、场所和生活垃圾填埋场。
        二、考虑到上述区域环境保护的特殊性，本条规定，在上述地区不得建设以下设施或场所：
        1．工业固体废物集中贮存、处置的设施、场所。这里所指的工业固体废物，包括一般工业固体废物和危险废物。所谓集中贮存、处置的设施、场所，是指专门用于工业固体废物贮存或处置的区域性设施、场所。本法第三十三条明确规定，对暂时不利用或者不能利用的工业固体废物，必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定建设贮存设施、场所，安全分类存放，或者进行无害化处置。工业固体废物贮存、处置的设施、场所，必须符合国家环境保护标准。《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》(GB18599-2001)规定，禁止在自然保护区、风景名胜区和其他需要特别保护的区域内建设一般工业固体废物贮存、处置设施、场所。《危险废物贮存污染控制标准》（GB18597-2001)要求危险废物集中贮存设施必须建在距离居民区800米以外，地表水域150米以外。《危险废物填埋污染控制标准》(GB18598-2001)也要求填埋场不得建在自然保护区、风景名胜区、生活饮用水水源保护区等需要特别保护的区域内。
        2.生活垃圾填埋场。生活垃圾的卫生填埋是目前生活垃圾处置必不可少的最终处置手段，也是现阶段我国垃圾处置的主要方式。生活垃圾填埋场是处置生活垃圾的一种陆地处置设施，它由若干个处置单元和构筑物组成，主要包括生活垃圾预处理设施、垃圾填埋设施和渗滤液收集设施等。生活垃圾填埋场的规划、设计、建设、运行和管理应当严格按照《城市生活垃圾卫生填埋技术标准》、《生活垃圾填埋污染控制标准》和《生活垃圾填埋场环境监测技术标准》等要求执行。比如，《生活垃圾填埋污染控制标准》(GB16889-1997  )规定，生活垃圾填埋场应当合理选址，不得建设在自然保护区、风景名胜区、生活饮用水水源保护区和其他需要特殊保护的区域内，也不得建设在居民密集居住区、直接与航道相通的地区、地下水补给区、洪泛区、淤泥区、活动的坍塌地点、断裂带、地下蕴矿带、石灰坑及岩溶地区。
        需要注意的是，对自然保护区等特定的区域，本条只规定了禁止建设上述两种设施或场所。除此之外的其他固体废物污染环境防治设施，并不在禁止之列。比如，生活垃圾焚烧、堆肥设施、生活垃圾临时贮存设施等只要满足国家有关环境保护标准，在不造成环境污染的情况下，是允许在上述区域建设的。这是充分考虑到我国社会经济发展水平和不同固体废物贮存、处置设施、场所的不同特性等现实情况的结果。如果一律严格禁止，即使在类似自然保护区的实验区、外围保护地带等区域也不允许建设所有类型的固体废物贮存、处置设施、场所，实践中恐怕很难操作，尤其是一些人多地少的省份，将很难找到合适的有关设施、场所建设地点，这也不利于固体废物污染环境防治工作的顺利开展。
        第二十三条    转移固体废物出省、自治区、直辖市行政区域贮存、处置的，应当向固体废物移出地的省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门提出申请。移出地的省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门应当商经接受地的省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门同意后，方可批准转移该固体废物出省、自治区、直辖市行政区域。未经批准的，不得转移。
        【释义】本条是关于固体废物转移审批的规定。
        固体废物来源于人类的生产和消费活动，它是可以跨区转移的，在转移的过程中，如果管理不到位，就可能造成环境污染。因此，对转移固体废物的，实行审批管理是必要的。本条对原法第二十三条的规定作了较大的修改，具体内容包括：
        一、适用范围
        适用本条规定的行为必须满足以下几个要件：一是存在转移固体废物的行为。所谓转移，是指改变固体废物的位置，将其从一地挪到另一地。至于转移通过何种方式完成，不是立法要强调的。实践中可以通过交通工具运输，也可以人工携带，甚至采用邮寄的方式。不论采取何种方式，有偿还是无偿，都可以构成本条规定的转移行为。二是转移的对象是固体废物，包括一般工业固体废物、生活垃圾，但危险废物适用本法第五十九条的特别规定，不适用本条。三是转移固体废物出省、自治区、直辖市行政区域。也就是说，适用本条规定的转移行为，必须是跨省域转移，即将固体废物从某一省、自治区、直辖市转移到另一个省、自治区、直辖市，发生在一个省、自治区、直辖市内部的转移行为，比如从一个县转移到另一个县，不适用本条规定。四是转移固体废物出省、自治区、直辖市的目的是为了贮存或处置该固体废物。实践中，当事人将某种固体废物转移出省、自治区、直辖市可能有多种目的，有的是产生固体废物的企业出于经济利益的考虑将固体废物转移到其他省、自治区或直辖市进行回收利用，也有的是专门从事固体废物运输的企业，将部分固体废物转移出省、自治区、直辖市进行回收利用，类似这样的情况，都不适用本条规定。只有目的是为了贮存或处置固体废物的，有关权利人才应当履行本条规定的审批程序。
        二、审批程序
        1．申请人。应当依照本条规定提出转移固体废物申请的，通常是固体废物的所有人、使用人等权利人。这些固体废物的权利人，可能是产生固体废物的单位或个人，也可能是收集、贮存、利用、运输、处置固体废物的单位或个人。只要对固体废物拥有法定的权利，并试图将这些固体废物转移出省、自治区、直辖市贮存、处置的，当事人都应当依照本条规定提出申请。
        2.申请部门。依照本条规定，申请人应当向固体废物移出地的省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门提出申请。固体废物移出地，即固体废物转移之前所在的省、自治区、直辖市。不论申请固体废物转移的单位和个人在什么地方，要转移该固体废物的，必须向固体废物移出地的环保部门提出申请。另外，只有省、自治区、直辖市环境保护行政主管部门才有权受理转移固体废物的申请，才可以作出审批决定。
        3．审批程序。修订前原法第二十三条规定，要转移固体废物出省、自治区、直辖市贮存、处置的，应当向固体废物移出地的省级环保部门报告，并经固体废物接受地的省级环保部门许可后方可转移。据此，申请人首先要向移出地的省级环保部门报告，然后再向接受地的省级环保部门申请。接受地的省级环保部门收到申请后，予以审查许可。这一程序对当事人比较烦琐，实际操作时也存在很多困难。对这一审批程序，有必要作出相应的调整。
        按照本条规定，转移固体废物的审批程序有：
        首先，申请人向固体废物移出地的省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门提出申请。其次，移出地的省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门接受申请后，主动与接受地的省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门协商。再次，接受申请的固体废物移出地的省级环保部门根据协商的情况，决定是否批准该固体废物转移出本省、自治区、直辖市贮存、处置。如果接受地的省级环保部门同意该批固体废物转移至该省、自治区、直辖市的，受理申请的移出地的省级环保部门经审查，认为该申请符合法律法规规定的其他要件的，比如文书完备、要转移的固体废物不属于危险废物等，可以作出批准转移的决定。如果接受地的省级环保部门不同意这部分固体废物转移至该省、自治区、直辖市的，接受申请的固体废物移出地的省级环保部门就不得批准转移。
        未经批准的，不得转移固体废物出省、自治区、直辖市贮存、处置。擅自转移的违法者应当依照本法第六十八条的规定追究法律责任。
        第二十四条    禁止中华人民共和国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置。
        【释义】本条是关于禁止境外固体废物进境倾倒、堆放、处置的规定。
        固体废物具有可移动性，可以作为资源回收利用，因此，固体废物跨国界转移的现象非常普遍。改革开放以来，随着我国外贸进出口额的不断增长，我国从境外进口的用以回收利用的固体废物，如废钢铁、废铜、废铝、废纸等的数量也越来越大，对我国经济的发展和资源的节约起到了一定的积极作用。但与此同时，一些发达国家也利用我国企业对能源和原材料的迫切需求，以回收利用为名将一些不能用作原料的固体废物运进我国境内倾倒、堆放、处置，给我国造成了严重的环境污染和经济损失。1995年以前，由于我国对固体废物进口管理没有明确的法律依据，环保部门没有规范的审查制度，商检、海关部门没有统一的检查、验收标准，仅1995年全国就出现了6起“洋垃圾”入境事件，有的甚至入境3个多月，造成了严重的环境污染才被发现。固体废物污染环境防治法制定后，对固体废物进口的管理才逐步纳入法制轨道。考虑到固体废物的资源属性，适当进口符合环保标准、可以用作原料的固体废物加以回收利用，不仅可以有效地缓解我国面临的资源短缺压力，促进经济增长，也符合固体废物资源化的原则。因此，对可以用作原料的固体废物，应当允许进口，具体的管理办法已经在本法第二十五条作了规定。但是，如果进口固体废物的目的不在于回收利用，而是为了进境倾倒、堆放或处置的，就适用本条规定，严格禁止。这与《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》的规定也是一致的。具体而言：
        一、本条规定适用的对象是中华人民共和国境外的固体废物，即所有在中华人民共和国领域和管辖的其他海域范围外产生的固体废物。这些固体废物一律不得进入中华人民共和国境内倾倒、堆放、处置。
        二、禁止境外的固体废物进境倾倒、堆放和处置。倾倒，是指倒转或倾斜容器使里面的固体废物出来；堆放，是指成堆地、未经处理地将固体废物放置在一起；处置，是指符合本法第八十八条第六项规定的情况。无论是倾倒、堆放还是处置，都将对环境造成直接的危害。随意倾倒，固体废物进入水体，会污染水源和地下水。任意堆放，固体废物中的粉煤灰、干污泥等会随风飞散，污染大气，长期堆放会造成固体废物中有害物质渗透改变土质和土壤结构，进而危害农作物。处置不当，对环境的危害更大，比如，以填埋方式处置，不仅占用大量我国本就非常有限的土地资源，还可能造成水污染或土壤污染。以焚烧方式处置，如果处置标准不够，产生的二次污染，尤其是二恶英等剧毒污染物，将严重威胁人民群众身体健康。因此必须严格控制固体废物进入我国境内倾倒、堆放和处置。在我国境内产生的固体废物数量逐年增多，而各类固体废物污染环境防治设施建设还很不到位的情况下，对境内的固体废物尚且很难进行妥善处理，如果还要从国外进口固体废物进行倾倒、堆放或处置，那国内的固体废物污染防治设施、环境与资源的压力就会大大增加，一旦不慎，就会造成严重的环境污染。考虑到这种情况，本条规定，任何固体废物都不得进入中华人民共和国境内倾倒、堆放或处置。违反本条规定的，应当依照本法第七十八条的规定追究法律责任。
        第二十五条    禁止进口不能用作原料或者不能以无害化方式利用的固体废物；对可以用作原料的固体废物实行限制进口和自动许可进口分类管理。
        国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外贸易主管部门、国务院经济综合宏观调控部门、海关总署、国务院质量监督检验检疫部门制定、调整并公布禁止进口、限制进口和自动许可进口的固体废物目录。
        禁止进口列入禁止进口目录的固体废物。进口列入限制进口目录的固体废物，应当经国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外贸易主管部门审查许可。进口列入自动许可进口目录的固体废物，应当依法办理自动许可手续。
        进口的固体废物必须符合国家环境保护标准，并经质量监督检验检疫部门检验合格。
        进口固体废物的具体管理办法，由国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外贸易主管部门、国务院经济综合宏观调控部门、海关总署、国务院质量监督检验检疫部门制定。
        【释义】本条是关于固体废物进口管理的规定。
        一、背景情况
        近年来，我国从境外进口的再生资源性废物，如废钢铁、废铜、废铝、废纸张等的数量在不断增加。到2002年，各种进口废物已达到2100万吨，比1996年翻了两番。为防止进口的固体废物污染环境，加强废物进口管理，我国自20世纪90年代初开始制定相关政策。1991年3月，国家环保局、海关总署发布了《关于严格控制境外有害废物转移到我国的通知》，禁止有害废物和垃圾，包括废杀虫剂、石棉废物、医疗临床废物、工业垃圾和污泥等进境倾倒和处置，但对可以作为原料、能源或有再利用特别需要的固体废物，经环境保护部门审批，可以进口。1994年11月，国家环保局发布了《关于严格控制从欧共体进口废物的暂行规定》，对固体废物进口实行分类管理。总体而言，这些管理政策只是对固体废物进口作了初步规范，并没有从根本上控制住废物进口造成环境污染的问题，境外的固体废物，尤其是危险废物向我国非法转移的事件时有发生。如1993年9月，韩国以“其他燃料油”为名向我国非法输出一批化工行业产生的危险废物；1994年7月，中国某进出口公司从美国进口70台含多氯联苯的废变压器。面对这种非法转移的现实压力，20世纪90年代中、后期以后，我国采取了更为严格的废物进口管理措施。1995年的固体废物污染环境防治法、《废物进口环境保护管理暂行规定》及其补充规定、《进口废物环境保护控制标准》等一系列法律、法规和标准都在这一时期出台，同时还制定了限制进口的一系列目录，对加强固体废物进口管理发挥了积极的作用。
        按照1995年的固体废物污染环境防治法规定，对进口的固体废物基本上实行两大类别的管理制度：一类是《国家限制进口的可以用作原料的废物目录》确定的固体废物，列入该目录的废物限制进口；另一类是在该目录之外的其他固体废物，这些固体废物一律禁止进口。这样规定的第一个问题是分类不够细，除了限制进口外全部禁止进口，而限制进口又不分情况实行统一的、高度集中的许可制度，已经无法满足固体废物进口管理的实际需要，阻碍了资源性废物的进口。另一个问题是与世贸规则不尽一致。世贸规则明确实行透明的货物贸易管理，任何货物如果要禁止进口或限制进口，必须提前公示。目前，原外经贸部、海关总署、国家环境保护总局等部门已经先后公布了五批《禁止进口的货物目录》和三批《限制进口类可用作原料的废物目录》，并于2002年1月公布了《自动进口许可管理类可用作原料的废物目录》。2004年4月，全国人大常委会对对外贸易法作了修改，确立了禁止进口、限制进口和自动许可进口的管理制度。为了保证法律之间的协调，完善固体废物进口管理制度，本法作出了相应的修订。
        二、固体废物进口的分类管理
        所谓固体废物进口，是指固体废物（含废料）以任何贸易方式和无偿提供、捐赠等方式进人中华人民共和国境内。按照本条规定，我国对固体废物进口实行分类管理，具体地说，实行两种情况三大类的管理模式。两种情况是指对以利用为目的进口固体废物的，按照所进口废物的属性和资源化程度分成两种情况进行管理，一种情况是不能用作原料或者以我国目前的科技水平不能以对环境无害化方式加以利用的固体废物，一律禁止进口；另一种情况是可以用作原料的固体废物，允许进口。三大类是指在上述两种情况的基础上，对可以用作原料的固体废物进一步分为限制进口和自动许可进口两大类。无论是禁止进口、限制进口还是自动许可进口的固体废物，都实行目录管理。
        1.禁止进口的固体废物。禁止进口的固体废物主要包括两大类：一类是不能用作原料的固体废物，即完全不具备回收利用价值的固体废物；另一类是不能以无害化方式利用的固体废物，即虽然可以回收利用，但由于经济、技术条件的限制，我国尚不能做到整个回收利用过程对环境无害化的固体废物。当然，是否可以用作原料，或者是否可以以无害化方式利用，是从我国当前的经济、技术水平出发来衡量的。从纯粹的技术角度而言，并不存在绝对的不能利用的固体废物。法律要禁止进口的，只是从我国当前的经济、技术发展水平看还不能用作原料或不能达到无害化利用的要求，但这并不排除随着科技的进步，将来可以对该固体废物加以利用。这也是为什么要对禁止进口的固体废物实行目录管理的原因之一。禁止进口的固体废物种类很多，比如，下水道淤泥、城市垃圾、沥青碎石、废轮胎及其切块、旧衣物等都是。从有关部门发布的目录也可以看出，被列入禁止进口目录的很多固体废物，我国境内就大量存在，而且国内有关企业对自己产生的这部分固体废物尚且未能做到完全以无害化方式处置或回收利用，在这种情况下，再从国外进口是完全没有必要的。
        2.限制进口的固体废物。限制进口的固体废物首先必须属于可以用作原料的废物，之所以要限制进口，是因为该固体废物的利用存在一定的环境风险，一旦处理不当，就可能造成环境污染，危害人民群众身体健康。因此，有必要通过严格的行政许可，将这部分固体废物的进口控制在合理的范围内。对外贸易法也规定，为保护人的健康或者安全，保护动物、植物的生命或者健康，保护环境，需要限制或者禁止进口或者出口的，国家可以限制或者禁止有关货物、技术的进口或者出口。限制进口的固体废物种类也很多，比如乙烯聚合物的废碎料及下脚料、废汽车压件、以回收钢铁为主的废五金电器、钨废碎料等。
        3.自动许可进口的固体废物。对外贸易法第十五条规定，国务院对外贸易行政主管部门基于监测进出口情况的需要，可以对部分自由进出口的货物实行进出口自动许可并公布其目录。据此，自动许可进口的固体废物除了必须是可以用作原料的废物外，还必须是属于自由进出口的货物范围之列。国家只是出于加强固体废物进口管理的需要，对这部分自由进口的固体废物实行自动许可进口管理，防止造成环境污染。自动许可进口的固体废物也有很多种，比如废棉纱线、铸铁废碎料、铜废碎料、锡废碎料等。
        三、固体废物进口的具体管理措施
        1.目录管理。对不同属性的固体废物，基于环境保护和资源利用、经济发展等各种因素的考虑，可以实行分类进口管理。如何确定某种固体废物的进口管理方式，需要国家通过一定的措施将其具体化。这一措施通常是目录管理。按照本条第二款规定，禁止进口、限制进口和自动许可进口的具体目录由国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外贸易主管部门、国务院经济综合宏观调控部门、海关总署、国务院质量监督检验检疫部门制定、调整和公布。这里规定的“会同”是一种工作衔接，“会同部门”与“被会同部门”之间没有“主次之分”，禁止进口、限制进口和自动许可进口的具体目录必须在5家共同参与下共同制定、调整和公布。因此，有关部门应当互相协作，加强沟通，共同做好目录的制定工作。另外，目录并非固定不变的，随着我国技术的进步，社会经济的发展，同一种固体废物在不同的历史时期需要实行不同的进口管理制度，这就要对进口的有关目录进行适时调整，以满足实际工作的需要。比如，甘蔗蜜糖，在2002年外经贸部、海关总署、国家环保总局发布的《禁止进口货物目录》（第四批）中属于禁止进口的固体废物，但到了2003年，商务部、海关总署、质检总局和环保总局发布的《限制进口可以用作原料的废物目录》（第二批）中，甘蔗蜜糖改为列入限制进口的固体废物类。可见，对进口固体废物实行目录管理是一个动态的概念，不能一成不变地来理解。情况发生变化时，目录也应当相应地加以调整。当然，不论是哪种目录，都必须予以公布，以便有关当事人按照目录规定的类型履行相应的程序，简化手续，节约行政资源。未经公布的目录，不具有法律效力。截至目前，国务院有关部门已经出台了五批禁止进口的固体废物目录、三批限制进口的固体废物目录和一批自动许可进口管理的固体废物目录。
        2.不同类别进口固体废物的管理措施
        (1)禁止进口列入禁止进口目录的固体废物。不论进口者以何种目的，其技术达到什么水平，凡是列入禁止进口目录的固体废物，一律不得进口。以含汞矿灰与残渣为例，它被列入了第三批禁止进口的固体废物目录，应当严格禁止进入我国境内。在没有将该固体废物从禁止进口目录中取消或者调整至其他目录之前，即使有的企业拥有了先进技术，可以从中提取汞作为化工原料，而且这种技术不会造成环境污染，也不得擅自进口。
        (2)进口列入限制进口目录的固体废物，应当经国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外贸易主管部门审查许可。我国目前对列入限制进口目录的固体废物实行的是许可证管理，所有列入限制进口目录的固体废物，都必须获得有关行政主管部门的许可方可进口。
        (3)进口列入自动许可进口目录的固体废物，应当依法办理自动许可手续。按照对外贸易法第十五条第二款的规定，实行自动许可的进口货物，收货人、发货人在办理海关报关手续前提出自动许可申请的，国务院对外贸易主管部门或者其委托的机构应当予以许可；未办理自动许可手续的，海关不予放行。2001年12月国务院发布的《货物进出口管理条例》和2001年12月原外经贸部发布的《货物自动进口许可管理办法》作了进一步的规定。进口属于自动进口许可管理的货物，进口经营者应当在向海关申报前，向国务院对外贸易主管部门授权的自动进口许可证发证机构提交自动进口许可证申请。海关凭该许可证办理报关手续。进口经营者申请自动进口许可证的，应当提交自动进口许可证申请表、货物进口合同、行政主管部门核准经营范围的法定文件复印件、属于委托代理进口的需提交委托人与进口经营者签订的代理进口合同、进口货物用途或最终用户有特别规定的应提交进口货物用途或最终用户符合国家规定的证明材料以及其他需提交的有关材料。凡内容正确且形式完备的许可申请，发证机构收到后应在管理可行的限度内立即核准，签发自动进口许可证。特殊情况下，最多不超过10个工作日。自动进口许可证实行“一批一证”，同一份自动进口许可证不得分批次累计报关使用。许可证有效期为6个月，需要延期或变更的一律重新办理。同时，按照国家环保总局、外经贸部、海关总署、国家质监总局2002年发布的《关于调整废物进口环境保护管理有关问题的通知》，对未纳入限制进口固体废物目录的可以用作原料的铜废碎料、铝废碎料、钢铁废碎料、废纸等，实行进口自动登记管理。海关暂凭国家环保总局和检验检疫机构分别签发的《进口废物批准证书》（标注“自动进口许可”字样）和《入境货物通关单》验放。以上规定，都是进口列入自动许可进口目录的固体废物应当遵守执行的。
        对违反上述规定擅自进口的，应当依照本法第七十八条的规定追究法律责任。
        3．检验检疫措施
        国家允许进口固体废物，是为了满足我国经济发展带来的资源需求，将进口的固体废物作为原材料加以利用。为防止进口固体废物造成环境污染，本条第四款规定，进口的固体废物必须符合国家环境保护标准，并经质量监督检验检疫部门检验合格。据此，进口的废物必须是可以作为原材料使用的，如果该废物本身是污染源，容易造成二次污染的，就不允许进口。我国已于1996年制定了《进口固体废物环境保护控制标准》（GB16487-1996），涉及废五金电器、废塑料、纺织品废物、废有色金属等11种固体废物。所有进口废物都必须符合各自的环境保护标准。此外，按照《废物进口环境保护管理暂行规定》，只有获得口岸所在地进出口商品检验机构的检验合格证明，海关才能放行。进出口商品检验部门在对进口的废物进行检验的过程中发现可能污染环境的问题，应及时通知和移交当地环境保护行政主管部门和海关依法处理。原国家商检局于1996年制定了《进口废物装运前检验管理办法》（试行），对废物进口装运前的检验问题作了具体规定。按照该办法，进口的废物，必须实行装运前检验。废物进口单位和境外贸易关系人签订的进口废物合同中，必须订明进口废物符合我国环境保护标准的要求和装运前检验条款，注明严禁夹带生活垃圾和《巴塞尔公约》控制的危险废物和其他废物，约定进口废物必须由国家商检机构指定或认可的检验机构实施装运前检验，检验合格后方可装运。认可的检验机构凭贸易关系人的申请办理进口废物装运前检验，必须按照中国的环境保护标准对进口废物检验把关，保证运往中国的废物符合这些标准的要求。外贸运输部门在接受进口废物的承运申请时，必须提供上述检验机构签发的进口废物装运前检验合格证明。废物进口单位应于进口的废物抵达口岸10天之前通知口岸的商检机构以备检查。进口废物抵运我国口岸后，上货人应先向海关申报，然后收货人向口岸商检机构报验。口岸商检机构对进口废物进行检验，检验合格后出具检验情况通知单，海关凭此放行。各个检验机构的检验内容和分工如下：（一）实施装运前检验的境外检验机构承担进口废物原料的环保项目检验；对其中集装箱装载的废物原料，检验内容包括监装，防止换货。（二）口岸商检局对已经装运前检验的进口废物原料负责环保项目查验；对因故未进行装运前检验的进口废物原料在口岸作环保项目检验；有条件的可接受贸易关系人的申请，进行品质、重量检验。（三）到货地商检局对合同约定有品质、重量要求的进口废物原料进行品质、重量检验（已在口岸进行品质、重量检验的除外）。未经检验合格的进口废物，不得进人我国境内。
        四、制定进口固体废物具体管理办法的授权
        考虑到固体废物进口涉及多个部门，各种具体情况比较复杂，为进一步落实法律的有关规定，本条第五款授权国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外贸易主管部门、国务院经济综合宏观调控部门、海关总署、国务院质量监督检验检疫部门制定进口固体废物的具体管理办法。1996年国家环保局、外经贸部、海关总署、国家工商局、商检局联合发布的《废物进口环境保护管理暂行规定》就是有关固体废物进口的具体管理办法。今后，各有关部门应加强沟通，互相协作，共同做好固体废物进口的管理工作。
        第二十六条    进口者对海关将其所进口的货物纳入固体废物管理范围不服的，可以依法申请行政复议，也可以向人民法院提起行政诉讼。
        【释义】本条是关于进口者不服海关将其进口的货物纳入固体废物管理范围的救济程序的规定。
        一、本法第二十五条对进口固体废物的管理作了规定，所有进口固体废物的单位都必须执行。通常情况下，对进口固体废物的管理要严于普通货物。由于种种原因，对进口的货物是否属于固体废物，实践中往往会产生一些争议，比较典型的情况是废与旧的争议，如废电脑与旧电脑并无明显界线，是否属于固体废物，实践中很难区分。此外，还有一些可能发生争议的情况，比如废物与副产品的争议；废物经过加工或处理后到何种程度，可不归入废物范畴；不符合标准的产品是否属于废物等。有的进口者以旧货、副产品等非固体废物货品申报进口，待废物到港后，海关按照固体废物的管理制度进行监管，对进口者的影响比较大。当然，实践中也存在故意以旧货的名义进口固体废物的情况。为了保护进口者的合法权益，同时保障和监督海关依法行使职权，防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，减少类似纠纷的发生，本条专门规定了救济程序。
        二、本条规定适用于进口者对海关将其所进口的货物纳入固体废物管理范围不服的情况。由于实践中进口的货物比较复杂，存在各种各样的情形。进口者通常将所进口的货物作为原材料运入我国境内，未必意识到需要办理相关的固体废物审批程序。海关可能根据不同的实际情况，将进口者进口的货物视为固体废物进行监管，这是一个具体行政行为，如果进口者不服的，即进口者认为其所进口的货物并非固体废物，不需要履行与进口固体废物相配套的审批程序的，适用本条规定。进口者即为申请人或原告。
        三、本条规定的救济途径有两种：
        1．行政复议。依照行政复议法规定，进口者对海关将其进口的货物纳入固体废物管理范围不服，认为这一具体行政行为侵犯了其合法权益的，可以向作出这一决定的海关的上一级海关提出行政复议。上一级海关应当依照行政复议法的有关规定作出决定。
        2.行政诉讼。进口者对海关将其进口的货物纳入固体废物管理范围不服，认为这一具体行政行为侵犯了其合法权益的，也可以按照行政诉讼法的有关规定，直接向有管辖权的法院提起以作出具体行政行为的海关为被告的行政诉讼。法院应当按照行政诉讼法的有关规定作出裁决。
        要注意的是，本条规定的两项救济途径，进口者可以自行选择。行政复议并非提起行政诉讼的前置程序。