创造性介入：中国外 交的短板与解决方案

2011年08月30日 08:31
来源：东方早报

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1 “全球治理说”

谈到全球治理，这里有一个深层次的问题需要适时探讨，即：如何认识当今全球体系的基本性质，如何取舍中国参与全球治理的切入点。国内来自左派的批评意见是，当今国际体系是由西方国家主宰的，反映了资本主义制度下少数权贵阶级的利益，中国的参与治理弊大于利、失多于得。根据它的推论，不管是地区层次还是全球层次的国际制度、规则与安排，多半是由欧美日等西方大国建立的；执行国际决议和办案时，这些有实际支配权的国家总是实行双重标准，凡是有利于它们的就大力推进，不论是否其他国家愿意或满意；凡是不利于它们的就全力阻挠，哪怕国际社会多数成员提出相反的意见与建议。以这种批评为出发点看待全球治理过程，批评者不止质疑中国参与的必要与可能，而且特别强调，中国作为共产党执政的社会主义国家，必须明确表达自己有别于西方资本主义国家的第三世界一员态度；让中国混迹于少数西方资本主义国家的“全球治理”阵营，无异于为虎作伥、自我作践，最终损害中国及广大弱小国家的根本利益 。

听上去振振有词的这类说法，实际上没法实行且于事无补。我认为，迄今为止全球体系确实一直受到西方强国的支配，其中确实包含大量不公正不合理的成分，但这不是中国拒绝参加全球治理进程的充分理由，而恰恰应当是中国人提出适合多数国家利益和要求的全球治理目标步骤的机会。中国期待的和更多参加的全球治理，应当充分吸收过去很少发声但却代表实际人口多数的国际社会大多数成员的提议，应当纳入新兴的非西方大国的集体表达，应当有中国自身的改造措施。

所谓的中国“积极介入”的立场，并不是否定过去在这些问题上的已有原则与说法，而是促使我们涉外部门和人员更加广泛地征求各方面意见，更加仔细地权衡不同方案的利害关系，在国际谈判中更加主动地提出动议和修改意见。从哲学高度讲，由西方主导的全球体系和全球治理过程，转向一种更加均衡、合理和公平的样式，可能有快速质变的路径，即摧毁性、破坏性、革命的措施（如毛泽东时代中国人的选择），和另一种以量变带动质变的思路，即比较温和、渐进、改良的方法（这正是邓小平时代的核心）。综合各方面因素分析，大概现今的中国很难回到“文革”那种激进极端的时代，只有继续遵循改革开放以来选定的路线；也就是说，除创造性介入全球治理之外别无他途。

2 “海外利益说”

中国海外利益的增长日益强劲、势不可挡，是二十一世纪第二个十年启程之际最显著的国际关系现象之一。在此，我想特别指出一点，给定中国国内产业结构的粗放沉重、尤其是海外化石能源的强烈依赖，中国向外扩展市场、寻找能源、投放劳力的强大惯性冲动在短时期内很难降低。而今天的时代，早已不由过去那种帝国主义时代的逻辑主导，不是单靠强大军事力量便能护航海上通道或保护海外投资；军事仅仅是必要条件之一，而且是一个越来越不充分的条件。

对比之下，海外利益增长对外交的需求更加强烈而多样，外交的各种抓手、平台、调解、斡旋和介入也更加便利有效，它们在极大程度上决定着中国海外利益保护的水平和程度。从各方面因素综合衡量，军事力量、商务力量、外交力量的统筹运用是必然的，其中外交的主导性和协调作用恐怕也是不能推却的。纵观冷战结束以来中国海外利益大拓展的近二十年，每次遇到海外利益遇险事件，中国总是表现出与西方大国对比非常不一样的地方，即：对经济杠杆和外交力量的使用，明显多于对军事强制力和威慑力的应用。它既从一个侧面反映出中国人崇尚和平、慎用武力的历史传统与文化特性，也确实是中国国力国情现状和对外关系偏好的一种体现。一定意义上讲，正是由于中国外交对经济发展的大力支持（几十年的所谓“保驾护航”），培育和强化了当代国际外交一个特别显著的特征，即：以和平的、谈判的、调解的各种国际交往方式，而不是用近代西方列强那种带有武力的、强制的、以大欺小、以强凌弱的对外交往形态，保障各国自身的经济利益和发展过程，推动国际关系和全球政治的持续向前。

笔者想强调，“海外利益保护论”与前面提到的“国际责任承担论”，属于中国外交的创造性介入的不同推动因素，但它们不应当是矛盾的、冲突的，而应当是协调的、互助的：前者是内生的动因，后者来自外部的压强，它们共同塑造和平发展新阶段的中国角色与形象，表达改革开放新气象下面的中国利益与追求。没有海外利益的上升，中国人对于外部世界稳定发展的需求不会如此强烈，也不大可能主动承担更多的国际义务；反过来，没有积极参与国际治理的实践，中国保护海外利益的举措也就很难与国际接轨，很难得到各方的认同与接纳。

中国的大国意识既包括对自身上升着的外部利益的认知，也包含对不可回避的国际角色与担当的深刻理解。这样一种关系论，是中国对外战略之创造性介入的思想基础，是实现外交更大作为的出发点。它尤其是对“囚徒困境论”的抵制和超越，在持有这类看法的人士眼里，中国的崛起和壮大，包括中国外交和军事力量对海外利益的保护，事实上会重蹈二战前日本或德国军国主义扩张的老路，即用不顾及他国意愿、不尊重国际法的野蛮手段，把保护本国海外利益、扩展新的生存空间，视为单向度的、排他式的、对抗性和征服性的强权崛起过程。如果仔细查阅自邓小平主政以来至今的中国高层有关对外关系的思想观点，如果深入观察中国外交对中国海外利益实施的各种保障与促进手段，如果认真分析中国军事现代化的防御性特点和国防白皮书阐述的“多重使命说”，如果全面研究中国思想界理论界对世界格局中长期走势的分析结论，你就不会认可“囚徒困境论”在中国与世界关系上的重现。

3 “新型主权说”

为有别于传统西方干涉主义，笔者倡导的中国对外事务中的“创造性介入”，必须注意和遵守以下原则：首先，在任何情况下都要参照联合国宪章的基本精神，讲求介入过程的国际合法性；比如说，必须得到联合国多数成员的认可，特别是安理会的某种授权（至少是默许和不反对）。在各个专门领域，如海洋外空、气候环境、能源资源、人权政治、经社教育和各式公域，还应当参照不同的专门国际法律文书和实践先例，使中国可能的介入行为有理可依、有据可查。中国作为全球事务里的新来者，尤其要注意学习各种国际法和国际惯例，观摩分析老牌西方大国的经验教训，努力与自己的行为及宣示与公认的国际准则对接而不是冲撞。师出有名才能得道多助。其次，中国的“创造性介入”，一定要尊重被介入对象的权利与尊严，尊重国家主权原则和各国人民的自主选择原则。比如说，要得到主权国家合法政府的邀请，受到介入对象民众中多数的欢迎；在缺乏唯一和公认的政治权威的情况下，也要力争获得尽可能多数的政治势力和民意的接受（例如中国近些年在苏丹的角色）。当中国的利益受到直接威胁或损害时（如近期发生在利比亚的情形），或者当中国的国际角色与当事国的政治意愿发生矛盾时（如中国参加的有关伊朗核问题的大国协商），中国的“创造性介入”要选择好时机，避免被其他大国捆绑裹挟，坚定地采取自主表态、自主进入或撤出的立场，同时耐心细致地与对立方保持接触，两面下注，对冲或缓解针对中国的压力。

就中国读者而言，讲到主权原则，我想特别提醒注意这一范畴的深刻衍变过程及未来趋势。主权概念（sovereignty）近代产生，至今已有四五百年；其间看似固定，实则演化不断。最早的主权指帝王君国不受教会束缚、自主决定辖地内宗教形态的权利，它与欧洲中世纪的状态有继承和超越的复杂关系。近代资本主义兴盛之后，帝国主义扩张冲动在西方列强那里日益强烈，主权命题遂朝着保护西方国家的整体权益、保障它们在世界各地强势介入的“自主性”方向演变，于是主权有了“对内完全自主做出任何决策、对外不受任何国际律令约束”之义。这也是近代国际体系诞生至今最重要的主权界定。应当说，这种界定有重大的积极的意义，它维护了民族国家作为主权体（民族国家）的基本权益，保证一国一票的国际平等原则，是国家间订立协定、政府间机构组织活动的基本准绳。但是，经典主权概念的一个困境在于，它把主权行使的操作赋予给国家（state），由国家政府对内对外表达“主权者”声音；尽管理论上“主权”应当来自国家范围内的人民，并且由人民来决定主权行使的方向与步骤（for the people， by the people and from the people）；实际上不知不觉中主权权力被行使主权的部门和决策者所掌管，由此出现国家滥用权力、政府不仅不顺从反而压制民意的可能性。在几百年间，主权的积极面与消极面始终同时存在，带来某些进步的同时令哲学家和政治理论困惑头痛，不能完全容纳时代的不断进展和觉醒公民的新意愿。冷战结束、进入新世纪以来，国际上所广泛认可的“主权”观念，把上述困境做了更多突破努力，总结了上百年间实践中的探究，新的“主权”范畴，不再仅仅是过去讲的民族国家主体在国际事务上的自主性和不受干涉，它必须包含“国家（政府）对本国民众的责任”（所谓“保护的责任”）、“国家的领导者顺应而不是违背百姓意愿”（即“尊重人权、民权”）这样一种基础性的内涵与安排。也就是说，当一个国家的政府采取与本国多数公众利益和意愿格格不入的政策时，哪怕曾经是合法上台和得到联合国席位的这个政府，也可能被剥夺某些主权权利、丧失国际尊重，直至被推翻或改变。尽管这种理解被时常歪曲，一些强权政治和霸权主义的行为也容易让人迷失方向，但新定义的关键和不可扭转的指向是：主权与人权不可分割，国家在外的安全性、发言权与国际席位，与国家对内的进步性、对民众的顺应、对专制的抑制，形成明确的和可识别的正比关系。

从进步趋势看，未来的理论指向是：如果主权行使者忠实地履行使命，建立起国家与社会的良性互动关系，充分保障了国民的政治、经济与社会权利，国际社会也会乐于提供这个国家的政府及代表人应有的尊敬与席次，这个国家将受到更多的保障并获得更大的安全性。说到底，“主权”范畴不是恒久不变的，而是不断变化的。对于具体的国家来说，“主权”权利不是固定的，一旦获得就永久不会失去的；相反，它是随着主权行使者（国家政府）的行为规范与自我表现而不断伸缩、或强或弱的。进步的国家有更坚实可靠的主权，退步停滞的国家可能被剥夺行使主权的权利（即使是暂时被剥夺，或部分被托管）。新的主权观代表着新时代的世界潮流，反映国际社会多数国家发展至更高阶段的普遍要求。就此来看，中国当然不能置身事外，我们的“创造性介入”的表态与行动应注意这种趋势。

4 “慎用武力说”

中国外交风格柔软低调细腻，很少勾连贯通武力，向来不同于老牌西方强国，后者强硬刚性、崇尚实力和武力速决。

尽管在外界看来中国国防和军事现代化仍有不少地方缺乏说服力和透明度，笔者也认为中国军事现代化的短期和中长期目标之间的逻辑联系有待系统解说，但总体而言，中国军队对政治大局和政治决策的服从是有目共睹的，中国军队在国际交往中与外交部门的配合协调大体是令人满意的，中国军队被借用于中国外交的“创造性介入”的前景是可以预期的。

不过，也需要强调，中国人民解放军刚刚走出去，中国军人的国际法知识、外语能力仍需要大大提高，中国军队适合于不同国际水域、空域和领地执行非战争军事行动的准备仍远没有完成，对政治大局的理解、对国际新形势的理解、对外交战略和布局的理解，仍存在这样那样的缺失与问题。

在军事配合外交参与“创造性介入”行动方面，需要指出两个值得重视和改进的地方：首先，军事不只是武器和战略方面的内容，更有准确研判对手、掌握宏观大局的要求。避免误判，防止“囚徒困境”（即对安全形势和对手的不了解），反对仅凭借旧习惯对付新情况的狭隘经验主义，是我军参与国际行动时特别应当注意之处。

其次，适应国际范围非传统安全威胁突起的新形势，培养应对非战争性的多种军事行动的能力，是中国人民解放军创造性介入国际事务的一项重要任务 。另一方面，由内战诱发的国际紧张与对峙，由国家武装力量对国际恐怖势力之类的非国家行为体的较量，表现出增多的趋势。对此我们的军事规划部门（特别是涉外部队）应当有充分的认知。

总之，推动海外练兵、发展和改进远投装备、利用国际组织尤其是联合国的合法性，加上对我海外重大利益的保护，这几方面必须统筹考虑、有机结合。这里，笔者提醒注意可能存在的障碍（盲区），期待我们国家对外主要强力部门之间的配合做得更好，让各方面对在国外遇到的各种意外有足够准备，为新阶段中国在国际事务中的“创造性介入”开辟机会。在国际关系和安全的“深水区”，中国军队要摸索前行，慎用、巧用武力威慑，注重总体外交方针的指导，避免孤立行事。

5 “王道霸道说”

分析至此，涉及一个重大问题，即：如何认识当代国际关系里面的“王道”和“霸道”，如何看待它们之间的交错关系。

笔者深以为，在中国贫困弱小、刚刚发展的阶段，特别要抵制外部压力、拒绝列强霸权；而在中国崛起、强大的过程中，则要防止自己的言行不自觉染上西方的强权恶习。有的时候，大众媒体和网络上的一些不负责任的言论，显示出狭隘民族主义和大国沙文主义在新局面下滋生的可能，暴露出悠久辉煌的大国古代历史和屈辱悲愤的近代遭遇带来的某种负面效应，即：在某些人心目中，我之中华泱泱大国，岂能位居他国之下、更别提胯下之辱；天下事体再大，也终归须是东方以我为中心的朝贡体系的再现，是中国强而他国弱局面的复兴；处于困局的涉我主权纠纷，或者某些谈判中已划归他国的土地，迟早还得根据中国的需求退还给予我；美国等西方在各个方向对我的不公正、不合理施压，最终会受到报复或惩罚。这儿的批评重点，不是类似看法有无道理，而是说那些“愤青”、网络写手或媒体人，在表达上述看法时，并没有顾及国际公意和国际制度，并没有考虑国际法和外交常规的解决途径，并没有思考中国与世界在新时代建构新关系的可能性，并没有认真想想打倒一种霸权的同时自身也变成另一种霸权的后果。由古人反复论证过的霸道王道观里不难发现，真正的王道必须首先把自己的体制、政治、社会和内部管理理顺，然后才有可能抗拒乃至消除各种霸道行径；在对外交往里，王者应当重道义和仁义，防止师出无名、狭隘自私。

6 “抑制惰性说”

应当指出，中国外交的进取性在最近的几十年中也不断增强，但不能否认的是，在我们的外交体制内部，同样可以见到上述定律的效用。比如，一些留学生和海外华人反映，有些使领馆的效率低下，存在像国内某些官僚机构类似的“脸色难看事难办”、“重领导轻百姓”的现象；有的外交官习惯和喜欢官场式的交际，而疏于同各种民间人士和非政府团体的沟通；一些人在工作地点和国别的选择上挑肥拣瘦，在条件艰苦和需要创造性开拓局面的时候打“退堂鼓”。这些似乎都不算什么大问题，而且中国的情况并不一定比其他大国更严重，然而从高标准要求，特别是依照“创造性介入”的尺度衡量，这些官僚主义惰性现象，确实不利于增加沟通渠道和介入危机事端，不利于化解矛盾和打破僵局。

决策者须意识到，中国在新的时期一定需要更有创造性和更大力度的外交介入，这种创造性介入可能带来对官僚体制的某些冲击甚至破坏（“创造性破坏”），可能需要加大对有个性、有不同于传统风格的行为及个人的激励，可能导致一些小的争议和复杂的说服过程；但是朝此方向的努力是有回报的、得大于失的、利于中国海外利益扩展和新国际形象塑造的。

7 “战略疆域说”

从地缘政治角度观测，中国对外关系未来一段时期的“创造性介入”，可以有两个重点层次：先是对邻国和周边地区的规划投入，再是对全球层面的作用统筹。安定邻居，搞好周边，解决各种地区性难题，逐步构筑适合中国且有利于我方的战略疆域，是中国推进新阶段大国外交的重要先行步骤，也是成为名符其实的世界强国的必由之路。战略疆域与主权边疆既有联系，又有区别：主权边疆是法律的边界，是相对固定的范围；战略疆域则是沿主权边疆向外延伸的特定范围，其大小视主权者的能力和影响而伸缩。

国际关系历史一再证明，一个大国在崛起强盛的过程中，不仅要牢牢捍卫主权边疆，而且应当建立一定的战略疆域，把它作为地区大国的战略依托；世界大国首先要成为解决本地区问题的“能手”和提供区域整体发展方向的“灯塔”。

笔者想在此指出中国参与全球治理时须特别重视的两个问题。一是深刻认识参与全球性治理对我的正负效应。二是有意借助商务合同、战略外援和公共产品等多个“抓手”。

正如全球化本身具有“双刃剑”效果一样，参与全球治理的过程，对于任何加入其中的国家，都会带来有利和不利的两重影响：一方面，主动承担国际责任，承诺更多的国际义务，可以使中国的国际形象与地位得到改善，便于我们国家获得更大的国际话语权和引导力，使国际制度的改革和国际关系的走向朝着中国人希望的和平与发展方向迈进；另一方面，全球治理对主导性国家有更高的要求，受到更广泛的监督和压力，而且往往是以多边对话和大国协调的方式解决问题，它多少让习惯于低调做人、“韬光养晦”的中国人在开始阶段有各式各样的不适应，尤其可能还需要国内一些体制和安排做出相应调整。

可以肯定，当中国站在全球高地上时，将面对传统意义上的封闭国家和地区性国家无法想象的各种重大难题，它们关乎全人类的安稳和国际社会的运作，属于考验大国智慧与能力的艰巨任务——典型者如眼下世人谈论的新一轮多哈回合的世界贸易谈判和规则制订，从京都议定书到哥本哈根进程直到坎昆会议的全球气候制度谈判，到打打停停、艰难曲折、拖延了半个多世纪的中东和平进程，到目前仍然没有眉目的北极协定和外空安排，等等。

所有这些都是中国过去很少涉足或者只是观察员身份低度参与的领域，都会给加入到全球治理进程中的新兴大国中国大的压力与考验，弄得不好，也可能时不时给国内媒体和公众以“得不偿失”、“何必如此”的感受和评论。对此高层必须有清醒的估计和思想准备。这是作为世界大国必须付出的代价，或者说是一种着眼中长期世界大局的中国战略投资，不可在小处斤斤计较。

从参与治理的战略策略方面考虑，中国今后一段时期，不仅应当继续扩大与世界各国各地的商务合同的签署（这是市场化中国的优势，是过去这些年中国在世界的影响力和外部批评声音上升的主要原因），更应当大大加强对外援助和公共产品的提供，把它们作为取得国际动议权和决策份额的交换筹码。

虽然我们国家的对外援助这些年一直处于上升的状态，但离国际标准还是相距甚远；从我们自己的战略目标和影响力考虑，也应当加大投入，把外援作为扩大中国影响力的有力工具。它要求适当调整目前这种延续了三十年左右的以商务部门主导、以市场交换原则为标准的援外体制，改为经济政治外交安全各领域统一考虑、商务外交军方各部门统筹协调、层级更高更有权威性的新体制（类似一些国家的援外总署）。在外援加强的整体布局里，战略外援和公共产品是两个有别于传统外援的范畴：前者指符合我重大安全利益和军事目标的对外援助，将主要用于中国的全球利益和战略布局，如过去这些年对周边一些国家的民用和军用援助，对非洲和中东一些能源资源产地的投入，在世界主要战略要津及周围投资建设的基础设施、通信设施和产业链的某些环节；后者指用于国际社会集体使用的产品或项目及公约，它们更多提供给联合国之类的有公信力的国际组织和机构，如维和部队的提供和培训基地的建设，团中央组织的赴外中国青年志愿者计划，中国提交联合国的会费，保护公海和极地的各种倡议，等等。

战略外援与公共产品不是截然分开的，而是有相对区别又互相增强的一对范畴，它们的关系及在中国对外关系的新作用需要系统全面的研讨。在笔者看来，过去二三十年的对外援助里，商务合同份额过大（虽然有它的成因和道理），而战略外援尤其是公共产品的比例太小，今后应当逐步调整、改变这种局面。

我们不妨把商务合同、战略外援和公共产品，看成是中国在全球范围实施更大“创造性介入”的几个重要抓手，在财政预算安排和国家大政方针中设置相应的部分。如果我们有精心设计和实施的商务合同、对外援助和公共产品，中国在新时期国际事务里的“创造性介入”会有更大成效。

8 “社会民意说”

“创造性介入”也是对中国外交决策是否善察和顺应国内民意、是否熟悉并巧妙应对国际舆论的考验。从内部看，适合中国公众愿望和要求，首先要求能有效服务于人民群众日益增长的海外利益，如对大量留学生和在外旅游者的领事保护，对大量海外经商和务工人员所属国家和区域的安全提醒，对地方政府和企业在海外投资的全面规划。

这方面应当说我外交部门已经做了大量卓有成效的工作，但同样存在可改进之处；比如，笔者注意到，迄今为止，除中国出口信用保险公司做过几次对世界各国商务投资的风险评估之外（而且内容相对简单、更新频率较慢），我们中央政府涉外强力部门（外交部、财政部、商务部、军方等），始终缺乏一份定期的、全面的和权威的中国海外风险评估（年度或季度）报告，它显然与中国日益明显的大国地位和国际需求不相对称。其次，适应民意，还表现为对中国民情公意的深入研判和心中有数。以朝核问题为例：到底现在的中国公众对半岛两个国家的情感如何？历史传统的影响多大？国家做出战略取舍的民意基础是什么？多数中国人到底把朝鲜（或韩国），看成是中国的友好邻邦或重要贸易伙伴，还是战略资产甚至战略包袱？

我有时担心，高层不一定在所有问题和各个时间点上，都能掌握和反映复杂多样的公众意见。一些大的国内民间网站和国外调查机构，倒是经常安排这类调研，发布一些似是而非、令人生疑的结论报告；网络上曝光度最高、但未必代表多数公众的，往往是一些“愤青”或“专家”。对比之下，权威的涉外政策制订和分析部门在一些重大的、需要表达社会意见的涉外议题上，反而显得不够主动和没有声音。

逻辑上，人们很难推导，对外政策的制订能完全避免内政方面的上述扭曲，不出现决策过程不反映公意的现象。现实里，据笔者的观测，中央和地方的各种涉外部门，如对外宣传、对外文化、对外贸易、对外军事、党际关系、国际教育合作、对国际非政府组织（NGO）的管理、工青妇等社团的对外交流、各省区各部委的外事办或国际司等等，可以说极其庞杂且人数众多，里面也不同程度存在着官僚主义、文犊作风和各种不良习气。

说到底，“民意”并不像很多官员想象和表述的那样，“公众”也绝非政府自然而然能够代表。体制内外沟通的顺畅程度，官员任免和奖惩的激励方式，乃至大众媒体的监督自由和知识界的批评态度，影响着特定局面下政府方针和出台措施的“优”、“良”、“及格”和“不及格”，制约着总体进步的合理性与涉外保密的必要性之间、对外决策的公共监督与对外决策的专业水准之间、战略意志与公共意愿之间的界限及其判别。在我们的社会条件下，由于缺乏经常化、制度化的公众投票方式，到底内政外交方针能否代表社会，代表的程度如何、水平如何，确实存在严重的问题。对此要有清醒的认识，有改进的勇气与办法。

9 “国际公关说”

实际存在的、复杂多样的、丰富多彩的、越来越自信和自主的中国公众思想，可能既没有被那些外国媒体所认知，也未必被我们涉外部门的各种新闻发言人所充分解析。这也许是未来需要特别注意和改善的一个盲区。

为了说明问题，我再列举一个事例：是否真如外界一些舆论所说的那样，中国多数百姓对于发生在世界不同地点的残杀、暴虐等非人道或专制的行为无动于衷，只顾自身发展、埋头赚钱？是否我们一些外交干部也认为，国内公众、知识界和青年人，对于政府在一些国际事件发生的重大时刻和场合公示的“不干涉内政”或“战略伙伴关系”等说法，拟或中国在安理会的某些弃权票，没有激烈的分歧、争论和批评？我相信这里面存在相当多的误判和过分简化的因素。

因此，说到底，“外交为民、以人为本”，并不是一个宣传的口号，而是一个很高的标尺，是一个需要经过细致调研才能了解、需要认真统筹才能对接的指针。人民不是铁板一块，而是由不同价值、利益、需求的群体组成的；了解人民乃至代表人民，不是一件容易的事情。有了这样的思想认识，我们的决策部门在思考任何一项涉外“创造性介入”办法的社会基础时，就会有不太一样、可能更充分的准备工作。由此来看，适合不同时境的国际公关工作，是实施“创造性介入”不可或缺的重要环节。

实事求是地总体衡量，我们的国际公关水平不高，“外宣”效果有限，国际上的接受度离内部的期待存在落差，体制上和观念上更存在需要改进的地方。

比如，中国国家形象宣传片，用类似付费广告的方式，在美国时代广场等国际知名场所反复播放。我们不妨简单做些分析：它是中国政府推动的新鲜国际公关手法；它参照借鉴了一些国家宣传自我形象的做法；它精心挑选了改革开放以来中国人的优秀代表（如中国公众熟悉的科学家和航天员，中国舆论喜欢追踪报道的专家学者和媒体主持人，以及国际知名的中国影星和球星等）。这些是值得给予肯定的努力。然而，它仍然反映出我们的“举国体制”的另一面，即比较笨拙简单，不善于讲故事，呈现的形象高出百姓生活太多，反而让国外普通人无法真正读懂、接受和喜爱我们展示的人物；中国“外宣”喜爱显示中国整体的国家力量，如最新的科技进展，令人炫目无比的都市建筑、世界最好的体育场馆和高速铁路，却不知它们恰恰可能成为某些别有用心的外部势力宣扬“中国威胁论”的口实，有关策划者也不太去想为何它们在外国不会产生国人心底那份自豪骄傲。在宣传中国的“国家形象”时，我们的国际公关人员和部门首先想到的是国家力量、国家受辱的历史、对任何潜在对手的压倒性优势，其次才可能是受众的感受。

10 “利益分层说”

区分国家利益的层次与特性，不仅是国家制订宏观大战略的出发点，同样是外交领域推动“创造性介入”的重要原则之一。现在有一种让人困惑的势头，即：各个声音大的或代表性强的部门或人士，都把自己本部门本领域的特殊关注和局部利益，冠以“重大利益”、“国家利益”的说法，甚至与“国家核心利益”联系起来，依此期待更大重视和获得更多投入。不断增多的提法中间，有些名符其实，有些似是而非，有些未必恰当。

比如，国台办及西藏和新疆等地方政府，当然乐见“台湾西藏新疆问题涉及中国的核心利益”的提法，海洋局、渔业、海事部门肯定不反对某些媒体和一些学者所说的“南海纠纷关乎中国的核心权益”的意见，它们各自都能拿出听上去难以反驳的理由和证据；海军、空军有分析人士认为，东海一带与日本发生主权摩擦的地点（如钓鱼岛），构成了阻碍中国军队走出去的“第一岛链”，“直接威胁到中国的核心利益”；有越来越多的文章指出，鉴于中国进口化石能源的规模与比重接近危险的临界点，因而对海上通道安全和能源供应链的保障，将成为新阶段中国的国家利益与国家战略的重要组成部分；还有的专家学者指出，随着中国与世界关系的变化，国家形象与国际话语权也日益成为中国新的国家重大利益。诸如此类，不一而足。总之，站在不同角度和有不同的利害关系，人们对于中国利益的内涵就有不同的界定与建议。这种局面不仅不足为怪，在日益多元和活跃的中国社会背景下，它也可看成不可阻挡而且值得鼓励的一种态势。

无论在哪个国家、哪种制度下面，现代社会的一个发展规律，是不断分层化、多元化，其结构和需求日益复杂化、差异化。好的管理者，其理性的应对方式是，摸清这种规律，适应其特点，扬长避短、统筹兼顾各种关系，妥善处理不同层次不同利益的不同诉求。要防止僵硬的思维方式和固定不变的轻重考虑，即把过去年代形成的国家利益定义和先后次序，不管环境和条件发生什么改变，始终不变地沿袭下去；更不能谁的声音大，谁的关系多，谁的后台硬，就按照谁的愿望和要求，确定重要性的大小、议事日程的先后和资源配置的多寡。

笔者提出的建议是，给定外交部门可以支配或协调的有限资源（人财物），我们国家对国际事务的“创造性介入”必然有一个轻重缓急的次序，只能根据主要的需求和利害关系确定介入的深度广度；因此，权威部门和专家学者及公众不妨展开广泛的讨论，认真研究什么是优先处理的国家议程，哪些问题必须投入（更多）资源并且反复研讨，中国外交介入的成功标准是什么，何种情况下非介入不可、何种情况下必须脱身退出或置身事外，包括介入对象的哪些方面与我核心利益、重大利益、次要利益、一般利益、可有可无的利益挂钩，因事制宜、因地制宜地把握介入时机和力度。

（本文标题为编者加）

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