霍建华婚礼不请胡歌:“双转移”：初步成效和深化之策·南方日报数字报·南方报网

    话题缘起 2008年5月，广东省委省政府基于对市场经济规律的理性把握，以科学发展的新视角谋划广东未来发展，出台了《关于推进产业转移和劳动力转移的决定》，旨在推动珠三角地区产业有序转移、集聚发展，促进劳动力素质提高，在粤东西北地区打造新的经济增长极，形成以珠三角为核心、辐射粤东西北地区、区域产业协调发展的格局。这是广东省委省政府站在新的历史起点上，积极应对国内外经济形势变化，转变经济发展方式，调整优化产业结构，保持经济平稳较快增长作出的重大战略抉择。“双转移”战略实施三年多来，通过政府“看得见的手”和市场“看不见的手”联动，成效初现，实现了产业转入地与转出地互利共赢、错位发展的良好格局，对全省经济社会发展产生了一系列积极影响。下来如何深化实施这一战略？本专栏特约专家建言。

    “双转移”战略实施产生了一系列积极影响

    提要

    “双转移”成为促进全省经济发展模式转变、带动产业升级、实现区域全面科学协调发展的重要路径。珠三角地区在加快产业转移步伐的同时，加快引进和布局高端产业，粤东西北地区在承接产业转移过程中结合当地的资源状况，着力打造主导产业、特色产业，走集群化、延长产业链的路子。

    □向晓梅 

    “双转移”战略是广东省委省政府基于对市场经济规律的理性把握，以科学发展的新视角谋划广东未来发展而作出的长期战略决策；也是站在新的历史起点上，积极应对当前国内外经济形势变化，转变发展方式，调整优化结构，保持经济平稳较快增长作出的重大抉择。“双转移”战略实施3年多以来，实现了广东产业转入地与转出地互利共赢、错位发展的良好格局，对全省经济社会发展产生了一系列的积极影响。

    基本判断：初步达到了优化全省产业区域布局目的，区域经济科学、协调发展新局面逐步形成

    首先，“双转移”战略是广东遵循市场经济发展客观规律，主动适应国际国内产业转移和发展大势的战略选择。劳动密集型产业梯度转移符合世界经济发展规律，广东提出和实施“双转移”战略，正是尊重和顺应市场要求的自觉选择。在推进“双转移”过程中，政府注重发挥市场配置产业与劳动力资源的基础性作用，顺势而为，采取多项扶持政策，引导劳动密集型企业向环珠三角地区转移，为珠三角发展高端产业腾出空间，初步达到全省优化产业区域布局的目的。

    其次，“双转移”成为促进全省经济发展模式转变、带动产业升级、实现区域全面科学协调发展的重要路径。珠三角地区在加快产业转移步伐的同时，加快引进和布局高端产业，着力提高自主创新能力，积极建设现代产业体系。粤东西北地区在承接产业转移过程中十分重视在推进工业化和生态环境保护间取得平衡，并结合当地的资源状况，着力打造主导产业、特色产业，走集群化、延长产业链的路子，坚持走可持续发展的产业转移之路。全省区域经济科学、协调发展的新局面正逐步形成。

    产业转移路径：政府引导与遵循市场规律相结合，产业有序转移

    “双转移”战略基本立足点是发挥市场在资源配置中的基础性作用，引导资金、劳动力、培训机构等优化配置；政府顺势而为，在宏观上指导和推动工作，营造有利于“双转移”的环境。省政府有关职能部门出台了一系列配套政策文件，同时采取竞争式扶持办法，加大财政投入力度。通过制定有关优惠政策，在产业转移工业园区形成成本洼地，运用市场机制推动企业向东西北地区迁移，引导资金和各项生产要素向产业转移承接地集聚。

    目前产业转移布局的主要特点表现为：在成本上升、土地紧张等因素构成的转出推力下，珠三角部分劳动密集型产业沿着交通干线按照距离珠三角的远近进行布点，逐步转移到劳动力和土地成本较低的粤东西北地区，形成一小时经济圈、两小时经济圈等“扇状”转移趋势。出于规模扩张、市场和产业链配套的考虑，对区位及交通运输条件要求较高的部分高新技术产业或配套产业开始向交通便利、资源丰富的环珠三角地区梯度转移，延伸产业链。由于基础设施、环境容量等因素限制，对港口等交通条件要求高的石化、钢铁、船舶等重化工业开始逐步转移到港口条件好、环境承载能力相对较大、海陆空交通便利的东西两翼沿海城市。

    转入地：粤东西北地区加快产业结构升级步伐，区域协调发展雏形初现

    “双转移”战略实施以来，东西北地区通过承接珠三角的转出产业，加强了与珠三角的产业合作，促进上下游产业错位和配套发展，形成优势互补、互利共赢的产业协作体系；同时通过有针对性的招商引资，大力发展特色经济，加快形成新的产业集群，有力地带动了粤东西北地区的经济发展和产业结构升级，全省区域发展差距扩大的趋势正在得到遏制。2009年，除规模以上工业增加值外，东西北地区的生产总值、出口、社会消费品零售总额、固定资产投资和地方财政一般预算收入等主要指标增速均高于珠三角地区。

    转出地：珠三角加快布局新兴战略性产业，产业结构优化升级成效明显

    “双转移”战略实施以来，随着劳动密集型、部分资源密集型产业向外转移和新兴战略性产业加快布局，珠三角产业结构逐步实现了从轻型化到高级化和适度重型化的转变。2009年，IBM在珠三角设立研发中心，新加坡知识城落户广州开发区，船舶巨头中国船舶集团、电力设备龙头东方电气集团、航空巨子中国航空工业集团等“国”字号企业纷纷进驻珠三角，使得珠三角产业结构得到进一步优化。劳动密集型产业产值比重明显下降，各市产业结构优化升级成效明显。广州按照集聚发展、优化提升、错位发展、生态保护四个原则，引导产业低端环节和劳动力分别向中心城区外围、省内和省外有序转移；市内主要着眼于建设现代产业体系和宜居城市。深圳高新技术、现代金融、现代物流和文化四大支柱产业占GDP比重不断提高，高新技术产品产值突破9000亿元，具有自主知识产权的高新技术产品产值比重提高到60%。

    区域可持续发展：工业集约发展和环境保护“比翼齐飞”，科学发展局面日益形成

    各地政府在产业转移过程中十分重视环境保护和土地集约发展问题，在规划、环保、投资强度、产出效益等多方面明确入园项目的准入条件，严禁“两高一资”类项目入园。同时严格执行建设项目环境影响评价和“三同时”制度，对于达不到要求的新建项目不批准建设，从而大大加快了粤东西北地区走环保、集约型的工业化发展道路的步伐。

    产业转移双方合作机制不断完善和创新，合作共赢模式初步形成

    在产业转移过程中，转出地和承接地双方政府不断完善和创新合作机制，在推动产业转移和加快园区建设方面发挥了重要作用。基本形成了推动产业转移的政府合作工作机制，进一步确立和完善了双方政府对产业转移园的资金投入机制，产业转出方和承接方政府逐步形成合作共赢模式。如广州（梅州）产业转移工业园通过实践，探索出多项新机制，为创新产业转移园发展模式进行了有益的探索。其中影响最大、效果最明显的，就是“强华模式”和市县共建共享机制。

    劳动力转移：劳动力技能素质和区域配置明显优化，东西北地区劳动力结构不断改善

    “双转移”战略实施以来，产业转移带动劳动力培训和转移，促使欠发达地区人口总量和结构改善，初步形成了农村劳动力技能提升、人力资源配置明显优化的局面。产业转移工业园大量吸纳当地农村劳动力，加快了农村劳动力向第二、三产业转移，新增就业初步实现了“两升两降”，即本省农村劳动力就业上升，外省劳动力就业下降；东西北地区就业上升，珠三角地区就业下降。劳动力有效转移还提高了农民收入。据不完全统计，全省农村劳动力从事非农产业的年务工收入达到1300多亿元，非农收入占农民收入总额由2000年的54.2%增长到2008年的71%。

    作者系广东省社会科学院产业经济研究所所长、研究员

    进一步推进“双转移”的六个关键

    提要

    实施“双转移”目前还只是刚刚破题，在进一步推进过程中，应该着重处理好“双转移”与保增长、政府引导与市场推进、“双转移”与欠发达地区反梯度发展、转入转出地间政府的合作机制、“双转移”与“三型”社会建设、产业转移与劳动力转移等六大关键问题。

    □吴伟萍 

    推进“双转移”是一个长期的过程，目前还只是刚刚破题，在进一步推进过程中还存在一些障碍。为此，应该着重处理好以下六大关键问题。

    处理好“双转移”与保增长的关系：把两者统一起来，推动产业发展上新台阶

    “双转移”与“保增长”是内在一致的，“双转移”的核心就是要调整产业结构，促进产业转型升级和经济稳定持续增长。各地需要抓住机遇，自觉地把“双转移”与保增长统一起来，把“双转移”的过程变成保增长的过程，适时推动产业结构升级，推动发展模式转变为内源经济和本土资本主导的、主动参与国际产业分工的相对高端的开放型经济。

    处理好“双转移”进程中政府引导与市场推进的关系，把“有形之手”与“无形之手”有机结合起来，实现产业资源与劳动力资源优化配置、转入地与转出地共赢

    目前“双转移”推进过程中也存在不少问题，如部分地区对于一些不符合当地产业规划的企业，采取了强制性干涉的手段，没有充分发挥市场倒逼机制的作用，因而损害了部分企业利益；有部分发达地区的地方政府为了使税收不外流以及保证较高的GDP增长率，采取种种措施限制区内的企业外迁，阻碍了产业转移的推进；有一些地区的政府调控力度不足，导致产业转移园区布局缺乏统筹规划和合理分工，配套产业链和产业集群没有真正形成，园区公共基础设置脱节，影响了“双转移”战略的顺利实施。因此，在推动“双转移”过程中，政府应更多在宏观上引导，在改善要素供给条件上予以扶持，而企业是否转移、向哪里转移、资金和劳动力如何配置，都要由市场主体根据市场需求决定，政府不应行政干预。只有政府“有形之手”与市场“无形之手”有机结合起来，才能给市场主体释放出引导发展的强烈信号，符合转型升级要求的高端产业和资源才会进入。

    处理好“双转移”与欠发达地区反梯度发展的关系，在承接产业转移进程中，注意“引资”与“带动”并重

    欠发达地区承接产业转移过程同样也伴随着产业升级。经济发展虽然有梯度，但现代产业不是发达地区的专利，在“双转移”进程中，欠发达地区完全可以利用后发优势和自身的资源、生态和区位等优势，跳过粗放型的低端产业发展阶段，直接引进和发展高端产业和新兴产业，实现跨越式发展。事实上，欠发达地区也有反梯度发展的可能。欠发达地区承接转移产业的导向应该是，重点引入拥有市场前景和富有活力、污染较小的珠三角企业新增产能及关联度较强的配套产业，或是在原有优势行业上延伸开发以及产品设备更新换代的项目，以及来自其他更高经济梯度的产业扩散和新兴战略产业。

    处理好转入转出地间政府的合作机制，探索建立联手共建的利益分享模式，夯实推动“双转移”的长效机制

    联手共建产业转移园是一种互利双赢的组合。“双转移”战略要求珠三角各地政府支持欠发达地区产业转移园区的规划投资、开发建设及招商推介，同时也可以协议获得一定时期的园区企业税收分成。但在实际操作中凸显一系列矛盾，主要表现一是欠发达地区政府表现出单方面积极性，与珠三角地区政府缺乏热情形成鲜明对照。二是联手共建模式的互利基础较弱，部分地方政府的合作流于形式。针对这些问题，应该从全省统筹的角度，着力从目标考核、财政投入，支持激励机制方面做文章，建立双方合作共建的长效机制。

    处理好“双转移”与“三型”社会建设的关系，有效控制落后产能向欠发达地区边缘扩散

    当前我省正迈向工业化后期发展阶段，重化工业的快速发展增大了资源环境的压力以及珠三角落后产能有向粤东西北地区扩散的趋势，欠发达地区工业经济扩张与环境保护目标的冲突开始显现。目前，欠发达地区边缘乡镇的不少工业园成了污染产业的避风港，对此，迫切需要把好污染扩散关，从严把关欠发达地区工业园的企业入园标准，同时努力提高产业转移园区节能减排的技术水平，形成节约型、清洁型的产业结构。我省土地资源稀缺、环境容量和生态承载力不足的现实，建设“三型”社会是全省发展的重大战略，在产业转移过程中更加注重环境保护，推动产业与生态环境和谐发展。

    处理好产业转移与劳动力转移的关系，坚持劳动力转移与产业转移协同推进，实现新增就业“两升两降”

    “双转移”的实质就是人力资源和产业资源在空间布局上的优化配置。通过产业转移带动劳动力转移，可以促使欠发达地区人口总量和结构改善，实现“两升两降”，即本省农村劳动力就业上升，外省劳动力就业下降；东西北地区就业上升，珠三角地区就业下降。因此，推进农村劳动力转移，要以就业技能培训为突破口，以提高整体素质为根本，在产业转移进程中，要大力推进职业技能培训，努力实现农村劳动力有序化、规模化、技能化转移。

    作者系广东省社会科学院产业经济研究所副所长、研究员

    深化实施“双转移”战略的政策建议

    提要

    省政府层面要强化规划引导与政策扶持；转出地政府要推动珠三角地区产业向产业链高端延伸；转入地政府要营造适宜产业发展的软环境，做强特色产业，重点培育发展产业集群；产业转移园区要注重“择商选资”，开拓招商新思路。

    □张拴虎 

    省政府层面：强化规划引导与政策扶持

    加强规划引导。各地应根据《广东省产业转移区域布局总体规划》要求，结合《珠三角地区改革发展规划纲要》和广东省主体功能区、土地利用、环境保护、城镇体系等相关规划及城市总体规划的要求，制定本地区产业转移规划，出台产业转移实施方案。

    加大用地扶持力度。合理和节约用地，积极盘活存量建设用地，鼓励采取土地置换、土地使用权调整、改变土地用途等方式盘活用地。对规模大、成效好的产业转移工业园的用地指标给予优先支持。

    规范财政资金使用。加强对省推进产业转移和劳动力转移各专项资金的使用监管，做到专款专用。拓宽资金筹措渠道，积极引导和带动社会资金投入园区建设。省有关部门在安排各相关专项资金时，对落户产业转移工业园内符合有关专项资金扶持条件的项目，要给予重点扶持。

    重视环境保护工作。按照分区控制原则积极引导产业转移，将园区选址于环境承载力较强、资源较为丰富、发展潜力较大的集约利用区或有限开发区，设定项目入园门槛，高标准规划和建设产业转移工业园，严禁引进淘汰禁止类生产工艺装备和产品，严格控制引进高污染、高能耗、高物耗的项目。加强产业转移园环保基础设施建设。

    完善目标考核。按照《广东省产业转移和劳动力转移目标责任考核评价试行办法》，对各地政府及省产业转移工业园开展目标责任考核评价工作。把产业转移和劳动力转移工作纳入经济社会发展规划和年度计划中，并作为政绩考核的重要内容。

    建立健全合作共建机制。健全珠三角地区对粤东西北及中部地区的对口合作机制，创新合作方式，促进产业和劳动力双转移。创新产业转移工业园共建模式，建立健全转出地与转入地政府税收分成方式。园区转移企业缴纳的流转税、所得税按财政体制属当地留成部分，按比例由合作双方协商分成，形成双方共赢互利局面。

    转出地政府：提升产业层次，制定产业转移援助政策

    适当提高产业标准，引导劳动密集型及高耗能产业转移到东西北地区。珠三角各市应制定相应的产业转移规划和实施方案，依照国家产业政策，实行行业准入差别对待政策，提高产业的用地、能耗、水耗和污染物排放标准，提高劳动密集型产业准入门槛，限制低水平传统劳动密集型的新建或改扩建投资项目进入，积极转移部分低附加值劳动密集型产业。

    引导企业发展总部经济。对产业转移后仍将总部留在珠三角的企业，经国土和规划部门审核，可将产业转移后腾空的合法工业建筑临时改变使用功能，在主体框架不改动的情况下进行适当改造，用于除房地产开发以外的第三产业。

    推动珠三角地区产业向产业链高端延伸。通过进入研发、设计、品牌、营销等环节来推动珠三角制造业向产业链高端延伸，提升珠三角制造业在全球产业分工格局中的地位，提高广东制造业的国际竞争力。

    着力推进与港澳台及东盟的紧密产业合作，构筑联手推动产业链国际化的前沿国际空间。

    转入地政府：营造发展环境，做好配套产业

    营造适宜产业发展的软环境。进一步改善投资环境、政务环境、信用环境、法制环境和人文环境。推广“一站式”服务，深化行政审批制度改革，精简审批事项，规范办事程序，彻底清理各种不合理的行政事业性收费。

    积极扶持民营企业发展，增强产业对接主体的竞争力。从政策、资金、技术、信息等方面给予民营企业优先扶持，使之尽快发展壮大，成为与珠三角和国际产业对接的主体。在民营企业贷款问题上予以优先考虑，尽快帮助民营企业解决出口退税长期拖欠的问题，改善民营企业发展的软硬环境。

    保护环境，设定合理的产业准入门槛。产业转移工业园入园项目应严格执行环境评价制度，环保设施要与园区同时规划、同时建设、同时投入运营。粤东西北及中部地区要设定符合当地产业发展的能耗标准、环保标准、技术标准、安全标准，严格控制引进限制类项目，严禁引进产业政策规定的淘汰类项目。

    做强特色产业，重点培育发展产业集群。产业转入地政府应结合本地资源优势和经济特点，探索具有本地特色的产业集群发展道路，确定产业承接的方向。

    与“后发优势”相结合，积极培育新兴战略产业。转入地在积极吸收、利用转出地转移的技术和产业的同时，要培育企业自主创新能力，以逐步缩小与转出地的产业梯度差距，有条件的地市或产业转移园区可走反梯度发展之路。

    产业转移园区：创新管理模式，完善承接环境

    大胆创新园区管理体制和开发机制。加快构建精简、统一、高效、便捷的园区管理新体制；要积极借鉴和探索以企业为主体的园区开发机制。

    坚持优质服务，完善承接环境。在园区内打造“低成本，高效率，优服务，有安全感”的承接环境，以降低投资成本为突破口，以提高办事效率为重点，以提供优质服务为着力点，大力营造亲商、安商、富商、稳商的社会氛围。

    注重“择商选资”，开拓招商新思路。遵循市场化、产业化的发展规律，以园区为依托，按照“龙头项目—产业链—产业集群”的招商思路，开展产业链招商，形成连锁反应式招商，支柱产业强势互动式联合招商，以及二、三产业良性循环式招商。

    作者系广东省社会科学院产业经济研究所副研究员