阎罗手套:全国地方负债10万亿元：负债率70%未超偿还能力

6月27日，国家审计署审计长刘家义在向全国人大常委会作工作报告时表示，截至2010年底，全国省市县三级地方债务总规模为10.717491万亿元，其中地方政府负有偿还责任的是6.71万亿元，占62.62%。

其中，政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%；如果加上政府负有担保责任的债务则为70.45%。债务偿还风险压力最大的是高速公路贷款和高校、医院建设贷款。

审计署全国地方性债务审计工作领导小组办公室副主任陈尘肇评价称，总体看，全国地方政府性债务负担尚未超出其偿债能力。

下一步，审计署给出了整改建议，包括动态监控地方债务；编制地方债务预算，纳入地方预算管理等等。

将债务“借、管、用、还”情况，作为考核地方政府绩效和任期经济责任的重要内容也被提及。

未超偿债能力

为此番数据，近4.13万审计工作者忙碌了三个月。

3个月内将全国31个省以及全部的市县地方政府性债务情况摸底，是一个浩大工程，为此审计署动员了全国审计机关的一半力量（总数为8万人）。

此前银监会、人民银行等部门都做过地方性债务调查；审计署也曾组织过18个省的地方债审计，但由于统计口径不同，得出的数据大相径庭，比如此前审计署审计发现，到2009年底，上述省市县负债总规模达到了2.79万亿元，比此次调查结果低得多。

而这显然让相关决策莫衷一是。

故此番调查在年初国务院办公厅统一部署下开展，国务院给出三个口径：全国地方政府性债务审计调查，包括地方政府负有偿还责任的；负有担保责任的其他债务，若发生偿债危机需要政府救济的。

刘家义介绍说，在上述10万亿元地方政府性债务当中，政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。

根据审计署公布的地方政府性债务审计结果公告，2009年以前地方政府性债务增长迅速，尤其是2009年，当年政府性债务增速达61.92%。

“当时主要是为了应对全球金融危机带来的影响，中央扩大内需投资带来了地方政府性负债增加。”

2010年，地方政府性债务增速为18.86%，增速比2009年回落了43.06个百分点。

就债务投入领域看，中国审计学会副秘书长刘力云表示，在10万亿元的地方债务当中，地方各级政府投入教育、医疗、科学文化、保障性住房、农林水利建设等民生方面的债务余额达13753.12亿元，投入节能减排、生态建设、工业等领域的债务余额达4016.02亿元。

另据审计署公告，截至2010年底，地方各级政府已支出的债务余额中，用于交通运输、市政等基础设施和能源建设59466.89亿元，占61.86%；用于土地收储10208.83亿元，占10.62%。

偿债能力如何？

上述10万亿元债务当中，承诺用土地出让收入还债的有2.54万亿元，而光2010年全国土地出让金收入就为2.7万亿元。

值得注意的是，地方政府性债务当中，2011-2013年需要归还的金额为5.68万亿元，占全部应偿还债务规模的53%。

陈尘肇表示，总体来看，地方政府性负债没有超出其偿债能力。

根据财政部数据，2011年仅1-5月份，全国财政收入就达4.68万亿元。另据某咨询公司发布的数据，今年1-5月份全国128个主要城市土地出让收入6659亿元。

北京大岳咨询公司总监李伟估算，未来3年需要用土地出让收入偿还的地方债务规模在1.3万亿元左右，如果未来三年保持2010年的2.7万亿元土地出让金收入水平，则土地出让收入偿债能力问题不大。

借新还旧堪忧

此番审计也发现了系列问题。刘家义介绍，部分地区城市政府负债率过高，一些城市融资平台公司管理不规范，借新还旧问题比较大。

地方政府融资平台背负一半以上的地方政府性负债，其中70%是银行贷款资金。

上述审计公告指出，2010年底融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%。

在上述近5万亿元的地方融资平台负债当中，省级8826.67亿元、市级26845.75亿元、县级14038.26亿元，分别占17.76%、54%和28.24%。

上述审计公告指出，从债务偿还看，有358家融资平台公司通过借新还旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1059.71亿元，借新还旧率平均为55.20%；有148家融资平台公司存在逾期债务80.04亿元，逾期债务率平均为16.26%。

上述审计公告内容表明，2010年底，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。

由于偿债能力不足，部分地方政府只能举借新债偿还旧债，截至2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的“借新还旧”率超过20%。

还有部分地区逾期债务，4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%。

李伟表示，2011年上半年，由于受金融政策影响，很多地方政府融资平台出现了资金链危机，为了应付难关，很多地方融资平台甚至找信托和民间高息借贷。

“有地方融资平台借BT等名义向民间资金借钱，回报率要求在18%以上。”李称。

金科地产副总裁李战洪此前也曾透露，目前房地产行业和地方政府融资平台的信托融资利息高达15-20%。

最为重要的是，很多地方政府未建立偿债机制，让庞大的地方政府性负债暴露于风险之下。

上述审计公告指出，至2010年底，在36个省级政府中，有7个未出台地方政府性债务管理规定，8个未明确债务归口管理部门，14个未建立政府性债务还贷准备金制度，24个未建立风险预警和控制机制。

市级和县级政府债务管理制度不健全的问题更为突出，一些地方长期存在债务规模底数不清、偿债责任未落实等问题。

在2010年国务院发出“19号文”，要求地方政府对地方政府性债务进行上报，商业银行对政府贷款进行解包风险分析之后，很多地方政府不但未控制政府性债务，反而给投资者发“承诺函”和“宽慰函”。

上述审计公告指出，在“19号文”发出以后，有7个省级政府 、40个市级政府和107个县级政府，仍以财政收入和国有资产为融资平台提供464.75亿元的担保。

从领域看，在上述10万亿元的地方政府性负债当中，土地储备贷款只占10%，而债务偿还风险压力最大的是高速公路贷款和高校、医院建设贷款。

截至2010年底，地方政府性债务余额中用于高速公路建设的债务余额为11168.11亿元，部分地区的高速公路处于建设期和运营初期，其收费收入不足以偿还债务本息，主要依靠举借新债偿还，2010年全国高速公路的政府负有担保责任的债务和其他相关债务借新还旧率达54.64%。

截至2010年底，1164所地方所属普通高校和3120家公立医院分别有政府性债务2634.98亿元和977.74亿元。其中有387所高校和230家医院2010年政府负有担保责任的债务和其他相关债务的借新还旧率超过50%，当年借新还旧偿债额分别为542.47亿元和95.29亿元。

上述审计公告指出，有95所高校和575家医院存在债务逾期现象，逾期债务分别为27.18亿元和30.42亿元。一些地方已安排441.38亿元财政资金用于偿债。

整改建议

记者了解到，在上述审计调查结束后，审计署即以专项审计建议的方式，就如何解决地方政府性债务规模过大以及部分地区出现偿还风险的问题，上报了国务院。

审计署建议，尽快建立地方政府性债务的全口径统计和管理制度，对地方债务实施全口径监管和动态监控。

审计署建议研究并赋予省级政府适度举债权，逐步探索向具备条件的市级政府推开，举债计划需经国务院审批，编制地方债务预算，纳入地方预算管理，报同级人民代表大会审查和批准。

同时给出的建议包括，对政府负有偿还责任之外的其他相关债务，各级主管部门要严格审批和控制规模，建立备案制度。

健全债务监管体系也在建议之列。审计署建议，将债务“借、管、用、还”等情况作为考核地方政府绩效和任期经济责任的重要内容。

此外，审计署建议，对地方政府违规为融资平台提供担保进行坚决遏制，“不得再通过融资平台公司变相举借政府负有偿还责任的债务，坚决制止为融资平台公司等单位举借债务违规提供担保和承诺”。

对于项目管理也有建议。审计署称，要处理好融资平台公司新建项目和在建项目的融资问题，“严控新开工项目，防止盲目铺摊子、上项目；对在建项目，地方政府应积极通过财政预算安排或市场化方式解决后续资金的来源，防止出现‘半拉子’工程”。