中国保障房迷局

作为“十二五”最重要的约束性指标之一，3600万套保障性住房，正在大剂量注入到市场与保障严重失衡的中国住房市场，期冀释解深陷房地产倚重症的中国经济。

我国正处于城镇化快速发展时期，住房总量不足、结构不合理的问题十分突出。政府主导大规模实施保障性安居工程，甚至通过短期内使保障性住房供应量超过商品住房供应量，是加快解决群众住房困难的现实要求，也是履行各级政府基本职责的必要举措。

从国际经验看，一些发达国家都经历过为缓解住房结构性短缺，大规模建设公共住房的阶段。相比较，只是中国在短短几年内要完成的任务量史无前例。实现这一目标，完全可以充分利用我国“集中力量办大事”的制度优势。

特别是，连续多年的国民经济平稳较快发展，综合国力明显增强。通过加大对保障性住房的投入，对中低收入住房困难家庭实行“托底”，实现从目前保障性住房占城镇住房不及7%，到“十二五”末提高到20%的目标，我国也有足够的财力支撑。

不过，也要清醒看到，要把这样一件艰巨而复杂、事关国计民生的的大事办好，除了政策勇气和战略信心外，还要有具体而微的“突破”手段和策略。

首先，从制度层面，虽然中央为3600万套保障性住房从资金、土地到分配作出了顶层规划，但在执行层面还需要地方切实地端正态度。一些地方有钱修高速公路，说到保障房，资金就百般困难；有地建高尔夫球场，轮到保障房，土地就万分紧张。

其次，保障性住房是国民收入向民生倾斜的一次再分配。但从现实来看，目前一些地方已经出现了单位集资建房“借尸还魂”现象，打着“保障房”之名，行福利化分房之实，如果不能有效割断旧有的利益分配链条，如此数量的保障性住房将带来更大的社会分配不公。

其三，保障性住房建成之后，还面临管理、维护等长期任务。这部分职能以及资金的运转采取何种方式，应提前规划，避免保障房陷入公房沉疴。

良好的住房保障，不但可以熨平现实中国社会经济发展中的波动，还可以促进城镇化工业化的加速发展，经济结构的转型以及社会的和谐。不少发达国家在保障住房方面的实践表明，基于良善的制度设计，住房保障不但不会成为政府的财政包袱，相反还可能创造经济增长的大机遇。(文/唐敏)

《瞭望》文章：住房市场“大转折”

1998年住房制度改革以来，房价一路上扬的态势，保障性住房供应严重不足的局面有望在2011年发生转折

文/《瞭望》新闻周刊记者 唐敏

实习生李霞汪莉

研究生毕业3年的小陈在京城的工作刚有着落，住的地方一直在“迁徙”，目前租住在离八达岭高速路不远的史各庄村，在此之前住在“著名”的唐家岭村。

位于北京西北五环外的唐家岭本地人口不足3000人，外来人口超过5万，因为乱搭乱建现象严重，火灾隐患突出而被北京市列为整治督办重点村。

随着唐家岭实施旧村腾退，小陈到了现在的村子，这里很快成为“新唐家岭”，甚至比唐家岭规模更“壮观”。因为收入低、房价高、租金贵，只能暂居于城乡结合部的小陈，只是过去十年北京净增的600万常住人口中的一个，而“唐家岭”也只是北京乃至全国住房发展大背景下的小故事。

但在2011年，小陈和唐家岭的故事有望被改写。北京市将改造城乡结合部50个重点村列入了规划中，计划通过建设公租房来解决“小陈们”的租房需求。这一年，北京市将筹集公共租赁住房房源6万套，这只是北京市20万套保障性住房筹集总量中的一部分。

保障房“大补课”

从全国来看，今年的保障性住房1000万套的开工建设量，为保障性住房建设历年之最。在此之前的最大开工建设量是2010年，为580万套。2011年超过70%的增幅，源于我国保障性住房建设欠账较多，城镇部分中低收入居民住房困难。

统计数据显示，1978年时，城镇人均住宅建筑面积是6.7平方米，比解放前的人均住宅面积还低。改革开放以后，国家启动了城镇住房制度改革，住房建设的规模实现了跨越式的增长。

2010年时我国城镇新建住房面积达到了8亿多平方米，是1978年的20倍。而从1978年到2010年的30年时间里，城镇新建住宅面积累计达到了125亿平方米。其中， 82亿平方米，也就是几乎三分之二，是1998年住房制度改革到2010年这十余年贡献的。

另一方面，从1998年到2007年，这十年中积累了相当多的下岗职工、破产了的企业、像小陈这样的城市新增人口以及每年大概1500万的进城务工人员，但住房制度设计上对这些群体没有非常明确的政策，积累了相当多的住房矛盾。

直至2007年国务院发布了24号文件，提出《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，把解决城市低收入家庭的住房困难第一次提到政府的工作议程中，确立了住房保障是政府的责任。此后，逐步提出了“以廉租住房制度为重点，加快建立住房保障体系”，“改进和规范经济适用房制度，加大棚户区改造”，“逐步改善农民工的居住条件”。

但是，直到2008年，保障性住房建设才得以提速。为应对国际金融危机，从2008年第四季度到2010年年末全国保障性安居工程一共开工建设了1300万套。到2010年年末，全国以实物保障性住房方式解决的家庭达到2200万户。

如今，2011年1000万套的新开工目标，以及“十二五”规划明确提出的将新增3600万套保障性住房目标将大大提升保障性住房覆盖面。

总体来看，3600万套加上“十一五”以及改革开放以后多年积累的2000多万套保障性住房，到“十二五”末，全国就有5000多万套具有保障性质的住房；按照城镇化发展的速度，“十二五”末期，估计城镇居民在2亿5千万户左右，也就是说，在“十二五”时期，保障性住房的覆盖面可以达到城镇居民户数的20%，小陈也有望成为20%中的一个。

扭转商品房独大局面

除了解决小陈等城市中低收入人群的住房困难，2011年大规模的保障性住房建设还另有“任务”，作为宏观调控房地产市场的另一只轮子，和市场供应相互呼应，实现对住宅市场乃至房地产市场的双轮驱动。

一直以来，我国住房市场商品房一轮独大的局面，不但不能满足小陈这样的广大中低收入群体的住房需求，而且，因为供求关系紧张，投资投机助长价格畸高。

首先，政府主导的这一轮大规模保障性住房建设，可以满足供应量的短缺。目前，我国的住房市场供求关系，仍然处于住房数量少于城镇居民户数的状态，实际上这也是造成一些地方房价、租价快速上涨的重要原因之一。另一方面，我国城镇化处于快速发展时期，每年大概有1500万农民工进城务工，需要房住。

从第六次人口普查的结果看，对一些大城市来说，住房矛盾更突出。以北京、上海、广东为例，这三个省市的人口绝对量占全国人口的比例均呈现上升状态。也就是说，随着城镇化，一方面是农业人口进入城市，另一方面小城镇、中等城市的人口也在向大城市迁移，加剧着大城市的住房短缺矛盾。

为了确保供应量，“双轮驱动”政策已经“发酵”。以土地供应为例，国土资源部和国务院的文件明确提出对保障性住房用地要做到应保尽保。特别要求，对保障性住房和中小户型商品房的供地不能低于整个住房供地总量的70%，并且作为刚性指标。

同时提出，一手抓保障性住房供地，另一手也不放松对普通商品房用地的供应。也就是说，住宅用地的供应总量是逐步增加的，并不是说在住宅供地里面划出一块变成保障房，商品房就减少了供地量。

其次，可以平衡预期而稳定房价。以2010年为例，全国的商品住房的供应量为840万套。而在2011年，仅保障性住房新开工就达到1000万套。即使以竣工量计，按照主管部门要求的至少400万套来看，可以很大程度解决中低收入群体的住房问题，从而减少商品住房的供应压力，避免因为供应紧张而造成房价上涨。

双轮驱动无疑将成为今后房地产调控的重要基础。住房和城乡建设部相关负责人表示，“十二五”时期，在全面完成3600万套保障性住房的同时，再增加普通商品住房的供应，通过双轮驱动，使住房的保有量和居住人口的数量实现一个基本的平衡。

房价过快上涨有望遏制

自2011年，另一个可能的变化，将集中在2005年来屡调而岿然不动，甚至越调越高的房价。在接受本刊记者采访中，国家行政学院决策咨询部研究员王小广认为，眼下中国房地产业就像一辆快速行使中的汽车，“如果想让它降低速度，可以通过减小油门、换挡位、刹车以及撞到障碍物来实现。但是，不同的途径其结果是截然不同的。”

对2011年的房地产业来说，在这一轮最严厉的调控政策之下，加上保障性住房的加量供应，有望实现一直以来孜孜以求的调控结果：房价过快上涨势头得到遏制，进而避免房地产市场急刹车乃至撞车。

自1998年住房制度改革以来，快速发展的房地产市场为相当多的老百姓提供了市场化购房的渠道，也带来了房地产业的快速繁荣，但也带来了房价的一路飚升。房价过快上涨成为2005年以来，中国房地产市场最突出的问题。而且，由它而产生的问题并非只是单一的价格问题，它还影响到社会的方方面面。比如，事关宏观经济平稳运行，事关老百姓“住有所居”目标的实现，事关社会和谐与稳定。也因此，加强房地产市场调控成为了政府宏观调控的最重要内容之一。

事实上，2005年以来，政府针对房地产市场的调控可谓一令紧过一令。先是2005年，中央出台了“国八条”，紧接其后的2006年又出台了“国六条”， 2007年底至2008年初房价上涨趋势得到遏制。但是，2008年第四季度，为应对国际金融危机，发挥房地产业扩大内需和改善民生的作用，一系列刺激房地产的消费政策影响越来越大，从2009年下半年开始，部分大城市出现房价的快速回升，甚至超涨。

2010年开始，新一轮的调控大幕再次拉开，中央连续出台调控措施，2010年出台了“国十条”，2011年又出台“新国八条”，其调控措施堪称历年来最严厉。

被称为组合拳的系列措施以市场化手段为主，综合运用财政、土地等政策和差别化的信贷、税收政策，以及限购、政府问责机制等行政手段，既抑制不合理的投资投机需求，又增加房地产市场的有效供给，特别是加大了保障性住房建设力度。

目前，市场上传递出积极的变化信号，在限购政策和房产税试点的作用下，投资投机性需求得到有效抑制，过度超前需求得到控制。随着过度宽松的信贷环境正在发生变化，资金使用成本的提高，过快上涨的房价正在发生分化，多数城市房价涨幅明显趋缓，部分房价过高城市出现稳中有降态势。

在此基础上，针对大城市限购把一些投资者吸引到周边的中小城市，造成其房价上涨，国务院提出对上涨过快的一些二三线城市，适时提出限购的措施。同时要求，相关部门利用当前房价过快上涨势头被遏制的有利时机，抓紧研究更多地通过经济手段的具有长远影响的政策储备。

王小广认为，通过这一轮的房地产调控，保障性住房建设和完善房地产市场调控正在形成为促进房地产稳定发展的两把“钥匙”：一方面，加强保障性住房的建设，增加房屋有效供给，有利于房价的稳定和房地产的平稳健康发展；另一方面，通过加强和完善房地产市场调控，稳定房价，会明显降低保障性住房的投资成本，甚至建设数量。

如果上述手段能够继续得到严格执行，一个良性房地产市场环境的形成，可以期待。

《瞭望》文章：等待《住房保障法》

我国目前的保障性住房主要有6类。分别是以租赁方式提供的廉租住房和公共租赁住房；以售卖方式提供的经济适用住房和限价商品住房；以危旧房改造方式建设的国有工矿区、林区、林场、垦区、煤矿棚户区改造住房。根据种类不同，享受不同程度的政府资金、土地的补贴。

对于目前多种形式的保障方式，住建部门相关人员向《瞭望》新闻周刊表示有其历史原因。1998年住房制度改革确立了廉租房和经济适用住房的保障形式，随着房价的不断攀升，一些城市推出了限价房，满足买不起商品房又没有资格购买经济适用住房的这部分人，再之后，为了满足没有资格租住廉租房但又无力购房的“夹心层”的住房需求，公租房应运而生。

尽管有历史原因，但受访专家认为，目前来看，有的地方的保障性住房一定程度存在种类多、保障范围不规范、保障标准不统一等问题。特别是产权式保障与租赁式保障双轨运行，加上保障性住房供应退出机制建设滞后，导致保障对象和保障待遇差距巨大，容易形成“一年的核定享受一辈子的福利”，也容易出现寻租现象。建议探索以公租房为主，适时并轨廉租房的租赁住房保障方式。

同时，专家指出，不应该迁就一部分住房保障对象拥有产权的心态，应逐步减少甚至取消产权式的保障方式，避免社会保障的对象反而侵占社会资源的现象。

在现阶段，有专家建议，妥善处理经济适用房、限价房等政策性商品房与其他商品房的关系，通过制度设计，避免这类住房上市交易形成的新的分配不公，逐步过渡到公租房成为保障性住房的主体。

对“十二五”的住房保障的形式，住房和城乡建设部相关负责人表示，仍以实物保障为主，在此基础上逐步转向实物和补贴并举，再往后以租赁补贴为主。

对于此种制度安排，上述负责人表示，这是从我国现实国情出发考虑的。首先，目前看，我国住房数量仍然少于城镇居民的户数，住房市场的供求关系仍然是住房绝对量不足，“‘十二五’时期，必须增加住房供应，包括商品住房和保障性住房，才能使住房的保有量和居住人口的数量有一个基本的平衡。”

他同时表示，等城镇化速度趋于平缓之后，再加上这么多年大量的住房建设，如果实现了住房数量等于或大于居民家庭的户数，政府就可以考虑通过补贴租金的方式解决困难家庭的住房问题。

《瞭望》文章：央地高层共商保障房

资金从哪里来？用地怎么保障？这两个最基本的问题从年初“问”到了年中。如今，尽管从全国来看，开工任务已经完成过半，但依然是保障房建设难题

文/《瞭望》新闻周刊记者唐敏

2011年新开工1000万套保障性住房的任务，目前正处在一个攻坚克难的关键期。

7月18日至25日，围绕这一既定任务，中组部、住房和城乡建设部、国家行政学院共同举办了“省部级领导干部住房保障与房地产市场调控专题研讨班”。参加研讨的学员大多是这一任务的担纲执行人、各省区市主管保障房建设的副省长和国务院主管保障房建设的相关负责人。

来自各地的保障性住房建设分管官员，暂时放下各自手中繁忙的工作，奔赴北京参加研讨，既源于对主题重要性的深刻认识，也源于实际工作中的确遇到了难题。比如，各地建设进展不平衡、有的地区开工率总体过低等难题，亟待主政者们共商破解之道。

而且，“如果问题不解决，即使今年的任务完成了，明年的又怎么办呢？”来自地方的学员们更想要“定心丸”。但在国务院主管保障房建设的相关部门负责人看来，无论是资金还是土地，中央层面的政策已经给足，关键的是地方是否将这些政策都用足了，更关键的是领导的重视程度。

缺“钱”还是缺“重视”

“目前，各个部门、各家银行都很支持地方的保障性住房建设资金筹措工作，各种文件、领导讲话的要求也都很明确，总体来看，政策层面没有问题，但从具体操作来看，出现了脱节现象。”来自中部某城市的学员指出，“除了信贷规模十分紧张，整顿地方政府融资平台的特殊因素外，政策法规对融资贷款的很多明文规定是硬性规定。”

例如，银行贷款必须有4证，即建设用地规划许可证、国有土地使用证、建设工程规划许可证和施工许可证。在他看来，最难的是国有土地使用证，“因为现阶段的保障性住房项目首先涉及的是拆迁，拆迁就需要资金。但贷款又必须以土地使用证为前提，之前的土地证不灭失不能发新证。”

针对我国保障性住房建设欠账较多，城镇部分中低收入居民住房困难，“十二五”规划提出建设3600万套城镇保障性安居工程，使保障性住房覆盖面达到20%的约束性指标，作为开局之年的2011年，保障性安居工程开工量的目标定在了1000万套。

这相比上一年几乎翻番的艰巨任务，大约需要总投资1.3万亿。其中，各级政府出资3800亿到4000亿，其余需要各地方通过银行贷款，筹集企业、个人以及社会投资来解决。

财政部相关负责人表示，各级政府的出资情况大致是中央政府出资1688亿，地方政府需要拿出2100亿。目前来看，截至5月，中央财政负担的资金已经下放了96%，“总体来看，基本可以保证开工和建设的需要。”

但来自西部省区的学员直言，对他所在的基本算是吃饭财政的西部省区来说，三级财政各自分担，其中需要市县一级筹集的金额接近30%，对他们来说，“一次性的资金压力非常大。”

“目前保障性住房的土地划拨性质，对作为投资主体的民营企业也形成了障碍，而且，民营资金追求投资回报，保障性住房投资回报低，回收慢。”上述学员表示，引入民营等社会资本，“目前基本不现实。”

“廉租住房的建设资金政策明确规定从土地收益中提取，经济适用住房、限价房等由于可以进行产权交易，建设资金可以依靠市场来解决。”来自中国人民银行的学员指出，对于目前资金筹措最困难的公租房建设来说，“关键是将来的租金成本能否覆盖建设以及管理成本，如果可以覆盖的话，银行资金是可以进入的。”

现实中，银行信贷资金更多地还是通过土地抵押贷款的方式进入保障性住房建设。这对大城市和发达地区来说是一种成熟的融资模式，因为这些地方土地收储实施了很多年。“对地级市来说，因为前期资金匮乏，基本不具备收储手段，加上拆迁，资金更是难上加难”。西部省区的学员指出，“没有资金，不能储备土地，没有土地，无法贷款，资金难题‘头咬尾’，需要打破一个关节点来破解。”

来自国家发改委的学员认为，去年中央代发了2000亿地方债券，要求优先用于民生工程，但有的省根本就没有安排资金用于保障性安居工程的建设。今年的保障房建设任务的确很重，但从上半年财政收入超过30%的增长来看，对一个省来说，保障性住房所需的资金，如果真的重视，不是解决不了，不要过分夸大困难，“增加10亿、8亿的保障房建设投资，也就是几公里高速公路的费用！”

“尽管目前信贷规模收缩，资金紧张，但地方可以将发行的地方债券优先用于保障房建设。”上述国家发改委学员指出，从4月份针对保障性住房建设的专项督察来看，“有的省只拿出2亿配套资金，仅占这个省省级收入的千分之二不到；另一个重点是，各地方是否把多渠道筹集资金的政策都用足了”。

“对地方政府来说，不但要考虑资金规模，还要考虑还款周期，还要考虑保障房建设周期过程中材料、人工等费用的上涨。”有学员争议说，“地方财政的盘子只有这么大，各条线都盯着，到底多少能用于保障性住房建设，需要我们去争、去抢，建议中央明确划定一个将地方债券中用于保障性住房建设的比例。”

土地紧张还是不愿供地

土地供应“今年没问题，明年有问题”，在小组讨论中，针对保障性住房的土地供应问题，好几位来自地方的学员表示，“如果说今年更大的瓶颈在资金的话，明年如果资金渠道打通以后，最大的困难就是土地供应。”

首先，从指标来看，尽管国土资源部明确“保量”下达指标，但指标又分计划和建设两种。“仅有计划指标是不够的，还要落实到具体的地块上，新增用地的审批需要时间，随着新的征收条例的实施，拆迁的时间不好控制。”来自地方的学员表示，“对一般的商品房开发来说，从立项、选址、勘察、征地到开工，大约需要1～2年的时间，保障性住房建设即使快，也不可能短期就完成。”

“之所以说今年没问题”，上述学员说，“是因为很多省市为了完成保障性住房建设任务，动用了储备用地，这些地直接具备了开工条件，但到明年，就没有这么多的储备了。”

为了解决供地难题，来自某中部省的学员介绍了“自己”的做法，为了保证保障性住房项目提早开工，从省的层面，提早下达用地指标，按照上一年指标的30%预安排用地，让地方提早筹备。同时明确，如果保障性住房不开工，其他的土地一律不供应。

另一方面，“从省一级来说，已经将今年的保障性安居工程建设项目用地指标单列下达，但项目能否尽快落地，取决于地方的工作力度。给什么地块，‘净地’还是‘毛地’？‘毛地’的话，怎么组织征地拆迁，这些都很关键。”来自东部某省的学员表示。

国土资源部的统计数据显示，全国2420个市、县已建立了土地储备机构，2009年末储备土地面积为22.09万公顷，可用于2～3年房地产用地调控量。

尽管总量并不紧缺，来自国土资源部的学员表示，在实践中，的确存在供地计划和建设计划不够衔接的问题，“从近两年情况看，住房供地计划是自下而上编制，编制、公布工作一般在3～4月份完成。而保障性住房建设任务实行的是自上而下的模式，中央确定的保障性住房建设任务分解到市、县需要一定的时间。例如，去年580万套保障性住房建设计划在5月才分解下达到地方，市县建设任务和项目确定滞后，致使土地供应规模、结构难以与之衔接。”

在他看来，因为保障性住房建设配套资金的困难，也影响到项目及时落地。从2010年保障性住房建设情况看，虽然中央下拨了补助资金，但拨付到市、县的时间较晚，且多数地方资金配套迟缓，影响了项目用地。

本刊记者在采访调研中也发现，受制于项目资金配套不及时，项目前期安置拆迁工作迟缓。即便资金到位，由于时间紧、赶工期，往往在用地手续不完善的情况下边拆迁、边动工，造成保障性住房建设违法用地问题时有发生。

“早作谋划，早动手。”针对明年可能出现的供地难题，来自住房保障和城乡建设部的学员建议各地方提早安排用地计划。他透露，从土地供应计划层面，“从明年开始，保障性住房建设用地指标会全部单列出来。”

创新还是“懒政”

为了完成1000万套的保障房开工任务，一些省区市进行了各种形式的创新。

例如，针对公租房建设资金紧张，有的地方实行在商品房项目中配建一定比例。例如，5%的公租房；有的城市为平衡公租房资金缺口，采用公租房配建商品房的做法，按照8比2的比例建设；有的城市针对一方面保障性住房建设资金困难，另一方面老百姓想拥有产权的心理，实行共有产权的尝试，回笼部分资金；有的城市则实行先租后售的方式，同时为了避免个人通过出售获取增值收益的行为，明确规定禁止上市。

针对可以实现产权交易的保障性住房，如经济适用房、限价房等，有的城市采取捆绑销售的方法，将商业项目与保障房建设打包分配给开发商，允许开发商先用商业项目进行商业化运作赚取利润，然后再从这些利润当中支出一部分资金用于保障房建设，最终通过销售实现资金回笼。

有的省份为了解决资金、建设以及后续管理的难题，结合本省企业职工住房困难的实际，采取政企共建的形式，支持企业建设管理和经营保障房。具体来说，就是政府统一规划，企业利用自有土地建设保障性住房，优先保障符合条件的企业职工。

有的地方利用集体土地建设公租房，有的工业园区在工业用地上建设公租房，解决进城务工人员的住房困难。对此，国土资源部相关负责人明确指出，这不符合集体土地以及工业用地用途管制的法律规定，不能违法建设保障性住房。

参与研讨的国家行政学院决策咨询部研究员王小广指出，“上述做法有的是地方政府为完成眼前任务的权宜之计，有的做法则值得商榷。最突出的是，公租房如果不姓公，其公益性难保不被打折扣，准入分配难保有失公平。关键是，在这个过程中，如何保障保障性住房全过程的公开公平和公正？”

对一些地方将配建一定比例的公租房作为商品房用地招投标的条件之一，并因此相应降低土地拍卖价格的做法，一位来自地方的学员并不认同，“到底需要降低多少？为什么不能实行市场拍卖的价格，然后再由政府通过市场价格回购一部分商品房作为公租房，完全实行市场化的手段呢？”这位学员表示，“开发商无利不起早，在和开发商的利益博弈中，如果不坚持市场原则，不是公共利益受损，就是成为个人腐败的温床。”

“这到底算创新还是政府懒政呢？”上述学员质疑。

《瞭望》文章：住房和城乡建设部部长姜伟新：保障房开工标准

对于今年1000万套新开工任务的“完成”标准，明确的要求是：各个地方到年底前要完成三个三分之一。即三分之一主体结构完成，三分之一进入楼体施工，三分之一完成基础施工。为严控保障性住房建设质量，8月15日开始，住建部将抽调技术人员，到每个省抽查质量。

目前的房地产市场，一些城市的房价已经有“向下走”的趋势，一些城市的房价仍然处于僵持状态，下半年要继续加强房地产市场调控，已制定的调控政策不放松。这意味着抑制房价过快上涨，抑制房地产投资投机行为的目标不放松；针对二三线城市房价上涨过快的现象，将适时采取进一步的限购措施；针对房地产形势，研究储备调控措施。

财政部部长助理王保安：“十二五”房地产税收政策取向

“十二五”房地产税制改革方向是着力调整和优化房地产税制结构，使房地产税成为地方特别是市县级政府的主体税种，逐步降低住房交易环节的税收负担，减轻地方政府对房地产开发与交易环节税收的依赖程度。

在目前分税制财政体制改革尚不彻底的情况下，来自房地产的税收已经成为不少省级以下地方政府的主要收入来源之一，在当前一些大中城市中心区的土地供给已经达到或者接近极限的情况下，房地产税收收入的持续增长隐含风险。因此，完善房地产税制是当前房地产领域财税政策的重点。

具体来看，房地产税收改革是完善税制的客观需要，房地产税作为财产税，对调节收入和财富分配差距、组织财政收入、优化地方财政收入结构具有重要意义。在稳步推进个人住房房产税的同时，应抓紧进行经营性房产的房产税改革，对经营性房产由按原值征税改为按现值评估值征税，条件成熟时，合并房产税和城镇土地使用税，对各类房地产统一开征房地产税，在房地产交易环节，结合其他方面的税制改革，对目前征收的有关税种，进行合并，合理安排税收负担。

国土资源部总规划师胡存智：深化房地产调控的建议

下一步房地产市场调控，应该转入以市场手段为主的调控，需要以精准原则完善调控政策。建议开征不动产税，先对多套以上的房屋征税，进而涉及到大户型；另一方面，补贴首次置业户；实施市场租务管制，鼓励各种资金投资租赁物业；规范经济适用住房，杜绝福利分房、集资房、小产权房等扰乱市场。

就当前来说，为了让保障房“好钢用在刀刃上”，满足应该保障的人群的住房需求，专家建议，应快制定出台《住房保障法》，以便于形成比较公平、相对规范、易于操作、适应梯度消费并可持续的保障方式。

《瞭望》文章：四问保障房

“绝对不能以牺牲质量、牺牲公信力为代价，搞保障房建设”

文/《瞭望》新闻周刊记者邓华宁杜宇

时过年中，有关各地保障房建设进度、质量保障、融资模式、分配方式的话题不断升温。1000万套保障房能否如期全部开工？1.3万亿投资能否筹措到位？为了减轻资金压力，出让产权能否确保公共租赁房还姓“公”？如何在建设大幅放量的基础上保证质量？《瞭望》新闻周刊记者带着这些问题走访了权威部门、地方主管以及建设部门。

开工还是“被开工”？

据住建部调查统计，全国保障性安居工程开工量在6月底超过了500万套，完成年度任务过半。而在6月中旬，根据当时住建部汇总的各地数据，全国1000万套保障房建设任务的实际开工率还仅为34%，短短一个月内，多地开工量陡增，有的省份已经超过年度任务的9成。

据媒体报道，辽宁、山西等地的开工率已达9成左右，更突出的陕西省，除计划内的790个项目外，还超计划开工9个，开工项目总数占目标任务项目数的101.1%。本刊记者采访获悉，中部某省5月底上报的保障进度为26%，到了6月末已达到68%。

“按照相关规定，开工是指施工队伍正式进场，就基础工程进行装机开挖。如果仅是找几个人挖点土，或者打一根桩，不能算开工，而是‘被开工’。”一位熟悉保障房建设的人士向本刊记者表示，6月份开工率猛增，不排除有的地方数据掺水。因为项目开工前有设计、送审、招标、融资等几个环节，周期很长，不可能短时间办齐。

究竟该如何看待保障房开工率？江苏省住建厅副巡视员王如三告诉本刊记者，中央主管部门从来没有“时间过半，任务过半”的要求，近期检查各地开工情况，主要目的是督促进度明显太慢的地方。从保障房建设规律来看，上半年的开工率低，并不代表11月底完不成任务。事实上，前几年的保障性住房建设都是在下半年进入开工高峰期。这主要有三个原因：

一是拆迁条例变为征收与补偿条例后，相关文件衔接还存在困难，影响到一部分保障房建设的进度；二是国土部门虽然优先确定了保障房用地指标，但是具体到哪块地用于保障由地方决定，在土地日益紧张的背景下，统筹的难度很大；三是保障房项目前期准备时间很长，为了确保质量，各个环节都须严格执行国家规范，并没有所谓“快捷通道”。

“开工率并非不能克服的困难，凡事预则立，不预则废。”王如三说，江苏今年安排了45.9万套保障房计划，无锡、连云港等地在任务一下达就有不少项目开工，“因为这两个城市从去年就着手抓项目落实、资金落实。目前住建部派员检查各地的项目，江苏的项目有7成将被检查，搞面子上的开工是瞒不过去的。”

住建部一位相关人士表示，保障房建设是硬任务，需要地方给予高度重视，“真正需要担心的是，在中央坚决推进保障性住房建设中，各地是否存在玩‘数字游戏’的危险和数量至上的现象。”

比如，一些地方只为完成指标，把整治环境的一些拆迁安置房也纳入保障房范围；有的把其他类型的住宅或者是去年没有完工的项目，也纳入新建保障房统计。这些做法看似带来了表面繁荣，却与保障房建设的实质要求相差甚远。

资金瓶颈如何破解？

今年2月，住建部相关负责人测算，1000万套保障房大约需要1.3万亿资金投入，其中，8000多亿元通过社会机构投入和保障对象及其所在企业筹集。剩余的5000多亿元资金，将由各级政府通过各种渠道来筹集。

巨量资金筹集是各地保障房建设面临的最大难题，半年过去了，这个问题是否得到了解决。本刊记者获悉，今年解决资金问题已经取得了很大进展，机构投资渠道与政府投资均大幅增长。

全国社保基金今年已经投放105亿元，支持南京、天津、重庆的公租房建设，全年计划总投入150亿元。北京市保障性住房建设投资中心日前揭牌成立，注册资本金为100亿元，太保、国寿、平安在内的多家保险公司联合参与投资北京保障性住房建设。国家开发银行提出2011年1000亿元的保障房贷款计划，部分项目已在重庆、南京、黄石等地落实，重庆地产集团计划发行60 亿元债券用于保障房建设。

“1.3万亿投入是指全部完成1000万套需要的投资。事实上，资金结算的大头是在项目竣工后，今年只要能筹措到两三成的资金量就足以推进项目建设。”王如三说，从江苏情况看，以往占比很小的银行资金，今年成为支撑保障房投资的大头。据江苏省住建厅统计，江苏完成今年45万套任务总共需要800亿元，今年上半年，江苏筹集保障房建设资金共400亿元，其中300亿元为银行资金。

“南京市财政今年起每年保障房项目安排10亿元，此外，保险资金、地方债券等形式正在尝试。资金困难的局面将逐步被打破”。南京市住建委副主任毛龙泉告诉本刊记者。

本刊记者采访中也听到一些业内人士反映，当前中央财政资金、信贷资金支持到位，但是地方政府支持的力度不一，有待加强。有的省给地方压指标，省级财政拨款少；有的城市对土地出让金净收入讳莫如深，弱化财政支持力度；还有的地方住房公积金结余的计提也不到位。

“愿意加大力度支持保障建设的，即便是不富裕的地方，也能克服困难。”一些业内人士表示，目前重庆市、内蒙古均表示要在国家规定的基础上，拿出更多的土地出让金收益支持保障房建设。针对那些财政支持不足的地方，建议审计部门与预算监管部门加强对地方财政的监管，督促相关政策落到实处。

高速建设能否避免“低质量”？

7月17日，因为存在严重的质量问题和安全隐患，郑州市“汇景嘉园”小区一处拆迁安置小区8栋刚封顶2个月的多层楼房，开始全部拆除、重新建设，内蒙古包头市最大的棚户区改造项目“民馨家园”大部分新楼房成“墙脆脆”被网民曝光，海口回迁安置小区93户居民发现，入住不久的房屋出现屋顶渗水现象

这些事件让人们担心保障房工程在速度不断加快的背景下能否保证质量。本刊记者日前采访了解到，还有的地方保障房选择偏远地段，政府有钱搞建设，缺钱完善交通、教育、医疗、生活服务等基本公共设施配套要求，导致市民不愿搬。

“其实对于保障对象来说，最在意的还是质量问题，因为保障房比商品房便宜很多，开发商会不会为了压缩成本而偷工减料？这就要政府加强监管确保质量。”家住南京市保障房小区银龙花苑的徐先生说，个别保障房小区建得太远，配套跟不上，还有的都建成半年也通不上电，还没办法入住，“老百姓不想要这样低水平的保障。”

住建部相关负责人对本刊记者说，保障性安居工程质量总体上是有保证的。但是也要清醒认识到，当前保障性安居工程质量形势不容乐观。特别是近期曝光的一些质量问题，在社会上造成了不良影响。对于质量控制，还将采取更严格的方法，“我们反对唯开工率，绝对不能以牺牲质量、牺牲公信力为代价，片面追求建设速度。”

这位人士说，除了建设系统内部质量监督、问责外，保障房项目还应接受社会广泛监督。有的地方全面公开了保障房项目的具体情况，而有的地方仅公布一个笼统的建设数字。应该从上到下对每个项目的建设情况完全公开，要有项目的详细地点、进度、施工方等重要信息，通过网络实时更新。

公租房能否姓公？

今年1000万套保障房中，公共租赁房占200万套，成为保障房的主要形式。为了调动社会力量投资和建设公租房，有的地方提出将公租房使用5年后上市交易，将筹集的资金再用于公租房建设；还有的地方允许开发企业持有部分公租房的产权，或者配建商品房回笼资金。

各地的探索引发了舆论的强烈关注，有人认为，公租房产权应该完全由政府控制，这样才能保证公租房不变味，为解决夹心层的住房困难发挥作用。

毛龙泉表示，从实际操作看，公租房租金只有市场的7折，通过计算不足以偿还建设债务，无法吸引社会力量来大规模建设。国家已明确规定公租房谁投资谁受益。出让部分公租房产权并没有违反规定，还能解决建设力量不足的问题。

在他看来，公租房是否姓公，关键是看公租房如何管理。不论谁持有产权，都要按照规定的价格出租，按照规定的条件选择入住对象，这才是根本。

《瞭望》文章：保障房规划“三思”而行

今天的规划和管理不当，可能造成明天的效率低下

文/王小广

大规模的保障性安居工程开工兴建，旨在缓解目前中低收入人群的住房困难。这就要求在建设管理的全过程，科学规划，合理分配，严格管理。根据中国国情，以及在商品房建设中已经出现的规划、管理方面的经验教训，建议以下三大问题不能忽视。

规划先行

据我们调查，当前在加快大规模保障性住房建设过程中，存在规划不科学的问题。主要表现在两个方面：

首先，宏观布局问题，是集中布局还是分散布局？现在看来，从宜建和成本两方面考虑，地方政府都倾向于集中建设，而不是分散建设。因此，延伸的问题就是，集中建在城区，还是集中建在郊区？或者说是以城区为主，还是郊区为主？这会产生非常大的宏观社会和经济效益的差别。

有不少地方，保障性住房项目位置选择过偏，交通不便，也缺乏就业和其他服务设施的配套，居民生活成本过高，使得一部分低收入住房困难家庭不得不放弃享受保障。与此同时，大规模的保障性住房如果多布局在郊区或远郊区，还会使城市已经出现的“摊大饼”模式的弊端更加明显，从而加剧城市已有的交通和管理问题。对此，要高度重视，保障性住房要以便民为原则，要考虑交通方便，应重视就业和其他社会设施的配套，尽量避免规划布局上的偏远化。

建议保障性住房项目应集中布局在城区或城区边，反对集中布局在郊区。集中在市区建保障性住房有三大好处：

一是社会效率高，便于对低收入居民的社会管理。

二是有利于交通问题的解决，近期我国城市堵车问题越来越严重的主要原因就是市区内人口密度过低，把中心人口通过各种方式分散到郊区，最终导致交通流的过度放大。

三是最大化地利用原有的公共资源(如公交系统和社会服务)，从而大大地改善了低收入群体的生活质量。至于城区土地紧张问题，可以通过实施旧城改造，对市中心低密度、质量差的房屋进行集中改造，通过提高容积率解决。

其次，微观布局问题，是大规模集中成片建，还是相对分散建？这里的社会和生活效率差别亦非常巨大。笔者建议相对分散，避免大规模集中建设，防止贫困的集聚。保障性住房应尽量避免大规模的集中连片建设。中低收入家庭过度集中居住，特别是廉租房住户过于集中居住，容易形成“贫困集聚”问题。

这既可能造成物业管理等费用收取困难，影响正常管理，又会造成贫困对比明显的不良社会影响。政府在规划建设保障性住房时，要尽量使保障性住房与商品房混合，形成混合社区。同时，要重视社区建设的配套和实行属地化管理，避免社会管理缺失，导致大量的管理“死角”。

“公平分配”是关键

分配公平是保障房的“生命线”。如果保不住这条“生命线”，建保障房就失去了意义，会导致建设的量越大，浪费会越大，还会使社会矛盾更加恶化。因此，要在保障性住房的建设全过程中，重视维护好这条“生命线”。

保障性住房的公平分配问题，既体现在准入和退出这两大环节，也体现在一些属于过渡性保障房存在巨大的获利空间，存在腐败和“寻租”问题。由于社会征信体系建设长期滞后，人们的就业和收入渠道多元化，政府对各类人的经济生活水平和住房状况难以确认，造成了一些人不能如实报告甚至谎报、瞒报家庭收入，国家投入的大量资金难以完全用于真正低收入的困难群体。而退出方面的问题主要是因居民保障条件发生了变化，需要退出，但清退面临多方面困难。最大的不公平来自过渡性保障房类型出售时而获得的巨大差价。

目前一些地方保障房采取的“租售并举”政策，拥有产权的保障房，特别是经济适用房可上市交易但又缺乏合理的收益分配机制(目前既不让政府分成，也不交收益税)，可能会加剧居民收入分配的不公平性。这也是不少学者批评经济适用房及产权式保障房的主要理由。

建设长效的保障性住房的公平分配机制和退出机制是重民生、得民心的根本。厦门市坚持从公平分配入手，初步建立了简便高效的保障性住房的准入和退出机制。重庆市的经验表明，保障性住房的成败关键是能否堵住分配上的漏洞。同时，调动各方面积极性，形成充满活力的发展机制。

避免走计划经济老路

对保障性住房的大规模发展，大家有这样的一个共识，即“三分建、七分管”。保障性住房长期有效运行管理是个大课题，也是一种新课题，直接关系到保障房建设的长期可持续发展。保障性住房的管理要从建设、准入、分配、退出及物业管理等各个环节加强和创新方式，特别是要重点规范准入机制和退出机制，建立一整套透明、公平、完善的管理制度。

物业管理要避免房改前的政府大包大揽的直接管理，要实行市场化管理。保障性住房宜委托房地产企业或专业物业管理公司进行市场化管理，在混居模式下对住户实行一视同仁的管理。这样，可以避免回到计划经济的老路，造成管理效率低下，同时，也可以避免享受保障性住房的群众对政府产生过度依赖。□(作者为国家行政学院决策咨询部研究员)