灾后重建的资金从何而来？——台湾的特别预算

　　2009年，莫拉克台风重创了台湾。为了筹措重建资金，马英九政府已决定建立特别预算，为重建筹资上千亿台币。 
 　　汶川地震以后我国也有人建议实行特别预算（后来搞的是基金预算）。那么，什么是特别预算呢？我在中国知网上只查到一篇关于台湾特别预算的硕士文章，看样子是台湾学生写的，里面对此有十分详细的介绍。结合自己的理解，简介如后。
 　　“特别预算”这个名称似乎只在台湾使用，是相对于常规预算（台湾称作总预算）而言。按依照台湾预算法八十三条的规定，有下列情事之一时，行政院可以提出特别预算:
 　　1、国防紧急设施或战争。
 　　2、国家经济重大变故。
 　　3、重大灾变。
 　　4、不定期或数年一次之重大政事。
 　　1993年以来，台湾共搞过9次特别预算，主要有：
 　　1、九二一震灾重建特别预算。
 　　2、基隆河整治计划特别预算。
 　　3、严重急性呼吸道症候群防治纾困特别预算。
 　　4、新十大建设特别预算。
 　　5、六一O八军购特别预算。
 　　9个特别预算总金额为1兆5，600余亿，平均每年于总预算案外增加1，200亿之支出，影响相当互大。按这篇论文的说法，特别预算所涉及的资金因为迥异于常规，因而不可能由税收支付，而主要通过发行债务收入获得。这样一来，实行特别预算就成了发债的代名词。比如，台北新浪上有篇评论说，台湾行政院为这次风灾编的特别预算涉及金额高达千亿，但是，“原本的总预算规模大致维持不变”，只不过“明年度的举债额度已达四千六百亿，加上特别预算之后，整个举债规模将超过五千亿，创历年来新高”。
 　　表面上看，为应对突发事件而发债、实行特别预算是情理之中的事，无可厚非。但台湾的学界和民间对此都有不同的声音。比较一致的看法，实行特别预算一方面扩大了债务规模，政府变相加税，增加了国民负担，另一方面——同时也更重要——特别预算专门指定资金用途的做法对总预算而言，起到的是一种破坏作用。我初看到这里时脑子里迷糊了一下，因为在我们这里，专门划出一块资金用于重建，正是政府重视、重建财力有保障的大大的好事。怎么台湾人对此反而不喜呢？
 　　进一步看下去方才恍然大悟。因为台湾的预算体制类似于美国的体制，立法审查相当严格，行政部门每一部分的花费都要在立法会议上讨论，在媒体上公开。正常情况下，行政机构想要增加新的开支，难如登天。 但是特别预算提供了一个极好的、符合法律规定的增加开支的理由，一方面，有关特别预算的审查、讨论都不如总预算那么严格，甚至对其的审计也因为加入了“特别”二字，与平常有所不同。换言之，特别预算相当于给了政府一笔钱，政府可以在某种称谓下——比如灾后重建——自主地决定这笔钱如何花。所以他们甚至认为，特别预算是威权体制的产物、专制主义的遗产，应该严格控制，最好是取消。
 　　但我还是有疑问，不管怎样的政府（专制或民主）、不管预算编得多么科学，总有意料不到的事情发生。一旦这样的事发生，又不许政府搞特别预算，那么为应对这些事的钱又怎么办呢？
 　　特别预算的实质就是一个预算灵活性的问题。没有人认为政府不应当有相机决策、临机决断的灵活性。事实上，各国都有自己的办法来解决这个问题。如日本有所谓的“补正预算”，英国则有春季、夏季、冬季三次“追加预算”，另外大多数国家都设有预备金，同时也有允许经费在不同科目之间相互流用的种种规定……所有这些，都是为了解决预算的计划性与事务的不定性之间的冲突。比较起来，美国这个预算做得最好的国家，为解决预算机动性的方法也最多。第一，支出部门在年度预算中即列入有紧急支出的经费，如有突发事件发生，立即就可动用，毋须再经过总统或国会的同意；第二，各支出机关还拥有一笔国会授权拨款——权宜性急难基金——但这笔经费使用前，必须先获得总统的同意；第三，要求国会追加预算。
 　　在台湾的预算体系中，同样有预备费、经费流用、追加预算三种应对预算灵活性的解决方案，但在此之外，尚有特别预算。在历次的实行的特别预算中，常常出现对“特别”二字的过宽过泛解释，比如极具争议的军购特别预算。这里，由于蕴藏着不同政党的政治主张、不同族群意见而使这一财政问题更多表现为政治问题，最后执政党在“特别”二字的掩护下，顺利地为自己的政治意图找到了资金渠道。这恐怕才是台湾特别预算受到欢迎/反对的主要原因。
 　　从纯粹财政管理的意义上讲，任何精确的预算都必须要考虑灵活性的问题。但是，任何灵活性的支出，必须符合法律程序和公意。我想，台湾人之所以对特别预算没什么好感，主要是它有时成了部分人花钱方便的捷径。