问道龙血之精任务:公共决策

公共决策
xrq685  2009-11-07 19:22:03现代化的公共决策体系是以决策子系统为核心，以信息、咨询、执行、监督等子系统为支撑的系统模式。在以知识和信息为主要特征的当今时代，由于公共决策“谋”与“断”的日益分离，政策研究组织的角色更为重要，而体制内的政策研究组织以其独具的特征和地位在公共决策中起着不可替代的作用。在美国，政策研究组织被称为是决定美国人从出生到死亡的一生。然而，综观我国目前体制内的政策研究组织的发展及其现状，其中仍存在着不少的弊端与缺陷，在一定程度上制约了公共决策的科学化和民主化。因此，健全完善我国体制内的政策研究组织以适应纷繁复杂的公共决策，成为时代要求的必然。本文从现代化的政策研究组织的一般特征入手，分析目前我国体制内政策研究组织的现状与不足，并力图通过借鉴国外的某些先进经验和做法，探寻一条适合且有益于我国公共决策民主化、科学化要求的政策研究组织的建设道路。
 　　一
 政策研究组织又称“思想库”（think tank）、 “脑库”（brain trust），是政策主体的重要组成部分之一。按照日本情报社会研究所的增田米二的说法，政策研究组织的“最大特征，是以开发大型科学（如宇宙、海洋）和开发社会（如防治公害、城市建设）等综合性更强的技术和系统为对象”，它尤其强调“设计未来，开发软件，跨学科研究和系统分析方法”。因此，我们认为，政策研究组织就是指由各领域的专家组成的进行跨学科综合性的政策研究、政策规划和政策咨询的组织。体制内的政策研究组织，主要是指官方的政策研究组织，它通常是隶属或依附于国家或地区的政府及其职能部门，带有明显的官方色彩，反映政府的态度、立场和应解决的问题。在我国，体制内的政策研究组织特指隶属于党委或政府部门的纯行政性的政策研究组织。如中共中央政策研究室、国务院政策研究室、国务院发展研究中心以及隶属于各部委、各省、市、自治区、县的政策研究室和各类研究中心等。
 政策研究组织是现代社会发展的产物。一方面，由于“三大”（大科学、大企业、大工程）的兴起，社会的复杂性，使得个人往往难以作出科学合理的决策；另一方面，由于社会科技进步、信息量增加，知识更新加快等方面的要求，需要专门的组织进行信息处理和信息咨询。因此，对现代政策研究组织的需要和依赖成为决策的一种必然趋势。在现代，作为决策主体一部分的政策研究组织，应具备以下几方面的特征：
 第一，“官、产、学”联合的研究体制。现代政策研究组织能够沟通融合政界、企业界和学术界等各方面的智力、财力和信息，以解决政府、企业界决策中的重大问题，通过知识的多方面复合、交叉、渗透和重新组合，提出最优或较优方案，争取理想的政策效益。当前，以美国和日本为代表的政策研究组织的新体制在政府和企业的决策中，不断显示其优越性。
 第二，优势互补的人员结构。政策研究组织根据发展方向和课题研究的需要，大力组合各类专业人才，力求各种学科人才的协调和优化组合，达到相互补充、相互促进的规模优势。因此，它应是多学科的专家、学者所组成的有机整体，不仅包括一定数量的自然科学家，还包括一定数量的社会学家，尤其是政策分析专家和经济学家。
 第三，独立或相对独立的研究环境。现代政策研究组织的研究活动是在尊重科学和实践，从客观实际出发，依靠科学实验和论证，以及广泛自由讨论并综合多方意见的基础上作出的符合实际情况的结论。因此，它们要求要有明确的研究活动自主权，不依附于任何单位和个人的主张，反对纯注释性或论证性的咨询研究。
 第四，研究理论和手段的先进性。现代政策研究组织注重创造和运用科学的理论方法，尤其是现代公共决策理论、网络理论、系统分析论、对策论等理论和方法为他们提供行之有效的服务。另外，他们还通过以计算机互联网络为特征的现代通讯设备和其他科技手段为他们的决策研究活动提供更可靠和更准确的分析。
 　　二
 官方政策研究组织不仅是我国现代公共决策体系的重要环节，也是我国国家机构的重要组成部分。建国以来，我国的政策研究组织逐步走上了一条有中国特色的建设道路，形成了初具规模纵横交错的官方政策研究组织体系。从横向上看，在中央一级形成了由中央政研室，国务院发展中心，国务院农村发展中心和社科院类似于日本的综合研究开发机构的政策研究指导性机构；各部委的政研室或政研所，不仅为本部门、本领域的政策制定提供研究服务，相互之间还不断交流配合，共同致力于国家各领域的建设；各省、市、地、县的政研机构也为区域性问题的共同解决作出了不小的贡献。从纵向上看，已经形成了从中央到地方市县一级的官方政策研究的组织系统。这种有组织成体系的官方政策研究组织已为我国的公共决策作出了应有的贡献，发挥出不可替代的作用。
 但从总体上看，我国现行的官方政策研究组织还处于初创及其发展阶段，虽然已初步形成了有系统、有组织的政策研究系统，但仍不完善，不符合我国对公共决策民主化、科学化的要求，其组织体制有待于创新，人员、手段有待于优化。综观目前我国体制内的政策研究组织，主要还存在以下几方面问题：
 第一，组织体制不合理，工作缺乏独立性。政策研究组织是高智能的政策研究机构，其管理和组织应采用特殊的方式。但就目前我国体制内的政策研究组织的建设和管理情况看，往往只是作为党政职能部门而设置的。因此其内部组织结构、工作方式、工作条件和管理方式与一般的职能部门并无两样，在具体工作上也要承担大量的行政性和事务性工作。在这种体制下，政策研究组织的研究工作就难免不受决策领导者的行政约束和思想约束，许多政策研究和咨询工作限于论证性或注释性形式就在所难免。
 第二，组织类型不够完备。在我国，由于长期以来高度集权、党政不分、政企不分的模式作用及其惯性，不仅形成了部分领导人家长作风、官僚主义和轻政策研究重个人决断的陋习，客观上也造成了行政系统，特别是经济和社会管理系统缺乏综合性、专门性的政策研究机构。在党政系统，不少政策研究室既承担有短期的应急决策任务，又有中长期的战略决策任务，致使它们长期陷于顾此失彼、疲于应付的境地；在经济管理和社会管理领域，虽然近几年来建立了不少经济研究中心、情报研究所等机构，但从全国情况看，优劣不一，参差不齐。
 第三，人员素质总体不高，研究手段相对落后。从人员的文化层次和知识结构上看，基本上是上高下低，东高西低，知识结构搭配不合理。中央级以及东南沿海一带由于条件好，吸收了不少高素质的人才，知识构架也较合理，但在地县级和西北一带的政策研究组织中，专业人才及知识结构相对较弱。另外，从研究的手段上看，政策研究组织在研究活动中所运用的手段、方法仍然比较落后，表现为现代化通讯设施的缺乏以及研究方法的落后，许多研究只重定性而不重定量分析，研究流于“先成绩，后不足，再建议”的八股形式。
 　　三
 当然，我国官方的政策研究组织已初具规模并在社会主义建设过程中发挥了不小用。但从我国党政机构的总体设置情况看，仍然存在执行机构臃肿，咨询机构薄弱的缺陷，在决策时少数人拍脑袋想问题的现象仍然存在。因此，要针对目前我国官方的政策研究组织中存在的问题，采取切实有效的措施，加快发展和完善我国的官方政策研究组织，以促进社会主义公共决策的民主化和科学化进程。
 　　（一）改革现有的组织体制，实行完备的社会兼职制度，实现“官、产、学”的联合体制以及产业化构想。
 在我国，政策研究组织条块分割、部门所有、各自为政以及“秘书班子”化的原因，实际上是由于现代体制的制约。在现行体制下，政策研究组织只能围绕着党和政府以及首长指令工作，极少有时间进行自己的独立研究。因此，要改革原有的不合理体制。
 1、改革现行组织设置方式。 官方政策研究组织既不同于行政性部门，又不同于科研性机构，事实上它是集二者共性于一体的综合性机构。因此，在设置机构时，首要的一个原则是要以制度的形式将其与事务性或行政性机构划清界限，明确职责，在具体设置时要考虑其特点将其介于二者之间。
 2、实行完备的社会兼职制度。 社会兼职制度是指政策研究组织由于受编制、经费等因素的制约，不可能、也不需要罗致所有的专家于组织之中，而是在重大决策时依靠聘请各领域专家进行合同性短期研究的一种制度。课题结束后，这些专家、学者还可以回到原单位继续从事原来的工作。
 国内外经验证明，实行兼职制度不仅有利于克服政策研究组织自身力量不足、节约经济开支、形成新思路以及提高决策质量，还可以沟通融合政、企、学各界的资源与信息，实现“官、产、学”的联合体制，并逐渐实现产业化。
 　　（二）提高组织中的个体素质，优化组成结构。
 政策研究组织是综合性极强的高智力工作，对人员不仅要求“专”，更要求“通”。在西方，一些著名的政策研究组织大都是由社会科学和自然科学的有关专业人士组成，他们不仅要求自身的高素质，还要达到人员的最佳配备。因此，要优化政策研究组织，在解决了体制上的问题之后，首要的便是人员的问题。
 1、要吸收高素质人才加入组织队伍。在日本、 脑库的人数虽然不多，但大都精干。据综合研究开发机构对204家脑库3611 名研究员的学历调查表明，其中拥有学士学位的占69.6%，硕士学位的占22.4%，博士学位的占3.2%。而在我国的政策研究组织中， 许多人都没有受过系统、正规的教育。因此，当务之急是要吸收一批有关专业的优秀人才，组成精干的政策研究队伍。
 2、要建立完备的人员培训、交流机制。 政策研究人员的培训和交流是提高政策研究成果，健全决策咨询体系的重要环节。人员培训和交流可以保证组织不断吸收充实新鲜的血液，增强活力，防止科研活动的停滞僵化。在西方，思想库大都实行合同聘任制，除了保证基本骨干是长期稳定之外，大部分人员是要接受培训或不断交流。在伦敦国际战略研究所，有时连所长也是定期轮换的。
 3、要优化组合个体的结构。根据系统论的观点， 在既定的条件下，人员的不同组合具有不同的效果。因此，实行人员最佳组合是进一步提高决策研究工作成效的有效办法。政策研究组织中个体的结构优化主要包括研究人员与办事人员的合理的配置、资历高深的研究人员与年轻的研究人员的合理配置以及各种不同专业研究人员的合理配置。
 　　（三）改善工作手段、方法，优化工作方式。
 科学合理的公共决策，必须要由政策研究组织运用科学的方法和先进的技术手段，按照一定的程序，进行各项决策的综合研究。另外，工作方式的得当与否也是影响工作质量的重要因素。因此，要优化政策研究组织及其工作，一方面要不断改善其工作手段，另一方面要注意工作方式的正确选择。
 1、在工作手段上， 要扩大和使用以电子计算机为主体的互联网络等现代化的计算分析和交流工具，从多渠道、多方位搜集了解信息，快速及时地进行信息的加工、处理、传递和利用。在研究方法上，大胆借鉴国外先进的决策理论和方法，实现方法上的“软”“硬”结合。软方法是指未来学和创造工程学，如特尔斐法、特性列举法、等价变换法等。硬方法是指运筹学、系统分析法，如损益博弈论、线性规划、库存论等。
 2、要不断优化组织的工作方式。 政策研究组织在脱离纯行政性事务之后，除了正常的咨询研究工作之外，其工作主要还应包括：（1 ）决策前提供信息，搜集和整理各层次、各地区、各方面可供决策参考的材料和情报；决策中进行政策建议，提出若干个可行的备选方案；决策后要对政策的执行情况跟踪调查和监控，提供各种反馈信息，以进一步修改完善政策。（2 ）利用各种媒体向社会各阶层广泛宣传各项政策方案，对其在理论和实践上作进一步说明和阐述。（3 ）组织上下级同类组织的交流与协调，并通过各种可能的途径实现有员的交流互动。
 　　（四）保障组织活动的独立的独立性有效性。
 在西方，思想库大多是有自主权的机构，他们接受委托，独立研究，不受他人的约束和限制，能比较客观、公正、准确地进行各项研究和咨询，其人员也要求具备服从科学和真理的品质。澳大利亚科学技术委员会主席巴德在谈到该组织取得重大成就的经验时指出，我们的“整个研究过程是完全独立进行的，联邦总理既不作指示，我们也不向他进行任何请示，一切由科学研究得出客观结论。”因此，要实现公共决策的民主化、科学化，一定要保证政策研究组织活动的独立性以及研究成果的有效性。
 1、要创造各种条件，确保政策研究组织活动的独立性。 要在法律上规定政策研究组织的性质、地位、职能和研究方向；在组织内部，要实行高度分权和宽松的学术环境，使研究人员不受组织内部的机制的约束和思想约束；在具体做法上，要能允许研究人员与决策的领导者唱对台戏，以集中各方面的智慧，群策群力。
 2、要确保组织研究的有效性。 要在立法上规定重大决策必须经过政策研究组织的研究分析这一程序，逐步形成政策咨询研究的正规化和制度化。在做法上可借鉴德国“五贤人”的决策制度。在德国，对于“五贤人”（鉴定整个经济发展情况的专家委员会）的报告，政府不仅每年圣诞节前6 个星期要举行“五贤人”向总理递交年度鉴定报告的公开仪式，而且按照法律程序要在8周内对鉴定表态， “五贤人”的研究及其成果实际转化为德国的经济发的导向。
 总之，建设和完善体制内的政策研究组织是我国政治体制改革中的实际步骤和具体环节，也是发扬社会主义民主，实现决策民主化、科学化的重要保障。因此，只有认识到它在我国公共决策体系中的重要性，并从不同角度实现组织的优化和创新，才能为日趋复杂的公共决策的民主化和科学化提供更强有力的保证。