长生诀 养成攻略:群众路线与现代中国的国家建构

　　内容提要 中国共产党领导的现代中国的国家建构，迄今已走过了革命建国、运动治国与执政兴国三个阶段。在此过程中，中国共产党都始终以“群众”作为自己行使历史使命的参考群体，群众路线因此对中国国家建构具有特殊的意义。在民主革命时期，主要凭借着与民族主义相结合的大众动员，中国共产党完成了革命建国的使命。在毛泽东治理中国时代，运动治国的方略虽然带来一系列问题，但客观上仍基本实现了国家政权对社会的高度动员和深度控制，完成了国家一体化的目标。在三十多年的改革开放进程中，中国的国家建构逐步恢复到常规化的理性化的轨道上来，群众路线总体上演化为惠民亲民的政策主张。囿于群众路线作为沟通国家与社会之路径的一些窒碍，中国国家建构下一步的任务需要从制度上解决与群众的联系问题。

　　关键词 群众路线 国家建构 中国共产党 科层官僚制

　　随着1964年10月16日中国第一颗原子弹的爆炸，一位研究中共党史的西方学者很快就撰文指出，这标志着当代中国政治从原先非技术取向的、以群众路线和群众运动为特征的大众主义阶段进入了技术取向的、以官僚政治为特征的精英政治阶段。[1]显然，这种在原子弹强烈震荡波波及之下的夸张论调，早已被历史所证伪。群众路线，特别是当时作为群众路线之实践形式的群众运动，在作者武断预测之后不久，即以其极端的形式继续支配着中国政治。不过，撇开作者的过度解读与意识形态偏见不论，这种论调背后所隐含的现代国家建构的一般原理，倒有其“真理”的成分。这一“真理”的最著名的阐述者无疑是马克斯·韦伯。韦伯政治思考的基本背景是19世纪后期大众社会与大众民主时代的到来。在此背景之下，国家治理形态如何？韦伯所给出的答案是：官僚化的民主。[2]韦伯说，“在大型国度里，无论在什么地方，现代民主都日益在变成官僚化的民主。只能如此……”[3]在韦伯看来，科层官僚制不仅是一种现代性的必需品，也是一种现代进步的标识。他说，“正如自从中世纪以来，所谓的迈向资本主义的进步是经济现代化唯一的尺度一样，迈向官僚体制的官员制度的进步是国家现代化的同样是明白无误的尺度……”[4]

　　在中国现当代史的语境之中，大众主义与官僚制也是思考现代国家建构的一对基本参照范畴。中国共产党成立以来的探索与实践，辉煌与挫折，都与如何处理把握这一对范畴不无关联。在纪念中国共产党成立九十周年的时候，从群众路线与官僚制相映照的视角探讨其国家建构的基本经验，对发扬中国共产党的优良传统，廓清中国共产党治国理政的思路，进一步探索中国现代国家建构和政治发展的路径，具有很强的现实意义与理论价值。论文循着中国共产党历史发展脉络，分三个部分论述群众路线与国家建构之间的关系及其变。第一部分主要阐述革命时期群众路线与革命建国之间的关系，第二部分主要阐述毛泽东治理之下的中国，运动治国与对国家建构的影响，第三部分主要阐述改革开放新时期以人为本的亲民、惠民路线对国家建构的意义以及尚且存在的问题，并从检视群众路线内在限度的视角提出建立与群众联系制度的任务。

　　一、民族主义、大众动员与革命建国

　　政治现代性的核心主题是民族国家建构（nation-statebuilding）。民族国家是当今国际社会公认的基本单位，不管是作为“想象共同体”，还是作为在特定区域内垄断了治权的政治实体，民族国家的建构一直是现代性焦虑的源头之一，对于后发国家尤其如此。虽然说民族国家是现代国家的基本形式，但从历史上看，国家建设与民族形成并不同步。查尔斯·蒂利严格区分了政权建设（statebuilding）与民族形成（nationbuilding）之间的不同。十八世纪欧洲的“政权建设”主要表现为政权的官僚化、合理化、渗透性，实质是国家汲取社会资源能力的增长，而民族形成则主要体现在公民对民族国家（nation-state）的认可、参与、承担义务及忠诚。蒂利认为，欧洲各国的这两个过程并不同步，强大的民族国家的出现先于民族的形成。对于近代中国而言，在从传统向现代转型的过程中，民族国家建构与欧洲不同，是在民族主义以及现代化的招牌下进行的。[5]在近代中国，民族国家的建构面临着一个特殊的问题：首先是必须实现从“天下观”到“民族国家”观的转变，也就是“从一个落后的儒家普世帝国，转变为一个在国际大家庭中拥有正当席位的近代民族国家”。[6]毫不奇怪，伴随着近代中国社会的全面危机以及传统秩序的全面崩溃，这种转变内蕴巨大的心理落差和强烈的亡国灭种的焦虑，在这种情况下，民族主义，也只有民族主义，才能作为一个最大公约数，起到凝聚人心的作用。不过，这里应该注意的是，在中国的语境之下，以汉族为核心的华夏民族早已形成，因此其“民族形成”更多的时候不是文化或者人类学意义上族群身份的建构，而是政治意义上的主权国家的建构。换句话说，中国的“民族形成”，实质是一个有着悠久文明和辉煌历史的民族，在西方现代性冲击之下追求民族自决和民族复兴的过程。

　　另外还值得注意的是，在近代世界的时空背景之中，民族主义常常与大众主义的“民主”诉求纠结在一起。从现代化先行的西方国家的视角来看，十九世纪末期到二十世纪中叶的世界政治格局，一方面表现为其内部政治结构从个人主义到大众民主的转变，也就是“从注重门第、财产和权势的自由主义向大众民主的转变”，另一方面表现为亚非拉各国民族主义运动的兴起。[7]这并非两种毫无联系的趋势。实际上，二者都是以平等主义为根本诉求的大众社会的产物。从西方内部的视角来看，大众主义与民族主义是二位一体的观念和运动形式，其矛头直指资产阶级及其所建构的特权与霸权秩序，加塞特所创造并加以诋毁的大众民族（masspeoples）一词，很大程度上反映了一部分欧洲精英对平等主义新世界的抗拒。而对于广大后发国家来说，面对内部传统秩序的崩溃与外部帝国主义霸权势力的支配，只有把大众主义与民族主义结合起来，才能迸发出改天换地的巨大能量。

　　现代中国的国家建构，正是在民族主义与大众主义汇合的历史潮流之中展开的。只有顺应这种潮流的政治势力，也就是只有融合了民族主义与大众主义的政治势力，才有可能完成国家建构的历史使命。中国近代以来民族主义运动的历史在在说明了：缺乏大众主义力量支撑的民族主义运动，是无法完成民族国家的建构任务的。按照巴勒克拉夫的说法，亚洲和非洲民族主义运动的发展表现为三个阶段，第一阶段表现为对西方列强冲击的本能反应，这种反应一方面表现为对西方文明和西方势力的憎恨和仇视——中国的义和团运动是其中的典型，一方面表现为对传统信仰和制度的怀疑，并唤醒了需要适应新世界以求得民族生存的意识——中国的维新运动就是这样的一场民族主义运动。第二阶段是资产阶级领导的民族主义运动——孙中山先生在清末民初所从事的革命运动，就是这方面的典型。第三阶段，“因工人和农民追随一个大众组织，反抗外国殖民列强的基础得到了扩大，并在领导者和群众之间形成了联系。”[8]

　　显然，在上述三个阶段中，能够融合这两种潮流的，只有在第三阶段。彼时，中国的民族主义运动一旦与大众主义运动结合起来，中国的革命面貌焕然一新。而完成这种融合是高度组织化的革命政党。此前，中国已经有了政党，但都没有完成近代中国国家建构的历史任务，其原因是，“自有政团以来，都是没有民众作基础的政团，政团不过是读书绅士阶级的专用品。……清颠覆后，所有的政党都与民众不生关系，都成了水上无根的浮萍，在势都没有成功的希望。”[9]中国革命先行者孙中山只有在1924年对国民党所进行的以“联俄、联共、扶助农工”为主要内容的改组以后才使中国国民党一度成为统一中国的主导力量，而在此之前不论是局部的武装起义，还是议会内的斗争，由于没有建立起高度组织化的政党，更因为没有寻求大众力量的支持，因此都没有实现奋斗的目标。中国共产党作为一支民族解放的力量，其胜利的奥秘，也在于把以农民为主体的中国人民大众组织起来。“大众组织的政治意义在于，它是决定共产党成功而国民党失败的首要因素。”[10]毛泽东在总结共产党成功的经验时十分精到地指出，“我们有许多宝贵的经验。一个有纪律的，有马克思列宁主义的理论武装的，采取自我批评方法的，联系人民群众的党。一个由这样的党领导的军队。一个由这样的党领导的各革命阶级各革命派别的统一战线。这三件是我们战胜敌人的主要武器。”[11]在党的领导、武装斗争和统一战线三大法宝中，高度组织化的政党是关键，是武装斗争、统一战线的领导力量。实际上，高度组织化的大众政党，不仅是中国现代国家建构的需要，它还是现代世界的一种普遍趋势，而这一趋势同样是大众社会的产物：“……大众社会的到来瓦解了政治社会的现存结构。今天我们生活在一个新的政治时代。在整个当代世界——在西欧的民主国家，在共产主义制度的国家以及在亚洲或非洲的原殖民地地区——现在到处都能看到，高度组织的政党占据着政治结构的中心位置，这是因为在19世纪末以来崛起的大众社会的形势下，政党是体现人民大众的政治目的的唯一有效手段。”[12]

　　高度组织的政党之所以成为国家建构的前提要件，与现代中国的社会结构特点也有着莫大的关系。从阶级分析的视角来看，现代中国的社会结构以所有阶级的软弱性为标志。[13]由于没有哪一个阶级能够独自担负起重构秩序的重任，这就需要一种强大的以军事为后盾的政治势力，通过大规模的政治动员，组织最大多数的民众起而抗争，完成民族自决的历史任务。张闻天在1930年1月3日写的一篇文章中明确指出，中共“能够在多大程度上解决中国革命的基本问题”，要“从它能够在多大程度上在其领导下动员群众来判定”。[14]毛泽东从青少年时代就信奉“民众大联合”所蕴含的伟力，革命过程他深信，“革命战争是群众的战争，只有动员群众才能进行战争，只有依靠群众才能进行战争。”[15]后来，以毛泽东为首的共产党人创造性地提出了“一切依靠群众，一切为了群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线，成为中国共产党的根本路线。正是这条路线，一方面成为“共产党战胜国民党的最根本的原因”，[16]另一方面，也是理解中国民族国家建构的基本范畴：与西方以抽象的天赋权利（公民权）为建构国家的指导思想不同，“中国革命建国的指导思想是‘群众’的观念。群众要求的不是抽象的人权，而是社会、经济上的权利，例如要土地，要求男女平等。中国革命是从争取社会经济权利开始的，进而要求政治权利，要民主。……总之，中国革命和建国的过程是以‘群众’这个概念开始而不是从‘公民’这个概念开始。”[17]

　　归纳起来，中国民族革命的逻辑以及中国“民族形成”的逻辑，最终落实到高度组织化的中国共产党身上。中共之所以能够完成革命建国的使命，其根本的原因是借助大众主义和民族主义的政治动员路线，这条路线主要以群众为政党决策与行动的“参考群体”。

　　二、运动治国与国家一体化

　　韦伯说过：“国家是这样一种人类共同体，它在一定领土之内（成功地）宣布了对正当使用物理暴力的垄断权。”[18]这一论断包含了现代国家建构的两个层面的内容：一是统治正当性的建构，二是政治能力的建构。前者涉及国家这一政治实体中支配-服从关系的理据，后者涉及维护这种关系的手段。对于前者，韦伯归纳出历来支配-服从关系的三种理据：传统型，超凡魅力型，法理型。这一类型学的命题众所周知，自不待言。而对于后者，蒂利上述所谓的现代国家建构中“政权的官僚化、渗透性、分化以及对下层控制的巩固”，说得就是政治能力的建构，其中的官僚制，就是实现支配的必备手段。韦伯说，“一切有组织的支配都需要持续的行政管理”，[19]也就是通常所谓的科层官僚制。吉登斯所观察到的现代国家“反思性监控”的全面化以及国家控制能力的大大增强，其所依靠的手段也主要是官僚机器。在吉登斯看来，只有现代民族国家的国家机器才能成功地实现垄断暴力工具的要求，而且也只有在现代民族国家中，国家机器的行政控制范围才能与这种要求所需的领土边界直接对应起来。[20]

　　中国的现代国家建构，其实可以从清末统治阶级内部应对西方挑战所做出的一系列反应（洋务运动，维新变法，预备立宪等等）开始的。帝制瓦解之后的军阀割据，说明传统中国“没有能力使自己适应现代世界”，[21]反而生发出一种“逆现代化”的政治局面。1928年国民政府形式上统一了中国，但“由于局限于现代城市基础，1927年之后的国民党也就从来没有打破始终困扰着20世纪中国所有军阀政权的恶性怪圈：财政收入赤字与中央政治控制乏力。国民党政府只不过是在更大范围内——表面上是全国范围——重演了旧军阀的政权模式。”[22]从这个意义上说，国民党从未有效地治理过中国，不论是合法性建构还是国家能力建设，都是问题丛生。反观中国共产党，在1927年之后转向农村，通过以土地为中心的社会革命，动员基层农民，获取兵源和财源，[23]最终获得了民族民主革命的胜利，为国家建构创造了历史前提。新中国成立之后，部分因为革命过程中的政治动员已经把以农民为主体的大众有效整合到政权体系之中，部分因为苏联高度集权的体制的影响，中国政府的国家能力得到了前所未有的提高，“中国革命经过革命高潮时期的阶级斗争与政治斗争，催生了一个更为庞大、更加强有力、更加官僚化的新型政权。负责行政管理的政府与负责决策、协调以及监督的政党一起形成了一种有区别但密不可分的组织层次体系。这一体系以北京为中心，中间经过许多层次，深入到每一个村庄、工厂、学校和居民区。”[24]罗兹曼等认为，中华人民共和国同旧中国决裂的最有意义之处，显然就在于建立了一个强大的中央政府。统一的中央政府的建立，最直接的结果就是为经济高速增长调动了各种技能和资源。中国共产党在调动和扩大资源供给上表现出非凡的能力。[25]

　　但是，与一般国家在现代化过程中主要借助官僚科层制的控制不尽相同，中国共产党在前三十年的国家治理中所引入的一种引人注目的做法，是发动一次又一次的群众运动。[26]尤其是毛泽东，对于建立官僚科层制似乎没有多大兴趣——事实上，毛泽东本人对现代官僚体系有一种几乎出于本能的“反感”，毛泽东治国理政所主要依凭的，是被称为“扁平化管理”模式的群众运动。[27]比起科层官僚制，毛泽东更崇尚运动治国。在毛泽东那里，运动治国包含两个层面的内容。第一个层面是用群众运动式“大民主”的办法，反对官僚主义。但问题在于，他“在反对官僚主义的同时，也反掉了现代大规模社会的国家建构所必需的科层官僚制”。[28]毛泽东在建国的不同场合，多次流露出对以法律规章和文书档案为主要手段的科层官僚制运作模式不以为然的态度。在1958年8月北戴河会议上毛泽东说过这样的话，“不能以法律治多数人，民法刑法那么多条谁记得了。宪法我是参加制定的，我也不记得……我们各项规章制度，大多数90%是司局搞的，我们基本不靠那些，主要靠决议，开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序。人民代表大会，国务院开会有他们那一套，我们还是靠我们那一套……法律这个东西没有也不行，但我们有我们的一套……”[29]在这里，毛泽东不仅把国务院及其司局、把人大等现代官僚政治机器看作“他者”，而且对其运行方式也不太认同，就连宪法、法律和规章也不在话下。在同年早些时候发表的《工作方法六十条（草案）》中，毛泽东反对设秘书制度，他说，“不可以一切依赖秘书，或者‘二排议员’。要以自己动手为主，别人帮助为辅。不要让秘书制度成为一般制度，不应当设秘书的人不许设秘书。一切依赖秘书，这是革命意志衰退的一种表现。”[30]对于现代官僚科层所赖以运转的薪给制，毛泽东也十分反感，多次表示要废除，恢复革命时期的供给制。[31]

　　运动治国的第二个层面，是指通过大规模的群众运动的办法，进行社会主义经济建设的“大跃进”。《工作方法六十条（草案）》中有一条鲜明地表现出了这一层意思：“十年决于三年，争取在三年内大部分地区的面貌基本改观。其他地区的时间可以略为延长。口号是：苦战三年。方法是：放手发动群众，一切经过试验。”[32]从这里可以看出，大跃进的实质就是高速度加群众运动，高速度是追求目标，而群众运动是实现目标的基本手段。而以运动作为发展经济的手段，势必要打破规章制度的诸多框框条条。在《工作方法六十条（草案）》中，毛泽东还说过这样的一句话：“应该作出这样一个总的规定，即是在多快好省地按计划按比例地发展发展社会主义事业的前提下，在群众觉悟提高的基础上，允许并且鼓励群众的那些打破限制生产力发展的规章制度的创举。”[33]大跃进期间《人民日报》的一篇社论更是十分形象地描述了运动治国与正规的官僚科层制之间的扞格：“组织大辩论，成立指挥部，书记亲自上前线，组织战役，全党全民、各行各业编成钢铁师、运输营、采矿队等各种野战军、后勤部，昼夜突击，突破一点，创造高产纪录，开现场会议，推动大面积丰收等等。这一套革命的领导方法是同所谓‘正规化’对立的方法，没有这种革命的领导方法，不敢向‘正规化’挑战，就没有群众运动，就没有高速度。”[34]生产形同打战，书记亲自上“前线”指挥，开现场会，直接指挥各种生产事宜。这样，日常性的工作机构某种意义上就成为多余的设置了，“正规化”显然也没有市场了。

　　大呼隆式的群众运动和大跃进，诚然招来后人的深刻批评和反思，但它在现代国家建构上，却并非毫无意义。按照吉尔伯特?罗兹曼等人的归纳，在毛泽东时代，中国共产党发动了四次群众性运动的浪潮，不断调整其对中国社会的控制。这四次浪潮包括：建国初期以土地改革运动为主的第一次浪潮，在获得土地的贫困农民的支持下，“国家在每个村庄都获得了立足之地”；第二次浪潮主要以社会主义改造运动为主，结果是，“到50年代中期，妨碍资源再分配以及建设新体制的障碍甚至更少了”；第三次浪潮以反右派运动和大跃进运动为主，“尽管‘大跃进’（第三次改革浪潮）和后来的补救政策都失败了，前两次改革浪潮的成果却基本上没有被破坏”；第四次浪潮以文化大革命为主，“决定把城市作为进一步施加管理压力的主要战场”。从现代国家建构的角度看，正是通过这几次大规模的群众性运动，使得中国共产党在20世纪50-60年代掌握了藉以控制社会的关键要素，即，对土地、劳动力、收入以及教育等要素的分配。“无论共产党在其前30年的统治中有过什么样的政策失误，由于认识到要适当地保持各级地方之间的平衡，它始终十分重视如何控制社会、积累资源、发展经济和国家一体化等问题。中国共产党同样面临着1949年以前阻碍中国进行现代化建设的各种问题，尽管付出了高昂的代价并在许多领域受挫，但它还是基本解决了这些问题。”[35]

　　我们可以从现代国家建构的角度来审视运动治国的这两个层面。发动群众，以大民主的形式反对官僚主义，意在保持人民政权的本色，[36]可以说是现代国家建构中的合法性层面——我们暂且不论其实际成效；通过群众运动快速发展经济，籍由群众运动实现对社会资源分配权的控制，这是现代国家建构中政治能力的建构。很显然，相对于现代化先行国家主要以民主制、科层官僚制、法治、市场经济以及对外殖民掠夺来实现现代国家建构，这是一条中国特色的现代国家建构之路。不论今天的人们如何看待这条道路，其客观结果是，基本实现了国家政权对中国社会的高度动员和深度控制，其结果是在中国建立起一套高度统合的社会管理体制；[37]同时，主要通过其实质是社会制约国家的群众运动“大民主”，[38]毛泽东时代的中国，始终保持着一支比较廉洁的干部队伍。但是，从政治建设的视角来观察，群众运动更多的时候并非群众的自主参与的活动，而是魅力型领袖贯彻其强力意志的一种手段，归根结底是一种人治手段，是运动群众。它既没有解决秩序或者权威的合法性问题，也没有给大众带来实质性的自由和民主权利。其主要教训是，在反对官僚主义的同时，也反掉了现代大规模社会的国家建构所必需的科层官僚制；运动式的治国方略，延缓了民主的制度化和法制化进程，最终伤害了民主自身；过度发动群众运动耗竭了共产党的组织能量，最终削弱了共产党的威信。[39]

　　运动治国是特殊时代背景之下群众路线的一个变种，归根到底，它的推动需要饱满的革命意志与革命激情，“扁平化”的管理模式需要人们在物质财富面前保持自我克制和自我牺牲，[40]而革命热情和自我牺牲终究无法长久维持：“作为一个普通的人，在伟大事业和群众运动的激情鼓舞之下，带着必胜的信念，在一个很短的时期内，他可以为了集体而不惜牺牲个人，但他不可能永远这样。激情过后，他仍然要回到日常生活之中，关心自己的工作、所做出的牺牲以及相应的物质福利。此时，从整个社会而言，最重要的是通过物质奖惩来鼓励人们更好地生活和工作。”[41]这样，随着毛泽东时代的结束，群众运动的治国模式也就难以为继了。邓小平在《党和国家领导制度的改革》明确否定了运动治国：“历史经验证明，用大搞群众运动的办法，而不是用透彻说理、从容讨论的办法，去解决群众性的思想教育问题，而不是用扎扎实实、稳步前进的办法，去解决现行制度的改革和新制度的建立问题，从来都是不成功的。”[42]在邓小平的倡议下，1982年的《宪法》删除了有关“大民主”的条款。至此可以说，运动治国走入了历史的博物馆。

　　三、以人为本与执政兴国

　　如果说近代中国社会以所有阶级的弱小为它的主要特征的话，那么到毛泽东时代结束的时候，“中国的社会历史状况十分有助于一个构持续快速增长的自主的国家官僚结构，比以往任何时候都要更高地耸立在社会之上。”“毛泽东时代，社会主义的动力来自上层，反对官僚自我膨胀的动力亦来自上层，主要来自毛自身。但继任者不可能做到这一点。他们是体制的既得利益者，也是群众政治冷漠的既得利益者。如果可以用不断革命来标示毛泽东时代的话，那么后毛时代则可能是一个官僚牢牢控制社会的时代。[43]很显然，迈斯纳在1977年毛泽东刚去世不久所做的这个判断，至多只对了一半。确实，改革开放以来国家机器日臻完善，各种官僚机制也已经比较完备，与此同时，在没有建立起有效的防控官僚自我膨胀的体制机制的情况下全盘放弃“大民主”所蕴含的社会制约国家的合理要素，使得权力的腐化大面积蔓延开来。但是，迈斯纳所没有想到的是，伴随三十多年的改革开放进程的是，资源支配权的日益市场化，与之相应的是中国人民获得了日益广阔的自由活动的空间，中国社会的力量也在不断地释放。有人将近三十年来中国所取得的举世瞩目的成就，归因社会活力的迸发：“几十年来中国由封闭而开放，既暗合‘社会’从‘国家’体制中逐步获得解放，同样见证了‘社会’从‘社会主义’中被发现的过程……即三十年来中国所取得的举世瞩目的成就，正是拜解放思想与解放社会之所赐。”[44]今天，我们虽然还不能说国家-社会之间已经建立了相对平衡且良性互动的关系，但明眼人都可以感受得到，社会活力的迸发，过去三十多年是、今后仍然是中国进步的动力源。

　　这一切都有赖于中国共产党对中国现代化发展方略的调整：从以阶级斗争为纲到以经济建设为中心，从计划经济到市场经济，从运动治国到依法治国。随之而来的是中国国力的快速提升，国家法治化水平的不断提高。[45]撇开其它因素不论，从现代性的视角来看，改革开放三十多年中国之所以能够取得如此辉煌的成就，是现代化建设回归历史逻辑和人性逻辑的结果。在第一代领导人告别了历史舞台之后，中国社会主义事业开始逐步摆脱魅力型领导人的强力支配，回归社会历史发展的应然逻辑。新时期的中国共产党人已经大不相同了：他们不相信传统的教条，而是探索中国进入现代化之路；他们不再唱共产主义的高调，而是脚踏社会主义初级阶段的实地；他们不追求出身纯之以纯，而是团结吸收最广泛的人们，为中华民族的伟大复兴和建立一个富强、民主、文明的现代化国家而奋斗。中国现代国家建构，正朝着理性化与常规化的道路前行。

　　诚然，新时期中共的执政理念与执政路线已经十分清晰，其对实现现代化的战略部署也已经十分明确。[46]如果说二十世纪八十年代和九十年代中国的中心任务是发展经济，追求GDP的增长，那么，进入二十世纪之初，在仍然坚持发展经济的同时，更多的注意力转到建设社会和改善民生上来。按照中国共产党的战略部署，第二阶段的任务要到2020年左右基本完成。如果一切进展顺利，那么，以法治化和民主化为核心内容的政治建设将成为从2020年到2050年左右的三十年时间国家建构的重点。据此，中国现代化道路将大体上循着先经济后社会再政治的发展轨迹；[47]果然，以“群众”概念开始的中国国家建构的路线图，将如邹谠先生所言，“是从争取经济社会权利开始的，进而要求政治权力，要民主。”但问题是，这条路能否走得顺遂通畅？

　　从现实来看，中国通往现代化的道路并非坦途。与其他国家现代化进程一样，中国在转型正面临着愈来愈多“成长的烦恼”。对此，执政党对此也有清醒的认知。胡锦涛就曾指出，“我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，由于经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益结构深刻调整、思想观念深刻变化，由于发展不平衡、不协调、不可持续问题短期内难以根本解决，人民内部各种具体利益矛盾难以避免地会经常地大量地表现出来。”[48]近年来群体性事件层出不穷，党群关系日益疏远，权力腐败愈演愈烈，正是胡锦涛上述关于中国社会问题之判断的佐证。学界对此也有诸多深刻的反思。社会学家孙立平将中国的问题归结为“社会的断裂”，甚至社会的溃败。[49]社会溃败则是社会肌体的细胞坏死，机能失效。社会溃败最核心的是权力的失控。“在过去30年改革的过程中，尽管建立起市场经济的基本框架，但权力仍然是我们社会的中枢。因此社会的溃败首先表现在权力的失控，腐败不过是其外在的表现……权威基础削弱，前几年就有所谓政令不出中南海一说，地方性权力、部门性权力已经成为既无上面约束，又无下面监督，同时还缺少左右制衡的力量，地方性权力、部门性权力已经成为既无上面约束，又无下面监督，同时还缺少左右制衡的力量，这意味着国家权力的碎片化；官员不能负责任地进行工作，为保官升官不惜牺牲体制利益（不要说社会利益了）。在此背景之下，腐败已经处于失控和‘不可治理状态’”。[50]

　　从国家建构的视角看，不论是利益矛盾“经常地大量地表现”，还是社会断裂、社会溃败，或者政权碎片化、腐败的不可治理，[51]都十分尖锐地提出了中国国家合法性的流失和治理能力的弱化问题，也昭示着中国社会政治制度转型的“历史三峡”并没有过。[52]从中国共产党的角度来看，上述问题显然一直引起足够的重视。除了不断调适各种政策和法规之外，历届中央领导人都一而再再而三地警戒各级干部，要联系群众、走群众路线，并把是否能够坚持走群众路线看作是决定中国共产党生死存亡的根本大事。[53]群众路线也被赋予了新的内涵：以人为本和执政为民。[54]在今年年初，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上就提高社会管理科学化水平作了专题发言，其着眼点和落脚点依然是党群关系。[55]应该承认，从执政党高层的意识来看，对坚持走群众路线的意义的认识已经足够充分得了。但为什么中国社会仍然问题不断，为什么党群关系依然紧张，为什么群体性事件愈演愈烈？除了胡锦涛所归纳的那些原因之外，恐怕还得从群众路线本身来进行进一步反思。

　　首先，从“群众”概念本身来说，与“公民”的概念不一样，并非总是积极的行动主体。虽然在中共的经典表述中，群众的积极性、主动性和创造性一再被强调，但主要还是从党的领导角度看问题的，要求的是党对群众主动性、积极性和创造性的“尊重”、“支持”或者“保护”。在“从群众中来、到群众中去”的决策路线中，群众的意见也被认为是零散的、不系统的，如果不被说成是“错误的”或者“褊狭的”的话。因此，有论者认为，“当代的‘群众’概念更多地继承了传统语境下‘民’的概念的消极、被动、受治者的涵义，在权力结构中处于在下者地位的涵义……我们看到，群众概念的内涵常常是在几对关系中被定义的，如政党─群众、政府─群众、领导（领袖）─群众、干部─群众等。这几对关系都属于上下关系，群众总处于在下者的地位。”[56]在这些相对的范畴之中，群众是被领导、被代表、被服务、被教育、被解放等等的对象，群众主体性地位的发挥与否，主要取决于在上位者是否信任、是否放心群众，是否能够放下架子向群众学习。而在上位者之所以能够领导、代表群众，其中就包含着他们“掌握了真理与规律”的逻辑预设。也就是说，先掌握了真理的少数人承担起了某种历史使命，并构成了特定的代表理论——党掌握了先进的理论武器，能洞察社会历史发展的规律，因此能最充分地代表人民群众的利益。[57]

　　其次，群众路线作为一种决策程序和领导方法，具有其内在的局限性。按照用政治系统论来看作为决策程序和领导方法的群众路线，那么它只涵盖政策输入和政策输出两个环节，作为决策之中枢的政策加工环节，则在这一程序和方法中尚付阙如。政策的加工对群众来说多数时候是个黑箱，只见其表，不见其里。近年来，信息公开、程序正义、政策的透明度、各种听证会虽然一再被强调，在政治过程和政策过程中也起到一定作用，但总体进展并不令人满意，各地区各部门各单位之间也不平衡，很大程度上仍取决于领导者的自觉和自律。退一步说，就是在政策输入环节和政策输出环节，仍然存在着主观主义、命令主义、官僚主义和尾巴主义等问题，导致一方面很多时候群众真实的愿望和诉求无法进入决策过程，长官的喜好和意志仍然是决策的主要依据，另一方面政策实施的评价机制也经常地主要地是一种表扬与自我表扬、肯定与自我肯定的事情，群众答应不答应、满意不满意、高兴不高兴，缺乏有效的机制与渠道来衡量。再者，一旦做出错误的决策，群众路线本身也没有立即纠偏的机制。像毛泽东晚年那样，脱离群众、脱离实际搞无产阶级专政下的继续革命，将自己的意志冠以群众的名义来强迫实施，使群众运动变成运动群众，也只有到毛泽东去世以后才得以纠，但系统性的错误已经造成了，代价已经付出了。遇到这种情况，“群众路线本身并没有提供技术性的处理手段。”[58]

　　再次，群众路线在实际操作中停留在领导人作风的层次，缺乏有效的制度依托。作为中国共产党的根本的政治路线，群众路线诚然体现在党所制定的大政方针符合民意、顺应潮流，但更多的时候体现在日常的领导工作和决策部署当中。就这一点而言，目前的体制无法确保所有的领导干部都能一体遵行。“党如何联系群众，除了多党合作和政治协商制度外，并无更具体更广泛的制度上的规定，特别是在联系社会上普通群众方面。群众路线对于共产党与其说是一种制度，还不如说是一种作风。虽然就传统而言共产党员联系群众的方式是多样的，如调查研究、蹲点、倾听群众意见等，党可以通过自身的系统实施群众路线，但就一个党员或党的领导干部而言，他是否联系群众以及多大程度上联系群众更多地取决于他个人的民主作风而非制度。”[59]作为一项根本的政治路线，却缺乏基本的制度依托和机制保障，这不能不说是群众路线最大的一个缺憾。这也是中央历届领导要屡次三番语重心长反复强调群众路线的道理所在，因为在缺乏制度依托的情况下，它的运作具有很强的随意性和很大的偶然性，需要上层不断的警示以求得中下层领导干部的重视和遵行。

　　现代国家建构的一个基本目标是国家与社会之间的良性互动。其运作的基础在于国家权力建构的人民主权原则——合法性来源于人民的同意；以此作为逻辑起点，有意竞逐权力的政治组织通过充分吸纳民众的利益、价值和诉求，并加工为政策主张向社会“兜售”，一般来说，只有那些提供有效的政策主张的政治组织（通常是政党）才有机会竞得权力。通过这样的良性互动，现代国家的合法性和有效性才能有机结合起来。[60]所以说，现代国家建构不仅表现为国家能力的增强，也不仅表现为国家权力机构的合法化，同时还表现在国家与社会关系的合理化。从这个层面上看，群众路线确实是架设在中国共产党、中国政府与中国社会之间的一座桥梁。只要得到认真执行，只要权力主体运作得当，政权的合法性与有效性就基本有保证。但正如前面我们所看到的那样，群众路线内在的一些缺陷，使得它在充当国家与社会互动路径方面时有窒碍。正是这种窒碍，滋生出国家政权合法性与国家治理有效性的诸多问题。这说明，从群众概念入手的现代中国国家建构，如果要凭借群众路线这个“传家宝”来实现目标，群众路线停留在惠民的政策层面与亲民的作风层次是不够的，需要从制度上解决与群众的联系问题。