郑州新材料研究院:建立以公共租赁住房为主体的住房保障制度体系（孙四海） - 绿色建筑的日志 - 网易博客

建立以公共租赁住房为主体的住房保障制度体系（孙四海）

孙四海文章 2010-05-07 14:47:01 阅读25 评论0   字号：大中小 订阅

住房保障制度也是一项重要的社会政策，政府作为经济调控者和市场的管理者，担负着促进社会全面发展和保障公民基本居住权利的职责。世界大多数国家都是通过建立政府干预机制来解决低收入居民家庭的住房问题的。建立适应国情市情的住房保障制度，既需要实践的探索，也需要总体目标的设计和对保障的方式的深入比较研究。借鉴国外经验的同时，更要结合首都的资源、人口环境等约束条件，不断地创新。通过对英国、法国经验的学习和我国住房保障制度的现状分析，提出：建立以公共租赁住房为主体的住房保障制度体系。

一、法律保障，以实现有序发展。

制定相应的住房法规，为住房保障制度的实施提供法律依据和保障。住房保

障制度作为一项重要的社会政策，需要有效的法律支持。目前，我国缺乏专门的住房保障法律法规，有关部门应尽快制定符合我国国情的统一的住房保障法律法规，从立法上规定住房保障的对象、保障标准、保障水平、保障资金的来源、专门管理机构的建立，以及给一些违法行为予以严惩等。严格制定住房保障对象的进入、退出管理办法，规定居民收入发生变化后的相应保障措施。

英国自20世纪中期开始形成了一套以规划手段为基础的住房保障措施,成为西方住房规划调控的最成熟的典范之一。法国“人人有房住”的国策，解除隐患、保持稳定，作用非常。香港“长远房屋计划”， 一是鼓励市民购买政府居屋；二是公屋和居屋质量越来越高。

二、政府调控，要符合市场经济。

政府作为构建和实施住房保障制度的主体，在维护市场机制的基础上干预住房保障。为构建和谐社会、保障“住有所居”，我国政府应从“经济增长型”转向“公共服务型”，承担起构建住房保障体系的重任，努力成为构建公共住房供应体系的主体，采取灵活的、适宜的手段，发动全社会的力量，加大保障性住房供应，加快建立住房保障体系，以维护广大居民的切身利益，保持社会稳定。住房保障制度的构建，必须建立在充分发挥市场机制作用的基础上。

正确认识政府与市场的关系，注意处理好两者的关系。注意住房保障方式选择对市场机制的影响。我国在推动住房制度商品化、社会化的过程中，一度忽视了住房福利，忽视了对低收入大众群体的住房保障，政府的公共职能没有很好地发挥。高房价遏制了百姓消费，中国的经济不能被房地产绑架。

借鉴英国的“公屋冲击政策”,可以使房价快速逆转。“不能让英国人用9倍的年收入买房”，对照中国的房价收入比更大。

实行住房补贴：由于第二次世界大战给法国造成很大破坏，大量住房被毁，为了解决这一问题，法国政府进行了大规模的住房重建，并成立低租金住房建设机构，向低收入家庭提供低租金住房。进入20世纪80年代以后，又把补贴的重点从低租金转为向低收入家庭倾斜，凡是收入水平低于政府规定标准的家庭，都可以获得住房补贴。

学习法国实行税收优惠政策：住房储蓄存款利息收入免征所得税；住房贷款利息可以作为支出，从所得税税基中扣除；私人出租住房租金收入免征所得税；降低出租住房建设增值税。采取多种金融措施为鼓励中高收入者自己买房，鼓励银行和保险公司发放住房贷款。其种类有三种：市场利率贷款、住房储蓄贷款和零利率贷款。贷款的利率、期限、首付款由金融机构自行确定，政府不加干涉。

英国布朗新内阁新推出公屋冲击计划。表示英国政府有责任建立更多的公屋来冲击市场，将那些买不起房子的中等收入的白领、技术工人以及低收入人群解救出来。英国政府幷没有放弃其自由市场哲学，让庞大的公屋计划基本覆盖了所有的国民，稳定其国民对房价的恐慌性预期；并且还保证了非保障型住房市场的绝对自由性（让第一套房的人都能买个房住，让富人们随便炒房去吧！)。
    三、完善体系，把握住关键。

建立以公租房为主的分层次的住房保障体系。住房保障的内涵，是由政府承担住房市场费用与居民支付能力的差距，解决部分居民对住房支付能力不足问题。由于保障对象的住房支付能力是千差万别的、分层次的，所以住房保障制度也必须分层次，能够灵活地适应不同保障对象的具体需求，提供不同保障水平的保障方式。低收入者，最主要的是维系生计，应是无产者。拥有产权住房是不切实际的！

对比英国政府保障不同层次居民的住房，在受到物力、财力制约的条件下，结合首都人口资源环境的实际情况，我们提出了分层次的住房保障体系，一是对没有购房支付能力的低收入家庭实行廉租政策；二是对有一定支付能力的低收入住房困难家庭配售经济适用房；三是针对中等收入家庭的自住需求提供限价房；四是针对夹心层和过渡期住房需求提供公共租赁房。能够从住房供应结构和供应方式方面建立适应不同收入水平居民支付能力，提供不同的保障手段，灵活地适应不同保障对象的具体需求。

收集老年居住模式、公寓式住宅、残疾人住房及公共租赁房等国外其它类型的保障性住房建设管理经验。保障性住宅所涵盖的外地打工、青年公寓、老年公寓及托幼配套等建筑。公寓是大城市的必然的需要，也是较高品位的“蚁居生活方式”。北京市奇缺！

四、金融支持，加快推进步伐。

随着住房制度改革的推进，住房金融的发展已成为推动住房保障制度建设的关键。不论是国家建立住房保障制度的资金来源，还是居民改善居住环境，提高居民居住质量都离不开住房金融的大力支持。

我国的住房金融近几年已有了相当规模的发展，但仍滞后于房地产业的发展。目前我国住房金融尚未有直接面向中低收入家庭发放的低息或无息贷款的住房金融机构，还未建立完善的政策性住房抵押贷款风险担保机制，低收入家庭贷款缺乏担保主体，参与住房金融的机构偏少，涉及面窄，放贷条件苛刻，工作效率低。在英国的住房改革中，专业金融机构(住房协会)起到了重要的促进作用，加上住房融资的畅通，为住房自有化提供了较好的金融支持。

鼓励低收入家庭购房，完善房地产金融。可采用英国的持有部份所有权政策与抵押贷款制度相结合的方式，但对低收入购房者的监控力度也要相应加强。如果没有完善的房地产抵押贷款制度，必然会有更多的低收入家庭不愿意或无力买房而租住廉租房。

因此，必须进一步大力发展住房金融，积极利用公积金制度支持保障性住房建设管理，开展住房储蓄和政策性住房抵押贷款，完善贷款担保机制，降低中低收入居民申请贷款的门槛，增强其购房能力，促进住房保障制度的顺利构建。

五、合理布局，促进社会公平与融合。

保障性住房规划布局应正确反映和兼顾不同方面群众对住房的需求，通过大分散小集中的原则鼓励和引导各种类型、各个层次、各类群体住房的混合布局，促进和谐社区建设。希望构建混合社区。廉租房布局不合理，远离市中心，大量低收入家庭聚集。

在设计经济适用房时，一定要考虑好选址，要具有可持续性。应该有混合的人口，房屋质量要高，设施与管理要合理。“规格高会造成绅士化，规格低会造成贫民窟。”住房应引入社会学因素，可持续性混合社区对中国减少社会矛盾有借鉴意义。

学者认为：随着住房保障时代的到来，意味着未来中国的房地产市场是一个平民化的市场，而不是目前所推崇的豪宅市场。中国在建设保障性住房时，一定要吸取英国把保障性住房建成了贫民窟的教训。法国前不久发生的骚乱，就是居住在廉租房中的人群引发的。上世纪80年代，英国政府将一些穷人安置在房屋质量差的大社区里，随之而来的是教育低下、收入降低、犯罪上升等问题。吸取英法的教训，别让保障性住房变成贫民窟。

六、优化结构，细化服务对象。

保障性（政策性）住房结构应符合社会住房保障人群需求。大部分人都弄不清现在的名词和定位。经济适用房系统应该是将城市的工薪阶层从高房价中解救出来的系统。当公租房、经济适用房系统建立之后，房价自然会回落。而房价决定房租，民间自动会形成一个廉租房系统，让更多低收入者租上城市房子。

建设面向毕业大学生的新型公租房（青年公寓），充分发挥租房在促进大学生就业、促进新城和园区发展方面的积极作用。在临近就业集中区和新城区，建设以毕业五年内大学生为服务对象的公租房，设置租赁年限以作为其未来置业或者进入租房市场的缓冲周转房。

深化无障碍小区和住宅设计，方便残疾人、老年人的生活。建设老年公寓，增加“两代居”，提高房屋利用效率。让养老进社区，方便医疗。

对于我国经济适用房建设中的寻租行为如何避免；廉租房的建设是否会陷入福利制的困境；“废止任何强势单位或者企业修建为本单位职工的经济适用房”。住房保障中的住房公积金能否在目前的环境下充分利用等问题都有待进一步解决。

七、价廉质优，让百姓住上称心房。

要提高公屋和居屋质量，在选址、交通、停车和装修等方面达到标准。管理机构的财务运营水平要高，收费要低。香港公屋投入使用前，周边的交通设施网络和配套生活设施早已准备就绪，绝无城市孤岛现象。

做好节能减排工作：尤其在国际通用的碳排量减持方面分析研究。住房装修一次到位，提高标准化、产业化。并通过样板引路，菜单选择的方式体现个性化。统一设计、采购和施工，减少浪费和扰民。普及太阳能生活热水，合理利用可再生能源。

八、管理到位，增加民众参与度。

执行管理水平，过程的法治保障重要性。管理机构的财务运营水平很高，1988年政府住改为自负盈亏的机构。一是公屋的商场租金和停车场租金。如果政府投入很多，经办机构贫污腐化，申请人诈骗层出不穷，那么再好的制度也很难延续。香港公屋制度之所以能够延续，法治保障是非常重要的。试想，如果政府投入很多，经办机构贫污腐化，申请人诈骗层出不穷，那么再好的制度也很难延续。因此，法治对于保障公屋制度的生存和延续至关重要。

分配和退出机制要简明。让申请者参与进来，打分排队。做到公正公平，心服口服、没有怨言。公众将分配的对象扩展到社会大众，然后以工作年限、户籍、收入、无任何产权房为条件向社会公布其分配规则，并将初步的入选者上网公布，让社会公众给予监督。民众的全过程参与是化解矛盾的方法！

九、多种经营，减少政府负担。

构建多元化的住房保障管理机构体系，成立法定的为住房保障建设住房发展机构。同时应该鼓励非营利机构和非政府组织参与保障性住房建设管理工作，协助政府履行保障性住房建设、分配、审核等管理事务，使我们的住房保障制度得到进一步的完善。

如英国的住房协会和法国的HLM联合会，这些机构的存在既可以解决住宅市场缺陷问题，也可以避免政府直接参与市场活动可能造成的不公平竞争、低效率和官僚化问题。

将公共房屋出售，也就是居屋计划。产权激励，降低维护成本。英国政府部门在公共住房政策施行中发现，承租公共住房的家庭，往往由于房子不是自己的而没有长远的打算，对房子的设施和设备并不十分爱惜，导致公共住房的维修养护成本较私有住房高出许多。为避免这一现象，政府鼓励承租公共住房的家庭根据其收入水平购买公共住房的部分产权，其余部分仍然租用，等收入增加后再买下整套住房。由于承租家庭投入相对更多的资金，所以在房屋使用上不会像以往一样随意，会降低房屋的维护成本，还更快地回流了建设资金。

                            （节选孙四海《英国、法国调研报告及住房保障政策启示》）