长期服用万艾可 好大夫:试论我国举报人保护制度——兼论我国《举报法》的制定

试论我国举报人保护制度——兼论我国《举报法》的制定

2008-07-20 10:11:38|  分类： 闲言碎语 |  标签： |字号大中小 订阅

【内容提要】本文从李文娟举报遭打击报复的事件出发，列举一些我国举报人遭打击报复的典型事例，从而引发出对举报人遭打击报复的后果的分析，得出保护举报人的必要性。在探究保护举报人的必要性的基础上，查找出举报人遭受打击报复的原因，进而提出解决保护举报人问题的相关建议。最后论述制定《举报法》的条件已经成熟并探讨《举报法》所应包括的内容。

【关键词】举报人  打击报复  《举报法》

一、引子——触动我关注举报人的背景

2006年3月27日，中央电视台《新闻调查》播出了一期令人震惊的节目：辽宁省鞍山市国税局原公务员李文娟因实名举报鞍山市国税局故意少征国家巨额税款等违法和违规行为，两次被辞退工作，并被鞍山市公安局刑事拘留，后又被劳动教养一年。节目播出后，国内外多家报纸、电台等媒体对此进行了广泛转载、转播，舆论一片哗然。很多人表示无法相信、更多的人表示无法接受这个现实：在法治日益健全的今天，合法地行使自己权利、忠实地履行自己义务的某些“特殊的”公民——举报人——竟然得不到国家的保护？一个敢挺身而出、义无反顾地揭露当地违规收税的普通公务员，竟然以“举报上访扰乱罪”而被送去劳动教养？

节目访谈中，当主持人问她“如果让你再次选择，你还会不会举报”的问题时，李文娟坦然：“我不会举报了，因为举报以后，在保护举报人这方面的措施实施和被打击报复认定方面，国家在实际操作当中很难，甚至说告状无门。”难道这就是我国大力提倡的实名举报制度的“结果”吗？是什么让我们的举报英雄“流汗”又“流泪”？

看了这期节目，作为一个普通人，我的感觉和许多人一样，同情！震惊！气愤！窒息！

然而，作为一名新时代的法学专业的大学生，我的感觉难道就仅仅停留在震惊和气愤的感情宣泄上么？我对那千千万万的李文娟现象表示的仅仅是同情上么？不能！如果仅仅是表示同情和气愤，那么，在不久的将来，我们国家将继续制造更多的李文娟事件，也将产生更多像李文娟一样让别人同情的“特殊公民”！

李文娟事件让我深思，让我在震惊和气愤之余，理性地去思考掩藏这种现象背后的制度问题，也促使我写下了这篇论文。

二、我国举报人受打击报复的一些典型现象

带着对李文娟的同情、对李文娟事件的沉思，我翻阅了许多关于我国举报人保护制度、举报人遭打击报复的消息和文章。我从各种文章和消息中发现，近年来，一些地方打击报复举报人的案件竟然时有发生。我国一些案件在暴露和被查处的过程中，举报人往往会遭受到相当大的压力和风险，小则受到谩骂、殴打，中则失去饭碗、受到处分，大则身陷囹圄，家破人亡，付出血的代价。据最高人民检察院统计，从上世纪90年代开始，全国每年发生的对证人、举报人报复致残致死案件由每年不足500件上升到现在的每年1200多件。现在试摘录几则典型的关于举报人遭打击报复的消息为后面的论述作铺垫，也希望能够引起读者的深思：

1、据报载，海南省万宁市工商局干部陈少青署名举报“顶头上司”叶东雄的腐败劣迹，揭露了全省8个市县工商局长腐败串案。然而，当腐败分子被绳之以法的时候，陈少青却遭受打击报复。万般无奈之下，陈少青提出辞职。[1]

2、沈阳市离休干部周伟多年同“慕马”集团作斗争。当时的沈阳市市长慕绥新针对周伟进京举报的行为竟然指示“从重从快打击，决不手软”。结果，周伟被劳动教养和开除党籍。700多天的劳教，6场大病，5颗牙齿脱落，记忆力一度急剧下降，周伟以为“自己不会活着出来了”，及至出狱时，周伟是被人从劳教所抬出来的。因在劳教期间所受折磨而疾病缠身，周伟的身体每况愈下，不久就撒手人寰。在生前，他还一直为其当年所遭受的遭遇要求平反。

3、与贪官李长河进行“个人的抗争”的普通干部吕净一，每次给上级机关的举报材料，最后都回到举报者手中，于是身陷囹圄，妻子被杀，自己身受重伤。哈尔滨国贸城副总经理于新华因举报数千万元的国有资产流失，除一度遭免职外，还曾被不明身份的歹徒袭击，从腿到脸被连砍四刀，差点丢了性命。贵州女工刘贵群因举报单位的领导违法违纪问题，不仅职务被免、工作被停、工资被扣，而且遭恐吓、辱骂、殴打成了家常便饭，甚至差点被人送进精神病院。

4、近日，陕西商洛麻池河镇一残疾村民赵斌年，因为举报本村一村民私砍林木，遭到被举报人的报复，他呼吁有关部门保障自己及其家人的人身安全。至于举报人身份是怎么被暴露出来的，目前还在进一步调查。[2]

5、四川省武胜县工商局党组书记龚远明同志在自家门前遭3名陌生男子砍杀，经多日抢救治疗，目前虽有意识但仍未清醒，危重病情没有明显好转。他被砍杀的原因疑为实名举报腐败遭到报复，去年底他曾向有关部门写过《关于请求保护我及家人生命安全的紧急报告》，但是危及他生命安全的“砍杀”还是发生了，他的脚筋和耳后动脉都被砍断，可能会留下功能障碍等后遗症，要不是抢救及时，其后果更不堪设想。[3]

……

我相信只要稍微有点正义感的人，在看了上述事例后都是会感到很悲呛的！（注意：我用的是“悲呛”！）也许很多人难以相信在我国法治建设逐步步入正轨的新时期，竟然还有这么多令人不可思议的事件发生！或许更多的人无法理解，我们这个无时无刻不在倡议建设法治社会的国家，在她的公民用自己的生命和精力去维护法律的尊严和国家的利益的时候，竟然得不到及时和有效的保障！

发生了的都是过去的，是无法再从头再来的。我们要做的，就是深思这些现象后面的制度，以尽量减少后来者们重蹈前辙。作为一名新时期的法律人，就更应该去思索和探讨隐藏现象背后的危机，呼吁国家重视保护举报人的合法利益！

三、举报人受打击报复带来的后果及保护举报人的必要性

从上文可以看出，举报人受打击报复的手段多种多样，举报人因为举报而遭受的个人损失也多种多样。有些举报人似乎很“幸运”，因为他们在遭受一段时间的身心折磨后，其举报行为最终还是得到了社会的认可，最终得到了获得了一些“补偿”。然而，在这些被媒体或其他信息渠道披露并受到了保护和补偿的“幸运儿”身后，有谁又知道还有多少正在或者已经遭受过打击而没有得到“补偿”的举报人？举报人遭受打击报复，得不到“补偿”，对一个法治社会来说，意味着什么？意味着社会将承担更多的不利后果：

（一）社会公民正义心大打折扣

举报人秉承自己的良心和正义感去举报非法犯罪行为，本身应该是一件无上光荣的事情，然而，当所谓“无上光荣”的事情并没有为自身带来任何利益，反而要遭受打击报复时，举报人必然不敢再去举报相类似的违法犯罪行为，甚至不敢举报任何违法犯罪行为。当然，一旦举报人遭打击报复致死或者精神不正常了，就不存在再举报的后文了。

如果真如某些领导人所言的“举报人遭受打击报复仅仅停留在个案”时，社会为“个案”买单之后或许不会出现“捉襟见肘”的局面。然而，当大量举报人因为举报而受到打击报复的事件被媒体披露后，就会产生两个“积极的效果”：

一方面，大多数公民的正义感将大打折扣，导致好人主义盛行，不敢举报。或许那些打击报复举报人的违法犯罪分子最愿意看到这个效果了，但是我们的社会不是某些人的社会，更不是违法犯罪分子的天堂，如果更多的公民正义心打了折扣，那么社会就会走向“少数人天堂”的危险境地。另一方面，为给蒙冤的举报人伸张正义，可能会引发上访等群体性事件甚至产生“以牙还牙、以血还血”的反报复事件，使社会治安恶化，不利于维护社会稳定。

（二）举报案件线索减少

举报人的线索，功不可没。1988年3月8日，全国第一家举报中心——深圳市人民检察院所辖的“深圳市经济罪案举报中心”正式挂牌，它标志着我国开始正式启动举报制度。举报制度取得的成绩是有目共睹的。2000年，最高人民检察院向全国人民代表大会报告说，检察机关查办的职务犯罪案件中，70%以上是来自群众举报；2004年至2005年5月，广州市两级检察机关举报中心共受理各类贪污、受贿、渎职、侵权的举报线索2880件。根据举报材料，他们按图索骥，一举破获了广东省地质勘查局人事处处长林国炎利用职务便利，涉嫌受贿数十余万元的案件。2005年，乌鲁木齐市公布了禁毒举报奖励办法，前10天警方就接到市民举报吸毒、贩毒线索32条，其中贩毒线索13条、吸毒线索19条。警方已查证11条。而在我国的香港地区，97%以上的腐败案件是通过举报发现的。[4]

如果举报人在举报案件线索后遭到打击报复，举报人的积极性就会受到严重挫伤，从而直接导致举报案件线索下降。最高人民检察院的资料显示，全国检察机关2000年至2003年受理的举报线索分别是188858件、194450件、149497件、143394件。[5]从数据可以看出，近两年来，举报案件明显程下降趋势。

（三）导致犯罪分子更加猖狂、使社会治安变得更加恶劣

不难想象，如果到了全社会公民的正义心遭到打击，大家争当好好先生，司法部门打击违法犯罪的力量遭到挫折的时候，那么违法犯罪分子越发猖狂，漠视国家、集体和他人生命、财产安全的时候就伴随而来了。

综上所述，举报人遭受打击报复最终带来的是社会治安环境恶化、不稳定的后果，因此，严厉打击违反犯罪分子、切实保护举报人的人身、财产安全就显得十分必要了：

（一）举报人作为一个公民，和其他所有公民一样拥有人身、财产安全不受他人非法侵害的权利。依法举报是每一个公民的权利和义务，举报行为作为公民的一项正当权利，在公民依法行使后，就应该得到国家的保护。但是，举报人一旦被暴露后，往往处境很尴尬和孤立，被停止的工作、待遇的恢复也需要费一番周折。

（二）举报人身份因为有关部门和人员过失或者恶意泄露后，泄密人的责任很难得到追究。在现实中，我国有关部门和工作严重缺乏保密意识，工作程序不规范，甚至在“官官相护”等封建思想的影响下，恶意泄密，使举报人的身份得不到保密。而举报人的权利遭受非法侵害后，却难以追究相关部门和工作人员的责任，举报人的合法权益难以得到保障。

（三）多数举报人举报的是腐败现象，要冒极大的风险，不仅经济上会有损失，而且会有精神上、心理上的巨大压力，甚至还有可能危及家庭人员安全，因而很有必要对其进行保护。

（四）就举报人和被举报者的力量对比来看，举报人处于弱势地位。被举报者大多有权、有势、有钱，同时上下左右的关系盘根错节，有其特定的“利益共同体”，如果单位、地方、部门保护主义严重，“潜规则”就会发生主导作用，举报人因犯“众怒”而成为众矢之的，受到嘲讽、孤立和排挤，举报人往往会被认为是“麻烦制造者”、“不明事理者”、“不识大局者”、“不识好歹者”、“爱出风头者”、“爱惹是生非者”、“偏狭固执者”、“神经有毛病的人”。举报人如果是干部，那么往往会遭受“生前选票少，死后花圈少”的待遇。

四、举报人受打击报复的原因分析

明白了打击报复举报人所带来的严重后果和保护举报人的必要性之后，我们就应该冷静下来仔细分析我国举报人之所以受打击报复的原因了。

举报人遭受打击报复的现象之所以屡屡出现，而且有的事件恶劣到令人发指，主要是因为我国现今对举报人进行保护的制度存在很多缺陷。从大量的与举报人遭打击报复有关的事件来分析，我国举报人保护制度存在的缺陷主要表现在以下三个方面：

（一）立法不完善

我国现今有关保护举报人的规定散见在各种法律、行政法规、地方性法规和部门规章中，没有一部比较系统地阐明举报人权利义务的、高位阶的法律来规范举报行为和保护举报人的合法权利。

比如在我国的法律中，《中华人民共和国刑事诉讼法》明确规定，举报是公民的权利和义务。但是，对于如何保护举报人的合法权利没有明确的规定。我国的刑法中涉及举报人的权利保护的仅有一条，即第二百五四条规定的报复陷害罪。但是，该法将报复陷害罪的主体界定为国家机关工作人员，而职务犯罪的主体是国家工作人员，其范围要远远大于国家机关工作人员。也就是说，对国家机关工作人员以外的国家工作人员打击报复举报人的行为，司法机关无法定罪量刑。其他如《治安管理处罚法》等法律仅仅规定对打击报复举报人的行为进行一些“无伤大雅”的民事或行政处罚，不足以遏制打击报复举报人的事件发生。

在法律效力仅次于行政法规中，也没有一部完整的法规来规范举报人保护制度。尽管在一些地方性法规、部门规章中存在单独规范举报行为及保护举报人权利的规范性法律文件，但是第一由于这个地方性法规、部门规章效力太低，不能有效地保护举报人的合法权益；第二，这些法规、规章适用的范围仅限于某一地区或某一部门，还有很多地方、很多部门、很多领域没有这种规范举报人保护制度的规范性法律文件，使这些地区、部门和领域的举报人在遭到打击报复后的不到应有的保障。第三，这些专门规范举报人保护制度的地方性法规、部门规章在行文内容上多种多样，在程序上千差万别，多头立法，多头管理的弊端很难有效地保护举报人的合法权利。

（二）我国政府某些部门、公务员法治观念差

应该承认，任何一个国家中的政府部门、任何一个政府部门中的公务员均存在良莠不齐的现象，但是在我国现在某些部门和某些公务员中，却很严重地缺乏法治观念，这些部门和公务员的所作所为与社会主义法治建设所倡议的精神格格不入，极大地损害和阻碍了我国法治建设的进步。在这些部门和公务员中，有很大一部分就是制造打击报复举报人事件的罪魁祸首。某些部门的不作为、乱作为和某些公务员法治观念的缺失、知法犯法和执法犯法使我国的举报环境变得极及恶劣，具体表现在：

1、某些政府部门和公务员保密意识差，缺乏和违法犯罪分子作深入斗争的观念和经验，很容易地造成举报人身份及其他相关资料的泄密，从而在客观上为违法犯罪分子制造打击报复事件提供了可乘之机。

2、某些政府部门和公务员有着错误的政绩观，这些部门和公务员秉承为上级服务而非为人民服务的观念，自觉不自觉地将自身和人民群众对立起来，漠视人民、国家和社会的利益，在保护举报人方面表现得特别消极，故意不作为，从而使举报人的合法权益得不到及时的保障。

3、某些政府部门和公务员利益熏心，为了部门利益和个人利益，不惜出卖举报人，采取故意泄密甚至和被举报人相互勾结等卑鄙手段打击、迫害举报人，使举报人的举报成本极大地增长。这些部门和公务员被经济利益所驱使，故意上被举报人或相关部门和他人泄漏举报人的举报资料，导致在举报事件没有查处之前，举报人已遭到非法的打击和报复的情况发生，使举报报而不查或查而无果，问题的不到解决，举报人反而要付出精神或肉体的痛苦。

（三）举报人自身缺乏自我保护意识

很多举报人或者对复杂多变的社会情况了解不够充分、或者是自身考虑不周全、或者是对相关的法律法规了解不够透切，有的在举报之前就公开宣扬要举报的事件，有的在举报时不注意对自身相关资料的保密、有的在举报后公开向他人谈起举报的情况等等，很容易导致被举报人发现自身被举报、被谁举报。由于举报人自身缺乏自我保护意识而导致遭受打击报复的事件屡屡发生，导致了很多不必要的悲剧发生。因此，自我保护意识是举报人应该具备的一项技能，应该得到强化和重视。至于如何加强自我保护意识，笔者将在下文进行阐述。

五、如何完善我国举报人保护制度

（一）完善有关保护举报人的立法

笔者翻阅相关资料得知：从2000年至2003年10月份，因打击报复举报人被检察机关立案调查的案件，全国仅仅21起，2003年只有1起。这与每年媒体报道的举报人被打击报复的若干起案件相比，反差巨大。而且反映打击报复的案件，大多是作行政处理，真正能追究刑事责任的很少。即使因“报复陷害”罪被判刑，也是一些已经构成伤害罪、杀人罪的，鲜有仅以“报复陷害”罪被判刑的。从资料可以得知，如果我国相关的立法不得到及时地制定或修订，那么许多因受到打击报复而遭受生命、财产和精神损害的举报人很难得到补偿，更严重的后果的是必将导致某些违法犯罪分子无视国家法律，横行霸道，严重地破坏社会秩序。

要从立法方面完善举报人保护制度，除了国家制定专门的《举报法》规范举报行为、保护举报人合法权益及打击侵害举报人合法权益行为外（本文第七部分将着重阐述有关制定《举报法》内容）应该从两方面着手：

1、完善刑事立法，严惩打击报复行为

笔者认为，对于打击报复举报人的行为应该严厉惩处，对行为人不仅要给予党纪、政纪处分，令其承担民事和行政责任，更重要的是要从刑事上对其予以追究。湖南某国企负责人竟当着举报他的老工人，手里抖着他的一叠材料说：“这些都是你们的告状信，你们去告吧，材料都会回到我的手上来，最终我要让你们跪着在我面前求饶的。”气焰如此嚣张，令人震惊。

要从刑事上保护举报人的合法权利，在刑事诉讼法中，明确规定司法机关保护举报人的义务以及保护举报人的程序、措施；在刑法中，不但要明确规定对国家工作人员打击报复举报人的犯罪行为，而且还要对被举报人的同事、近亲属、亲朋好友打击举报人的行为作出明确的界定。

我国《刑法》254条规定：“国家机关工作人员滥用职权、假公济私，对控告人、申诉人、批评人、举报人实行报复陷害的，处二年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处二年以上，七年以下有期徒刑。” 这就是人们通常所说的“报复陷害罪”，但它针对的只是国家机关工作人员，并没有触及到非国家机关工作人员，显然是不全面的。

另外，《刑法》中还有一个大的空白，那就是它没有对恐吓行为进行法律界定，就目前的条文看，恐吓行为，在我国不认为是犯罪。也就是说，上面两例中，对王先生和吴先生实施恐吓的人是不能定性为犯罪的。这或许就是一些人常常对举报人有恃无恐地进行恐吓的主要原因。

我国《刑事诉讼法》第85条第3款规定：公安机关、人民检察院或者人民法院应当保障报案人、控告人、举报人及其近亲属的安全。报案人、控告人、举报人如果不愿公开自己的姓名和报案、控告、举报的行为，应当为他保守秘密。这也只是原则规定，同样缺少可操作性。 

中国人民大学法学院教授汤维建在谈到举报人（证人）保护制度时曾说：“我国的证人保护制度形同虚设，空白之处太多。”此话可谓一针见血。

复旦大学法学院教授、博士生导师谢佑平认为，打击报复举报人现象之所以屡禁不止，一个重要的不可忽视的原因，就是举报信息被被举报者的“保护伞”透露出去了。他说，这个问题不解决，打击报复举报人的问题就不可能根本解决。

只有这样，才能建立起使举报人理直气壮、腐败者人人喊打的局面。

2、因地制宜、因部门制宜地制定有关举报人保护的制度。

不同的地方有不同的风俗和社会风气，因此在不同的地方我们就应该采取不同的方法去保护举报人。同样，不同违法犯罪事件有其各自独特的特征，而举报不同的违法犯罪事件也就需要得到不同的保护方式和保护措施。

在宪法和国家法律、相关政策法规的统一精神指引下，我们应该允许和鼓励不同的地方和不同的部门根据各自的特征制定符合实际的举报人保护制度，以更加有效地执行国家的法律法规、政策，保护举报人的合法权益。

（二）国家相关部门要积极发挥保护举报人的作用

哈佛大学法学教授德肖威茨在其代表作《最好的辩护》中指出：“美国是一个依靠告密者维持其统治的国家。”在美国，几乎所有重要的政府部门，如司法部门、情报部门、军队都有大批线人，甚至新闻媒体也在很大程度上依靠线人提供线索。线人几乎涉及社会生活的各个领域，因此很难对他们的生存状态进行严格划分。美国联邦当局侦破的绝大多数案件都在不同程度上得益于线人提供的情报。当然，这与他们建立了一套行之有效的保护线人的机制有很大关系。

1、司法部门要通力合作，为举报人严格保密。

受理举报的单位虽然负有保护举报人的义务，但是由于分工不同，这些单位却没有打击侵害举报人合法权利行为的职能。因此，保护举报人权利需要司法机关的密切配合、通力合作。[6]

2、加强纪检监察工作，根治官场生态和官场文化，净化举报环境。

现实生活中，打击报复举报人，除了使用暴力、威胁手段外，大多是有关人员滥用职权、假公济私，以貌似合法的职务行为，掩盖报复陷害举报人的目的。要遏制打击报复陷害举报人的行为，还应该通过完善党纪、行政条规等，对举报人实行特殊的保护。[7]

3、创建安全的、能够激发广大群众积极参与举报的处理机制

（1）改进传统的匿名举报或者实名制度，推广密码举报等相关制度。

甘肃省白银市曾出台过举报实名制，并大鸣大放地给予举报人奖励，曾引起人们的广泛质疑。

厦门市检察院为完善举报和奖励制度，采取密码举报和电话自动受理系统。举报人所提供的线索经查证属实后，举报人可凭自设的密码领取奖金。“举报电话自动受理系统”24小时工作。密码举报制度的实施不仅有效地提高了线索的质量，提高了立案率，还可以消除举报人怕到检察机关领取奖金暴露身份的后顾之忧，从而更好地保护举报人的合法权益，受到了群众的欢迎。

“上海检察机关举报网站”的保密安全措施则得到了国家保密局和最高人民检察院的批准认可，是目前全国各级检察机关中使用密级最高、保密度最好的措施。

（2）创设举报人补偿基金、完善举报奖励制度，激发举报人的举报热情。

河南省检察机关决定从2006年起建立举报奖励基金，并且将为举报人买保险。青岛市黄岛区检察院与银行合作，开通自动举报奖励系统，举报人在举报线索得到证实后，可以通过自行设置的密码到银行领取奖励，而银行也不会询问举报人的相关身份，这大大调动了群众举报的积极性，举报线索不断增加。

4、加强普法宣传、创建良好的社会风气

国家各部门要加强普法宣传，提高人们的法律意识和自我保护意识，增强社会的正义感，弘扬良好的社会道德风范，使人们能够自主地团结起来抵制违法犯罪行为，从而创建良好的社会风气，为保护举报人奠定社会基础。

（三）举报人应注意加强自我保护

从生物学的角度上讲，自我保护应该是每一个生灵都有的本能，作为人类，还具有更高级的自我保护意识，自我保护意识的强弱，很大程度上能够帮助人类免受许多外界环境的侵扰。在举报立法不是很完善和有关政府部门及工作人员不是很值得信赖的举报环境中，举报人在举报时有意识的加强自我保护能力是很有必要的。举报人只有提升了自我保护能力，才能避免遭受很多不要的损失，一方面降低了举报成本，一方面更有利于国家打击违法犯罪分子。那么我国举报人应当如何加强自我保护的能力呢？我认为应该注意这么几个方面：

第一、举报时应注意方式方法。举报尽可能秘密进行，不能让被举报者知道，如公开对被举报人说要举报他什么问题，这样容易使被举报人心中早作准备，而且使被举报人明确打击报复的对象。有的举报人因为一时冲动，不明智地告诉被举报者自己要举报，这样做的结果往往是受到被举报者的打击报复，甚至使被举报者提前毁灭证据、藏匿赃款赃物、订立攻守同盟，给纪检监察和司法机关的调查、侦破工作带来障碍和困难。

第二、举报后要注意保守举报秘密，不要随便与他人谈论举报的情况。有的举报人为了解心头之恨，图一时痛快，就把举报的事实告诉自己以为可靠的同事、朋友、亲属，这样做极易让被举报者知晓，造成不利后果。

第三、不必多头举报。有的举报人为了尽快解决问题，往往同时向多个部门进行举报，有的机关、部门收到举报材料后，因为无权管辖，往往要把材料转来转去，一是耽误时间，二是举报的知情面扩大，很容易造成泄密，对举报人和查案工作都很不利。

第四、举报要实事求是，不能道听途听，尽可能详尽而准确地提供被举报者的有关情况及犯罪事实和相关证据，以便有关机关能够迅速查处。

总之，加强自我保护意识，注意举报的方式方法对保护自身安全、节省国家执法、司法成本有着重要的意义。

六、期盼《举报法》的出台

要比较全面而系统地加强对举报人的保护，有效地惩处打击报复举报人的行为，除了要完善相关刑事立法及提高政府相关执法部门、司法机关以及公务员的执法、守法意识外，制定一部专门的调整举报行为、保护举报人、明确举报人以及接受举报的单位的权利和义务、规定打击报复举报人行为的所应承担的后果的法律——《举报法》——似乎更能保护举报人、增强国家、社会和公民的正义感、保障社会、国家和公民的合法权益、稳定和维护社会治安状况。针对《举报法》制定的条件，笔者认为已经成熟了。其实从法理上看，举报在法治社会本身也是一种法律行为，举报行为的实施必定使受理举报机关与举报人形成权利义务关系，这些关系必定要受到相应立法的正式调整。[8]

（一）关于制定《举报法》的条件

1、当前制定《举报法》符合国际惯例

国际社会十分注重对举报人的保护。西方国家把揭露问题的人叫做“吹口哨人”，因为在西方，吹口哨是引起公众注意的一种方式。为鼓励吹口哨人大胆揭露问题，美国国会通过了《吹口哨人保护法》，目前美国国会通过的《吹口哨人保护法》在美国的42个州内适用，对吹口哨人保护的规定非常细致，比如，该法案规定，政府在雇用一个雇员时要在劳动合同上写明，不能因为这个人揭露了政府内部存在的问题，如腐败、渎职等而被解雇或变相解雇。同时，政府和有关部门还帮助一些受到不公正待遇的吹口哨人打官司，以维护他们的正常生活和合法权益。除了严格保密、奖励举报人、立法保护等措施外，还采取为举报人整形变脸，改名换姓、建立新的档案，秘密迁徙异地等保护措施。

除美国外，英国、德国、新加坡等国家不仅都单独制定了《证人保护法》，而且还设立了专门的证人保护机构，将举报人包括在证人之内予以特殊的保护。我国香港特别行政区廉政公署也早在上世纪70年代制定了《证人保护条例》，司法部门对包括举报人在内的证人采取24小时保护措施，近30多年来，香港民众由此对廉政公署产生了较强的信任感，实名举报的比例从33%上升到71%，证人出庭作证率达到了99％。

2003年10月31日在第五十八届联合国大会上通过的《反腐败国际公约》里面有专门的关于保护举报人的条款，公约第47条，规定缔约国应该考虑建立起保护举报人的法律制度。我国已于2005年10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议批准通过了《反腐败公约》，一方面显示了国家打击贪污腐败问题的决心，另一方面为我国制定《举报法》奠定了国际法上的基础，我国作为公约的缔约国，要为举报人撑起法律的保护伞，就迫切需要制定相关法律以统一国家立法。[9]

2、制定《举报法》符合宪法和党中央的相关政策

我国宪法第四十一条规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，由向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，对于公民的申诉、控告或检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理，任何人不得压制和打击报复。这就构成了制定《举报法》宪法依据。

除了宪法明确规定了公民的检举告发的权利外，党中央一直重视对举报人的保护，其中《关于党和国家机关必须保持廉洁的通知》中指出：“中央认为，必须把保持廉洁的问题尖锐地提到党和国家的全体共产党员和工作人员面前……要建立并逐步健全人民检举制度，在各级监察机关和检察机关设立举报中心，以及时揭露党和国家机关工作人员利用职务之便进行贿赂、贪污、偷税、抗税、挪用公款、出卖国家机密以及其他违法违纪行为”。中央纪委、监察部在《关于保护检举、控告人的规定》里进一步明确规定：“任何单位和个人有权向纪检监察机关检举、控告党组织、党员以及国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违纪违法的行为。任何单位和个人不得以任何借口阻拦、压制检举、控告人依法进行的检举、控告。”[10]《中共中央建立健全惩治和预防腐败体系实施纲要》中提出要切实加强社会监督，依法保障群众对党和国家机关及其工作人员批评、建议、控告、检举等权利。

3、制定《举报法》的社会舆论基础和立法技术已经成熟

笔者认为，我国目前关于制定《举报法》的社会舆论呼声高涨，其实早在2000年3月九届全国人大第三次会议上，就有159名代表提出制定《举报法》的议案，以维护举报人的合法权益。遗憾的是，《举报法》至今仍未列入立法计划。[11]特别是在近年来的两会上，有关制定举报法和证人保护法的议案和建议年复一年地被提出，得到了众多代表、委员的关注。

至于在立法技术层面上，经过这么多年的法治实践，我国的立法技术已臻成熟。我们呼唤及时出台举报法和证人保护法，进一步明确和规范保护举报人的专门机关、经费保障、保护对象、保护措施、保护范围、保密制度等，为伸张正义、建设和谐社会提供法律保障。

（二）《举报法》的定义及其基本内容概述

1、《举报法》的定义

在制定《举报法》之前，先要明白什么叫做举报法，也就是说我们需要给举报法下一个切合实际的定义。笔者认为，举报法应是一部调整举报人在举报的整个过程中所发生的社会关系的规范性法律文件：首先，举报法是一部法，是一部调整社会关系的规范性法律文件；其次，举报法所调整的社会关系必须是发生在举报人举报这一行为的过程中，这个过程包括举报的前期策划、举报的开始、举报的受理、举报事件的处理以及举报后举报人合法权益的保障等关系。

2、《举报法》基本内容概述

只要明白了举报法的含义，对其所要调整的社会关系有了明确的了解，我们就能有针对性地去完善举报法的内容。《举报法》应以规范举报行为，保护举报人的积极性为出发点，核心是设定举报人的各项权利并建立实际的权利保护机制，因此，《举报法》的内容至少应当包括以下几个方面的内容：

第一、规定举报法的原则：举报法的原则是由举报法的性质所决定的，贯穿于整个举报过程中的，为举报人的举报、有关部门受理举报、举报事件的处理以及对举报人的保护等行为所必须遵循的基本行为准则，举报法的原则要紧紧围绕举报法的出发点和举报法的核心来规定。

第二、明确规定举报人所享有的权利：举报人的权利是举报人受保护、不受非法打击报复的基本前提，因此，只有明确了举报人所享有的权利，才能更加有效地保护举报人。具体到《举报法》来说，应该详细规定举报人享有自由选择举报方式的权利、拒绝直接充当证人的权利、优先知情权、信息保密的权利、申请和获得保护的权利以及获得报酬与补偿的权利等。[12]

第三、明确举报受理人及其职责和义务：举报受理人是举报人举报违法犯罪行为的受理机关，是第一时间了解和掌握举报人基本情况、举报内容和举报后果的单位或个人。举报受理人保护举报人意识的强弱、处理举报事件手段的高低关系举报人合法权益能否得到妥善的保障，因此，规范举报受理人的职责和义务对保护举报人有至关重要的意义。笔者认为，在举报受理人方面，《举报法》应该明确规定举报受理人的范围即有权受理和处理举报行为的单位或个人、受理举报的方式、处理举报事件的时限等；在举报受理人的职责和义务方面，应该明确规定举报受理人负有对举报人的姓名、住址、身份等基本情况的保密义务和人身、财产保护职责；规定举报受理人设立特殊举报人保护制度，对于因举报重大案件线索而可能遭受打击报复的举报人给予全方位保护。

第四、详细规定关于举报人举报后的保护制度：举报人在举报行为发生后，就产生了遭受打击报复的可能性，因此，保护举报人的制度应该从举报人的举报行为开始实施时就应该启动，该制度应该具体规定举报人在什么情况下应该保护，应该采取何种方式保护，哪些机构应该承担保护的责任等方面的内容。甚至有人建议《举报法》可以细化对举报人的保护比如说改名换姓、更换居住地、更换工作单位、给予充足的生活保证等。[13]

第五、明确规定打击报复举报人的法律后果以及举报人在遭受打击报复后的权利救济途径：打击报复举报人行为的发生不是偶然的，而是由一系列故意或者故意和过失的行为所造成的。对打击报复举报人的行为，除了按照法律法规的规定对打击报复人实施相应的民事、行政甚至刑事处罚外，在保护举报人的方面，我们还应该建立严密的责任追究机制，对违法虚假举报、打击报复举报人、举报机关保护失职等设置相应的制裁措施，严厉惩处打击报复行为。严惩打击报复人是一方面，举报人在遭受打击报复之后能够及时取得相应的权利救济也是一个方面。《举报法》应该明确规定举报人的合法权益遭受非法侵害后通过什么方式、向何种机关申请保护，同时也应该规定保护机关在受理举报人的保护申请后所应该采取的措施包括再次为申请人保密、及时制定补救措施等方面的内容。

[1]刘永松、王洪松：《保护举报人的合法权利需多方努力》，载《法制日报》2004年8月10日。

[2]参见《华商报》，2006年3月1日。

[3]参见《重庆晨报》，2006年4月8日、9日。

[4] 据有关资料显示，80%的腐败案件线索来源于群众的举报， 而在我国的检察领域，群众举报案件占检察机关立案侦查案件总数的69%。参见舒黔：《“腐败潜伏期”死结何在？》，载《南方日报》，2004年11月12日。

[5] 最高人民检察院编：《2001—2002年中国检察年鉴》，中国检察出版社。

[6]刘永松、王洪松：《保护举报人的合法权利需多方努力》载《法制日报》2004年08月10日。

[7]同前一注脚。

[8]傅达林：《制定〈举报法〉刻不容缓》，载中国律师网，2006年4月11日。

[9]吕霜：《举报人频频遭袭期待立法保护》，载“红网”。

[10]钟纪平：《切实保护举报人的合法权益》，载《人民日报》，2000年8月24日第三版。

[11]参见《保护举报人，该制定专门法律了》，载《检察日报》2005年3月10日。

[12]同前一注脚。

[13]刘彬：《让反腐成本降下来 白俊杰代表提议尽快制定〈举报人保护法〉》，载长城在线2004-3-5。