镇江北汽集团:公费出国考察制度的分析——北方周末报数字报刊平台

　　过勇：我国官员公费出国考察制度，是在上世纪80年代中期开始的，其目的是让官员开阔眼界，学习发达国家的“先进经验”。官员通过出国考察、学习，把国外的先进经验提炼出考察的成果，实实在在转化为现实的生产力，促进地方经济发展。因此，出国考察制度的存在，对我国的社会主义建设和国民经济的发展是有益的。

　　1978年，时任中共中央主席、国务院总理华国锋，亲自派以谷牧副总理为首的中国政府代表团访问法国、瑞士等西方国家。同时，还派出了中国经济代表团访问日本、港澳经济贸易考察组考察香港和澳门。8月份，华国锋亲自率团访问罗马尼亚、南斯拉夫，这是自1957年以后中国最高领导人第一次出国访问。10月，时任国务院副总理邓小平又率团访问了日本，这也是新中国领导人第一次访问日本。 

　　在高层的推动下，政府部门、高等院校、科研机构纷纷组团出国考察，在1978年形成了新中国成立后最大的一次出国考察潮。

　　出国考察除了签订引进合同外，还给百废待兴的中国提供了现代化的参照系，催生了领导集体的改革欲望。可以说，这为党的十一届三中全会的胜利召开奠定了雄厚的思想基础。 

　　相对于中国的公费留学生来讲，公费出国考察既有它学习的内涵在内，又有它立竿见影的可操作性，因此一经得到政策条文的允许，便一发而不可收。 

　　1872年，中国派遣第一批官费留学生。其间围绕要不要派、派多少、怎么派，又有多方争议。30年后，以至于更长的一段时间内，这一批留学生真正发挥了举足轻重的作用。此后，一代又一代的青年学子走出国门，到欧美、日本等国学习、实习、考察和交流。

　　1949年前，我国对外派遣留学生和科技人员出国一般是审慎的，而当公费和官相连接的时候，味道就变啦。 

　　不少国家将中国官员公费旅游作为重要旅游财源 

　　北方周末报：“出国考察”什么时候变的味？ 

　　过勇：第二轮的出国风潮出现在20世纪末21世纪初。“全球化”在这时是用得比较多的一个词汇。这诱发了我们和国际互动的热情，更给一些官员提供了走出国门的冠冕堂皇的理由。2000年以后，出国学习、培训、考察之风愈演愈烈，公费出国有增无减，尤其是近几年我国的公费出国考察制度正在演变成腐败的温床。 

　　较早引起中央注意的是“蒋基芳出逃案”。2002年4月6日，原河南烟草专卖局局长蒋基芳以 “出国考察”为由出逃美国，使得“出国考察”一词在人们心中有一种说不出的感觉。 

　　2003年8月初，中纪委等部门专门下发了《关于党政机关、司法公安部门人员出境、出国通行证、护照管理措施》的紧急通知，县处级以上干部出境通行证、出国护照，被要求交由上级组织部门统一管理。

　　这当然是“出国考察”的极端案例，但不难看出其危害之烈。 

　　北方周末报：之所以变味，有什么诱因吗？ 

　　过勇：主要是“出国考察”的内涵发生了变化，它已演变一种公费旅游、购物方式，这自然会使人趋之若鹜。有的出国考察，已经变成了一种钻制度空隙的隐性腐败行为。一位在美国留学的朋友告诉我，我们国家官员公费出国考察不但人数庞大，而且花钱大手大脚，无所顾忌，在国际上的形象很糟糕。也正因此，不少国家将中国官员公费旅游作为非常重要的旅游财源，凡为我国官员办理入境手续的都给予方便。这实际上是很丢人的事。

　　美国一市长因没筹到资金放弃了来中国访问

　　北方周末报：那么，现在看来官员出国考察有无必要呢？ 

　　过勇：客观说，如果它不是变异成一种官员的福利或待遇，最终成为官员走向腐化歧途的一种诱导剂，有些官员出国考察还是必要的。出国考察似乎成了某些官员的“惯性思维”，一有什么新项目或新举措，总要出国考察一番。 

　　据统计，我国每年的“三公”（公款招待、公车、公费旅游）费用是9000亿，公费出国费用在3000亿以上，我们暂且不去讨论这数据的权威性，有一点可以肯定的是，公费出国考察每年的费用是惊人的。这些费用用在考察上真正能起到多大的作用，这是我们要思考的东西。官员出国考察首先他的语言是不通的，这就需要翻译，如此他们就不会形成和考察对象的互动，经验自然就不会汲取多少，于是还不如各个地方转转，也不枉花了那些高额的出国费用。 

　　2007年，我在雅典参加一个全球反贪大会，就遇到好几个国内的官员考察团，要知道他们有的可是去西班牙开会而转飞雅典的，按正常的路径，他们是应转到巴黎或伦敦再回国，因为雅典根本就和国内没有直飞航线，他们是拿着公费在满世界绕呀，哪管什么反复航线。 

　　再一个是项目的重复性。据我所知，每年国内有上百万人次的官方考察团前往香港廉政公署考察，可真正应用到我们本身的有多少？香港廉政公署的一整套方略，已经通过各种传播手段几近家喻户晓，那么多官员亲临的本意有一点可以肯定:借幌子趁机去香港观光。 

　　至于有无必要，很大程度上就在某些领导干部的一念之间：想去就有必要，不想去就没有必要。 

　　有意思的是，许多发达国家的官员出国考察，竟不像我国官员那样随随便便。以美国为例，一个市长应中国某市邀请到中国访问，最后因没有筹到资金放弃了，因为他们预算中没有这笔开支。同是用纳税人的钱，美国官员没有预算就不能开支，而我国官员花钱不仅不“请示”纳税人，还非常随意。原因就是，我国的纳税人管不了官员，官员不向纳税人负责，这就是一些官员无所顾忌地拿公款频繁出国旅游的主要根源。 

　　这个信息时代，出国考察已不是惟一的学习方法，我们完全可以利用各种现代传播技术，开拓学习外地经验的其他渠道，这样或能堵塞部分官员出国考察的种种借口。 

　　即使对那些必要的出国考察，国家也应该严加管理。

　　某种程度上的“集体腐败无意识” 

　　北方周末报：每年那么多的官员公费出国考察，有政策依据吗？

　　过勇：我国多数地方政府对官员出国考察都有相关规定，最明显的是指标化管理。比如省部级官员每年可以两次出国考察，局处级官员每年可以一次出国考察；一年出国考察一次的，可以考察两个国家，时间不超过12天。 

　　这种规定的本意是好的，它是用于控制政府官员出国考察。但它的负面作用是变成了官员的福利或待遇。有些官员抱着“有权不用，过期作废”的心态，为了出国，甚至不惜造假，把“考察”变成腐败滋生的温床。 

　　在有些地方或单位，官员公费出国考察就是一种惯例的职级待遇，内涵中承载着很多工作表现奖励、休假等性质。而有些地方和部门甚至还以文件的形式，把“取消出国考察”作为对官员的一种处罚手段。 

　　据我了解，有一个司级单位，公务员如果能连续3年在考评中拿到“优秀”，就可以奖励一次出国考察的机会。因为这个单位是主管人事工作的，所以常常以“引进人才”等名目，前往国外对“人才进行考察”。这也是有文件依据的，每个单位都有自己的口子。依照文件来走，虽然有不合理之处，但却是合法的。 

　　此种“出国福利”的受益者，某种程度上可算一种“集体腐败无意识”。但这种“无意识”的危害却是巨大的。

　　出国考察成为贪官外逃的主要借口

　　北方周末报：那么危害到底有多大呢？ 

　　过勇：这种把出国考察变成旅游的做法，其实就是一种公权滥用的具体表现。它的危害是不仅造成了财政支出的黑洞，浪费了有限的公共资金，而且在政府部门内，造成了大家的互相攀比，出国“考察”时间越来越长、路程越来越远，不仅国内民众对此意见很大，而且在国际上也造成了不良影响。我们的官员慷慨大方出了名，还常常邀请对方回访，费用也由我们支出。 

　　更有些政府官员为了出国，甚至不惜挪用其他款项，包括挪用税收、土地开发收入、动用人民币买入外汇作经费、侵吞行政和其他公共项目经费等。 

　　为解决出国考察经费，部分官员有的把费用向同级机关、下级机关和下属单位摊派、转嫁费用，有些官员外出考察总带上一些企业家，说是陪同考察，其实是去为官员的一些名不正言不顺的消费埋单。而一些企业也正好借此使出国考察成为一种隐蔽的行贿方式。 

　　不仅如此，变相公费出国旅游还给一些官员创造了转移财产，甚至潜逃国外的机会。 

　　除蒋基芳外，还有曾任温州市副市长的杨秀珠，贵州省交通厅原厅长卢万里，河南省漯河市原市委书记程三昌，云南省交通厅原副厅长胡星，中国银行黑龙江分行哈尔滨河松街支行原行长高山等贪官，都以出国考察的名义成功出逃。最近发生的是浙江省温州市鹿城区区委书记杨湘洪带考察团到法国巴黎考察时滞留不归。

　　管住官员们的消费是根本

　　北方周末报：如何才能有效预防因官员出国考察而可能滋生的腐败或是诱发的犯罪，如何使公费出国考察真正能有“察”可“考”？ 

　　过勇：1993年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅就曾发出《关于严禁用公费变相出国（境）旅游的通知》。2004年春，中办、国办又发出《关于严格控制干部出境、出国活动开支》的通知。2007年8月7日，中纪委又发出通报强调，各地区各部门要采取得力措施，坚决刹住以公务活动为名公款出国（境）旅游的不正之风。 

　　而就在此次浙江温州和江西新余“出国考察门”曝光之前的3个月，中央办公厅、国务院办公厅还专门下发了《关于进一步加强因公出国(境)管理的若干规定》，要求各单位严格控制因公出国（境）团组和人员的数量，不得以任何名义组织一般性考察团组，杜绝以公务为名行旅游之实等违规现象。领导干部要带头，不得将出访视为一种待遇；严禁借机公费旅游，不得影响相关审核、审批和经费审核工作。 

　　与此同时，中央纪委、国家预防腐败局等部门，建立部际联席会议机制，在全国开展为期一年的制止党政干部公款出国(境)旅游专项工作。 

　　但这些文件的颁发，只是内部性的，没有上升到法律层面，所以约束力显得相对较弱。 

　　现实中，很少有官员因违规公费出国考察被处罚。不用付出代价的违规行为，在再多的禁令面前也必将畅通无阻。 

　　首先，考察单位要根据出国考察目的、考察的必要性、费用来源、考察路线以及考察人员，制定出国考察计划，向相关监管机构申报，同时进行公示；其次，在监管机构组织下，对出国考察计划举行听证会，对考察计划的可行性与必要性进行论证，以决定是否需要考察，考察的人员是否适当，路线是否合理等，费用是否适当等出国考察问题作出决定，交由考察单位组织实施；再次，考察工作完成以后，考察人员撰写考察报告，向监管机构汇报以致向社会公众公开考察报告，接受监管机构和社会公众的监督；最后，建立起一套出国考察考核机制，对于完不成考察计划，或者达不到考察目标、完不成考察任务者，给予一定的行政处罚，或者经济处罚，以致自行承担考察费用。

　　这其中最主要的是钱的问题，管住了官员们的消费是根本。 

　　我国预算支出科目主要是按“经费”性质进行分类的，把各项支出划分为行政费、事业费等等，造成“外行看不懂，内行说不清”，出国考察费用便趁机混入其中。要刹住出国风，必须严格预算，对于预算的编制、执行进行严格监督、审查，对出国考察费用进行严格控制，并对违规官员进行严厉惩处。