银河生物董事长跑路:关于素质教育政策的思考 ——教育部中学校长培训中心（华东师范大学）

       任何一种思想或者一种观念，要想成为社会的主流思潮，除了具有一定的群众、理论等基础外，还必须为一定的权力所支持，而政策就是权力支持的一种形式。素质教育思想从酝酿到实践的探索，再到今天的全面推进，如果离开了国家有关支持素质教育的政策以及地方行政和学校行政自身实施素质教育的有关政策，是不可想象的，政策在实施和推进素质教育的过程中发挥着极其重要的作用。本文在简要回顾素质教育政策演进和分析素质教育政策作用的基础上，就制定素质教育政策的有关问题进行进一步的思考。

　　一、素质教育政策的内涵

        一般而言，教育政策是一个国家或政党为了实现教育目的，针对具体的教育工作目标而制定的行动准则。不同的国家有着不同的教育政策，同时即使在一个国家内，由于经济社会形势的变化，教育政策也会有所变化，因为教育政策的制定必须依据经济、政治、文化等因素的变化而作出相应的调整。就我国现阶段基础教育而言，无疑，全面实施和推进素质教育是工作的核心，也就是说，素质教育是我们比较长期的教育工作目标，为此，无论是党中央、国务院，还是地方政府，甚至包括学校行政，都制定了一系列旨在推进和深化素质教育的政策。它们极大地推动了素质教育的进程，成为素质教育取得成功的重要保证。因此，我们可以将素质教育政策界定为：为了实现素质教育目标而对实施素质教育的有关途径、方法的总体规定。

        在绝大多数情况下，制定教育政策的主体一般是政党或者国家，但是在现实中我们不乏看到有许多政策是地方性的，甚至学校也可制定校内政策。因此，对素质教育政策我们可以作广义和狭义的理解，所谓广义上的素质教育政策包括一切为了实现素质教育目标而制定的有关实施素质教育的途径、方法、原则等等，制定政策的主体也就包括国家、政党、地方性行政机关、学校等多种主体，而所谓狭义的政策则主要是指党中央、有关国家行政机关等制定的政策。本文主要是从广义的角度来研究素质教育政策的。

　　二、素质教育政策的演进

        从本世纪80年代中期，提出素质教育这个概念以来，一直到现在全面实施和推进以创新精神和实践性能力为核心的素质教育，素质教育的发展大概经过了四个时期，在这四个阶段中，我们可以看到素质教育政策的演进。

第一阶段，大概是80年代中期到1993年《中国教育改革和发展纲要》颁发前。这一阶段是素质教育的酝酿期。自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》以及1986年《义务教育法》颁发以来，广大教育基层单位都积极响应党中央的号召，对传统教育的方式方法进行了深刻反思，充分认识到片面追求升学率的种种弊端，认识到如果不进行彻底的改革，要真正提高国民的素质是不可能的，基础教育的现实和人们的高质量教育追求的碰撞，为素质教育的产生创造了条件。不少学校为了能在力所能及的范围内改变片面追求升学率的现实，通过制定一些有利于学生全面发展的校内政策，来落实有关符合素质教育思想的举措。至这一阶段后期，也即80年代末90年代初，有关实践中实施素质教育的需求和探讨素质教育的文章逐渐多了起来。但就有关素质教育政策而言，广大实践者主要是依据《中共中央关于教育体制改革的决定》和《义务教育法》的有关精神，通过地方性的有关政策和校内的有关政策来实施素质教育的，就国家层面上并没有以素质教育来命名的有关实施素质教育的政策，这从那个时期我国教育的最高决策层的有关文件中没有出现过“素质教育”这个词就可以说明。

       第二阶段，以中共中央国务院正式颁发《中国教育改革和发展纲要》为标志，《纲要》中明确指出：“中小学要由‘应试教育’转向全面提高国民素质的轨道，面向全体学生，全面提高学生的思想道德、文化科学、劳动技能和身体心理素质，促进学生生动活泼地发展，办出各自的特色。在这国家级的政策性文件中虽然还未出现“素质教育”这个概念，但是，它已经明确地指出，在中小学教育中存在着“应试教育”，为第一阶段带有较多自发性成分的素质教育实践作出了政策性的引导，于是乎，各地素质教育的实践以及对素质教育理论的探讨逐步深入地展开，出现了湖南汨罗、上海南市区等一大批成功实施素质教育的经验。在此过程中，适逢我国《教育法》正式颁布，虽然在《教育法》中也没有出现有关素质教育的条文，但它的指导思想无疑和我们所倡导的素质教育思想是一致的。在《中华人民共和国国民经济和社会发展‘九五’计划和2010年远景目标纲要》中进一步强调改革人才培养模式，由“应试教育”向全面素质教育转变。这些宏观层面上的政策，极大地推动了素质教育的实践，为随后的全面推进素质教育起了至关重要的引导作用。

       第三阶段，以原国家教委印发《普通中小学校督导评估工作指导纲要（修订稿）》为标志，《督导纲要》的颁布从根本上改变了传统的“应试教育”评价模式，代之以素质教育的评价模式。从政策上来分析，这已经不仅仅是从政策上来引导促进素质教育，而且从政策上来保障中小学实施素质教育。随后烟台全国性素质教育会议的召开，更是将素质教育的全面实施推向高潮。正如原国家教委副主任、国家总督学柳斌所说：“31个省、市、自治区在实施素质教育方面都在动，而且都有自己的一些典型、自己的试验区”。各省（市）、自治区基本上都出台了一些地方性的素质教育政策法规，来推动区域性的素质教育实践。同时，教育行政部门和各个学校也有各种配套政策（措施）。从第三阶段来看，各个层面的政策已基本上形成了一个体系，国家有国家的政策，地方有地方的政策，学校有学校的政策，并且，政策的核心内容，已从引导性深入到实施素质教育的难点和热点问题，加大了行政干预的力度。

       第四阶段，以《面向21世纪教育振兴行动计划》和第三次全教会上作出的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》为标志。这两个纲领性文件表明了党和国家以及广大教育工作者将素质教育全面推向21世纪的决心。同时它们更是在政策层面上进一步丰富了素质教育的内涵，使素质教育中的“素质”的内涵更为确切，更为丰富，培养学生的创新精神和实践能力的提出，使得素质教育的目的性更加明确。同时，也进一步明确了实施和推进素质教育的核心问题是评价制度的改革和课程体系的改革。

        从素质教育发展的四个阶段中，我们可以明显地看出，素质教育的政策是伴随着素质教育实践的始终。从第一阶段学校层面的内部政策，到第二阶段的宏观层面上的政策引导，以及第三阶段的宏观和中观、微观层面上的政策配套，直至第四阶段的宏观层面上的政策再次将素质教育引向以培养学生的创新精神和实践性能力为核心，素质教育政策的发展经历了从下而上，尔后又从上而下的过程，同时，政策的内容也从“要不要搞素质教育”发展到“如何搞素质教育”以及“如何保证实施素质教育”等改革的核心问题。

　　三、素质教育政策对实施和深化素质教育的作用

        通过对素质教育政策的演进过程的考察，我们知道素质教育政策对素质教育的实施和推进起了极大的作用，归纳起来素质教育政策的作用主要有：

　    1.导向作用

        素质教育政策的导向作用是指政策在素质教育的提出、探索、发展过程中对素质教育的实践方向发挥指导、引导作用。从素质教育的产生来看，第一阶段的素质教育实践，相对而言是属于自发型的，怎么样使这种自发的、相对无序的实践活动，变成一种有序的、并逐步转化为人们的一种自觉的实践活动？制定和颁发有关素质教育政策无疑就是促成这种“变成”和“转化”的有力机制。从前述素质教育实践发展的四个阶段中，我们可以清晰地看到这种导向作用。

　　2.规范作用

        素质教育实践作为人类的一项主体性活动，它带有目的性，然而实施素质教育的主体是丰富多彩的，在具体的素质教育实践中，由于实践者对素质教育的不同理解，在主观上可能会产生各种分歧，从而可能影响素质教育实践的深入。因此，素质教育政策在将人们的教育实践引向到素质教育的轨道上来以后，还必须将有关素质教育“轨道”上的基本行动准则，告诉素质教育的实践者，以免他们走弯路。素质教育政策的这种规范作用，明显地表现为宏观层的政策起着对中观的规范作用，而中观层的政策起着对微观层的规范作用；并且，就规范的内容而言，从上到下，是越来越具体：一般而言，宏观层面上政策相对来说，最为原则，中观层面的政策要较宏观层的政策来得具体，而微观层面上的政策则最为具体，它甚至可能包括具体的操作规程。

　　3.监督作用

        政策一方面给广大的教育工作者提供了实践和理论的指导，为素质教育的深入开展提供依据，另一方面，它还发挥着对素质教育实践的监督保证作用。所谓“依政策办事”，一方面就是指要按照政策来办事，另一方面就是指由于政策要求的存在，监督保证了广大教育工作者或管理者必须按照政策办事。虽然，我们现在强调依法治国和依法治教，但我们应该知道，党的政策和国家的法律在本质上的一致的，况且由于法的相对稳定性，有些在素质教育中出现的新情况、新问题，可能会没有现成的法律条文所适用，那么这时就得由政策来调节，“没有法的时候，依据政策”也可以说是一条基本的管理原则。行政主体可以依法或者依据政策来行政，同样，其他素质教育的实践主体也可以依法或者依据政策来监督行政。

　　4.促进作用

        政策的促进作用是显而易见的，因为制定政策的主要目的就是要用权力来支持某些符合客观规律性的教育思想。一般而言，制定政策一方面要依靠科学的理论来指导，另一方面，政策也就是将在素质教育实践中所取得成功的、具有较大推广价值的经验概念化、条文化，再用来指导新的实践，并在实践中不断完善。从上述素质教育的政策演进过程上，我们可以清楚地看到，政策就这样发挥着对教育改革和素质教育实践的促进作用。

　　四、制定素质教育政策需注意的若干问题

　　1.素质教育的发展性和政策的相对稳定性

        从素质教育的发展过程我们知道，素质教育无论是实践还是理论的发展都是非常之快的，因此，素质教育理论和实践本身的发展是决定素质教育发展性的一个方面；而另一方面，也是更重要的方面，是素质教育的思想是一种发展性的教育思想，它主张学生的素质是发展的，教师的素质也是发展的，学校的教育教学内容也是发展的，只有以这种发展的观点来对待教育中的各个要素，才能主动地去适应快速变化和发展的社会，因此，素质教育的发展性可以说是素质教育的主要特征之一。然而，素质教育的政策虽然从本质上是支持这种发展性思想的，但由于政策总是建立在一定实践基础之上的，并且一经制定，具有相对稳定性。由于素质教育实践和理论的快速发展，可能使制定不久的政策，就面临新情况和新问题，从而使现行的政策不能很好地指导现实的素质教育实践。为此，我们在制定素质教育政策时，要以发展的眼光、发展的观点来审视素质教育的实践，加强素质教育的理论和发展趋势研究，制定科学的、对素质教育实践具有现实指导意义的政策。

　　2.素质教育的多样性和政策的统一性

        素质教育在很大程度上可以说是一种顺应并要求学生全面多样发展的教育思想，在一定程度上，它主要是针对以往要求过于划一，忽视学生间个体的差异而提出的。由于我国幅员辽阔，各地经济社会文化的发展不平衡，再加上学生个性的差异，因此，在具体的素质教育实践模式上，各地区甚至同一地区的各所不同的学校、不同的年级，都会有所区别。但是我们知道，一般而言，就政策而言，它所作出的原则规定或者指导思想，都具有相当高的共性，即具有统一性，这是政策固有的特性。因此，我们在制定政策时要充分了解这一事实，在制定宏观层面上的政策，一定要兼顾到各地经济社会文化上的差异，对各地素质教育的开展，作出分类指导，逐步推进的策略，这时政策的统一性，主要体现在指导思想上，中观层面上的政策要针对不同学校的特点，制定有利于学校自主办学、自主发展的有关地方性政策，而微观层面上的政策，更应该针对学生个体的差异和教师教育教学技能的实际情况，制定有关有利于教师和学生主动发展的政策。

       3.素质教育的系统性和政策的配套性

        正如“应试教育”的问题不仅仅是学校教育的问题一样，实施素质教育也不仅仅是学校教育的事情，实施素质教育是一项社会系统工程，它需要社会、学校、家长和学生的共同努力。实施素质教育的系统性决定了在政策层面上，光靠有关教育的政策是难以全面和彻底地推进素质教育的，必须全社会行动起来，在各个环节制定有利于素质教育的政策，例如有关人才政策、科技政策、就业政策、资源政策等多方面的政策，形成一种合理的配套政策体系，共同促进素质教育的深入。

       4.素质教育的实践性和政策的理论性

        素质教育来源于实践，是在我们教育教学实践需要的推动下发展起来的，我们研究素质教育理论的目的也是为了更好地开展素质教育实践。诚然，实践的开展需要理论的指导，需要政策的支持和引导。由于政策要能在较大程度上引导素质教育的实践，因此，一般来说，它总是建立在一定的理论假设之上，并支持这种理论的假设（当然这种理论假设已经过实践的一定检验），所以，政策具有较强的理论性。由于一般而言的理论是抽象的、原则的，这在很大程度上决定了具有较强理论性的素质教育政策也是较为抽象和原则的，这同素质教育实践中常常需要具体的、操作性强的指导可能产生一定的矛盾，这就要求我们的政策制定者，在抽象和原则的条文下，应该有进一步的说明，尤其对可能产生歧义的条文更应该作出具体的说明，在保证政策的理论指导性的前提下，尽可能地保证其在实践上的可操作性。

        当前，我国的宏观政策环境对于我们全面推进素质教育非常有利，《面向21世纪教育振兴行动计划》、《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》等纲领性文件，对素质教育的继续深化，都作出了原则的规定。但是，这种宏观的政策能否在具体的素质教育实践中得以贯彻和落实，还有赖于中宏和微观政策的制定和贯彻。因此，我们要在党和国家的宏观性政策指导的前提下，正确处理好素质教育的特点与政策的关系，制定出科学的中观和微观层面上的政策，使我们的素质教育实践得到更好的政策支持。 

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【参考文献】

〔1〕中共中央、国务院.关于深化教育改革全面推进素质教育的决定.1999.

〔2〕国务院、教育部.面向21世纪教育振兴行动计划提要.1999.

〔3〕陈庆方.公共政策分析.中国经济出版社.

〔4〕康宁.试论素质教育的政策导向.素质教育研讨会论文.1998.