金泉时代怎么了:推行统计事务告知制度，实现统计工作的法制化

南京市统计局：王国钧

2008-8-18

国务院在今年5月12日颁布实施的《关于加强市县政府依法行政的决定》中指出，要“规范行政执法行为”，“要完善行政执法程序，根据有关法律、法规、规章的规定，对行政执法环节、步骤进行具体规范，切实做到流程清楚、要求具体、期限明确”。统计行政调查作为统计部门的一项重要的行政执法行为，必须严格按照国务院的要求依法开展，对统计行政调查的各环节、各步骤切实加以规范，而对统计调查对象推行统计法律事务告知书制度，正是规范统计行政执法行为的重要一环，也是统计部门依法行政的必然要求。长期以来，由于受传统计划经济条件下所形成的思维模式的影响，我们对这项工作认识不到位，使得统计调查程序链存在一定程度的“软”连接现象，统计调查行为不甚规范，既不能有效的明确统计法律责任，也使得在今后的统计处罚中会存在着法定义务是否告知到位的行政争议。在实行依法治国，建设社会主义法治国家的今天，规范统计行政调查行为，解决统计调查中的瑕疵，强化对统计调查对象实行统计事务告知制度，具有十分重要的意义。

一、 推行统计事务告知制度的重要意义

（一）  有利于规范统计行政机关的自身行为，增强依法行政的观念

政府统计部门开展的统计调查行为是一项重要的行政行为，必须严格依法进行。现代行政法制的价值取向是不仅要规范行政相对人的行为，更重要的是要规范行政机关的行政行为。实行统计事务告知制度就是在调查活动中规范统计行政行为的一项重要措施。

首先，它是把抽象的行政行为变为具体行政行为的关键点。统计法建立了统计行政机关与统计调查对象的抽象的法律关系，要把抽象的法律关系转化为具体的法律关系，必须通过一定的行为和事件来实现。“在抽象的规范与具体的案件之间所存在的鸿沟，是由有效的选择程序来充填弥合的”[1]。我们的统计制度虽然是依据统计法来制定，然而也都是具有普遍意义的、反复适用的规范性文件，并没有与统计调查对象构成具体的法律关系。过去我们对这一点认识不足，认为发一个普遍性的文件就可以建立具体的法律关系，因而只要有统计制度签领单就可以了，其实，严格的讲是不行的。统计制度签领单只是证明其领到了制度，不能证明受领人就是调查对象，亦即这项工作并没有落实到具体的“人”（包括法人和自然人）头上。而推行统计事务告知制度并把它作为统计行政调查的一个必备程序,却能从根本上解决这个矛盾。我们在统计事务告知书中，明确“你单位已经被依法列入XX调查项目的调查对象，依法应当承担准确、及时、全面报送统计资料的义务”。这一告知实际上就是在统计调查机关和统计对象之间形成了具体的统计法律关系，通俗的讲，就是建立了“一”对“一”的直接联系，而不是具体对象不定的抽象联系，统计法律关系主体在具体的统计调查中的权利、义务和法律责任由此而产生。

其次，它是把内部行政行为转化为外部行政行为的重要载体。我们的统计制度一般是以文件形式下发的，并没有通过公开的主流媒体公布。法律不经公布就没有效力，同样，需要统计调查对象执行的统计调查制度不经公布也没有效力，这是当代行政法的基本要求，而我们对此认识不足。一部法律不论内容怎样，如果未经公布就可适用的，必然不能被视为好的法律——这是法治的基本要求。这里的“法律”应作广义理解，即所有的规范性文件（当然包括统计制度方法），这一原则也已得到各国公认。但是，通过统计事务告知书却可以将内部行政行为全面、准确、权威的告知具体的调查对象，有效的将内部行政行为转化为外部行为。

第三，可以实现统计调查权的委托，明确统计调查主体。在现行的统计管理体制下，统计调查组织方式各不相同，有统计行政机关直接调查的，也有统计行政机关要求主管部门（开发区）或街道甚至村委会来组织调查的。从统计法的角度来说，除乡镇统计员（统计站）有权组织国家统计调查以外，其他基层组织{如村（居）委员会}或经济实体是没有组织开展统计行政调查权力的，统计调查对象只承担向县级以上的统计机关报送统计资料的义务。那么通过统计事务告知书，可以直接进行统计事务的委托，使得村（居）委员会或其他受委托组织（如开发区等）以县级以上统计机关的名义从事统计行政活动，从而规范了调查行为。

（二）  有利于保障统计调查对象的合法权益，增强执政为民的意识

统计法和我国的行政法规对统计调查对象的合法权益进行了明确的规定，作为统计机关来讲，必须将这些法定的权益落实到实处。

首先，推行统计事务告知制度有利于保障统计调查对象的正当拒绝权。所谓正当拒绝权是指统计调查对象对政府统计机关作出的行政行为，在符合法律、法规规定的条件下，享有拒绝接受的权利。如对于非法的统计报表{无表名、表号、批准（备案）机关等}享有的拒绝填报的权利。在当今的形势下，社会开展的各种商业性调查和政府的强制性调查混杂在一起，让统计调查对象难以识别，公民的正当拒绝权难以行使。在告知书上，明确告知了调查对象由政府所开展调查的法律依据并下发了正式的统计报表制度，让调查对象一目了然，明确责任。相反，非政府的调查则无法下发政府公文性质的告知书，是否接受调查是双方协商的民事行为，而非强制性行为。这就减轻了调查对象的负担，使得统计调查对象的正当拒绝权落到了实处。

其次，有利于保障统计调查对象的知情权。对于政府的行政行为，行政相对人有权利知道政府行为的法律依据、动因以及自己的权利和义务。统计调查作为行政调查虽然是属于不直接和具体的行政决定相结合的调查（还有一种行政调查是直接先行于行政处分的调查，如行政处罚前的对案件情况的调查），但从现代行政法治的要求来看，也必须保证公民的知情权。而统计事务告知书明确公民的权利及其义务，以及统计调查的根本目的，从而使得调查对象知晓事情的来龙去脉，以更好的行使权利、履行义务。

第三，有利于对抗统计调查行政权的滥用。用“正当行政程序”保障相对人权利，对抗行政权的滥用的观点已经逐步为人们所接受。因为“‘正当程序能够加强理性思考’，是‘对恣意的限制’”[2]。“行政程序的本质就是限制行政权的恣意行使，通过承认或规定相对人充分的程序性权利，而将行政权的行使置于相对人的监控和司法审查的监督之下，这意味着行政主体在拥有实体权利的同时必须承担相应的程序义务；这同时也意味着相对人可以通过行使程序性权利，对抗和抵制恣意或违反程序规则而活动的行政权”[3]。所谓行政程序是指行政机关行使行政权力，作出行政行为所应遵循的方式、步骤、顺序和期间的总和。造成当前统计调查随意性的一个重要原因就是行政调查的程序成本太低，在调查前实行对统计调查对象发放告知书，作为一项行政程序，具有对抗统计调查行政权滥用的积极意义。

（三）  有利于加强统计基础建设

首先，统计法律事务告知书明确了统计调查对象履行统计义务所必须的人员配备和必要的组织机构，并针对人员变动频繁的现实，作出了必要的规定，这对于加强统计基础建设具有积极的作用。其次，通过发放告知书，也有利于统计部门理清统计渠道，对于直接调查、委托调查等统计方式进行常态的规范管理，统计上报流程的法律责任更加清晰，统计网络管理更为便捷。

（四）  有利于增强统计法制意识，提高统计法制宣传的针对性和有效性

首先，由于统计法律事务告知书是针对具体统计调查对象重点发放而非普发的，因而可以提高统计法制宣传的目的性减少无效操作，它可以使具体的统计调查对象直接感知统计法与自身的密切关系，使抽象的法条转变为具体的行为准绳，从而使得统计法的宣传工作更贴近现实、贴近基层，起到事半功倍的效果，极大的提高了统计法宣传工作的针对性。其次，由于统计法律事务告知书是统计机关上门面对面发放，必然伴随着个性化的宣传解释，使统计法宣传工作更切合具体调查对象的心理，更具人性化的特点，从而使调查对象不仅明确了自身的上报义务和当隐私权受到侵害时的法律救济途径，而且还取得了统计部门的具体保密承诺，提高了统计法宣传的有效性。

（五）  有利于明确统计法律责任，增强统计法的威慑作用

首先，采用统计法律事务告知书的形式，增加了统计行为的严肃性，统计调查关系中的法律责任进一步明确，威慑作用进一步显现。调查对象对待统计调查更加慎重、责任心进一步增强，有效的扭转了对于统计工作无所谓和应付的态度。

其次，也可以在一定程度上抑制基层统计部门从源头强迫调查对象作假现象的发生。

二、    如何推行统计事务告知制度

推行统计事务告知制度对于统计部门来说是一项新的工作，对于这项工作要统一思想认识，逐步完善、稳步推进。统计事务告知书既不同于过去我们在调查前对调查对象所下发的《致调查对象的一封信》，也不同于在调查前所普发的《关于开展XX调查的通知》。它无论在形式和内容上都必须具有法律的要件，即在形式上它是法律文书，而不是普通公文，也不是宣传性质的广告信，必须由统计行政主管部门制发；在内容上它必须具有说明行政调查的法律依据，告知调查对象权利、义务和法律责任的要件；在流转上必须具有“依法送达”这个程序。2007年我市集中在工业、批零餐饮两个专业（主要对规模或限额以上企业）和投入产出调查中实施了统计事务告知书制度，今年又在经济普查清查试点工作中推行，取得了一定的成效，统计调查对象的配合度进一步提高，统计机关的依法行政观念进一步增强，受到了广泛的重视和好评，也引起了全国一些兄弟城市统计部门的极大兴趣，认为告知书的实行将会促使我国的统计法制工作向前迈出一大步。2008年6月我局被市全面推进依法行政工作领导小组确定为“市级依法行政示范点”。我们的体会：

（一）         要广泛动员，加强宣传，提高认识

各级统计行政机关要从依法行政、执政为民的高度，充分认识推行统计事务告知制度的重要意义，克服各种错误的思想观念，使统计调查工作更加合法、规范。

第一，  要克服“无所谓”的思想观念。有人认为发不发告知书无所谓，或认为多此一举，没有认识到发放告知书是依法行政对统计部门的新要求。

第二，  要克服“嫌麻烦”的思想观念。认为增加了工作量，影响了工作效率。没有认识到这是构建具体法律关系的需要。

第三，  要克服怕“作茧自缚”的思想观念。认为这是给自己添麻烦，限制了自己。没有认识到依法行政就是要依法规范行政部门的行为。

第四，要克服“工具”的思想观念。认为发告知书就是为了治理统计调查对象，把告知书仅作为行政管理的工具，没有认识到推行统计告知制度也是保障调查对象合法权益的必然要求。

（二）         要突出重点，精心操作，遵循规律，循序渐进

鉴于目前统计工作的现状，我们认为统计事务告知制度推行的重点主要在年定报调查、大型普查和各种专项调查，可先在工业、批零餐饮、交通、建筑业、服务业等专业领域实行，在不断改进、完善的基础上，再在其他各专业中全面实施。也可以根据本地实际情况，自行扩大实施范围。

要使统计事务告知制度落实到位，必须牢牢抓住《统计事务告知书》送达这个重点环节。要严格采取直接送达、邮寄送达、委托送达、在企业送报表时当面送达等法定送达方式，做好对调查对象的告知送达、签收工作（需有调查对象的盖章和签字）。同时还要认真做好《统计事务告知书》（存根）的收集、装订工作。要加强对调查对象的统计事务告知的送达管理工作，无论统计调查采取何种报送渠道和收集方式，《统计事务告知书》（存根）都必须存放到区县以上统计部门管理，以便于统计执法工作的开展和对送达的监督检查。作为上级统计机关在必要的时候还要组织有关人员对落实统计告知制度情况进行专项检查。负责发送告知书的统计部门（或委托单位）要加强领导，明确工作责任、落实牵头部门、动员相关专业部门（人员），确保统计事务告知工作取得预期成效。

（三）         要总结经验，不断完善

要使统计事务告知制度取得实效，没有先例可资借鉴，必须要从实际出发，不断探索、不断总结，只有这样才能取得实效。我们的经验和体会有如下几点。

一是要结合统计工作的正常流程发放统计告知书。通过实践，我们认为对于年定报调查应该在开年报会时发放比较适合，在调查对象下次送正式的报表时将回执返回。对于新增调查对象，应当直接上门送达。在普查时，应在清查阶段发放，在回收清查表时将回执收回或当场收回。

二是对于告知书的内容，要体现以下几个关键要素：首先，要明确具体调查的目的和法律依据。其次，要明确被告知单位已被依法确定为XX调查项目的调查对象，有依法履行如实、按时报送统计资料的法定义务；要依法指定本单位统计负责人和统计人员负责统计工作；要依法设置统计原始记录和统计台帐；要明确本单位完成调查任务的牵头部门和人员并要组织相关人员参加培训、按照规定准确填报统计报表。同时，统计事务告知书还要公布刊载有关统计调查报表制度的网址；重申调查对象若不履行相应的法定义务，将承担相应的法律责任，并为统计调查对象指明法律救济渠道；表明统计部门的保密义务和承诺；为了便于联系和监督，协调处理统计调查过程中的法律事务，可以公布统计部门的法律顾问的姓名与联系电话；如果有委托的要明确授权。第三，统计事务告知书一般应由正本、存根、回执三部分组成。正本加盖统计局公章；回执由调查单位填写，主要内容是本单位统计工作的牵头部门、相关负责人的姓名与联系电话、填表人的姓名与联系电话，由领导签字、单位盖章后收回统计部门。第四，虽然《统计事务告知书》一般由县（区）级统计部门盖章并发放，但其上一级统计部门要加强监制，在文本上要加上由“（上一级）XX统计局监制”的字样，以增强统一性和权威性。

[1] 蔡墩铭《审判心理学》，水牛出版社，1980版

[2] 孙笑侠《法律对行政的控制》，山东人民出版社，1999年版，P230

[3] 姜明安、皮纯协《行政法学》，中共中央党校出版社，2002年版，P270