金山峡牛皮席:王霄：官僚专制阻碍政治解决社会矛盾

　　老王最近在不多的几篇文章中，大多都提到了中国的官僚专制。今天想就一个案例，来说明官僚专制阻碍政治解决社会矛盾。

　　这就是万众瞩目的分配制度改革。

　　《中国经济周刊》2010年8月的一期刊登了郭芳一篇题为《收入分配改革步履维艰改革部门本身就是阻力》的述评，生动地揭示了官僚阶级才是中国分配改革的最大阻力（当然这句话是我的归纳而不是郭文的语言）。

　　首先是对问题的解决不能未雨绸缪。关于分配改革，邓小平在世时就已经清醒地看到了，1992年12月，他提出：“中国发展到一定的程度后，一定要考虑分配问题……到本世纪末就应该考虑这个问题了。”邓小平特意要求工作人员把这段话记录下来，并送给中央领导同志参阅。邓小平对此的忧虑与日俱增，1993年9月，他直指：“12亿人口怎样实现富裕，富裕起来以后财富怎样分配，这都是大问题。题目已经出来了，解决这个问题比解决发展起来的问题还困难。”他还说：“少部分人获得那么多财富，大多数人没有，这样发展下去总有一天会出问题。”联想他此前“如果出现两极分化，改革就失败”的断言，应当说邓小平这些如雷贯耳的警示，是这位改革统帅在他去世前对中国改革最后的设计与对中共领导集体的最终嘱托。

　　遗憾的是，邓小平如此严肃的提醒与告诫，并未得到他的衣钵传人的重视与执行。上世纪末本世纪初，虽然分配不公的问题已经显著化，但是邓小平所要求的分配改革根本没有动静。

　　其次是改善趑趄不前。一直到了中国基尼系数已经超过0.4的公认警戒线的2004年，中共才启动了分配改革，但此后趑趄不前，到了六年后也就是2010年，仍然在草案拟订之中。而在这一期间，中国的基尼系数已经突破了0.5，社会民怨沸腾。

　　再次是改革方案的难产。2007年～2009年间负责改革的部门前后举行了6次征求意见讨论会，2010年3月形成的草案被国务院打回重修，虽然制定了2010年底前拿出方案的时间表，但是，参与起草的专家自己都表示“年底能不能出台现在很难说”。事实证明这个时间表泡汤了。直至今天，2011年的7月份，这个方案还无声无息。

　　最后，是这个改革必然要失败。上述那个专家是一个官方智囊，他甚至断言这个改革方案“即使出台我认为它也是解决不了根本性问题的。”因为过度失望，他向《中国经济周刊》记者坦陈对这个改革的批评意见，第一是这个方案存在很大的局限性：首先，名为“收入分配调节的指导意见及实施细则”，局限于政府“收入分配调节”，而没有全面体现收入分配改革的总体思路。其次，方案的内容主要包括增加农民收入、增加对低收入居民的扶持、提高工资性收入、调节个人所得税，局限于针对现实突出问题提出解决措施，在没有对现有国民收入分配基本格局作实质性突破的前提下，侧重于通过财政、税收手段调节再分配关系。再者，方案重点是调节居民收入分配差距，对政府、企业、居民之间的收入差距，只是在提高工资性收入方面有间接体现。对垄断行业与一般性竞争行业之间、国有企业与民营企业之间的收入差距问题则基本没有涉及。在他看来，这与温家宝总理2010年在政府工作报告提出的“调整国民收入分配格局”大思路相距甚远。

　　总理的思路不管用，专家的正确意见也没有听进去。这种“无力“在央企高管“限薪令”上尤为明显。2009年9月16日人保部等六部门联合出台了《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》。这也是中国政府首次对所有行业央企发出高管“限薪令”。在这份文件里规定，央企高管基本年薪与上年度央企在岗职工平均工资“相联系”。

　　“这份文件事实上也限制不了什么东西，里面可操作性的东西也不是很多。”第一，没有说清楚应该拿多少，第二，没有说清楚拿了不该拿的怎么办？第三，从什么渠道能统计出来拿了不该拿的？这三个根本问题到现在没有解决，且普遍存在于国企高管、机关事业单位中。

　　“垄断这个问题如果不解决，垄断工资的分配问题是解决不了的。”上述那个官方专家表示。他们通过调研发现，央企高管限薪，往往是上有政策，下有对策。有的高管原来就很高，要往下降不太可能，只是说不能让他再高了。而那些原来不是很高的，现在既然规定了标准，他可能就想着还有机会往上提高了。他们总能从政策中找到对自己有利的部分。“工资、收入以及国企高管的这个消费那个消费，他都可以通过各种手段规避的。事实上你说他拿了多少，那都是说不清楚的。别人可能认为他多拿了，但你到企业去一查，都符合规定。而事实上他享受的远远不只这些。”

　　几乎每个人都在问，收入分配改革的最大阻力是什么？有人说是既得利益群体，有人说是城乡二元体制，也有人说是行业垄断。但是请注意，参与分配改革的专家得出这个结论：“我认为，改革最大的阻力是推动改革的方式。”上述官方智囊甚至这样认为：参与改革的部门本身就是阻力。

　　这里“推动改革的方式”与“参与改革的部门”实际上是一回事：官僚阶级中的利益集团。由一个官僚部门（发改委）牵头，领着一群利益相关的官僚部门关门讨论分配改革，不过是“部门之间的利益较量”。比如，“在调整利益结构分配时有人提出，垄断行业现在都是国企，超额利润要回归社会，因此国企要提高上缴的利润到50%。但国资委就不干，它要维护国企的利益。”“实际上是部门利益在主导我们的整个政府治理过程。”“现在看来，方案最后的结果可能是：各部门是相对满意的，但老百姓可能不会满意。”

　　问题的要害在什么地方呢？专家们说：“政府在收入分配改革的总体框架设计上，要从部门职能中超脱出来，从全局的视角考虑，才不会出现制度和政策相互掣肘。中央要有进一步深化改革的决心，有勇气打破垄断，这是最关键的。”

　　说得很好。可是中央政府怎么能够“从部门职能(也就是利益)中超脱出来”呢？这个“决心”和“勇气”从何而来呢？

　　好在专家们倒表现了空前的勇气，他们直率地提出了我认为是更关键的问题：“我们要限制高收入，提高低收入，但是，低收入的人，他们的意见有没有被听到？他说的话起不起作用，能不能影响到决策？通过什么方式，能让他们的意见被听到？”“几个部门相对满意，社会不满意，这叫什么公共政策？我们是要平衡部门间的利益还是要平衡社会的利益，这是一个最根本的东西。”国家行政学院教授竹立家认为，最大的问题是我们是不是有一个程序公正的政策制定过程？我们的工资方案是不是应该在社会上广泛征求各个不同阶层的意见？是不是保证老百姓的参与权、表达权和知情权？[1]

　　人民群众的参与权和最终决定权，这才最最关键的。

　　可是，说到这个最关键处，我们只能是更加失望了。因为中国现实的不民主的政治制度，没有任何办法来保证上面那几个问题的解决。即使有了形式上的听证与征求社会意见，也不会改变这个改革的失败的结局。

　　这次个人收入调节税起征点的事件，虽然全国人大专门征求人民意见，而且80%以上的人民意见是将起征点提高到5000元以上，可是最后的结局差点是维持国务院提出的3000元方案不变上，只是在部分人大常委的力争下，全国人大才戏剧性地改变了三天前的结论，将起征点提高至3500元。

　　这件事说明了两个问题：一、人民的意见等于500元，折算成实际免税的收入大概是几十元，离真正的人民愿望还相差很远。二、只要提供人民参与的渠道，并尊重民意，人民的意见总会对政府也就是官僚阶级有所制约。

　　袁剑说：

　　在相当程度上，政治结构决定了分配结构，分配结构决定了经济结构。严重的贫富悬殊以及由此引起的经济结构畸形只是政治不平等经过一连串中间过程之后，所呈现出来的最后结果。当现存的经济结构无法支持进一步的经济增长的时候，经济对政治的倒逼效应就会开始。这种倒逼效应是以激烈还是以温和的方式展开，则取决于政治结构的适应能力。在这一点上，我们无法乐观[2]。

　　英国政治学家拉斯基(Laski)曾给出官僚政治的一个概括说明：“这种政治制度在日常行为中表现为：把应尽的行政职责全然当做例行公事处理，在这样职责面前他们没有工作的原动力，遇事拖拉、犹豫不决、敷衍应对、不重实验、事非到非处理不可而绝不处理。而在日常事物的处理中，又经常把一切政治措施，作为自己图谋利益的勾当。将本应该属于社会公共资源的政治权力、文化影响力、社会经济资源，甚至知识的拥有，都朝有利于自己地位巩固的方向揽进。”

　　中国官僚阶级在分配改革这个案例中，所表现出的见事迟缓、动作拖拉、敷衍应对、事非到非处理不可而绝不处理、在日常的处理中把一切政治措施当做图利的勾当、在矛盾激化时仍然固守自己的利益边界，所有这一切，与拉斯基的定义是多么的吻合！

　　这时再回看温家宝总理对分配改革的要求，以及他的要求的失败，也使我们不由联想朱厚泽先生对某某新政的评价：某某是好人，但是中国的情况只能是更差。朱厚泽先生大概是共产党内部那个“两头真”群体中最富有真知灼见的人了。中国官僚专制的本质，并不是个别领导者个人的道德与能力所能改变的，“明君”、“贤相”、“清官”可能会解决某些个案问题，如温总理为农民工讨薪，为病儿求医，某某新政也可能使得中国某些民生问题有某种程度的改善，从而一度唤起中国人民极大的希望。但是某某新政终于在数年后破产，“和谐社会”也不再被人提起，正是在新政下，中国出现了更严重的两极分化和更剧烈的社会冲突，中央官僚不得不把“维稳”做为工作的重中之重，而维稳经费也超过了军费或者公共卫生经费。人们再次得到一个认识，没有民主制度，所谓的“以人为本”，所谓的“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”，所谓的“科学发展”，不过是一个美好的愿望。而他们中的少数人在“仰望星空”之后，把目光转回到土地上，也只能发出一声长叹。

　　周有光先生是一位跨越了两个世纪的百岁老人，他以他的睿智和经验指出：落后国家的转型，原始积累很难逃过，而原始积累，有类似的四种模型：“第一种是日本的明治维新，四大财阀垄断了日本的资源。第二种是苏联瓦解以后的俄罗斯，今天俄罗斯的大资本家都是苏联原来的官员。第三种是中国，叫做‘翻牌公司’，‘公营’一翻牌就变成‘私营’了。第四种是印尼，苏哈托上台以后经济发展了，搞的是‘裙带资本主义’”[3]。按照这位老人的观点，中国目前已经完成了原始积累，这种“半封建半资本”(其实应当是半专制半资本)、在政治权力高度集中之下发展经济的制度，应当向政治的民主化迈进。虽然对于转型的时间和方式我们不好预测，但我希望这种转变尽快到来。