一号文件半年后落实无望 土地出让收益被指像美丽传说

南方交错的旱涝灾害，使得年初国务院一号文件做出的加强农田水利建设的决定显得更为紧迫。

这个名为《关于加快水利改革发展的决定》的文件提出，通过5年到10年努力，从根本上扭转我国水利建设明显滞后的局面。文件同时要求加大公共财政对水利的投入，各地从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设。

如今一号文件颁布已有半年，记者了解到的资金落实情况却不乐观。湖北、四川、湖南、安徽、河南等中西部省份水利厅均表示，到目前为止一号文件提到的资金尚未落实。不仅如此，自从2009年开始实施的全国小型农田水利重点县项目，也遭遇地方配套资金缺口。

支持办法迟迟未出

“土地出让收益的10%用于支持农田水利建设这个事情我们知道，但是更像个美丽的传说，要落实是很难的。”湖南省衡阳市衡阳县水利局办公室工作人员王小华告诉《中国经营报》记者。衡阳县2009年进入第一批全国小型农田水利重点县建设地区。但王小华表示，截至目前没有听到上面和县里有任何关于这方面的政策。

衡阳县国土局表示，土地出让收益的10%用于支持农田水利建设，这笔资金应该是由财政局的非税局统一安排。而衡阳县财政局非税局表示，到目前为止并没有拨出土地出让收益支持农田水利建设，这项工作应该由财政局预算股先做预算再报批县人大批准统一安排。预算股的一位人士则表示，土地出让收入以前主要用于征地补偿、廉租房建设、城市和农村基础设施建设以及国土部门的工作经费，目前还没有列入农田水利建设的预算中。他坦承，一号文件制定的这项政策估计“落实起来会很难”。

该预算股人士认为，如果土地出让金的10%用于农田水利建设，也不太可能直接通过预算拨给水利系统，而是会进入一个专项资金账户，地方申请的水利规划项目如果通过各级政府审查，则由项目单位申请资金投入。理论上，任何类型的项目，包括中央要求地方配套资金的，都应可以申请这种资金。

这种看法与衡阳市水利局副局长王小平的看法不谋而合。王小平称，市水利局已经和市财政局在商谈这部分资金的管理和对接工作，“形成了一份文件，但是还没有批复”。

王小平认为，直接通过预算将这部分资金拨付给水利局不现实。他认为可能的方法是，水利部门先报项目申请投入，项目完工验收后再从这部分资金中拨款给予补贴；土地出让收益可能会半年结算一次划入这部分资金中，但是并不排除其他方式。

二人都表示，土地出让金用于水利建设应该并不需要报请上级政府批准，县级水利部门直接通过县级政府报批即可，市级亦然。

这只是一种可能的做法，具体政策如何制定，地方政府都在观望上面的风向。湖南省衡阳县水利局办公室主任魏文君表示，省里面在研究这个事情，但是还没有“具体定下来”。

产粮大省安徽的情况也同样如此。安徽省宿州市防汛抗旱办公室主任夏军称，一号文件下发后，他起草了本市的一号文件实施意见，但目前仍然处于宣传阶段， “具体如何管理使用，还没到研讨的阶段。从水利部门的角度来说，当然是越快越好，但是实施细节仍需等待上级的指导意见。”而起草宣传性质的实施意见也不顺利，因为牵涉到的各方意见协调起来很难。

对于为何过了半年之久地方上还没有出台对一号文件资金支持的细化措施，王小平解释为，自从文件下发到现在都是防汛抗旱期间，不适合做项目，农田水利项目都是冬季开工、春天完工，因此相关各方都不是很着急。

安徽省水利厅也有类似的解释。该省水利厅宣传部一工作人员称，一号文件下发到省里时，安徽已经在忙抗旱，旱期刚过又忙防汛，暂时无暇研究实施细节。

中国社科院农发所研究员于法稳称，一号文件的资金要求，毫无疑问还是需要中央制定细化措施地方才方便实施。他认为，经济发达省份和不发达省份的土地出让收益不等，最好中央能够实行一个统筹办法，将富裕省份的收益可以转移支付到不发达省份支援建设。

奇缺的水利资金

多年以来，农田水利建设缺乏投资，2009年中央决定出资建设小型农田水利重点县，地方上表现非常积极，但是进入中央财政小型农田水利重点县项目不容易，乡村能争取项目落到本村就更难。

在衡阳县，村民如此传言，衡阳县洪市镇的杨泉村是因为村里有人在县人大做主任才能争取到500多万元的水利投资，高炉村是因为村里有人在县水利局主管水利建设所以拿到了300万元左右的投资。

衡阳县水利局一位工作人员称，要想拿到中央财政小型农田水利重点县项目，“需要去省里、部里跑关系”。

地方政府除了要按规定拿出项目配套资金，根据中央一号文件要求，还需要自己出钱做前期，如项目规划、设计。王小平称，这也是一笔不小的投入。王小平表示，今年衡阳市计划拿出1000万元做跨县的水利工程设计，而县内工程则由各县自己负责。衡阳县水利局办公室主任魏文君称，衡阳县水利局今年将投入400 万做项目前期，以便能够在评审时获得国家小型农田水利重点县项目投资。前述衡阳县水利局工作人员称，前期规划再加上跑关系的花费几乎占到一个项目总经费的 30%。而实际上这笔钱却要从中央和省级拨款中出，项目设计费和工程监理费按规定应该是从地方配套中出，但是无法拿出钱来的地方政府只得从中央拨款中支出这些费用，这样工程就会有减量。

这样的投入相对于水利建设却是杯水车薪。衡阳县水利局党组书记屈荣新介绍，要满足衡阳全县的水利建设需求，需要150亿元，但过去10年的投入总计才2亿元。如果土地出让收益的10%用于支持农田水利建设这一政策能够执行，“衡阳市每个县每年可以多出1000万元来建设水利，但是也做不了多少事情。”王小平表示。

地方资金假配套

作为第一批全国小型农田水利重点县之一，2009年湖南省衡阳县选择了洪市镇和大安乡两个乡镇14个村实施了小农水项目。

衡阳县水利局一位工作人员称，县里基本没有什么钱投入水利建设，现在都是“中央项目”。他还称，全国很多县都在这么做，声称配套资金到位了，但农业县本来财政就吃紧，“其实哪里有钱？”

此前，湖南省水利厅规计处处长葛国华[0.16 0.00%]在接受媒体采访时曾经表示，湖南水利建设至今仍靠中央财政专项资金拨款，省内自筹部分则主要靠水利建设基金和水资源费，在湖南许多贫困县，申报一些水利项目的时候，由于水利部有下拨资金必须有地方资金配套的要求，一些地方不得已只能在项目申请时伪称配套资金已经到位，但实际上并没有。

于法稳在调研中曾经发现，一个水利项目，按照台面上的规定，中央和地方配套比例是1:1，地方(包括省里)配套800万元，中央下拨800万元，台面上的账有1600万元，但实际省级和地方级的配套都没到位，实际到位资金只有上面下拨的800万元。而水利项目的设计费、监理费则是按照台面上的1600万元总账按比率付费的。于法稳认为，地方并非主观上要作假，只是财政无钱，水利又需建设，假配套实在不得已而为之。

不过王小平介绍说，这样的情况下，一些附属工程很容易被舍掉，“例如说水库等项目建好后，还需要配套建管理房，那如果没钱就不建了。至于农田小水利的项目，因为不太规整，比如清淤到底多少方，挖渠的时候需要挖土多少方，很少能说清。”

夏军称，全国小型农田水利重点县在申请项目时，必须要将地方配套的资金划入规定的账号，否则项目是难以通过上级政府审查的，但他亦表示，不排除有的县在当时做成资金到位但过后又通过“微妙的运作”造成资金事实上不到位。

衡阳县财政局预算股表示，作为农业大县，衡阳一直以来都是依靠国家转移支付保证民生、运转和工资，而当地建设发展主要靠土地出让收入，如今要将10%的土地收入用来支持农田水利建设，势必会减少对城市和农村建设的投入。

为此，有关方建议，把各地的土地出让收益上缴部分，在省级和中央一级统筹支配。水利部原副部长翟浩辉在接受媒体采访时曾经表示，2011年两会之前，水利部在研究制定统筹方案，方案计划把全国用于农田水利建设的土地出让收益的30%上缴中央统筹。但时至今日，不仅统筹未有说法，土地出让金如何支持水利建设也仍无具体计划。