释小龙武术学院地址:略论林权的性质——兼论林权在民事行政审判中的影响

略论林权的性质——兼论林权在民事行政审判中的影响   　　内容提要:
　　林木因其在经济社会生活中的特殊作用，法律对林权作出了特殊规定，对林权的保护已经超出了正常权利保护范围。所有权人在行使所有权时受到一定的限制，受到林权所有人妨碍的人在请求保护时也受到一定的影响。林权在性质上是物权，是物权中的一种所有权，但却是一种不完全的所有权，是限制性的所有权，类似于用益物权的所有权。权利人由于对权利客体的占有、使用、收益、处分受制于国家政策和计划，不可能对权利客体充分行使权力。涉及林权争议、林权妨碍、林权转移等方面时，在民事审判中可能受到行政方面的制约，在行政处理上有时将会牵涉到民事审判结果。因而有必要厘清民事和行政交叉的先后问题。作为一种具备完全意义上的所有权，由国家政策来限制，由法律来削减所有权应当具有的权能，不符合法律潮流，更与即将实施的物权法相冲突。正确地做法应当区分国有林木和集体林木、私有林木。国家所有的林木可以受制于国家采伐限额、采伐计划，非经批准不得采伐。但是对于所有权属于私有的，应当区分是否在国家计划之内的造林，是否享受国家林业的优惠政策。如果答案是否定的，就应当不得干涉林权所有人行使其权利。应当对现有林权进行改革。国有林权及享受国家优惠政策的林权要受到国家木材年度生产计划和采伐限额的制约，而对于是私有林木应当所有人充分行使其所有权。这个问题解决了，对于不在国家计划内的林木，如果妨碍他人，其救济手段将会适当增加，更不可能造成两难的尴尬处境。
　　
　　（一）林权的性质、地位
　　林权是指对森林或林地及林木拥有的所有权或使用权（下文主要以林权中的林木所有权为主要研究对象）。林权在我国的立法中有特殊的地位，主要因为是森林在经济领域、生态领域、社会领域都有特殊的作用，需要对森林加以特别地保护和关注。林权在国际上也都有特别地规定。在西方的资本主义国家中，把林权分为国有林权和私有林权。1918年前苏联颁布了《森林基本法》，规定全国森林一律收归国有，成为世界上第一个废除森林私有制的国家。中国1950年颁布的《中华人民共和国土地改革法》也明确规定大森林收归国有，由人民政府管理经营。1979年，《中华人民共和国森林法(试行)》进一步明确规定了森林分属于全民所有和集体所有；农村村民在房前屋后和村组(生产队)指定的地方种植的林木归个人所有。因此对林权的特殊性有必要加以研究，尤其是当前我国农业政策的调整、环境保护的需要、国际大环境的影响，更应当重点加以研究。在当前民事审判中，也要贯彻这一理念。涉林案件在已经进行的退耕还林的改革中，在现阶段正在进行的林业政策改革（目前进行的林业产权改革号称是继农业承包后的第二次改革）的今天日益增加，林权在民事审判中日益凸显其特殊性。
　　林权是财产权，但是林权要由政府部门登记确认，林权是我国法律规定中的涉及比较多的一种权利。宪法第九条明确规定，森林属于国家所有（由法律规定属于集体的除外），民法通则第八十一条在森林的使用、收益、保护、合理利用作出了规定，同时规定了林地不得买卖、出租、抵押或者以其他行使非法转让。森林法的规定应当是最全面、最详细的了。该法对森林的所有权、使用权作出了明确的界定，对林权的登记部门、程序予以了明确，要求建立资源档案制度，要求制定林业长远规划。同时规定了林木、林地所有权和使用权的争议由人民政府依法处理，处理不服才可以在一个月内向人民法院起诉。突出强调了采伐林木必须办理采伐许可证（农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外），且规定国家制定统一的年度木材生产计划。此外尚有刑法、农业法、农村土地承包法、、防洪法、土地管理法、植树决定、森林法条例、部门及地方立法均有所规定和涉及。上述法律，如果将其概括和对比，可以得出这样结论：林权是指对森林或林地及林木拥有的所有权或使用权。
　　林权虽然是财产权，但是林权要由人民政府登记确认，林权方面发生争议要有由人民政府先行处理。林木所有人在行使所有权时，必须在国家计划内，报请人民政府的批准，然后才能行使收益处分的权利。由此可以看出，林权性质上是一种所有权，但却是一种不完全的所有权，是限制所有权，相类于用益物权的所有权。权利人对权利客体的占有、使用、收益、处分受制于国家政策和计划，不可能对权利客体充分行使权力。曾经在中央电视台一个访谈节目中听到对一个人的奇怪评价，称一个植树劳模是一个身价千万的贫困户。原因是他响应国家号召，自费在沙漠上栽植了面积很大的林木，每年都要投入几十万元进行管护，现在这些树木已经长大成才了，但是他不能采伐其中的任何一棵树木。这些树木虽然属于他所有，但是根据国家政策和相关法律却不容许他采伐。虽然树木每年成千上万的涨钱，他却一天比一天贫困。以致于在当地的金融系统负债累累，也再也无处借钱了，甚至连日常生活都举步为艰了。这个例子，可以说是对上述所有权的最好诠释！
　　（二）林权争议的种类
　　林权争议包含多方面：所有权的确认、所有权转移、对所有权的妨碍、林木对他人的妨碍、侵权纠纷、相邻关系纠纷等等。
　　对于林权的确认，森林法明确规定，应当由县级以上地方人民政府登记造册，确认所有权或使用权。对于林木、林地所有权和使用权争议，由人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。而对于所有权转移也有特殊规定，即必须办理林权变更登记，否则无效（《中华人民共和国森林法实施条例》第六条改变森林、林木和林地所有权、使用权的，应当依法办理变更登记手续。）。
　　林权如果作为合同交易的一个条件，有其特殊性。有这样一个买卖合同案例：原被告约定将被告承包的村民委员会所有的一座山上树木卖给原告，由被告办理采伐许可证，如果办不到许可证，就由被告继续管理树木，由原告支付相应的费用。其后，由于该片树木没有办理林权证，以致于无法办到采伐许可证。随着树木的生长，以及树木价格的上升，被告在通知原告后，将该片树木另外卖给他人，当然价格远高于先前的价格。随后原告诉至法院，要求确认合同有效，继续履行合同。被告则以原告一直办不到采伐许可证，其所承包的山场不可能长期让原告树木占据为由抗辩。审理后，法院以双方所订立的合同系无效合同为由驳回了原告的请求。其理由如下：双方签订合同时，该片树木尚没有办理林权证登记手续，从法律上讲，合同的客体的所有权人不明确。没有按照法律规定进行林权登记的树木，依据《中华人民共和国森林法实施条例》的规定，木材收购单位和个人不得收购没有林木采伐许可证或者其他合法来源证明的木材。原被告同时也没有依照上述条例规定，依法办理变更登记手续（《中华人民共和国森林法实施条例》第六条：改变森林、林木和林地所有权、使用权的，应当依法办理变更登记手续），故而合同无效。这也类似于违法建筑买卖合同无效一样。也许有人会说这是一个效力待定的合同，法院不应当确认该合同无效，而应当宣布合同成立，尚未生效，由当事人继续履行，补办相关手续。因为合同只要不违背法律规定就尽量维护交易的稳定性，合同的严肃性。事实上，当合同主体依法还没有取得对合同客体所有权，是无法行使对客体的处分权力。因为法律规定林权证的取得必须得到政府的批准，而一般所有权的取得，是没有强制规定的。也可以这样说，如果合同客体不是树木，其结果就另当别论了。当然，如果被告事后取得了林权证，原告据此可以请求按照合同的约定，办理权属变更登记（而不是交付树木），这样就会得到法院支持了。这是一个林权转移的例子，从中可以看出林权行使过程中的特殊性。
　　林木对他人的妨碍，现实生活中也很多。且不论不当行使其权利，即使是正当行使也会对他人构成妨碍。现在农村经济虽然有所好转，但是很大程度归功于农村劳力外出打工，加之粮食价格下跌，林木价格上升，许多农田都栽上了树木。树木栽植后，也带来了一些不良后果，如：相邻栽植树木必然会给邻地的光照、通风带来不良影响，树木的根系会通过地下汲取邻地的肥料和水分，矛盾在所难免。据不完全统计，某县法院受理的民事侵权纠纷中约占有四分之一。在受理后，法院如果按照一般侵权处理原则，原则上应当判处排除妨碍，即把妨碍他人的树木移走，或砍伐。但事实上这样做不符合法律规定。因为法律没有授权法院有砍伐树木的权力。砍伐树木必须得到政府部门的批准，否则也会构成乱砍滥伐。《中华人民共和国森林法》明确规定，采伐林木必须申请采伐许可证，乱砍滥伐要受行政处分，严重的要追究刑事责任。《中华人民共和国森林法实施条例》规定，滥伐森林或者其他林木，以立木材积计算不足２立方米或者幼树不足５０株的，由县级以上人民政府林业主管部门责令补种滥伐株数５倍的树木，并处滥伐林木价值２倍至３倍的罚款。请注意，这里没有材积和株数的下限。国家对林木的这一保护措施，使得受害人在寻求法律救济上受到制约，也使得法院在处理此类纠纷缺少灵活手段。唯一的办法只能判决树木所有者对造成的损失进行赔偿，而不能砍树。
　　上述两例均是民事纠纷，但是如果出现基本农田栽植树木，就有些棘手了。可能出现法律冲突了。虽然党中央、国务院出台了许多惠农政策，但是在农村中还有相当一部分人不愿种田，而把农田栽上树木，甚至于把基本农田都栽植了树木。按照国务院《基本农田保护条例》规定，基本农田是不容许栽树的，那么如果栽上了，且达到一定的数量，又怎么办呢？砍？抑或保留？非经林业主管部门批准,农业主管部门敢于动刀?这种尴尬的情形，也可能是当初制定森林法律法规时难于预料的。
　　（三）林木的采伐
　　既然林木属于某个权利主体所有，该主体对林木享有了法律规定的所有权，按照法律一般规定也应当有权处分其林木。但是，由于森林的社会效益、环境效益的特殊性，使得立法者在立法时，赋予了林木与生俱来的特权--非经许可不得采伐，不论林权是否合法，甚至不论林木的生长是否合法，是否侵害他人权利。营造在大沙漠上的林木，从实质上讲，所有权人不是造林者，而是国家。你可以营造林木，但是你只是名义上的权利人，国家才是实质上的所有人。这就陷入了一个悖论：所有人不能行使所有权，作为非所有人的国家却在以国家利益的前提下行使了所有权。悖于常理、悖于法理！
　　国家每年都有木材年度生产计划，都有年度采伐限额，对木材的采伐管理非常严厉。这种规定本身似乎并没有错，但是却限制了林木所有权人行使所有权。如果林木主管部门再滥用其权利，恶意限制林木所有权人行使采伐权，所有权人可能在相当长时间内无法采伐树木，无法获得其应当获得的经济利益。这样也可能形成两种局面，一是肆意砍伐（对此国家缺少监督机制。在许多乡镇，集体所有的成才的林木都被砍伐殆尽。），一是对于个别人长期不发放采伐许可证。对于前一种暂且不论，对于后一种情况，就有些复杂。国家木材年度生产计划、年度采伐限额对于普通老百姓来说，知之甚少。如果遇到林业主管部门封锁消息，老百姓就更不可能知道了。换言之，老百姓想要采伐林木，在申请无门时，根本不可能有什么救济手段。这样很容易滋生腐败。即使有不信邪的，把林业主管部门告上法庭，请求法院判决林业主管部门发放采伐许可证，且不说讼累，如果林业主管部门今年说发放完毕，明年说采伐限额不足，法院也不可能代替林业主管部门发放采伐许可证，法院也无能为力。所有权人依法行使所有权如此之难，法律何在？！
　　（四）林权改革设想
　　林权从本质上讲是物权的一种，从我国即将实施的物权法中看，林权属于物权里权利最充分的一种权利，即所有权。所有权也是古代罗马私法中的一个极为重要的概念。在罗马法中，所有权也是物权（权利人直接行使于物上的权利，与债权相对应）中最重要也最完全的一种权利，其具有绝对性、排他性、永续性三个特征，具体内容包括占有、使用、收益、处置等四项权能。
　　如果从所有权的权能和特征上分析，林权作为所有权的一种，其权能的行使没有达到所有权的标准，因而可以这样说，我国林权在性质上是（除使用权外）一种所有权，但却是一种不完全的所有权，是限制性的所有权，相类于用益物权的所有权。权利人由于对权利客体的占有、使用、收益、处分受制于国家政策和计划，无法对权利客体充分行使权力。林权处在这样一个尴尬境地，成为一种是马非马的权利，居然不好把林权归入所有权，因为它不具备所有权的所有权能，不具备所有权的特征。应该有必要把林权单列出来吗？似乎也不必要。唯有对我国的林权制度加以改革，使之既符合所有权的界定，又与国家的目前政策、法律法规相吻合。改革应当首先界定国有林权和私有林权。国家目前所有的林木，应当受制于国家木材年度生产计划和年度采伐限额。国有的林权又由国家作为林权主体，决定是否采伐，采伐多少，符合所有权四项权能行使的条件，与所有权不相冲突。其次对私有林权区别对待，私有林权要具体问题具体分析。私有林权的形成，要分为几种情况。有的树木栽植，并不是单纯的个人行为。可能是按照政府有关部门招标要求，进行荒山绿化，进行生态改造，有时兼有经济性质。有的是相应国家号召，在计划内栽植林木，并且享受国家的优惠政策和相关补贴（例如目前我国正在实现退耕还林政策、部分沙漠造林、防护林等）。这两类也可以按照国有林权那样进行管理。因为，这些林木的栽植，本身就是国家林木栽植计划的一部分，理所当然要受国家计划的节制。对这些林木所有权的限制，也与所有权不相冲突。
　　但是从目前情况看，还有许多林木的栽植并不在国家计划之内，也不享受国家优惠政策和相关补贴，而是纯粹从自己的经济利益出发，为了取得良好的收益，栽植树木。窃以为不应当将其纳入国家木材年度生产计划和年度采伐限额。因为这些树木栽植并不在国家计划之内。也可以这样说，国家并没有要求你栽植树木作为国家社会效益、生态效益的组成部分，国家在统筹范围内，已经安排了植树项目，植树数量，植树面积。换言之，有你栽树无你栽树皆可，你栽不栽都行，你所栽的树木不在国家计划内。这样说来，如果把这一类纳入木材年度生产计划和年度采伐限额显然与国家林业计划也是矛盾的。也与所有权人当初栽植树木的初衷相悖，甚至与保护森林以求社会效益、生态效益的出发点相矛盾，因为这样反而会挫伤人们栽植树木的积极性--试想，谁愿意在自己所有的土地上，栽植自己不能行使权利的树木？又有谁愿意把财力、物力投入在可望而不可及的，名义上属于自己，而实际上自己不能当家作主的树木上！国家曾经号召在沙漠上，在荒山上等宜林地方栽植树木，谁栽谁有，实际上已经成为了空话。这样看来，如果把国家计划外的私人栽植的树木，纳入计划内进行管理，反而会严重挫伤人们植树的积极性。综上所述，笔者以为，应当对此加以彻底改革，把这一类林权作为完全意义上的所有权。权利人可以任意行使其所有权，想多大树木开始砍伐就砍伐，想什么时候砍伐就什么时候砍伐，想砍伐多少就砍伐多少。总之，完全根据自己的需要决定，按照即将实施的物权法中关于所有权的规定，自由处分属于自己所有的林木，不受国家木材年度生产计划和年度采伐限额的限制。当然，如果国家认为需要，可以采取征收的方法，给予所有权人合理地补偿（如物权法规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收个人不动产，并给予适当的合理补偿）。法国民法典也规定"以完全绝对的方式享有和处置物的权利，但法律或条例禁止的使用除外。除非因公益使用的原因并事先给予公道补偿，任何人均不受强迫让与所有权"。
　　这样对林权加以区分，加以改革，我们就不会陷入前文所述的尴尬境地。对于已经按照国家计划栽植的林木，享受优惠政策和补贴的林木，只要取得林权证，就要加以保护，按照国家木材年度生产计划和年度采伐限额进行采伐管理。对于私有的、未纳入国家计划的林木，不必要领取林权证，由所有人任意支配。对林木构成他人妨碍的，由司法机关根据具体情况进行处理，或者移走，或者砍伐，或者赔偿损失；对于非法栽植的树木，由有关部门直接处理（比如前文所述的在基本农田里栽植的树木、以及在他人所有的土地上栽植的林木、在有争议的土地上栽植的林木），无需林业主管部门的批准，林业主管部门也就不可能以生产计划、采伐限额为由进行设置障碍；对于取得林权证的林木交易，应当进行变更登记；对于无需取得林权证的林木交易，不必要进行登记，按照普通合同对待其成立和生效条件。这样改革以后，我国关于林权的管理规定，也与法理上所述的所有权相吻合，更能够与即将实施的物权法中关于所有权规定相衔接，不至于法律冲突，让民众有所适从。
　　林权改革虽非一朝一夕可以完成的，但是我们应当首先从观念上加以改变，破除在我们大脑里在计划经济年代形成的思维定势，借助物权法中所有权的理念，借助世界潮流中对私权的推崇，在改革开放的今天，充分尊重人民应当享有的权利，而不是借助法律剥夺限制人民应当拥有的权利。相信有一天，随着社会的进步，人民会在宪法的框架内，在宪法的保护下，更加自由的生活！