遥感信息杂志:王浦劬 王清 制度变迁模式新析：利益均衡与制度替代——以当代中国城市户籍制度变迁为验证_『※欢迎访问社会学视野网※』中国人民大学社会学理论与方法研究中心主办

制度变迁模式新析：利益均衡与制度替代
 
--以当代中国城市户籍制度变迁为验证
 
王浦劬 王清
 
 
中文摘要：制度是在一定的利益基础之上，支配着利益分配格局，体现着社会成员之间权利关系，社会成员权利与政府权力之间的关系的社会规则结构。制度变迁是利益分配格局的调整与变化所引起的社会规则结构的调整和变化。
 
 
制度替代是制度变迁的模式之一，它是在社会经济发展和市场发育的动力作用下，政府通过创设新的制度或者机制，把原有制度内含的利益转移到新的制度或者机制上，由此校正原有制度内含的利益对于不同社会成员的不均衡配置状况，从而使得原有制度内含的利益实现替代性制度分流，进而，实现这些利益在社会成员之间的相对配置均衡。
 
 
制度替代的变迁模式的动力，是社会经济发展的要求；制度替代的变迁模式的主体是地方政府。地方政府主要通过政策的方式，以政策调整和政策创新，实现原有制度内含的利益在不同社会成员之间的重新配置；制度替代的变迁模式的途径是基本保存原有制度规范，分流其附着的部分利益。同时，创设新的制度，承载原有制度的利益，使得原有的非受益者可以受益；制度替代的变迁模式中新创设的替代性制度，可以是市场性的，也可以是政府管制性或者政府特许性的；制度替代的变迁模式的直接经济效果是生产要素被吸纳进入市场，其社会效果是利益及其作为其实现形式的权利或者权力，在社会成员之间的相对均衡。
 
 
制度变迁的制度替代模式，是制度变迁的理论假设，在本文中，我们尝试用当代中国城市户籍制度的变迁模式来验证这个理论假设。 2
 
 
制度是在一定的利益基础之上，支配着利益分配格局，体现着社会成员之间权利关系，社会成员权利与政府权力之间的关系的社会规则结构。制度变迁是利益分配格局的调整与变化所引起的社会规则结构的调整和变化。制度替代是制度变迁的一种新模式。本文主要以当代中国城市户籍制度变迁为案例，检验制度替代理论。
 
 
一、制度变迁理论的理论空间
 
 
新制度主义对制度变迁进行了深入地研究。但是，由于新制度主义视阈下的制度变迁理论是基于西方社会的特点而建构起来的理论，因此，当我们用其分析中国问题时，会存在理论与现实的差距，这就是制度变迁理论的理论空间。基于一类特殊的政府社会性管制制度--城市户籍制度的分析基础上，我们认为新制度主义视角下的制度变迁理论至少存在如下理论空间：
 
 
第一，新制度主义运用“供给-需求”这一微观经济学上的基本分析框架来分析制度变迁，侧重从制度需求一端分析变迁的动力，存在理论空间。新制度主义者认为，制度创新的需求来自于技术进步与知识供给的增加（拉担和宾斯旺格）、技术变化、要素禀赋和生产需求、（拉担和速水，1984）、制度绩效的需求（舒尔茨，1968；诺斯，1990）。他们同时认为，如果一项制度变迁预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就可能实现制度创新。1但是，我们在对中国城市户籍制度的变迁进行研究时发现，尽管在某一历史时期，存在大量制度需求，制度变迁存在明显的有利可图，但是，制度变迁并没有发生。为什么这一时期，没有发生制度供给呢？新制度主义的供给-需求理论显然不能解决问题。原因在于，新制度主义的供给-需求理论是基于经济市场中厂商与消费者平等的经济地位而言，但是，中国制度供给情况与之截然相反：政府是制度供给的垄断者。政府在对垄断性制度进行供给的过程中，其垄断地位决定他总是提供有差别的产品。以上差别可能是由于新制度主义产生的西方社会中，政府与社会是二元的独立结构，中国的情况是“强政府、弱社会”，并不存在一个独立的社会空间造成的。因此，我们认为，要研究中国的制度变迁，必须考虑作为制度的垄断供给者的政府在制度变迁中的重要作用。本文将从这一视角展开分析。
 
 
第二，新制度主义者认为制度变迁中所改变的制度是无效率的制度，因此，变迁大多是以一项新的、有效率的制度取代旧有的、无效率的制度。但是，我们在对城市户籍制度变迁模式进行研究中发现，新出现的制度只是部分替代了旧制度的功能，制度变迁存在新旧制度在同一利益分配领域同时并存的现象，这可能是转轨社会中的独特现象。正是基于这一点，我们提出制度替代模式。
 
 
二、制度替代：一个新的理论模型
 
 
制度替代是制度变迁的模式之一，它是在社会经济发展和市场发育的动力作用下，政府通过调整或创设新的制度或者机制，把原有制度内含的利益转移到新的制度或者机制上，由此校正原有制度内含的利益对于不同社会成员的不均衡配置状况，从而使得原有制度内含的利益实现替代性制度分流，进而，实现这些利益在社会成员之间的相对配置均衡。制度替代的制度变迁模型是以下理论要素的有机构成体。
 
 
1、地方政府：制度替代的主体
 
 
制度替代的变迁模式的主体是地方政府，这包括如下几个基本的涵义：一是，“刺激-反应”的动态性；二是，利益性；三是，垄断性。第一，“刺激-反应”的动态性。“刺激-反应”的动态性是指地方政府之所以选择制度替代式的变迁行为，并不是地方政府的主动行为，而是在某些力量的刺激和推动下，地方政府“被迫”做出反应，这些力量不断地推动地方政府作为，呈现动态性，因此，我们把这个过程称为“刺激-反应”的动态性。实质上，这些推动力量就是制度替代的动力。按照动力来源的不同，我们把推动地方政府实施制度替代的力量分为两个方面。一方面，市场经济的发展。市场经济的发展是促使地方政府实施制度替代的根本动力。中国制度变迁的一个基本特点是制度环境正在发展转型，即从计划经济到市场经济的转型。计划经济时代产生的制度与市场经济时代的制度环境在同一时空条件下共存，使制度在经济、政治和社会三方面产生了多重困境与矛盾，这是推动制度变迁的强大动力。另一方面，公民社会的发展。公民社会的发展是指社会中公民个体力量的增强。由于中国公民社会力量微弱，同时，它要发挥动力作用，必须和经济、社会发展要求相一致，才能促使地方政府实行有效的制度替代。因此，公民社会只是促使地方政府实施制度替代的辅助性动力。市场经济和公民社会不断发展，推动地方政府进行制度变迁。
 
 
第二，利益性。利益性是指，在中央政府默许或同意的前提下，省政府及其以下层级的政府，为了追逐利益，成为制度替代的实施主体。2经济和社会的发展推动地方政府进行制度变迁。在这个过程中，地方政府并不是一个消极的、被动的客体，相反，地方政府是一个理性行动者。按照利益的属性，我们可以把地方政府追逐的利益分为两个方面。一方面，公共发展利益。按照利益的内容，地方政府的公共发展利益包括经济利益和社会利益。在制度变迁的初期，地方政府一般以追逐经济利益为主，当制度变迁发展到一定的阶段，地方政府开始追逐社会利益，实现以社会利益促进制度发展。另一方面，合法性利益。现代社会，政府要长期执政必须基于民众的认可。3因此，地方政府十分注重自身的合法性基础。在中国这样一个特殊的国家里，地方政府的合法性既来自下层民众，也来自中央政府的认可。因此，社会秩序和稳定是地方政府在促进经济发展和社会发展的同时，必须考虑和保障的一个前提条件。
 
 
第三，垄断性。垄断性是指地方政府垄断着制度替代市场。本文所讨论的制度是利益分配的社会规则结构，它专指政治制度。政治制度的提供者只能是政府，4政府作为制度提供的垄断者，决定着何时、以什么方式、提供什么商品。这是政府理性的深化和具体化。
 
 
2 中国改革的特点是，地方政府先行“试点”，进行探索性改革，等“试点”成熟后，中央政府再把经验推广到全国。正是在这个意义上，我们认为地方政府是制度替代的实施主体。
 
 
3 这种认可既有明示的认可，如竞争性民主国家的选举，也有暗示的认可，如非竞争性民主国家，民众的心理认同。
 
 
4 新制度主义认为政府、市场和个人都可能是制度的提供者，他们所说的制度是广义上的制度，即一切正式的成文规则和非正式的不成文规则。他们把制度泛化，试图提供一个普遍意义的制度变迁理论，在一定程度上消解了理论的适应性。这可能是我们在运用新制度主义分析任何制度，都能展开分析，但是，却难以恰当地、深入地展开分析的原因之一。 7
 
 
2、政策：制度替代的途径
 
 
制度替代的变迁模式的变迁方式主要是政策方式。政策具有灵活性，能够保证地方政府按照各地的情况，制定灵活的策略。按照政策是否改变原有制度形态，我们把地方政府实施的政策手段分为两种：一是，政策调整；二是，政策创新。
 
 
第一，政策调整。政策调整是指在原有制度规范基本不变的前提下，地方政府通过政策，分流制度附着的部分利益，调整原有制度内含的利益的一种制度变迁的途径。政策调整具有如下几方面的涵义：其一，政策调整的对象主要是共同体内的既得利益者预期将享受的潜在的制度利益。制度是进行利益分配的机制，按照原有的制度设计，制度内的成员能够预期自己能获得的潜在利益。政策调整就是要改变部分潜在利益的分配方式，使部分潜在利益从旧制度中分流出去，由新的制度来承担。例如，政府实行就业分配制度时，大学生的预期利益是国家保障，全面就业；但是，实行自主择业制度后，大学生就业的预期利益从国家分配性制度转移和分流到市场的双向选择机制，以前的就业预期利益消失。其二，政策调整的方向是分流制度附着的部分利益，减少既得利益者所获得的利益的种类和每一类制度利益的量。这是一个减少制度利益的过程。其三，政策调整以政府主导的市场化为调整工具。既然政策调整是减少既得利益者的制度利益的过程，如果这个过程由政府强制性地推行的话，必然会遭到剧烈的反对，政策调整难以顺利进行，因此，地方政府一般不会自上而下，强制性地剥离既得利益者的潜在利益。相反，地方政府主要运用政府主导的市场化手段推行政策调整和利益分流。例如，政府通过医疗、养老保险社会化分流城市原住民的部分户籍利益。因此，一般来说，政策调整所产生的替代性制度大多是市场性机制。
 
 
第二，政策创新。政策创新是指地方政府通过创设新的制度，承载原有制度的利益，使得原有的非受益者可以受益的一种制度替代的途径。政策调整具有如下几方面的特点。其一，政策创新的对象主要是共同体内的新进入者。从这里，也可以看出，我们所讨论的，主要是以城市为一个共同体，城市内部不同群体--城市原住民和外来者之间的利益均衡问题。其二，政策创新的方向是一个利益增加的过程。通过政策创新，地方政府把体制外的人员吸纳到制度分配格局中去，赋予新进入者部分制度利益。因此，对于新进入者来说，其制度利益的增加包括两方面：一方面，从被排斥在制度利益之外，到可以享受部分利益；另一方面，随着政策创新的不断推行，新进入者所获得的利益的种类和数量不断增加。其三，政策创新促使新的制度变体的产生。政策创新的标志是新的政策的产生，当这些政策固化和普遍化时，政策就转化为制度。我们可以把此时形成的这种新制度称为原有制度的制度变种。它具有两方面的特征。一方面，生成性。生成性是指新制度是在原有制度基础之上所产生和形成的制度变体。另一方面，差异性。差异性是指新制度和旧制度之间在在对制度利益的分配上，存在鲜明的差别。新的制度变体更有利于实现利益均衡。一般来说，政策创新所产生的替代性制度大多是政府管制性或许可性的制度。
 
 
3、利益均衡：制度替代的效益
 
 
制度替代的变迁模式的制度效益是实现利益的相对均衡。按照利益均衡主体的不同，我们可以从两方面来考察这种利益均衡。一是，既得利益者与外来者的利益均衡；二是，制度提供者与制度需求者的利益均衡。
 
 
第一，既得利益者与外来者的利益均衡。在一个共同体内，既得利益者和外来者的利益均衡是通过两方面实现的。一方面，政府通过政策调整，降低既得利益者的潜在的制度利益；另一方面，政府通过政策创新，增加外来者的制度利益。这样，通过对既得利益者的利益剥离与对外来者的利益附加，两者的制度利益差距不断缩小。
 
 
第二，制度提供者与制度需求者的利益均衡。制度提供者与制度需求者之间的利益均衡是指在某一项调整后或者新创设的政策或制度变体的提供中，只有当制度需求和供给基本持平，制度提供才是有效的。具体来说，一方面，地方政府作为制度的垄断性提供者，他决定何时、何地、以何种方式，何种价格提供新政策或制度变体；另一方面，当需求小于供给时，民众的需求在一定程度上影响制度提供的有效性。当需求小于供给时，政府仍持续不断地供给该类型的制度，此时，新制度的绩效低下，甚至为零。一个典型的例证是暂住证为流动人口提供居住的合法性，满足其安全的需求，但是，当市场经济使得流动人口十分容易在城市生存时，暂住证的制度绩效低下，此时，政府必须调整暂住证或者提供新的制度。
 
 
制度替代有利于实现制度提供者与制度需求者之间的利益均衡。一方面，对于政府来说，制度替代的变迁模式的直接经济效果是生产要素被吸纳进入市场，有利于实现市场资源的有效配置，促进经济发展，增加地方政府的财政收入。另一方面，对于制度需求者来说，他们通过政府创设的新的制度变体，进入制度利益的分配范围，分享到以前不能获得的制度利益，因此，对他们来说，制度替代的社会效果是利益及其作为其实现形式的权利或者权力，在社会成员之间的相对均衡。
 
 
三、当代中国城市户籍制度的变迁：经验验证
 
 
我们以当代中国城市户籍制度的变迁来验证制度替代理论。当代中国城市户籍制度是指对城市共同体内的不同群体的利益进行分配的基础性机制。它至少具有如下两个基本的涵义：一是，城市是我们所讨论的问题的边界。我们以城市为分析单位，讨论作为一个共同体的城市内的不同群体之间--主要是，原住民和新进入者--的户口利益的分配问题。二是，户口是进行利益分配的基础性和排他性的机制。基础性是指，城市户口是确定给谁分配利益的首要的资格条件；排他性是指，城市户口获得的排他性，即，个人的城市户口以出生为基础，即一个人的父母是否是城市户口是决定其能否获得城市户口的唯一条件，否则，个人只能通过城市户口迁移制度获得，而后者由政府实行严格的控制。以利益均衡为标准，当代中国城市户籍制度经历了三个历史阶段：利益的初始均衡、利益失衡及其制度性矫正、新的利益均衡。
 
 
1、初始状态：强制性利益分配，实际上的利益失衡。
 
 
1958年到1984年是当代中国城市户籍制度变迁的初始阶段。在制度的初始阶段，城市户籍制度是一种强制性的利益分配机制，这种分配制度维持着资源的稳定结构，但是，其实质是城乡利益的严重失衡。城市户籍制度的强制性利益分配功能主要通过城市户口迁移行政许可制、户口-票证制度和个人利益公共权威性分配机制三者实现。6
 
 
第一，户籍制度通过城市户口迁移行政许可制，从城市外部控制着进入者的数量。当代中国户籍制度刚建立时，“国家规定所有的后进入城市者和农村人口必须得到政府的命令才能进入城市”，7“任何类型的居住变更都必须首先得到官方许可”。 8总之，“国家试图砍断所有的非官方招工渠道，”9实现城市户口迁移的主要途径是：升学、参军、招工和招干，10它以国有单位的接收为前提，是一种通过工作机会或劳动关系实现的户口转变。11国有单位每年的招生、招工、招干的名额由中央政府配给，这种户口迁移配给十分严格，执行也很有效。因此，Fan认为“户口制度是一项选择性地把城市公民资格赋予那些'体制内'、从属于国家的人。”12正是从这个意义上来说，户籍制度发挥着第一重“守门员制度”的作用。
 
 
第二，户籍制度通过户口-票证制度，进一步控制着进入者的数量。户口-票证制度是指，在城市福利分配体制中，福利受惠者必须凭借城市户口本在公共权力机关换取所分配物品的各种票证，然后以票交易物品。13户口-票证制度使得城市户口成为获得城市生活必需品的前提，即使有人绕开城市户口迁移许可制，进入城市，如果该人没有本地城市户口，他难以在城市生存，只能返回原籍。政府通过“增加那些非法移民进入城市获得食物的困难，”14以此减少进入者数量。正是从这个意义上，我们认为户口-票证制度发挥着第二重守门员作用，有效地实行着数量控制，把农村劳动力排斥在城市之外，束缚在土地之上。
 
 
第三，个人利益公共权威性分配机制增加了非农业户口对政府的依赖，从城市内部维持着劳动力资源的稳定。个人利益公共权威性分配机制是指以户口-票证制度为基础，城市政府向非农业户口低价甚至免费分配一切私人物品的一种制度。由于城市户籍居民的私人物品必须通过政府的公共权力分配渠道才能获得，因此，城市户籍居民必须依赖政府才能在城市生存。在这个意义上，个人利益公共权威性分配机制，增加了城市户籍居民对政府的依赖，从城市内部维持着劳动力资源的稳定。
 
 
总之，政府通过城市户口迁移行政许可制、户口-票证制和个人利益公共权威性分配机制三项制度安排，强制性地实现了整个社会资源的稳定结构，但是，这种稳定结构是以政府的强制力为实现基础，一旦，政府的强制力放松，利益失衡就会显现出来。
 
 
2、利益失衡的制度性矫正
 
 
改革开放后，国家的战略发展思路，从“国家推行的优先发展重工业”调整为市场经济。市场经济的发展要求生产要素，尤其是劳动力的自由流动。在这样的制度背景下，城市户籍制度的户口利益失衡逐渐显现出来。这种利益失衡限制了生产要素的流动和经济的发展，从而限制了地方政府的财政收入。从1984年开始，地方政府开始运用政策的手段，对户口利益失衡进行矫正，产生了大量替代性的制度和机制。按照制度替代的途径的不同，我们从政策调整和政策创新两个方面分析城市户籍制度的利益失衡的矫正和替代性制度的产生。其中，我们把重点放在政策创新。
 
 
（1）政策调整--利益均衡--制度替代
 
 
对于当代中国城市户籍制度而言，政策调整是指在城市户籍制度作为资源分配的机制不变的前提下，地方政府通过对所分配的物品实行市场化改革，分流户籍制度附着的部分利益，调整原有制度内含的利益的一种制度变迁的途径。按照物品的属性，我们可以把政府对城市户籍制度的政策调整分为两大类型：一是，政府对私人物品分配机制的改革，二是，政府对部分公共物品分配机制的改革。具体来说，第一，政府废除票证制度，使户籍制度不再作为私人物品的分配机制。在所有私人物品中，粮食是最重要的私人物品，因此，我们主要以粮食统销制度15的改革为例来说明这类政策调整。在第一阶段，政府以城市户口为基础，对城市人口实行口粮定量配给制，只有城市户籍居民才能购买商品粮。改革开放后，粮食分配经历了一个从政府到政府和市场的双轨制，再到市场的发展过程。粮食市场的双轨制是指，政府为城市户籍居民提供低价或免费的商品粮，而外来者可以以高于商品粮的价格购买议价粮。比如，1984年出现的“自理口粮户口”可以在城市购买议价粮。议价粮的供应有一定的保障。“1985年，国家正式废除谷物购买和交易过程中的国家垄断，1987年，各个城市开始逐步停止国家对食物的福利分配。”16其实际做法大致有三类：(1)压销，即将城镇居民基本口粮以外的平价供应改为议价供应，如山西、辽宁等地；(2)暗补改明补，即在提高平价粮食价格的同时，向消费者发放补贴，如广东和福建；(3)压销与提价并举，如广西玉林市和河南新乡市。17在此基础上，各地开始放开粮食价格，1993年底，全国已有95%以上的县(市)放开了粮食价格。18这样，无论是城市户籍居民还是外来者都能以相同的价格在市场上购买到粮食，粮食从户口利益中逐渐消失，以户籍制度为基础的粮食配给制度基本结束。我们可以用下面的表格把户籍制度的粮食分配功能的演变总结如下。
 
 
 
表1：户籍制度在粮食获取中的功能的演变
 
 
第二，政府推动市场化改革，使部分公共物品不再以户口为唯一分配机制。教育、医疗保险、养老保险等是重要的户口利益，这些利益分配领域出现重要的政策调整。以医疗保险为例，城市户口在医疗保险中的分配作用不断降低，这至少表现在两个方面，一是，筹资方式的变化，以前是纯粹的再分配，即以中央政府或地方政府的财政支持为主，现在筹资方式是自我融资和再分配并存。以深圳为例，常住户口在职职工按其月工资总额的9%缴纳，其中，财政或用人单位交纳7%，职工个人交纳2%，19各地情况大体相似。二是，城市福利提供的方式的变化，以前是纯粹的排他性的公共服务，现在是市场和排他性的公共服务并存。具体来说，原来看病只需要付挂号费等少量费用；在“统筹结合”模式中，门诊的医疗费用主要由个人帐户支付，住院医疗费用由统筹基金支付，但个人也必须用现金自付10%的住院费用。同时，非户籍居民也可以由用人单位按照上年度职工月平均工资的2%交纳费用，进入医疗保险系统。这样，在城市共同体中，非农户籍居民与农业户籍者在医疗保险上的利益差距开始缩小了。20我们可以把这个政策调整的过程用表格总结如下：
 
 
 
 
表2：户籍制度在医疗保险中的作用的演变
 
 
（2）政策创新--利益均衡--制度替代
 
 
当代中国城市户籍制度的政策创新是指地方政府在不改变原有户籍制度的制度框架的基础上，以政策的形式，创设新的制度变种，使新进入城市的群体也能不同程度地分享户口利益，从而降低户口利益的排他性的过程。改革开放以来，地方政府所创设的、典型的、与户籍制度有关的替代性制度主要包括三类：暂住证、当地城镇有效户口、居住证。我们可以用吸纳性和利益量两个指标来衡量新创设的制度之间的差别（如下表）。由表可见，三类替代性制度的户口利益依次增加。因此，他们之间存在一个制度演进的过程。我们按照暂住证、当地城镇有效户口和居住证的顺序，分别探讨每一种替代性制度如何实现利益的相对均衡。
 
 
 
表3：基于吸纳性与利益量基础之上的户籍政策创新的三种典型的类型
 
 
第一，暂住证是地方政府为了获得更多劳动力，同时，维持城市秩序，以管制与登记的方式，满足外来者的合法居住和安全的需要的一项替代性制度。暂住证具有如下几方面的含义：其一，地方政府的利益追求是为了获得更多的劳动力，同时维持城市秩序。一方面，政府实行暂住证，是为了获得更多的廉价劳动力。1981年，政府限制企业雇佣农村劳动力。但是，“大量企业发现他们很难招募到城市劳动力，来从事重活或脏活，”21例如，1985年，北京建筑公司只招募到了37%的用工计划。221987年，武汉一个大型纺织厂计划招工500名，结果只招到了5个。23与此同时，农村劳动力价格低于城市劳动力，因此，企业更愿意雇佣农村劳动力。24到了1984年10月，政府鼓励企业雇佣农村合同工，减少固定工的人数，以此提高经济效益。25之后，“政府逐渐把这些'临时性'劳动力看成是满足城市对（廉价）劳动力的需要和政府降低城市财政负担需要的手段。”26另一方面，劳动力进入城市以后，政府需要管理这些新进入者，维持城市秩序，这是政府实行暂住证的目标之二。市场经济推动大量人口流入城市。为了管理这些人口，政府必须知道这些人口的基本信息。暂住证承担了登记流动人口基本信息的功能。因此，Tiejun Cheng 认为，“它（暂住证-笔者注）本质上是加强公共安全管理的工具。”27
 
 
其二，外来者获得了合法居住和安全的利益。很多学者认为，外来的、暂时的劳动力是边缘人，他们不能享受福利，未来具有高度不确定性，28但是，我们首先必须承认外来者通过暂住证获得了合法居住和安全的利益。在户籍制度的第一阶段，个人要进入城市，必须持流出地户口管辖机关所开的介绍信，否则就是非法进入。同时，进入的时间不能超过三个月，29因此，外来者几乎不可能在城市就业或经商。但是，暂住证使外来者在城市居住具有合法性。从这个意义上来说，暂住证的出现表示政府认可了人们居住地和户籍地分离的事实，同时，政府承认人口流动的合法性。30外来者也从这个承认中获得了居住的安全感。
 
 
其三，政府与新进入者的利益交往方式是管制与登记，利益交往方式的形变是管制与逃避，后者意味着暂住证的失效。政府与外来者的利益交往方式是管制与登记。这就是说，一方面，政府强制要求外来者办理暂住证，并对此进行检查，典型的案例是，各地警察检查公民的暂住证，并对没有证件的“三无人员”实行收容遣送；另一方面，对于新进入者来说，登记并办理暂住证是其义务。但是，随着市场经济的发展，个人即使不办理暂住证，非法居住在城市，也很容易生存下来。而办理暂住证，除了能得到安全保障外，没有任何其他实质性的福利，相反，办理暂住证还需要花费一定的金钱和精力。因此，新进入者大多选择逃避登记的行为策略。Chan和Li指出，根据1996年的调查，79%的移民没有去公安机关登记暂住。31 Hein Mallee把这种行为称为“看不见的抵抗（invisible resistance）”32，并认为，“随着成千上万的移民的逃避、非合作、抵抗和行贿，户籍制度（和相关制度）的效率逐渐减弱。”33为了应对这些压力，并维持制度的有效性，地方政府被迫进行新一轮的政策创新，当地城镇有效户口就是在这样的背景下产生的。
 
 
第二，当地城镇有效户口是地方政府为了解决生产和销售的问题，以出售和购买的方式，满足外来精英的安全需要，并实现部分户口利益的一项替代性制度。以外来者能够进入何种类型的城镇，我们可以把当地城镇有效户口分为两大类型，一是，大城市的蓝印户口；二是，小城镇的小城镇户口。两者的发展逻辑都是条件准入制，因此，我们把它们归为同一种类型。由于蓝印户口是以大城市为共同体的边界，具有特殊性，因此，我们将以蓝印户口为例，展开分析。蓝印户口具有如下几方面的特点。
 
 
其一，地方政府的利益结构是解决生产和销售的问题，增加财政收入。一是，随着“指标加政策”的推行，地方政府对城市户口转移具有实质决定权。1989年，中央政府颁布文件，要求对“农转非”实行计划指标与政策规定相结合的控制办法，第一次用文件的方式提出了地方政府的政策在户口迁移制度中的效用。
 
 
表4：上海蓝印户口政策和深圳蓝印户口政策的差异性35
 
 
从上表可知，深圳是一个发展中的城市，暂住居民多，城市的需求结构是吸引人才，尤其是“招收和维持熟练劳动力”，36因此，其蓝印户口是建立在暂住户口之上的三维户口结构。但是，上海是一个发达城市，人口结构中永久居民多，其城市发展需要的是资金，因此，其蓝印户口政策首要目标是吸引资金，因此，其蓝印户口没有以暂住户口为基础。当然，两者的共同点是，蓝印户口的准入条件和主要目的相似，都是吸引人才和资金，只是先后顺序不一样；后期都把蓝印户口作为促进房地产市场发展的销售工具，并都取得了成效。37吸引资金和人才是为了解决生产中生产要素的问题，促进房地产发展是为了解决销售的问题，两者合起来就是为了解决生产和销售的问题。三是，相当一部分的地方政府的官员想从蓝印户口中获得部门利益和个人利益。蓝印户口者必须交纳“城市增容费”，各地的城市增容费数量不等，例如，“上海城市中心区2万，郊县1万，深圳2万，福州农业人口2.5万，非农业人口2万。辽宁省沈阳市城市1万，县城5000元，最少的县是3000元。”38这些费用大多由地方政府支配。
 
 
其二，外来精英的利益结构是获得部分户口利益。蓝印户口是一种介于暂住证与长住户口之间的过渡性的、中间状态的户口类型。拥有蓝印户口者在参加社会保险和医疗保险、申请营业执照、赴港出国考察等方面，享有与本市常住户口人员相同权利。39但是，他们的户口利益还是少于长住户口。一个典型的案例是，“户口制度在资源分配过程中所发挥的差别性斟选功能在教育，尤其是高等教育领域仍然存在。” 40蓝印户口不能在当地参加高考，只能回原户籍地参加高考。41正是在这个意义上，Solinger认为，他们享受的只是一种“核心的公民资格（proto-citizens）”，42蓝印户口者还不具有完全的公民资格。
 
 
其三，地方政府与外来精英的利益交往方式是出售与购买。（1）公民通过支付价格获得户口的使用价值，政府获得了商品的价格。任何商品都具有价值和使用价值，交易过程反映的是购买者通过支付该商品的价值获得商品使用价值的过程，价值通过价格表现出来，因此，购买者通过货币支付的方式获得商品价值。就城市户口来说，一方面，公民通过交纳“城市增容费”，直接从地方政府手中获得城市户口；另一方面，公民通过投资、购房的方式，把货币投入当地市场，间接地从地方政府手中获得城市户口；（2）公民通过另一物品的使用价值，交换户口的使用价值，这里有点类似于自然经济时期的以物换物。现实政治中的表现形式是，公民以技术、高学历、见义勇为的道德行为、获得奥运奖牌的经历、海外留学的经历等获得城市户口。基于以上两点，我们认为蓝印户口是公民通过支付价格或提供另一物品的使用价值，从政府手中获得城市户口使用价值的一种户口形式，这一过程具有鲜明的市场交易性的特征。由于市场交易只对具有支付能力的人开放，因此，正是在这个意义上，Wang Fei-Ling认为中国的知识界精英、有才能的人和拥有货币者获得了迁移权。43
 
 
第三，居住证是地方政府为了吸引人才，促进地方经济发展，以许可与申报的方式，满足外来者的安全需要，并实现其部分户口利益的一项替代性制度。居住证是当地城镇有效户口的发展，两者的区别在于外来者的进入条件降低了，新进入者所能享受的户口利益有所增加。居住证具有如下几方面的特征：
 
 
其一，地方政府的利益结构是吸引人才，促进地方经济发展。2000年以后，各地经济发展的资源禀赋发生了很大的改变。例如，购房曾是办理蓝印户口的一个重要途径，但是，2005年后，各地房价飚升，房地产市场需求旺盛，不必再依靠户籍制度拉动房地产市场了，此时，地方政府把重心放到解决生产要素，尤其是吸引人才方面。居住证是地方政府吸引人才的途径。我们从文件中发现，就业和人才引进是办理居住证的重要条件。44
 
 
其二，外来者的利益结构是获得部分户口利益。居住证持有人在择业就业、投资创办企业、科技成果转化、办理社会保险、职称评审、子女入托入学、购买商品房、购车入户、出入境管理以及其他商务活动等方面与当地居民享有同等待遇，持有人可持证办理上述各项相关事务。45居住证持有者比蓝印户口者享有更多的利益。一个例证是，在上海，居住证持有者可申请子女在沪就读，取得高中毕业文凭的可以参加上海卷统一高考，报考上海市部属高校、在外地有招生计划的上海市高校或者民办高校。46
 
 
其三，地方政府与外来者的利益交往方式是许可与申报。居住证由个人申领，人事部门和公安部门核发。其具体申领程序如下：一是，个人申请；二是，人事
 
行政部门自收到申请表和申请材料之日起7个工作日内，完成审核认定。对符合条件的，出具《办理〈引进人才居住证〉通知书》；三是，公安机关核发，即公安机关根据个人出具的《办理〈引进人才居住证〉通知书》，核发《居住证》。47我们可以把暂住证、蓝印户口、居住证三种类型的政策创新用表格总结如下：
 
 
表5：三种类型的户籍政策创新
 
 
综上所述，在社会经济发展和市场发育的动力作用下，地方政府通过政策调整或政策创新，把户籍制度内含的利益转移到新的制度或者机制上，由此校正原有制度内含的利益对于城市非农业户口与外来者的不均衡配置状况，从而使得户籍制度内含的利益实现替代性制度分流，进而，实现这些利益在城市共同体内社会成员之间的相对配置均衡。这就是制度替代模式。这是一个新旧制度同时存在的过程。新旧制度并存减少了制度变迁的阻力，但是，它也意味着旧制度和新制度下的矛盾与问题并存，如何同时解决两种不同类型的矛盾？外来者到底能享受到多少公共服务？这种利益均衡能实现到什么程度？新旧制度并存的最终出路是什么？这些是有待进一步探讨的重要议题。