苏亚雷斯高清图片:日本食品安全管理的体制与制度的变迁1

近年来，在日本经济不景气的状况尚未得到回转，市场需求仍在疲软，加上价格竞争愈演愈烈的情况下，进口农产品等低价格食品类商品成了各大小超市和商场的不可缺少的拉客商品。一方面由于 疯 牛病、 禽流感、 口蹄疫、非典型性肺炎（ SARS）、农产品残留农药等事件的发生引起消费者对食品的安全性越来越重视，日本政府也不断建立健全食品安全管理体制和法规。就中日食品贸易而言，在近几年里日本以进口农产品里的残留农药指数超标，影响消费者的健康为理由对从中国的进口蔬菜几次启动了 进 口限制措施 ，给中国的生产者和中日两国的流通企业带来了一定的损失和贸易障碍。日本是对中国来说不仅是重要的贸易伙伴，也是最大的农产品与食品的出口市场。中国每年食品出口总金额的一半是面向日本的。因此了解日本的食品安全管理体制及管理制度对中国来说具有极其重要的意义。
Due to recent price competition and economic stagnation in Japan , low price products, such as imported food, have become eye-catchers in supermarkets. On the other hand, Japanese consumers' consciousness of food safety has developed after incidents of BSE, avian influenza, foot-and-mouth disease, SARS, residual agricultural chemical problem and food poisoning. Japanese government has strengthened domestic control of food safety. In terms of food trade with China , Japan imposed import restrictions against imported vegetables whose pesticide residue exceeded the standard. This case exerted unexpected influence on producers in China , as well as the food distribution industry in the both countries, and it is referred to be a nontariff barrier. Japan is an important trading partner for China and the largest overseas market for Chinese food exports. It accounts for approximately a half of the Chinese food export values. Thus, it is important for China to know the Japanese administrative structure of food safety and its institution.
关键词：日本食品安全 食品安全管理 食品安全管理体系
１．中日食品贸易及日本食品自给率的变化
近年来中国对日本的食品出口额几乎每年都增长，而且在食品出口总额中占的比重也随之上升。从表 1看，到1999年时候中国对日本的食品出口额比重已经超过了食品出口总额的50%。2001年时候对日本的食品出口额比重虽然有所下降，但对中国来说日本仍然是最大的
食品出口市场之一。

另一方面，日本是世界上最大的农产品进口国。从图 1看，日本从各国进口的农产品进口额比重当中，中国占的比重仅次于美国。并且中国占的比重从1995年的8.3%上升到2003年的11.7%，而美国占的比重从1995年的38.3%下降到2003年的36.3%（财务省『贸易统计』）。出现美国的比重下降，中国的比重上升的趋向。也就是说对于日本来说中国是提供农产品的重要国之一。

从表2看，日本的农产品自给率很低，自1998年开始农产品综合食品自给率用热量计算一直在不超过40%。在各种农产品食品分类当中，2003年的蔬菜自给率虽然达到82%，但近年每年需要进口约280万吨的蔬菜来补充它的缺口，而这些蔬菜的大部分是从中国进口的。日本政府农业部门到2010年期间将蔬菜的自给率提高目标定为87%。但是2003年的状况是比起1997年的还降了4个百 分点，实际自给率与目标的差距有扩大的趋势。其背后的重要原因是，首先日本的农业劳动力当中的轻壮年部分减少以及老龄化而放弃务农包括种菜的农户越来越多，农业生产后继担忧的问题仍没有得到解决；其次日本蔬菜的成本和价格与中国等国外进口蔬菜比都高，市场价格上处在劣势地位而菜农自然放弃生产。多年来日本政府一直为调整种植业结构而努力，但还没有得到问题的解决。
从图 2可以看到日本耕地的可长期耕作面积越来越减少。而且只是减少，没有一年是出现增长的。从1980年的58万7千公顷，到1990年时候减少到47万公顷，到2002年时候减少到34万4千公顷。2002年的可长期耕作面积比1980年减少了24万3千公顷，也就说41.3%的可长期使用耕地已经放弃了农产品的生产。

因此，日本农业部门作的自给率提高目标在放弃农业生产以及农地耕作面积减少等内含因素的作用下实现的难度很大，可以说能够达到目标的可能性很小。所以，从国外的食品进口量不一定减少，与其相反农产品与食品的从国外进口量有越来越扩大的可能。
2．日本的食品安全管理体制
随着食品进口量的扩大，日本政府不断加强了食品安全管理体制的建立健全。农产品和以农产品为原料的食品类商品的安全管理涉及到原料的生产，加工和卫生检疫检验以及产品的商标标示方式等多方面，因此在管理体制上也涉及到农业，卫生和商业等多部门。多年来，日本的食品安全管理体制上主要由农林水产省和厚生劳动省负责实施具体的管理工作。近几年，一方面消费者对食品的安全意识有了明显的提高，另一方面 BSE（疯牛病）禽流感等涉及到食品安全事件的屡次发生，引起了消费者对食品安全性的不信任感。为了消除消费者对食品安全的不信任感的同时加强食品安全的管理，2003年6月制定了‘食品安全基本法'。随同本法的实施，同年7月在内阁府里设置了食品安全委员会。
食品安全委员会是对食品安全性用最先进的科学技术进行检测鉴定，并向内阁府为立法提案提供科学依据的独立机构。该委员会由科学家和专家组成。它有权对农林水产省和厚生劳动省的直接管理机构对食品安全的执法治理状况进行评价和监督以及劝告，但没有直接采取奖惩措施的权力。设置食品安全委员会以后的日本食品安全管理体制如图 3。
农林水产省消费 安全局业务内容是， 保护消费者健康，制定和监督执行农产品类食品商品的标示规格，采取物价对策，保障食品安全，管理农林水产品的生产阶段的安全（农药，肥料，饲料，动物等），防止土壤污染，促进消费者和生产者的安全信息交流。
厚生劳动省医药食品局食品安全部的主要 业务内容 是，执行食品卫生法保护国民健康，根据食品安全委员会的评估鉴定结果，制定食品添加物以及残留农药等的指数规格，执行对食品加工设施的卫生管理，监视并指导包括进口食品的食品流通过程的安全管理，听取国民对食品安全管理各项制度及其实施的意见，并促进和有关人士（消费者，生产者，专家学者）交换信息和意见。
由于不断改善食品安全管理体制结构，日本的食品安全管理体制基本上渗透到了生产，加工，流通以及消费各个环节。借助于信息传递的迅速化与网络化，能够及时掌握食品安全风险的发生，也能够及时采取风险对策。
3．食品安全管理制度政策
3.1 农药取缔法与食品卫生法

日本的涉及到农产品及食品安全的代表性法律制度有 《 农药取缔法》（ 1948公布）和 《 食品卫生法 》 （1947年公布）。农林水产省所管的 《 农药取缔法 》 目的是，设置农药的登记制度的同时，通过限制出售和使用，正确制定农药的质量和安全性以及使用量，并以此保障农业生产的稳定和国民健康。只有登记过的农药才可以出售和使用。 一方面， 关系到消费者健康的农产品残留农药的安全标准在厚生劳动省所管的《食品卫生法》里制定。 《 食品卫生法 》 是以防止饮食引起的危害的发生，促进食品卫生的提高为目的的法律。根据其第 7条制定的食品规格之一就是农药残留标准。
农药残留标准，到 1991年为止只对26种农药，53品种农产品制定了残留标准指数。而1992年以后不断地扩大农产品残留农药标准的范围，到2001年3月时已经对214种农药，约130品种农产品按每品种制定了8,000个以上的标准指数 （注１） 。这些标准适用于日本国内市场上流通的国产和进口农产品及加工食品。这些标准对于日本国内的农产品生产者来说在国家和地方以及企业的技术与价格支持下没有影响。但对于国外的，特别是技术力量不够雄厚的生产者来说是一道难关。因为食品出口国在生产管理上基本上采用WTO协定里的SPS协定（《关于植物卫生检疫措施适用的协定》）所定的国际标准控制出口农产品的农药使用量。而日本的农药残留标准比国际标准严格得多。日本提高农药残留标准的直接目的是防止对国内农畜产业有恶劣影响的有害病虫或传染性疾病等的从海外侵入，而确保农产品食品的安全性是成了其间接的目的。这在食品安全性越来越被重视的社会风气下引起了争论。因此在2003年制定的《食品 安全基本法》里将 《食品 卫 生法》的目的要从确保食品 卫 生改 为 确保食品安全，同时明确了国 家和地方政府在食品安全方面 应负 的 责 任 。
3.2 JAS法与追踪系统（Traceability）
日本对于国内产的农产品与食品的安全管理上，有上述法规之外还有 JAS法（《农林物资规格化与质量表示正规化的法律》，1950年制定，1970年修改，1999年全面推广实施）。JAS法是以JAS规格和食品表示两部内容组成。JAS法的内容，不仅确保了农林产品与食品的安全性，还为消费者能够简单明了地掌握到食品的有关质量等信息提供了方便。自2001年以来，日本在JAS法的基础上，开始试行并推广农产品与食品的追踪系统。该系统给农产品与食品戴上生产者(产地)、使用农药、加工厂家、原材料、经过流通环节与其所有阶段的日期等信息。也就是给农产品和食品戴上“身份证”。借助于追踪系统能够迅速查到食品在生产、加工、流通等各个阶段使用原材料的来源与制造的厂家以及销售商店等记录，同时也能够追踪掌握到食品的所在阶段。这不仅在食品的安全性和质量以及表示等方面能够得到消费者的信赖，在发生食品安全事故时也能够及时查出事故的原因并为追踪有问题的食品以及将其回收上起到重要作用。该系统2003年开始对牛肉已经实施。
3.3 进口动植物与食品检疫检验
日本的农产品自给率很低，需要每年从国外进口大量的农产品及食品。这些农产品及食品的检疫检验过程是如何进行的，了解日本的进口动植物与食品检疫检验过程，对于农畜产品与食品出口国来说具有重要的意义。
图 4是表示了目前日本的进口动植物与食品检疫检验过程。如图所示，包括农畜产品的所有进口食品必须通过厚生劳动省所管的食品检疫所（全国有32个检疫所）的检查和海关手续之后才可以进入日本国内市场流通。由于食品的种类不同而其到检疫检查环节的渠道也不一样。加工食品及鱼贝类是进口之后可以直接到食品检疫所，但是新鲜蔬菜水果、谷物、大豆等或畜产品是，到食品检疫之前必须先到农林水产省所管的植物检疫所（全国有89个检疫所）和动物检疫所（全国有23个检疫所）里接受检疫检查。合格的产品才能到食品检疫所，而不合格的产品被反送、废弃、烧掉，不能作为食品流入日本国内。在厚生劳动省所管的食品检疫所里，接受食品卫生监视官的书面审查。要准备的书面材料有食品等进口申请书、有关原材料和成分以及生产过程等的说明书、卫生证明书、试验结果书。其中，卫生证明书和试验结果书是被要求提交的时候才提交的材料。
提交的书面申请材料根据以往的进口业绩来被分为不用实物检查和要实物检查的区别。前者在书面材料能够证明要进口的产品是安全上有保障的，取得进口许可书，并进行海关手续。后者则再分为自行检查和行政检查。自行检查是指在厚生劳动省指定的食品检疫检验所里进口企业带去样品进行检验。行政检查是指在厚生劳动省所管的检疫所里进行检验。检验结果合格的取得进口许可书，再办理通过海关手续之后可以进入日本国内市场流通。检验结果不合格的被反送、废弃、食用外转用。

3.4 食品安全政策的调整
在 BSE以及基因组合产品等围绕食品环境的多样变化当中 ， 日本 将国民健康保护摆在了最重要的位置，不断地完善食品安全管理制度，并在政策引导上体现和促进以消费者为中心调整生产环境和生产条件以及生产方式等意识的改革。 2003年制定并实施的《食品安全基本法》里大大强化了发生食品安全事故之后的风险管理与风险对策。同时也强化了食品安全对健康影响的预测能力，也就是强化风险的评估能力。在具体实施时，风险管理机构与风险评估机构的要分门别设，这样才能更好地做到食品安全的保护工作。
日本的食品安全政策调整的目的是改变以往对食品安全的意识不够状况，强化对以下几点重要性的认识：①将国民的健康保护放在最优先地位，②为消费者稳定供应安全并能够安心消费的食品，③让国民参加政策的讨论和制定过程。
在调整食品安全政策的基本思路，概括起来有以下几点：①制定政策上反映消费者、生产者以及企业等有关人员的意见，②建立健全贯通食品从生产到消费全过程的综合性措施并确保其实施，③促进生产者和企业的安全安心食品的供应活动，④及时准确地实施食品安全事故和风险管理。
在今后调整方向的着重点是：①继续强化新的行政体系的建设，加强与国际机构的联系，②确保实施农产品和食品从产地到消费地过程的风险管理，③促进确保消费者的安心感和信赖的活动，④促进为确保食品安全安心而进行的有机农业等环保型经营活动，⑤充实降低风险的技术开发研究的同时，为风险分析研究提供信息。
注 1：日本农业市场学会编〔1〕2001年，pp.43
４．食品安全管理制度的今后课题
日本的食品安全管理制度和政策尽管不断地调整和完善过来的，但还包容着很多问题等待解决。今后的主要课题是首先，如何继续努力解决提高农产品与食品自给率的问题。因为农产品与食品的自给率低，需要大量的进口。对于国产农产品和食品的安全管理是能够保证的，但确保进口农产品和食品的安全性是个艰巨的任务。所以，解决农产品自给率低的问题也就间接地成为食品安全的保护。解决农产品与食品自给率低的问题的先决条件是，要解决农业后继无人的问题。不采取有效措施的情况下，青年劳动力会继续离开农业的耕种产业，放弃务农的农户越来多起来而农产品的自给率出现继续下降，对进口产品的依赖性会出现增长。从而食品的安全保障工作也变得艰巨化。
其次，在目前的情况是进口贸易伙伴基本上集中在特定的国家和地区，将食品贸易伙伴如何多地区化多国家化是个重要的课题。只有这样才能避免进口食品发生安全事故而在国内市场上出现供不应求所带来的巨大经济损失。例如，日本牛肉需求量的约 60%是从澳大利亚和美国进口的。澳大利亚和美国因为发生BSE，分别停止其牛肉的进口。这给专门以牛肉为生意的饮食店带来了极大的经济损失。
最后，如何加强和食品出口国之间的联系，并建立技术和研究以及信息领域的合作与交流关系也是涉及到保护农产品与食品安全的重要举措。
参考文献
〔 1〕日本农业市场学会编『食品の安全性と品質表示』筑波書房2001年
〔 2〕嘉田良平『考虑食品的安全性』放送大学教育振兴会2004年
〔 3〕日本社团法人中国研究所 『中国年鉴』各年版
〔 4〕日本财务省『贸易统计』1996年版，2004年版
〔 5〕中国国家统计局『中国统计年鉴』2002年版
作者：双喜，男， 1966年12月在中国内蒙古自治区通辽市出生，1989年7月毕业于内蒙古财经学院，1994年3月赴日本留学，2001年3月毕业于日本东京农工大学大学院农学专业研究科并获得农学博士学位。2002年1月开始在现在的农林水产省农林水产政策研究所里作为科学技术特别研究员工作。期间2002年8月和2004年8月在中国内蒙古呼和浩特市分别计划组织了两次以中国北方草原的沙漠化问题和环保型农牧业与循环经济的发展为主题的中日国际学术研讨会。